吳凱杰

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京，100871)

一、問(wèn)題的提出

2019年1月，中央全面深化改革委員會(huì)通過(guò)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，確立以“國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充”的自然保護(hù)地體系，并要求“加快推進(jìn)自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)”。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)明確提出，要“構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，健全國(guó)家公園保護(hù)制度”，可見(jiàn)自然保護(hù)地立法是依法推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)自然保護(hù)地立法的需要已達(dá)一致，但對(duì)如何構(gòu)建自然保護(hù)地法體系這一問(wèn)題尚存爭(zhēng)議。第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)已于2018年將《國(guó)家公園法》列入二類(lèi)立法計(jì)劃。雖然《自然保護(hù)地法》尚未被列入立法計(jì)劃，但《自然資源部2019年立法工作計(jì)劃》將《自然保護(hù)地法》列為擬報(bào)國(guó)務(wù)院審查的法律草案第一項(xiàng)，2022年3月《自然資源部關(guān)于加強(qiáng)自然資源法治建設(shè)的通知》進(jìn)一步提出要配合立法機(jī)關(guān)制定《自然保護(hù)地法》。同為自然保護(hù)地立法，《國(guó)家公園法》與《自然保護(hù)地法》的調(diào)整目標(biāo)與調(diào)整對(duì)象存在重疊，在兩者的立法工作同時(shí)進(jìn)行的情形下，如何協(xié)調(diào)兩者的立法順序與規(guī)范分工，這一問(wèn)題亟須理論解答。

現(xiàn)有研究尚未提供令人滿意的答案，根源在于國(guó)家公園法在自然保護(hù)地法體系中的地位不明。學(xué)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用“自然保護(hù)地基本法+自然保護(hù)地特別法”的系統(tǒng)性立法模式，而國(guó)家公園法屬于自然保護(hù)地特別法的一種[1-3]。在靜態(tài)視角下，制定具有自然保護(hù)地基本法性質(zhì)的《自然保護(hù)地法》固然必要，但從動(dòng)態(tài)視角來(lái)看，先行制定《自然保護(hù)地法》的必要性與可行性尚存疑問(wèn)[4]。建立國(guó)家公園體制是當(dāng)下自然保護(hù)地體系改革的核心，實(shí)踐已經(jīng)展開(kāi)但尚無(wú)法律依據(jù)，因此，國(guó)家公園法與其他自然保護(hù)地特別法存在本質(zhì)區(qū)別。為滿足實(shí)踐需求、落實(shí)改革理念，如何在動(dòng)態(tài)視角下安排國(guó)家公園法在自然保護(hù)地法體系中的地位，還需進(jìn)一步討論。然而，現(xiàn)有研究大都關(guān)注靜態(tài)的自然保護(hù)地立法體系構(gòu)建問(wèn)題[5-6]，僅有少數(shù)學(xué)者考慮立法先后的動(dòng)態(tài)順 序①。在此背景下，本文將先討論國(guó)家公園法在自然保護(hù)地法體系中的地位，進(jìn)而分析先行制定國(guó)家公園法對(duì)后續(xù)自然保護(hù)地立法的體系功能，最后提出國(guó)家公園法與后續(xù)自然保護(hù)地立法的規(guī)范分工。

二、國(guó)家公園法在自然保護(hù)地法體系中的地位

作為生態(tài)文明建設(shè)背景下形成的自然保護(hù)地新類(lèi)型，國(guó)家公園的出現(xiàn)并非簡(jiǎn)單地增加一種類(lèi)型，而是以國(guó)家公園為“主體”重構(gòu)自然保護(hù)地體系[7-8]。國(guó)家公園法既要通過(guò)促進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地體系的制度破冰，又要通過(guò)制度創(chuàng)新帶動(dòng)其他自然保護(hù)地立法，為自然保護(hù)地法體系建設(shè)提供示范[3]。由于蘊(yùn)含著制度創(chuàng)新價(jià)值與制度變革需要，國(guó)家公園法具有區(qū)別于其他自然保護(hù)地特別法的“標(biāo)桿法”地位。

(一)自然保護(hù)地體系對(duì)“標(biāo)桿法”的需要

在具有相似調(diào)整目標(biāo)或調(diào)整對(duì)象的不同法規(guī)之間，存在后續(xù)立法參考借鑒已有法規(guī)的現(xiàn)象，作為參考借鑒對(duì)象的法規(guī)被稱(chēng)為“標(biāo)桿法”。作為“標(biāo)桿法”的法規(guī)，一般是在面對(duì)新的調(diào)整目標(biāo)或調(diào)整對(duì)象時(shí)，率先探索采用新調(diào)整手段的先行法規(guī)，形成典型的法律關(guān)系。后續(xù)立法若面對(duì)相似的調(diào)整目標(biāo)或調(diào)整對(duì)象，可借鑒先行立法的調(diào)整手段，從而降低制度創(chuàng)新的成本。在民法體系的發(fā)展過(guò)程中，“標(biāo)桿法”發(fā)揮了重要作用。例如，合同法的許多重要規(guī)則就是建立在買(mǎi)賣(mài)合同法這一“標(biāo)桿合同法”之上的，債法又建立在合同法這一“標(biāo)桿債法”之上，進(jìn)而被抽象為民法總則的法律行為制度，成為貫穿整個(gè)民法體系的核心范疇。作為“標(biāo)桿法”的先行法規(guī)與借鑒“標(biāo)桿法”的后續(xù)法規(guī)具有相似的調(diào)整目標(biāo)或調(diào)整對(duì)象，因而相互間的借鑒不局限于個(gè)別規(guī)范或制度層次，而是遍及法規(guī)整體。

在環(huán)境立法實(shí)踐中，“標(biāo)桿法”現(xiàn)象普遍存在。以污染防治法為例，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等按照環(huán)境要素分類(lèi)的法規(guī)均以防治環(huán)境污染為調(diào)整目標(biāo)、以污染排放行為為調(diào)整對(duì)象，其中某一類(lèi)法規(guī)的制度創(chuàng)新對(duì)其余污染防治法具有作為“標(biāo)桿法”的參考借鑒價(jià)值。例如，我國(guó)的排污許可制度肇始于水污染防治法領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，先是出現(xiàn)在1988年原國(guó)家環(huán)保局制定的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》中，后于1996年被納入修改后的《水污染防治法》。隨著水污染物排放許可制度逐漸成熟，排污許可制度的適用范圍在2000年《大氣污染防治法》修改時(shí)擴(kuò)展到了大氣污染防治領(lǐng)域，最終在2014年《環(huán)境保護(hù)法》修改時(shí)成為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本制度②。由此可見(jiàn)，在排污許可制度的發(fā)展過(guò)程中，水污染防治法規(guī)作為“標(biāo)桿法”功不可沒(méi)?！皹?biāo)桿法”現(xiàn)象不僅存在于污染防治法體系內(nèi)部，也存在于污染防治法與其他環(huán)境法子部門(mén)之間。如美國(guó)的《清潔空氣法》《清潔水法》等聯(lián)邦污染防治法在管理體制上首創(chuàng)“合作聯(lián)邦主義”模式，對(duì)聯(lián)邦自然資源法的管理體制產(chǎn)生了重要影響[9]。

在自然保護(hù)地法領(lǐng)域，國(guó)家公園法的“標(biāo)桿法”地位源于國(guó)家公園法對(duì)自然保護(hù)地法體系改革的引領(lǐng)價(jià)值。國(guó)家公園體制建設(shè)是我國(guó)新一輪自然保護(hù)地體系改革的開(kāi)端，并且一直是改革的重點(diǎn)任務(wù)[3]。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出“建立國(guó)家公園體制”，此后頒布的一系列中央政策文件不斷地發(fā)展和落實(shí)這一重大政策決定③。2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》)首次提出“構(gòu)建以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系”。2019年6月，《指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了國(guó)家公園在自然保護(hù)地體系中的“主體”地位。不論國(guó)家公園是自然保護(hù)地體系的“代表”還是“主體”，中央政策文件的有關(guān)表述均表明“建立國(guó)家公園體制”的改革任務(wù)不局限于國(guó)家公園本身，而需要關(guān)照整個(gè)自然保護(hù)地體系[10]。因此，國(guó)家公園立法需要重點(diǎn)回應(yīng)影響自然保護(hù)地工作成效的主要矛盾和典型問(wèn)題，通過(guò)法律制度創(chuàng)新為后續(xù)自然保護(hù)地立法提供可資借鑒的“標(biāo)桿法”。

作為“標(biāo)桿法”，它不僅需要能夠引領(lǐng)制度創(chuàng)新，而且應(yīng)具備充分的現(xiàn)實(shí)必要性與可行性?！皹?biāo)桿法”的這兩項(xiàng)特征在我國(guó)的長(zhǎng)江流域保護(hù)立法實(shí)踐中已有充分體現(xiàn)。目前立法機(jī)關(guān)已在流域立法上先行制定《長(zhǎng)江保護(hù)法》，在為長(zhǎng)江保護(hù)問(wèn)題提供法治方案的同時(shí)，為其他流域立法提供“標(biāo)桿”。立法機(jī)關(guān)之所以不先制定流域基本法或其他流域保護(hù)特別法，一方面是因?yàn)殚L(zhǎng)江保護(hù)法需要解決的流域環(huán)境保護(hù)問(wèn)題全面且典型，其制度創(chuàng)新不局限于長(zhǎng)江流域本身，而是具有“流域立法”的“中觀層次”特征[11]。另一方面，長(zhǎng)江保護(hù)立法的迫切需要與實(shí)踐基礎(chǔ)能夠?yàn)榱饔虮Ｗo(hù)的立法探索提供充分的現(xiàn)實(shí)必要性與可行性[12]。與《長(zhǎng)江保護(hù)法》相似，國(guó)家公園立法同樣既具備制度創(chuàng)新價(jià)值又滿足制度變革需要。

(二)國(guó)家公園法具備“標(biāo)桿法”的制度創(chuàng)新價(jià)值

為了實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地法體系對(duì)優(yōu)先保護(hù)生態(tài)整體性的價(jià)值追求，各類(lèi)自然保護(hù)地法都需要有針對(duì)性地進(jìn)行制度改革與創(chuàng)新。由于國(guó)家公園的生態(tài)價(jià)值最高，保護(hù)強(qiáng)度最大，利益關(guān)系最復(fù)雜，因此各類(lèi)自然保護(hù)地法所面臨的重難點(diǎn)問(wèn)題在國(guó)家公園法中都有集中體現(xiàn)。在此意義上，國(guó)家公園法所探索的制度創(chuàng)新將不局限于國(guó)家公園本身，而是對(duì)自然保護(hù)地體系的整體改革具有重要的引領(lǐng)作用，從而為其他自然保護(hù)地法提供“標(biāo)桿”④。

首先，國(guó)家公園法引領(lǐng)自然保護(hù)地法體系從“環(huán)境要素中心”向“生態(tài)價(jià)值中心”轉(zhuǎn)變。過(guò)去以自然保護(hù)區(qū)為主體的自然保護(hù)地體系按照環(huán)境要素分類(lèi)，未能按照生態(tài)價(jià)值高低確定不同自然保護(hù)地類(lèi)型以及相應(yīng)的保護(hù)級(jí)別[10]。對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求向“生態(tài)價(jià)值中心”的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，“按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價(jià)值和管理目標(biāo)進(jìn)行梳理調(diào)整和歸類(lèi)，逐步形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類(lèi)系統(tǒng)”。自然保護(hù)地所在區(qū)域的生態(tài)價(jià)值不限于特定環(huán)境要素，而是體現(xiàn)為生物多樣性的豐富程度與重要程度。作為生物多樣性就地保護(hù)的主要方式，自然保護(hù)地主要保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)層次上的生物多樣性。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》確立的新分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)下，國(guó)家公園的“主體”地位意味著為最珍貴的生物多樣性提供最嚴(yán)格的保護(hù)：“以保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的”，“是生物多樣性最富集的部分”，要“確保國(guó)家公園在保護(hù)最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中的主導(dǎo)地位”。若國(guó)家公園法能夠在自然保護(hù)地體系的“主體”層面上建立自然保護(hù)地類(lèi)型、生態(tài)價(jià)值高低與生物多樣性保護(hù)目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)，對(duì)自然保護(hù)地法體系向“生態(tài)價(jià)值中心”轉(zhuǎn)型具有重要的典范意義。

其次，國(guó)家公園法引領(lǐng)自然保護(hù)地法體系從保護(hù)與利用的“失衡”走向“平衡”。如何處理人地矛盾、平衡生態(tài)保護(hù)利益和當(dāng)?shù)鼐用竦纳姘l(fā)展利益是自然保護(hù)地體系改革的另一核心問(wèn)題。既有的各類(lèi)自然保護(hù)地法規(guī)未能恰當(dāng)?shù)卦诒Ｗo(hù)和合理利用之間取得平衡。風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等過(guò)于強(qiáng)調(diào)觀賞、游覽等利用價(jià)值，自然保護(hù)區(qū)則“存在過(guò)度保護(hù)、割裂適度利用的缺陷”[13]，反而影響了保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。相較于其他自然保護(hù)地類(lèi)型，國(guó)家公園因納入完整生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過(guò)程而難以避開(kāi)人群聚居的區(qū)域，且具有最高的保護(hù)級(jí)別與最嚴(yán)的管理目標(biāo)，因此更加無(wú)法回避人地關(guān)系問(wèn)題。按照《總體方案》和《指導(dǎo)意見(jiàn)》，雖然國(guó)家公園法的首要目標(biāo)是嚴(yán)格地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，但若科研、文化、觀賞、游覽等利用行為不與嚴(yán)格保護(hù)目標(biāo)相抵觸，則可以被允許[14]。若國(guó)家公園法能夠在“最嚴(yán)格保護(hù)”的國(guó)家公園領(lǐng)域妥當(dāng)?shù)仄胶獗Ｗo(hù)與利用之間的關(guān)系，其制度創(chuàng)新無(wú)疑對(duì)其他自然保護(hù)地法具有重要的參考價(jià)值。

(三)國(guó)家公園法滿足“標(biāo)桿法”的制度變革需要

國(guó)家公園法的“標(biāo)桿法”地位也來(lái)自制度變革的現(xiàn)實(shí)需要。從2015年開(kāi)始國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作以來(lái)，我國(guó)已設(shè)立10 個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園，并于2021年10月正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國(guó)家公園。在全面依法治國(guó)的背景下，國(guó)家公園立法是實(shí)現(xiàn)“依法治園”的先決條件。為此，《總體方案》要求“在明確國(guó)家公園與其他類(lèi)型自然保護(hù)地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國(guó)家公園的法律法規(guī)”?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》則要求“加快推進(jìn)自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)”，“突出以國(guó)家公園保護(hù)為主要內(nèi)容”。概言之，國(guó)家公園立法具有推進(jìn)制度變革的現(xiàn)實(shí)必要性與可行性。

在制度變革的必要性方面，國(guó)家公園體制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)亟待立法確認(rèn)或糾偏[5]。國(guó)家公園體制建設(shè)涉及對(duì)多元利益關(guān)系的重新安排，部分試點(diǎn)國(guó)家公園受到地方利益訴求的干擾，提出的制度創(chuàng)新方案在不同程度上偏離了改革的初衷[2]，亟須通過(guò)立法來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，確定不同利益訴求的優(yōu)先位序。目前，部分試點(diǎn)省份已頒布《三江源國(guó)家公園條例(試行)》《神農(nóng)架?chē)?guó)家公園保護(hù)條例》《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》《四川省大熊貓國(guó)家公園管理辦法》《海南熱帶雨林國(guó)家公園條例(試行)》等地方立法，但這些國(guó)家公園地方立法大同小異，無(wú)意義的重復(fù)規(guī)定造成了立法資源的浪費(fèi)，差異之處則未能體現(xiàn)國(guó)家公園的地方特色，反而給法律適用造成不必要的障礙[6]。以法律原則條款為例，國(guó)家公園地方立法一方面重復(fù)規(guī)定“科學(xué)規(guī)劃”“分區(qū)管理”“社會(huì)參與”等原則，另一方面，在同一原則上采用不同表述方式，如“嚴(yán)格保護(hù)”“保護(hù)優(yōu)先”“保護(hù)第一”等。國(guó)家公園立法應(yīng)當(dāng)在國(guó)家層面上統(tǒng)一規(guī)定法律原則、管理體制、設(shè)立條件、管理目標(biāo)等基本規(guī)定，地方立法則依據(jù)地方情形作出相應(yīng)的細(xì)化或補(bǔ)充規(guī)定[16]。

在制度變革的可行性方面，國(guó)家公園法的規(guī)范任務(wù)集中于國(guó)家公園領(lǐng)域，在制度創(chuàng)新上更易達(dá)成共識(shí)。國(guó)家公園法的調(diào)整對(duì)象是影響國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的環(huán)境利用行為，集中處理國(guó)家公園領(lǐng)域的個(gè)性問(wèn)題。國(guó)家公園體制試點(diǎn)地區(qū)的地方立法雖然存在無(wú)意義的重復(fù)規(guī)定、缺乏正當(dāng)理由的不一致規(guī)定等問(wèn)題，但已形成許多凝聚共識(shí)的制度創(chuàng)新方案，可供國(guó)家公園立法參考借鑒。相較而言，自然保護(hù)地基本法需要在充分認(rèn)識(shí)各類(lèi)自然保護(hù)地共性與個(gè)性的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)自然保護(hù)地的共性問(wèn)題作出規(guī)定。但各類(lèi)自然保護(hù)地在設(shè)立目標(biāo)、管理體制、保護(hù)強(qiáng)度等方面各具特性，需要自然保護(hù)地特別法采取多樣化的調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整對(duì)象與調(diào)整手段，因此，如何通過(guò)制定自然保護(hù)地基本法提供共性規(guī)定尚待實(shí)踐探索。相對(duì)更高的立法可行性，國(guó)家公園法更能滿足自然保護(hù)地體系變革的迫切需求。

三、國(guó)家公園法對(duì)后續(xù)自然保護(hù)地立法的體系功能

作為自然保護(hù)地法體系的“標(biāo)桿法”，國(guó)家公園法的立法意義不限于國(guó)家公園本身，而是具有惠及后續(xù)自然保護(hù)地立法的體系功能[1]。國(guó)家公園立法不僅致力于為國(guó)家公園的保護(hù)和管理提供法律保障，還要為自然保護(hù)地法體系的未來(lái)發(fā)展提供制度創(chuàng)新方案。通過(guò)為后續(xù)自然保護(hù)地立法提供參照或參考，國(guó)家公園法能夠?qū)⒅贫葎?chuàng)新方案應(yīng)用于整個(gè)自然保護(hù)地法體系的構(gòu)建。

(一)國(guó)家公園法作為“標(biāo)桿法”的體系功能

國(guó)家公園法的體系功能主要包括政策轉(zhuǎn)換與立法標(biāo)桿兩方面。一方面，國(guó)家公園法能夠?qū)?guó)家公園政策的抽象要求轉(zhuǎn)換為具有具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的法律規(guī)范[6]。與政策的宏觀性與原則性不同，國(guó)家公園立法需要考慮與既有法律規(guī)范的分工與協(xié)調(diào)，在法律體系的整體背景下完成從政策要求到法律規(guī)范的轉(zhuǎn)換。由于國(guó)家公園法所調(diào)整的環(huán)境利用行為同樣也是污染防治法、自然資源法等其他環(huán)境法的調(diào)整對(duì)象，國(guó)家公園法的政策轉(zhuǎn)換功能對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境法體系的融貫性至關(guān)重要。另一方面，通過(guò)將國(guó)家政策轉(zhuǎn)換為法律規(guī)范，國(guó)家公園法可以發(fā)揮立法標(biāo)桿功能，為后續(xù)自然保護(hù)地立法提供參照與參考?？勺鳛榱⒎?biāo)桿的國(guó)家公園法規(guī)范主要涉及自然保護(hù)地體系的共性問(wèn)題、對(duì)自然保護(hù)地體系改革具有制度創(chuàng)新價(jià)值的法律規(guī)范。在國(guó)家公園法制定之后，自然保護(hù)區(qū)、自然公園等其他自然保護(hù)地的立法應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)家公園法中的共性規(guī)定，對(duì)共性規(guī)定的偏離需要提供基于自然保護(hù)地特殊性的足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛伞?/p>

在比較法上，由國(guó)家公園法等重要自然保護(hù)地特別法充當(dāng)體系“標(biāo)桿”是自然保護(hù)地法治發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法⑤，美國(guó)是其中的典型代表。美國(guó)是“國(guó)家公園”概念的發(fā)源地，對(duì)各類(lèi)自然保護(hù)地的探索較早，但長(zhǎng)期以來(lái)呈現(xiàn)碎片化發(fā)展趨勢(shì)，在設(shè)立條件等方面缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范。為統(tǒng)一規(guī)范已有保護(hù)地類(lèi)型并為后續(xù)保護(hù)地立法提供“標(biāo)桿”，1916年美國(guó)國(guó)會(huì)制定了《國(guó)家公園管理局組織法》，將先前設(shè)立的國(guó)家公園、國(guó)家紀(jì)念地等各類(lèi)保護(hù)地統(tǒng)一整合到了國(guó)家公園體系之中，并適用統(tǒng)一的設(shè)立條件、設(shè)立程序、管理體制、管理標(biāo)準(zhǔn)等。此后，為了滿足增加城市周邊休閑區(qū)域等新需求，美國(guó)國(guó)家公園管理局對(duì)《國(guó)家公園管理局組織法》的“國(guó)家公園”概念作了擴(kuò)大解釋?zhuān){入國(guó)家休閑區(qū)、國(guó)家海岸、國(guó)家湖岸、國(guó)家步道等新類(lèi)型[17]。在“一園一法”的立法模式下，這些新保護(hù)地類(lèi)型的專(zhuān)門(mén)立法在繼續(xù)沿用《國(guó)家公園管理局組織法》一般規(guī)定的基礎(chǔ)上，依據(jù)新的價(jià)值追求作出了特別規(guī)定，如在設(shè)立條件方面放松了“國(guó)家代表性”標(biāo)準(zhǔn)。1960年代以來(lái)，隨著生態(tài)保護(hù)的重要性日益凸顯，美國(guó)國(guó)會(huì)于1964年制定了《荒野法》，將47 個(gè)國(guó)家公園的4 400 萬(wàn)英畝土地納入荒野的范圍內(nèi)，在《國(guó)家公園管理局組織法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增強(qiáng)了保護(hù)力度[18]。雖然新的保護(hù)地類(lèi)型持續(xù)增加，但《國(guó)家公園管理局組織法》的“標(biāo)桿法”地位始終沒(méi)有動(dòng)搖，其制度規(guī)范可類(lèi)推適用于新自然保護(hù)地類(lèi)型，或?yàn)樾伦匀槐Ｗo(hù)地類(lèi)型的專(zhuān)門(mén)立法提供藍(lán)本。

國(guó)家公園法的立法標(biāo)桿功能可分為對(duì)自然保護(hù)地特別法的參照功能與對(duì)自然保護(hù)地基本法的參考功能。參照功能指的是國(guó)家公園法能夠?yàn)槠渌匀槐Ｗo(hù)地特別法中類(lèi)似問(wèn)題的解決提供可資參照的制度創(chuàng)新方案。參考功能則是指國(guó)家公園法可通過(guò)抽象提煉、歸納整合形成具備自然保護(hù)地基本法層次的制度規(guī)范。

(二)國(guó)家公園法對(duì)自然保護(hù)地特別法的參照功能

國(guó)家公園法對(duì)其他自然保護(hù)地特別法的參照功能來(lái)源于國(guó)家公園立法重難點(diǎn)問(wèn)題的典型性。由于國(guó)家公園的生態(tài)價(jià)值最高、保護(hù)強(qiáng)度最大、利益關(guān)系最復(fù)雜，因此各類(lèi)自然保護(hù)地立法所面臨的重難點(diǎn)問(wèn)題在國(guó)家公園立法中都有體現(xiàn)。在此意義上，國(guó)家公園法的制度創(chuàng)新對(duì)解決其他自然保護(hù)地立法中的重難點(diǎn)問(wèn)題有重要的直接參照功能與間接參照功能。

國(guó)家公園法不僅可以提供直接參照，也可以提供間接參照。具備間接參照功能的制度創(chuàng)新兼具自然保護(hù)地法的共性與國(guó)家公園法的特性，其他自然保護(hù)地特別法在參照時(shí)需要識(shí)別體現(xiàn)自然保護(hù)地法共性的部分，剔除立足于國(guó)家公園法特性的部分，進(jìn)而依據(jù)自身特性加以完善。例如，如何劃分管理權(quán)責(zé)是目前自然保護(hù)地立法中的重難點(diǎn)問(wèn)題?，F(xiàn)行自然保護(hù)地管理體制涉及多級(jí)政府、多個(gè)職能部門(mén)，如我國(guó)《自然保護(hù)區(qū)條例》賦予中央事權(quán)9 項(xiàng)(涉及國(guó)務(wù)院和7 個(gè)部門(mén))、省級(jí)事權(quán)6 項(xiàng)、市縣級(jí)事權(quán)4 項(xiàng)、自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)事權(quán)9 項(xiàng)，相互間的分工不合理、不明確且缺乏協(xié)調(diào)，難以充分調(diào)動(dòng)各地各部門(mén)的積極性，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的整體性保護(hù)目標(biāo)[21]。國(guó)家公園具有面積大、跨行政區(qū)域的特征，涉及的政府層級(jí)和部門(mén)類(lèi)型較其他類(lèi)型的自然保護(hù)地更多。國(guó)家公園立法若能提煉試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建行之有效的管理體制，將為其他自然保護(hù)地立法的管理體制構(gòu)建提供重要參照。但由于國(guó)家公園的管理體制需要體現(xiàn)“中央主導(dǎo)”的特性，其他自然保護(hù)地特別法在參照時(shí)需要識(shí)別并調(diào)整管理權(quán)責(zé)劃分安排中體現(xiàn)“中央主導(dǎo)”特性的部分。

(三)國(guó)家公園法對(duì)自然保護(hù)地基本法的參考功能

國(guó)家公園法對(duì)自然保護(hù)地基本法的參考功能取決于自然保護(hù)地基本法的規(guī)范類(lèi)型。自然保護(hù)地基本法的制定應(yīng)當(dāng)致力于增進(jìn)自然保護(hù)法體系的融貫性，包括邏輯一致性、價(jià)值統(tǒng)一性、規(guī)范協(xié)調(diào)性等[6]，因而需要包含基礎(chǔ)性規(guī)范與綜合性規(guī)范?；A(chǔ)性規(guī)范指的是適用于各類(lèi)自然保護(hù)地的規(guī)則與原則?；A(chǔ)性規(guī)范具有較高的抽象層次，能夠替代各自然保護(hù)地特別法中的同質(zhì)性規(guī)范，從而避免自然保護(hù)地特別法之間的邏輯與價(jià)值沖突。綜合性規(guī)范則是指綜合協(xié)調(diào)各類(lèi)自然保護(hù)地管理的法律規(guī)范。各自然保護(hù)地特別法難以單獨(dú)完成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類(lèi)自然保護(hù)地管理、共同致力于優(yōu)先保護(hù)生態(tài)整體性的規(guī)范任務(wù)，需要由更高層次的自然保護(hù)地基本法予以規(guī)定。

國(guó)家公園法對(duì)基礎(chǔ)性規(guī)范的參考功能是作為“提取公因式”的主要素材。在從自然保護(hù)地特別法“提取公因式”的過(guò)程中，需要以某一具有“標(biāo)桿法”地位的特別法作為參考，以此建立自然保護(hù)地基本法層面的大部分制度⑥。以總行為控制制度為例，為了實(shí)現(xiàn)整體性保護(hù)目標(biāo)，總行為控制制度要求按照自然保護(hù)地的保護(hù)級(jí)別來(lái)設(shè)定總行為控制目標(biāo)，對(duì)影響保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)的污染排放、資源開(kāi)發(fā)等各類(lèi)行為實(shí)施總體控制，并依據(jù)總體控制目標(biāo)確定和調(diào)節(jié)相應(yīng)的行為規(guī)范手段和強(qiáng)度[4]。雖然總行為控制制度是適用于所有保護(hù)地類(lèi)型的基礎(chǔ)性規(guī)范，但國(guó)家公園法可以先行規(guī)定適用于國(guó)家公園保護(hù)的總行為控制制度，對(duì)影響國(guó)家公園的各類(lèi)行為實(shí)施總體控制。在國(guó)家公園總行為控制制度的基礎(chǔ)上，自然保護(hù)地基本法可以此為參考，剔除國(guó)家公園法的嚴(yán)格保護(hù)目標(biāo)等特性要素，提取適用于所有自然保護(hù)地類(lèi)型的“公因式”。

相較于基礎(chǔ)性規(guī)范，國(guó)家公園法對(duì)綜合性規(guī)范的參考功能較為有限。國(guó)家公園法受限于調(diào)整對(duì)象，無(wú)法對(duì)各類(lèi)自然保護(hù)地法律規(guī)范實(shí)施全面協(xié)調(diào)，只能以國(guó)家公園為基點(diǎn)對(duì)其他自然保護(hù)地類(lèi)型起到有限的協(xié)調(diào)作用。例如，為了落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相對(duì)優(yōu)先地位，需要建立分類(lèi)分區(qū)定保護(hù)級(jí)別制度，按照“生態(tài)價(jià)值中心”而非“環(huán)境要素中心”理念確定自然保護(hù)地的類(lèi)型和相應(yīng)的保護(hù)級(jí)別[4]。《指導(dǎo)意見(jiàn)》已按照生態(tài)價(jià)值高低區(qū)分三類(lèi)保護(hù)地，分別將國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園的生態(tài)價(jià)值描述為“典型”“重要”和“具有國(guó)家代表性”。分類(lèi)分區(qū)定保護(hù)級(jí)別制度是自然保護(hù)地法的綜合性規(guī)范，需要在自然保護(hù)地基本法的層面上規(guī)定。雖然該制度不宜由自然保護(hù)地特別法單獨(dú)規(guī)定，但國(guó)家公園法可以在設(shè)立條件、禁限措施等具體制度中確立國(guó)家公園生態(tài)價(jià)值與保護(hù)級(jí)別之間的關(guān)聯(lián)，從而為自然保護(hù)地基本法的制定提供參考。

四、國(guó)家公園法與后續(xù)自然保護(hù)地立法的規(guī)范分工

為充分發(fā)揮對(duì)后續(xù)自然保護(hù)地立法的參照參考功能，國(guó)家公園立法需要處理好與其他自然保護(hù)地特別法及自然保護(hù)地基本法的規(guī)范分工，明確自身的規(guī)范配置。按照國(guó)家公園法規(guī)范所體現(xiàn)的共性與特性，可以將其分為三類(lèi)：一是自然保護(hù)地領(lǐng)域的基礎(chǔ)性規(guī)范與綜合性規(guī)范；二是可供其他自然保護(hù)地類(lèi)型參照的特殊性規(guī)范；三是僅適用于國(guó)家公園的特殊性規(guī)范[22]。

(一)自然保護(hù)地領(lǐng)域的基礎(chǔ)性規(guī)范與綜合性規(guī)范

對(duì)于自然保護(hù)地領(lǐng)域的基礎(chǔ)性規(guī)范與綜合性規(guī)范，國(guó)家公園立法需要借助立法契機(jī)，及時(shí)在自然保護(hù)地共性問(wèn)題的處理上固化改革共識(shí)，為實(shí)踐提供指導(dǎo)，同時(shí)為后續(xù)自然保護(hù)地立法保留規(guī)范形成的空間[2]。但是，基礎(chǔ)性規(guī)范與綜合性規(guī)范并非國(guó)家公園法固有的內(nèi)容，只是在自然保護(hù)地基本法缺位的情況下，由國(guó)家公園法作為“標(biāo)桿法”暫時(shí)承擔(dān)規(guī)范任務(wù)，因而在規(guī)范內(nèi)容上應(yīng)有所限制。

對(duì)于基礎(chǔ)性規(guī)范，國(guó)家公園法可以先行在國(guó)家公園領(lǐng)域進(jìn)行制度創(chuàng)新。待國(guó)家公園法形成成熟的制度設(shè)計(jì)方案，并獲得其他自然保護(hù)地特別法的普遍參照之后，再通過(guò)“提取公因式”納入自然保護(hù)地基本法之中。以前述的總行為控制制度為例，國(guó)家公園法可以先在國(guó)家公園領(lǐng)域建立總行為控制制度，對(duì)影響國(guó)家公園的各類(lèi)環(huán)境利用行為實(shí)施總體控制。國(guó)家公園法可以要求企業(yè)采用對(duì)生態(tài)環(huán)境整體負(fù)擔(dān)最小的方式來(lái)履行資源保護(hù)、污染防治等環(huán)境保護(hù)義務(wù)，同時(shí)允許為增進(jìn)生態(tài)環(huán)境的整體性保護(hù)而免除企業(yè)的部分環(huán)境保護(hù)義務(wù)[23]；賦予行政機(jī)關(guān)關(guān)閉或開(kāi)啟、強(qiáng)化或弱化特定行為規(guī)范的權(quán)力，由行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中決定如何定制企業(yè)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的整體性保護(hù)。國(guó)家公園法規(guī)定的總行為控制制度等基礎(chǔ)性規(guī)范可以為后續(xù)自然保護(hù)地特別法的制定提供直接的參照，并且為自然保護(hù)地基本法的制定提供“提取公因式”的基礎(chǔ)。

對(duì)于綜合性規(guī)范，為國(guó)家公園法的調(diào)整對(duì)象所限，國(guó)家公園法只能處理國(guó)家公園與其他自然保護(hù)地類(lèi)型的關(guān)聯(lián)問(wèn)題，不能脫離國(guó)家公園直接協(xié)調(diào)其他自然保護(hù)地類(lèi)型的相互關(guān)系。以前述的分區(qū)定保護(hù)級(jí)別制度為例，國(guó)家公園法應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)價(jià)值與保護(hù)級(jí)別之間的關(guān)聯(lián)，在設(shè)立條件上明確“國(guó)家代表性”“原真性”“完整性”等生態(tài)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，在管理目標(biāo)與保護(hù)級(jí)別上明確“最嚴(yán)格保護(hù)”的規(guī)范內(nèi)涵。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家公園法可以明確國(guó)家公園在設(shè)立上相較于其他自然保護(hù)地類(lèi)型的優(yōu)先地位，規(guī)定“將符合條件的區(qū)域優(yōu)先整合設(shè)立國(guó)家公園”，“國(guó)家公園建立后，在相同區(qū)域一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類(lèi)型”，等等。至于《指導(dǎo)意見(jiàn)》所要求的“其他各類(lèi)自然保護(hù)地按照同級(jí)別保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先、不同級(jí)別低級(jí)別服從高級(jí)別的原則進(jìn)行整合”，宜由自然保護(hù)地基本法予以規(guī)定。

(二)可供其他類(lèi)型自然保護(hù)地參照的特殊性規(guī)范

國(guó)家公園法的第二類(lèi)規(guī)范是可供其他類(lèi)型自然保護(hù)地參照的特殊性規(guī)范。與前述第一類(lèi)規(guī)范不同，此類(lèi)規(guī)范處理的問(wèn)題雖然在其他自然保護(hù)地領(lǐng)域也普遍存在，但制度創(chuàng)新需要立足于國(guó)家公園領(lǐng)域的特殊性，難以在一般層面有效地解決問(wèn)題。國(guó)家公園法作為“標(biāo)桿法”，在應(yīng)對(duì)此類(lèi)問(wèn)題時(shí)固然需要尋求適用于國(guó)家公園領(lǐng)域的有效解決之道，但也需要關(guān)照制度創(chuàng)新對(duì)其他類(lèi)型自然保護(hù)地的參照功能。

蘋(píng)果樹(shù)適合生長(zhǎng)在土層深厚、土壤疏松且富含大量有機(jī)物的沙質(zhì)土壤中，PH值以微酸性到中性為佳。蘋(píng)果樹(shù)喜愛(ài)陽(yáng)光，合理的日照量可以有效促進(jìn)蘋(píng)果樹(shù)的生長(zhǎng)，提高蘋(píng)果樹(shù)產(chǎn)量和蘋(píng)果質(zhì)量，通常日照量在2000h以上/年為佳。地理位置不能使鹽堿地，地勢(shì)陰涼低洼處。因此，果園選址應(yīng)該同時(shí)考慮地勢(shì)、土壤、陽(yáng)光三重因素，同時(shí)滿足為最佳。

國(guó)家公園法能夠提供內(nèi)容豐富且可供直接參照的制度創(chuàng)新方案，供其他自然保護(hù)地特別法在面對(duì)類(lèi)似問(wèn)題時(shí)選用。以前述的自然資源權(quán)屬制度為例，相較于其他自然保護(hù)地，國(guó)家公園內(nèi)自然資源權(quán)利的類(lèi)型最多、最復(fù)雜，受限的范圍最廣、程度最深，有益的制度探索也最多[19]。如錢(qián)江源國(guó)家公園近80%的面積屬于集體所有的林地，目前正在探索保護(hù)地役權(quán)改革，在不改變林地權(quán)屬的前提下，由政府與居民簽訂協(xié)議設(shè)定地役權(quán)，政府提供補(bǔ)償金，居民則限制對(duì)林地的使用[24]。但這一改革也面臨強(qiáng)制簽訂協(xié)議、補(bǔ)償金不足等質(zhì)疑，需要通過(guò)立法予以規(guī)范[25]。國(guó)家公園法需要明確征收、保護(hù)地役權(quán)、協(xié)議保護(hù)等不同權(quán)利限制方式的適用情形，進(jìn)而對(duì)不同權(quán)利限制方式的運(yùn)行制定相應(yīng)的程序性規(guī)則和實(shí)體性規(guī)則。國(guó)家公園法在總結(jié)提煉已有國(guó)家公園體制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上確定制度方案，對(duì)其余保護(hù)地類(lèi)型具有重要的參照功能。

除了可供直接參照的特殊性規(guī)范，國(guó)家公園法也可提供具有間接參照功能的特殊性規(guī)范。此類(lèi)規(guī)范雖然也能為其他自然保護(hù)地特別法提供制度創(chuàng)新方案，但僅限于制度方案中立足于自然保護(hù)地共性的部分。以管理體制為例，從當(dāng)下國(guó)家公園體制試點(diǎn)與正式設(shè)立的情況來(lái)看，在縱向的央地關(guān)系上，已經(jīng)逐漸形成三類(lèi)主要模式：以東北虎豹國(guó)家公園為代表的中央直管模式；以大熊貓和祁連山國(guó)家公園為代表的中央和省級(jí)政府共同管理模式；以三江源和海南熱帶雨林國(guó)家公園為代表的中央委托省級(jí)政府管理的模式[26]。由于這三類(lèi)模式都立足于國(guó)家公園的“中央主導(dǎo)”特征，其他自然保護(hù)地特別法在參照時(shí)需要注意是否具備這一前提。在橫向的執(zhí)法權(quán)分配方面，各國(guó)家公園體制試點(diǎn)正在探索由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)自行組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，或由當(dāng)?shù)鼐C合執(zhí)法局組建國(guó)家公園綜合執(zhí)法隊(duì)伍等不同模式⑦。雖然“在自然保護(hù)地范圍內(nèi)實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法”是《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)各類(lèi)自然保護(hù)地的共同要求，但國(guó)家公園領(lǐng)域更注重由“一個(gè)部門(mén)”來(lái)“統(tǒng)一管理”，其他自然保護(hù)地特別法在參照時(shí)應(yīng)注意區(qū)分共性與個(gè)性內(nèi)容。

(三)僅適用于國(guó)家公園的特殊性規(guī)范

在前述兩類(lèi)規(guī)范之外，國(guó)家公園法還需獨(dú)立規(guī)定僅適用于國(guó)家公園的特殊性規(guī)范。此類(lèi)特殊性規(guī)范立足于國(guó)家公園法在調(diào)整對(duì)象、調(diào)整目標(biāo)等方面的特殊性，對(duì)其他自然保護(hù)地類(lèi)型不具有參照功能，無(wú)須與自然保護(hù)地基本法和其他自然保護(hù)地特別法協(xié)調(diào)與銜接。

首先，在設(shè)立條件方面的“國(guó)家代表性”標(biāo)準(zhǔn)即為僅適用于國(guó)家公園的特殊性規(guī)范。國(guó)家公園法需要根據(jù)“國(guó)家代表性”來(lái)設(shè)置相應(yīng)的準(zhǔn)入門(mén)檻，從而與自然保護(hù)區(qū)、自然公園等其他保護(hù)地相區(qū)分。對(duì)此，美國(guó)國(guó)家公園的設(shè)立條件值得借鑒。美國(guó)《國(guó)家公園管理局組織法》1976年修正案正式確立了“國(guó)家代表性”標(biāo)準(zhǔn)，其規(guī)范內(nèi)涵經(jīng)歷了從強(qiáng)調(diào)觀賞價(jià)值到重視生態(tài)價(jià)值的轉(zhuǎn)變[17]。美國(guó)國(guó)家公園管理局在它的《管理政策》中將“國(guó)家代表性”標(biāo)準(zhǔn)解釋為包含四個(gè)要件：第一，某種資源類(lèi)型的卓越代表；第二，具備能夠體現(xiàn)或彰顯國(guó)家自然遺產(chǎn)的突出價(jià)值或特性；第三，為公眾娛樂(lè)和科學(xué)研究提供無(wú)與倫比的機(jī)會(huì)；第四，保持高度的完整性，能夠作為某類(lèi)資源未遭損害的典型代表⑧?？梢?jiàn)，由于其他自然保護(hù)地類(lèi)型不具備“國(guó)家代表性”，國(guó)家公園法的設(shè)立條件對(duì)其他自然保護(hù)地立法不具有參照功能。

其次，在設(shè)立國(guó)家公園的基礎(chǔ)上，需要依據(jù)國(guó)家公園的“最嚴(yán)格保護(hù)”或“更嚴(yán)格保護(hù)”級(jí)別規(guī)定相應(yīng)的禁限措施?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》等政策文件對(duì)各類(lèi)保護(hù)地的保護(hù)級(jí)別作了明確闡述：國(guó)家公園的管理目標(biāo)應(yīng)當(dāng)確定為對(duì)重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性的“最嚴(yán)格保護(hù)”或“更嚴(yán)格保護(hù)”；自然保護(hù)區(qū)的管理目標(biāo)是保護(hù)其特殊科學(xué)研究?jī)r(jià)值；森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、海洋公園等自然公園的管理目標(biāo)則是保護(hù)其所在區(qū)域的自然特征和自然原貌。為落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)級(jí)別，可以將國(guó)家公園內(nèi)部區(qū)分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，原則上核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人類(lèi)活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)僅允許科研、文化、教育等特定類(lèi)型的人類(lèi)活動(dòng)，并且據(jù)此原則制定具體的禁限措施。由于國(guó)家公園的保護(hù)級(jí)別高于自然保護(hù)區(qū)和自然公園，立足于更高保護(hù)級(jí)別的國(guó)家公園法的特殊性規(guī)范對(duì)其他自然保護(hù)地立法不具有參照功能。

五、結(jié)論

國(guó)家公園法在自然保護(hù)地法體系中具有“標(biāo)桿法”地位，先行探索的制度創(chuàng)新對(duì)解決自然保護(hù)地立法中的重難點(diǎn)問(wèn)題具有重要借鑒價(jià)值，也能滿足自然保護(hù)地體系制度變革的迫切需要。作為“標(biāo)桿法”的國(guó)家公園法具有政策轉(zhuǎn)換、立法標(biāo)桿等體系功能，能夠?yàn)楹罄m(xù)自然保護(hù)地特別法的制定提供直接參照與間接參照，為自然保護(hù)地基本法的形成提供參考。與“標(biāo)桿法”地位一致，國(guó)家公園法需要規(guī)定自然保護(hù)地領(lǐng)域的基礎(chǔ)性規(guī)范與綜合性規(guī)范、可供其他自然保護(hù)地類(lèi)型參照的特殊性規(guī)范、僅適用于國(guó)家公園的特殊性規(guī)范這三類(lèi)規(guī)范。此外，我國(guó)立法機(jī)關(guān)已將環(huán)境法典編纂研究提上立法日程，“適度法典化”的編纂思路漸獲共識(shí)，環(huán)境法典先行出臺(tái)不無(wú)可能。自然保護(hù)地法是環(huán)境法體系中的新興領(lǐng)域，環(huán)境法典不宜將其整體納入，但應(yīng)把握立法契機(jī)確認(rèn)自然保護(hù)地體系改革共識(shí)，指引與約束自然保護(hù)地單行立法[27]。待國(guó)家公園法的制度創(chuàng)新成熟之后，再考慮修改環(huán)境法典予以整合吸收。

注釋?zhuān)?/p>

①汪勁對(duì)《國(guó)家公園法》與《自然保護(hù)地法》之間的關(guān)系進(jìn)行了研究。參見(jiàn)汪勁：《論〈國(guó)家公園法〉與〈自然保護(hù)地法〉的關(guān)系》，《政法論叢》，2020年第5 期。呂忠梅認(rèn)為，考慮到《國(guó)家公園法》可能先于《自然保護(hù)地法》出臺(tái)，需要“處理好《國(guó)家公園法》與未來(lái)可能制定的《自然保護(hù)地法》的關(guān)系，在《國(guó)家公園法》中建立必要的銜接機(jī)制、預(yù)留可能的立法空間”。參見(jiàn)呂忠梅：《以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系立法思考》，《生物多樣性》，2019年第2 期。

②1996年的《水污染防治法》未直接規(guī)定“國(guó)家建立水污染物排放許可制度”，而是采用國(guó)家建立“重點(diǎn)水污染物排放核定制度”的表述方式，實(shí)質(zhì)上認(rèn)可了污染物排放許可制度。

③2015年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》將“建立國(guó)家公園體制”作為重點(diǎn)內(nèi)容之一。2015年初，國(guó)家發(fā)改委等13 個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，以及2017年9月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》則提出了“建立國(guó)家公園體制”的具體方案。

④呂忠梅認(rèn)為，“《國(guó)家公園法》既要通過(guò)促進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地體系的制度破冰，又要以國(guó)家公園帶動(dòng)其他保護(hù)地向前發(fā)展，解決原有痼疾，為中國(guó)特色的自然保護(hù)地體系建設(shè)提供示范和成功案例?！眳⒁?jiàn)呂忠梅：《以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系立法思考》，《生物多樣性》，2019年第2 期。

⑤例如，美國(guó)1916年的《國(guó)家公園管理局組織法》、加拿大2000年的《加拿大國(guó)家公園法》、新西蘭1952年的《國(guó)家公園法》、南非1926年的《國(guó)家公園法》。

⑥從“標(biāo)桿法”中“提取公因式”形成總則規(guī)范是民法典編纂的常用手段。參見(jiàn)朱蕓陽(yáng)：《民法典抽象技術(shù)的邏輯與路徑》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》，2016年第1 期。

⑦前者如三江源國(guó)家公園，后者如海南熱帶雨林國(guó)家公園，來(lái)源于2020年8月3日筆者與海南省林業(yè)與草原局、省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室工作人員座談時(shí)獲得的信息。

⑧National Park Service, Management Policies 1.3.1 (2006).