翟翌，羅實(shí)

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶，400044)

一、引言：行政法教義學(xué)的“解釋困境”

經(jīng)典行政法是以控權(quán)為目標(biāo)、以行政行為為研究重心，分析個(gè)案適用合法性的教義學(xué)范式。從尼古拉斯·盧曼(Niklas Luhmann)系統(tǒng)論觀(guān)察，教義學(xué)根植于規(guī)范的“條件綱要”(conditional program)。其基本預(yù)設(shè)為：現(xiàn)代社會(huì)是政治、法律、科學(xué)等多系統(tǒng)構(gòu)筑的“復(fù)雜系統(tǒng)”，各系統(tǒng)以二值“符碼”(政治的“有權(quán)/無(wú)權(quán)”，科學(xué)的“真/假”等)化約系統(tǒng)間的溝通。行政法教義學(xué)即是法律系統(tǒng)將“行政行為”作為基礎(chǔ)概念，納入“合法/非法”二值符碼，依賴(lài)“如果-那么”(即“if-so”結(jié)構(gòu)，近似規(guī)則中假設(shè)條件和后果)的“條件綱要”①程式，進(jìn)行概念化、事實(shí)涵攝、邏輯演繹的“封閉”知識(shí)系統(tǒng)，是對(duì)法治實(shí)踐的二階觀(guān)察，體現(xiàn)法律系統(tǒng)的“自我反思”能力②。

“行政合法性”就是在規(guī)范中尋求行政行為在“條件-后果”上的精準(zhǔn)適配。“條件綱要的形式，乃是全社會(huì)發(fā)展過(guò)程中一項(xiàng)重大的演化上成就?！盵1](221)首先，“條件綱要”支持法律保持“規(guī)范期望”穩(wěn)定的功能[1](219)，即行政法通過(guò)明確規(guī)則的適用條件，為政府活動(dòng)提供指引，使行政行為可預(yù)測(cè)。其次，“條件綱要”通過(guò)設(shè)置多樣假設(shè)情境，為行為“合法/非法”判斷與后果選擇提供橋梁。“唯有條件式的綱要，才能為自我指涉與異己指涉間持續(xù)進(jìn)行的銜接，提供指引……并且同時(shí)在系統(tǒng)內(nèi)可以演繹方式給予評(píng)價(jià)性運(yùn)用。”[1](220)最后，“條件綱要”與“命令-控制”方式具有親和力。在進(jìn)行“合法/非法”判斷后，法律后果往往表現(xiàn)為“禁止/支持”的二元立場(chǎng)以規(guī)范行為?？傮w而言，“條件綱要”亟待立法將行政限定在嚴(yán)格的“形式合法性”內(nèi)，將其視為嚴(yán)格執(zhí)行法律的行動(dòng)者。

但是，在我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，“效能政府”、多元共治、風(fēng)險(xiǎn)決策、自我規(guī)制、輕推行政、市場(chǎng)化手段等各種“開(kāi)放性”法治要求與實(shí)踐逐漸涌現(xiàn)，業(yè)已突破“法治國(guó)”話(huà)語(yǔ)下嚴(yán)格的“規(guī)則之治”，呈現(xiàn)出盧曼、托依布納(Gunther Teubner)系統(tǒng)論話(huà)語(yǔ)中的“反思性”特征，即開(kāi)始考慮其他社會(huì)系統(tǒng)的具體與差異化的運(yùn)作邏輯，“既意識(shí)到法律的自創(chuàng)生，又意識(shí)到法律所監(jiān)管的其他社會(huì)子系統(tǒng)的自我生成”[2]。此時(shí)，作為“封閉”知識(shí)體系的法教義學(xué)在開(kāi)放的法治實(shí)踐中面臨“解釋困境”。正如趙宏教授所指，伴隨行政任務(wù)的持續(xù)更新和行政現(xiàn)實(shí)的急劇變化，思考如何系統(tǒng)建構(gòu)以行政行為為核心的中國(guó)行政法教義學(xué)[3]，實(shí)現(xiàn)教義學(xué)本身的“反思性”轉(zhuǎn)型，以回應(yīng)開(kāi)放的法治實(shí)踐，值得討論。

本文首先闡釋了系統(tǒng)論下的“反思性”意涵，繼而明晰“反思法”的基本立場(chǎng)，并解構(gòu)與證成現(xiàn)代行政法在開(kāi)放的法治實(shí)踐中蘊(yùn)藏的“反思性”現(xiàn)象。最后，以“反思性”為指引，檢視我國(guó)行政法學(xué)的不足并指出調(diào)適方向。

二、理解“反思性”：淵源及法律立場(chǎng)

(一)系統(tǒng)論中的雙重“反思”

盧曼認(rèn)為“反思”分為兩類(lèi)：“反身性”(reflexivit?t)機(jī)制與“反思性”(reflexion)機(jī)制[4](92-95)。這一區(qū)分代表了兩種指向：自我指向和他者指向。

在自我指向下，“反身性”指“適用于自己的過(guò)程”[5](153)。當(dāng)一個(gè)過(guò)程作為屬于它的自我指涉(self-reference)發(fā)揮作用時(shí)，就談到“反身性”[5](444)。譬如，對(duì)學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)，對(duì)規(guī)范的規(guī)范。典型例子是憲法中的“分權(quán)原則”，盧曼稱(chēng)之為“決策權(quán)的非等級(jí)秩序”(nichthierarchische ordnung von entscheidungskompetenzen getreten)。憲法將立法、行政、司法權(quán)限分離，并將其置于互為前提、相互約束的關(guān)系中。其區(qū)分了不同的規(guī)范性權(quán)限，并投射到對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，由各機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)范的制定(立法)、實(shí)施(行政)及適用(司法)。這些組織都是在規(guī)范框架內(nèi)以不同程序進(jìn)行決策，并相互評(píng)估決策的規(guī)范權(quán)限[4](P95-96)?！胺謾?quán)原則”體現(xiàn)了對(duì)權(quán)力、規(guī)范、決定產(chǎn)出過(guò)程的反思，忖量在決策中如何以更妥適的方式行使權(quán)力。法教義學(xué)亦可視為法律系統(tǒng)的“反身性”方法，即“法律系統(tǒng)的決定只能回溯到法律系統(tǒng)本身”[6]。反身性“使反應(yīng)有序化和減少?gòu)?fù)雜性來(lái)完成這個(gè)作用，同時(shí)給系統(tǒng)中的行動(dòng)者提供考慮新行動(dòng)選擇的能力”[7]。

在他者指向下，須從全社會(huì)(gesamtsystem)來(lái)觀(guān)察系統(tǒng)自身與環(huán)境的關(guān)系，因?yàn)楫?dāng)系統(tǒng)成為自我參照的“自創(chuàng)生”系統(tǒng)時(shí)，亦同步與環(huán)境(其他系統(tǒng))發(fā)生指涉，即“反思性”。盧曼認(rèn)為，“反思的范疇可被定義為系統(tǒng)與自身建立關(guān)系的過(guò)程……簡(jiǎn)潔地說(shuō)，即自我主題化(selbstthematisierung)。自我主題化使系統(tǒng)的統(tǒng)一性可能被系統(tǒng)的各部分——無(wú)論是子系統(tǒng)、部分過(guò)程、偶然行為——所訪(fǎng)問(wèn)”[8]。譬如，正義不再僅被理解為交換和報(bào)復(fù)關(guān)系，而轉(zhuǎn)化為法律中條件與后果的一致性，此時(shí)法律系統(tǒng)即將正義“自我主題化”。赫爾穆特·威爾克(Helmut Willke)進(jìn)一步認(rèn)為“反思是復(fù)雜系統(tǒng)中各部分間的兼容性條件……意味著功能分化的子系統(tǒng)一方面在特定功能中找到自己的身份，另一方面學(xué)會(huì)理解自己是其他子系統(tǒng)的充分環(huán)境，并將由此產(chǎn)生的限制、協(xié)調(diào)、約束納入自己的決策計(jì)算?！盵9](100)這展示了一個(gè)不斷適應(yīng)、利他的關(guān)系。因此，“反思性”機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于避免系統(tǒng)間的沖突，促進(jìn)其他系統(tǒng)價(jià)值內(nèi)化入自身，使之成為運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)，讓“自我糾正”成為可能，被視為社會(huì)整體理性實(shí)現(xiàn)的必要指導(dǎo)，使各系統(tǒng)間實(shí)現(xiàn)整合、適應(yīng)、發(fā)展。

“反思法”主要指法律系統(tǒng)的“反思性”，即“反思法律系統(tǒng)的運(yùn)行是否與社會(huì)環(huán)境的變化相契合”[6]。如果法教義學(xué)僅觀(guān)察到法律系統(tǒng)的自我參照(即僅考慮法律規(guī)則適用邏輯上的周延)，那么在考慮其他系統(tǒng)的自主運(yùn)作方面則稍顯遜色。托依布納暗示，在考慮法律“自創(chuàng)生”同時(shí)，應(yīng)“建構(gòu)和重構(gòu)半自主的社會(huì)系統(tǒng)，其手段是形塑它們的內(nèi)在話(huà)語(yǔ)程序和它們與其他社會(huì)系統(tǒng)相協(xié)調(diào)的方法”[10]。至此，可以解決文章論證的前提困惑：“反思法”究竟在談?wù)撌裁?？答案顯而易見(jiàn)，即在法律和其他系統(tǒng)共存的社會(huì)中——都處于“自創(chuàng)生”運(yùn)作的社會(huì)系統(tǒng)——如何構(gòu)想法律的配置，使之既保持自治性，又激活其對(duì)環(huán)境的反思能力。

(二)“反思法”的基本立場(chǎng)

基于“反思性”論述，托依布納、威爾克、桑希爾(Chris Thornhill)等學(xué)者提出了“反思法”構(gòu)想。厘清“反思法”是理解行政法所內(nèi)蘊(yùn)的“反思性”的前提。

1.間接調(diào)控

“反思法”的問(wèn)題意識(shí)緣起于西方“福利國(guó)家”實(shí)質(zhì)法增殖與“合法性”缺失的沖突。如托依布納所述，法律經(jīng)歷了從形式法到實(shí)質(zhì)法(substantive law)的轉(zhuǎn)型。由于社會(huì)分化與復(fù)雜性增強(qiáng)，個(gè)人已無(wú)法應(yīng)對(duì)科技風(fēng)險(xiǎn)、福利保障、“城市病”等社會(huì)問(wèn)題，“干預(yù)國(guó)家”模式成為必然選項(xiàng)：國(guó)家重塑政府與公民關(guān)系，通過(guò)實(shí)質(zhì)性權(quán)利義務(wù)配置與有目的的安排“對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行集體規(guī)制，從而彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足”[10]。但“實(shí)質(zhì)法”的過(guò)度產(chǎn)出面臨新的問(wèn)題：第一，國(guó)家缺乏足夠的認(rèn)知能力③實(shí)現(xiàn)規(guī)制。第二，這種“干預(yù)主義”易突破合法性的界限。

“反思法”超越了將社會(huì)問(wèn)題直接納入規(guī)范“合法/非法”判斷的實(shí)質(zhì)法模式，而轉(zhuǎn)入“反思”維度，即“根據(jù)組織、程序和權(quán)能對(duì)未來(lái)的決定確立結(jié)構(gòu)性前提”[10]，“協(xié)調(diào)各種循環(huán)決定的社會(huì)合作形式”[10]，以非實(shí)質(zhì)性(組織、程序)規(guī)范進(jìn)行調(diào)控。這超越了國(guó)家中心主義的法律觀(guān)，認(rèn)為“法律規(guī)范不僅存在于法律體系中，而且確實(shí)存在于社會(huì)中的任何地方——社會(huì)子系統(tǒng)中”[11]，法律嵌入各個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的自主運(yùn)作，作為“協(xié)調(diào)者”出現(xiàn)。在國(guó)家定位上，反對(duì)直接干預(yù)和絕對(duì)的“守夜人”身份，而作為“擔(dān)保國(guó)家”(gewhrleistungsstaat)，青睞“非常間接的國(guó)家調(diào)整形式”[12](104)，對(duì)多元主體進(jìn)行(組織、程序)規(guī)范賦能，搭建其自我規(guī)制架構(gòu)?！伴g接調(diào)控”的實(shí)現(xiàn)有三個(gè)條件：第一，尊重各子系統(tǒng)的運(yùn)作自主性。第二，考慮特定系統(tǒng)的運(yùn)作方式及干預(yù)的程度。第三，考慮各系統(tǒng)運(yùn)作的背景，即考慮其社會(huì)運(yùn)動(dòng)方向和進(jìn)程的總體設(shè)計(jì)意義上的環(huán)境[9](243)。因此，“反思法”是對(duì)各系統(tǒng)運(yùn)作背景的謀劃，是將法律價(jià)值導(dǎo)入子系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

2.程序主義

如何實(shí)現(xiàn)“間接調(diào)控”？“反思法”提出一個(gè)以“關(guān)系為導(dǎo)向的制度結(jié)構(gòu)”[10]，威爾克稱(chēng)之為“關(guān)系綱要”(relational program)，即組織、程序規(guī)范。“關(guān)系綱要”設(shè)置的最大潛力是解除了“條件綱要”對(duì)國(guó)家治理能力的桎梏。第一，復(fù)雜社會(huì)下，國(guó)家任務(wù)日益繁重，勞工權(quán)益保障不足、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題層出不窮，政府能動(dòng)性日益重要?！靶姓ㄔ絹?lái)越是一種授予行動(dòng)全權(quán)的法律”[1](161)，而適用條件相對(duì)明確的規(guī)則結(jié)構(gòu)無(wú)法指示政府行動(dòng)，如環(huán)境行政中排污標(biāo)準(zhǔn)、含毒劑量等存在認(rèn)定困難。第二，從時(shí)間維度看，法律對(duì)后果的判斷愈發(fā)不易確定，政府“決斷未來(lái)”的能力漸趨弱化。如人工智能、基因編輯等新科技帶來(lái)的物理、倫理影響都具較大不確定性，政府難以抉擇以何種管制強(qiáng)度(處罰、許可等)實(shí)現(xiàn)治理成效的最大化。第三，法律指導(dǎo)成效不佳的重要因素，在于高度發(fā)展且具差異化自我意識(shí)的子系統(tǒng)出現(xiàn)，如志愿組織、公司、科學(xué)團(tuán)體等[13]。法律難以實(shí)質(zhì)干預(yù)各系統(tǒng)行為者的具體行動(dòng)，譬如科學(xué)實(shí)驗(yàn)的具體操作。

因此，“關(guān)系綱要”摒棄配置行為具體的條件和后果，轉(zhuǎn)向組織、程序規(guī)范以“民主地自我管理和自我調(diào)節(jié)”[14](306)。“關(guān)系綱要”的目標(biāo)在于：第一，促進(jìn)子系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)。當(dāng)社會(huì)問(wèn)題過(guò)于復(fù)雜，法律無(wú)法予以實(shí)質(zhì)回應(yīng)時(shí)，組織、程序規(guī)范變得非常重要。如法律無(wú)法規(guī)定太過(guò)細(xì)致的安全操作規(guī)范時(shí)，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理組織、程序則舉足輕重。第二，“關(guān)系綱要”可使各方在程序中實(shí)現(xiàn)良性對(duì)話(huà)，尋求各系統(tǒng)的“普遍利益”耦合。譬如，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)通過(guò)信息公開(kāi)和利益商談程序，使商業(yè)活動(dòng)直面用戶(hù)檢視，在發(fā)生利益沖突時(shí)，通過(guò)商談了解用戶(hù)訴求，調(diào)整自身商業(yè)行為。“關(guān)系綱要”超越了條件綱要的認(rèn)知模式，“將規(guī)范性和認(rèn)知性的學(xué)習(xí)過(guò)程結(jié)合起來(lái)，將規(guī)范性框架與復(fù)雜關(guān)系的討論性微調(diào)空間結(jié)合起來(lái)”[13]，體現(xiàn)了一種新程序主義范式。

3.“選擇權(quán)政策”

托依布納認(rèn)為“選擇權(quán)政策”(options policy)為“反思法”提供了一種可能策略[12](103)，使監(jiān)管更具適應(yīng)性。作為可“迭代”的適用過(guò)程，歐盟視其為“靈活的治理工具”，目的是容納更多監(jiān)管的“選擇性”?！斑x擇權(quán)政策”分為五個(gè)步驟：第一，構(gòu)建基準(zhǔn)(baseline)，根據(jù)基準(zhǔn)評(píng)估政策選擇的影響。第二，制定、匯編一系列可選擇的政策方案。第三，確定可行的政策選項(xiàng)。第四，持續(xù)考察預(yù)留政策的可適性。第五，分析預(yù)留政策可能帶來(lái)的影響[15]。這意味著在法律框架下，政府可為其他子系統(tǒng)(監(jiān)管對(duì)象)供給多元政策工具，并評(píng)估其影響，子系統(tǒng)可根據(jù)自身運(yùn)作邏輯選擇適用。此時(shí)，法律顯然減少了在某些領(lǐng)域的權(quán)力，放棄廣泛的實(shí)質(zhì)調(diào)整，使系統(tǒng)自主性獲得尊重。此外，托依布納認(rèn)為，如果只是任意選擇，那么這些政策形同虛設(shè)，而要通過(guò)附帶條件或其他干預(yù)以影響利益相關(guān)方的選擇，主要有三種方式：其一，必須在眾多選項(xiàng)中擇一適用。其二，將眾選項(xiàng)與權(quán)利結(jié)合，如法人設(shè)立中有限責(zé)任和其他形式的選擇。其三，連接不同系統(tǒng)邏輯的調(diào)整刺激，譬如通過(guò)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的貨幣刺激(如補(bǔ)貼、免稅)[12](102-103)。

“選擇權(quán)政策”使法律不再以“線(xiàn)性因果”的方式被強(qiáng)制遵守，而是在有限選擇中促進(jìn)規(guī)范的預(yù)期穩(wěn)定。一方面，通過(guò)創(chuàng)設(shè)政策空間，將選擇的分量轉(zhuǎn)移給了目標(biāo)系統(tǒng)，使規(guī)制手段與不同監(jiān)管對(duì)象自身需求相契合。另一方面，有限的選項(xiàng)能限制政府處理方案的“偶然性”，避免了行政的恣意。

三、行政法中的“反思性”：以政府和私人為指涉對(duì)象

(一)行政法的系統(tǒng)論之維

在討論行政法的“反思性”之前，須勾勒出系統(tǒng)論下的行政法“世界觀(guān)”。首先，作為法律系統(tǒng)的行政法與它所指涉的環(huán)境有關(guān)，即“行政系統(tǒng)”。在盧曼看來(lái)，行政作為政治系統(tǒng)的子系統(tǒng)，是具“不同組織和行為風(fēng)格、語(yǔ)言等相關(guān)理性標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)立系統(tǒng)”[16]，功能則是“產(chǎn)生具有集體約束力的決定”[17]。在“立憲主義”范式中，理論家們發(fā)現(xiàn)了行政對(duì)環(huán)境(其他子系統(tǒng))的負(fù)外部作用，即阻礙經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化等系統(tǒng)的分化(威權(quán)政治中可以體現(xiàn))，由此將行政法視為“控權(quán)法”，防止行政對(duì)環(huán)境的干擾。但是，行政法作為始終處于全社會(huì)中的自創(chuàng)生系統(tǒng)，并不先驗(yàn)地僅以行政系統(tǒng)為唯一指涉對(duì)象，還面對(duì)持續(xù)分化的其他社會(huì)系統(tǒng)而調(diào)適。近年行政法所容納的“作為介入和擴(kuò)展私法自治領(lǐng)域的行政法”[18]“私人行政法”等，描述了行政法“隨著社會(huì)變遷和國(guó)家任務(wù)的變化……越來(lái)越多地與行政相對(duì)人、利害關(guān)系人形成三方乃至多方行政法關(guān)系”[19]。在復(fù)雜社會(huì)中，行政法未失去活力，且意識(shí)到自身并非僅規(guī)范行政系統(tǒng)，還同時(shí)面對(duì)其他子系統(tǒng)的治理任務(wù)。因此，系統(tǒng)論視野下的行政法同時(shí)指涉著兩類(lèi)環(huán)境：第一，行政系統(tǒng)。第二，其他社會(huì)子系統(tǒng)(經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化等被視為“私人領(lǐng)域”的系統(tǒng))。

(二)面向行政的行政法

“反思性”在于認(rèn)識(shí)到自身與其他子系統(tǒng)處于平等指涉狀態(tài)，只能以間接調(diào)控來(lái)相互影響。這意味著行政法與行政各自獨(dú)立運(yùn)作，難以直接控制行政活動(dòng)。本文從“行政合法性”“行政自主性”“程序主義”三個(gè)角度解讀。

1.“行政合法性”的拓展

“行政合法性”的“首要含義是法律優(yōu)位，即行政機(jī)關(guān)必須在法治和法律的范圍之內(nèi)活動(dòng)”[20]。當(dāng)行政作出具有集體約束力的決定時(shí)，司法對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行“合法性”判斷，避免行政活動(dòng)的恣意?！耙婪尚姓睂⑿姓顒?dòng)嚴(yán)格拘束于法律的“條件綱要”中，避免行政對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)等活動(dòng)的侵害。但這一論述頗為理想。從系統(tǒng)論看，作為兩個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，法律對(duì)行政的控制可能造成法律本身的合法性危機(jī)：即法律指令和行政治理需求的錯(cuò)位。一方面，復(fù)雜社會(huì)中，行政系統(tǒng)往往需要從溝通中自主汲取其他子系統(tǒng)的知識(shí)存儲(chǔ)作為多元“知識(shí)情境”下的決策依據(jù)，而法律控制往往以教義學(xué)通過(guò)邏輯演繹獲取知識(shí)，難以指示行政具體活動(dòng)。另一方面，法律對(duì)行政行為的控制，即以“條件綱要”限定行為方式和后果，束縛了行政應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的靈活性。

德國(guó)學(xué)界認(rèn)識(shí)到了這種“行政合法性”失落。首先，表現(xiàn)為“違法的可容忍性”。盧曼提出的“有用的違法”(brauchbare illegalit?t)認(rèn)為，(行政)組織自身結(jié)構(gòu)所形成的“期望”可能與規(guī)范期望沖突而產(chǎn)生“有用的違法”[21]，在裁判中，這種特定行政瑕疵不予考慮，視為“正當(dāng)?shù)倪`法”。如德國(guó)《建筑法典》第214 條規(guī)定，建筑規(guī)劃中“未適當(dāng)評(píng)估”“不影響城市發(fā)展”的情況，不阻礙規(guī)劃的效力。又如我國(guó)司法實(shí)踐認(rèn)可被訴行政行為在程序、事實(shí)認(rèn)定或者適用上若存在輕微瑕疵，仍認(rèn)定合法④。其次，表現(xiàn)為“合法的不可能性”。德國(guó)學(xué)者提出“民主的法律保留”，認(rèn)為法治國(guó)取向的“干預(yù)保留”稍顯滯后，因?yàn)椤盎緳?quán)干預(yù)的法律保留范圍大幅成長(zhǎng)的一項(xiàng)后遺癥是，法律規(guī)范能力反而萎縮與下降……立法者須就許多難以確切掌握其內(nèi)涵的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)加以規(guī)范”[22]，暗示必須授權(quán)行政系統(tǒng)更多自主空間來(lái)回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題，規(guī)范僅限于“民主保留”中?！帮L(fēng)險(xiǎn)行政”能證立這一點(diǎn)。在傳統(tǒng)“制裁性國(guó)家”(國(guó)家任務(wù)在于糾正和恢復(fù)受到侵?jǐn)_的法定秩序)中，“條件綱要”能指導(dǎo)可預(yù)測(cè)的行政活動(dòng)，但是在知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)倍增的情況下，國(guó)家的“預(yù)防性”任務(wù)要求政府必須根據(jù)情勢(shì)來(lái)對(duì)其進(jìn)行完善或修正，這依賴(lài)行政自主判斷與行動(dòng)，而無(wú)法訴諸規(guī)范[23]。這在“非正式行政行為”中也可得證?！胺钦叫姓袨椤庇腥齻€(gè)特征：第一，權(quán)力來(lái)源多樣。其可參照大量的政策、內(nèi)部規(guī)定、彈性法條、行政慣例。第二，程序的“非正式”。其存在大量“協(xié)商”“主動(dòng)糾錯(cuò)”的元素。第三，法律效果的“非正式”[24]。從系統(tǒng)論看，“非正式行政行為”的優(yōu)勢(shì)在于允許行政自主參照其他系統(tǒng)的理性因素，行政任務(wù)解決方案的選擇空間也隨之?dāng)U大。

顯然，除了形式法的拘束力，“還可以考察到‘其他規(guī)范取向’的意義，亦即決定行政行為的效率、彈性以及可接受性觀(guān)點(diǎn)……”[25]。因此，法律并非“正確”的唯一參數(shù)，行政需在法律框架下自主參照系統(tǒng)的多元理性以適應(yīng)各系統(tǒng)的運(yùn)作邏輯，規(guī)劃、調(diào)適其行動(dòng)。可以說(shuō)，“行政合法性”可拓展為“系統(tǒng)理性”，包含了法律控制和行政系統(tǒng)參照多種理性運(yùn)作的多樣控制。

2.“行政自主性”的表征

行政具有自主性(eigenstlindigkeit derverwaltung)，即在“倫理旨?xì)w、事實(shí)認(rèn)知、工具選擇等方面取舍、權(quán)衡的思考與行為模式”[26]的自主性，重點(diǎn)表現(xiàn)為三方面。

第一，行政系統(tǒng)具有自主運(yùn)作空間?！安淮_定法律概念”和“判斷余地”的涌現(xiàn)可以證立。在復(fù)雜社會(huì)，立法愈發(fā)難以以精準(zhǔn)表述來(lái)控制行政，具體表現(xiàn)為“不確定性法律概念”的出現(xiàn)。一般認(rèn)為，“不確定性法律概念”過(guò)多會(huì)引發(fā)“合法性”危機(jī)，但這恰是復(fù)雜環(huán)境下促進(jìn)行政系統(tǒng)認(rèn)知開(kāi)放的重要路徑，“是立法者面對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)不得不使用卻又能保障立法目的實(shí)現(xiàn)的手段”[27]。“不確定法律概念”賦予行政不受法院審查涵攝的“判斷余地”，使行政系統(tǒng)獲得了自主性，是適應(yīng)社會(huì)功能分化的必然結(jié)果，為行政參照其他子系統(tǒng)的符碼(科學(xué)/非科學(xué)、善/惡等)創(chuàng)造條件。與此同時(shí)，“判斷余地”為“關(guān)系綱要”提供了可能空間。有論者提出的在“判斷余地”中實(shí)現(xiàn)“綜合衡量的對(duì)話(huà)模式”[28]正符合這一觀(guān)察。另外，“判斷余地”可能作為一種新的“權(quán)力分配”方式，授權(quán)行政以最符合規(guī)范意圖、最接近具體案件特點(diǎn)的方式?jīng)Q策。因此，當(dāng)我們認(rèn)可行政系統(tǒng)存在自治空間時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其與社會(huì)分化有關(guān)。這在高度專(zhuān)業(yè)化的科技規(guī)制中尤其明顯。

第二，行政系統(tǒng)具有自我管理能力?！白晕矣^(guān)察、自我調(diào)整、自我描述、自我構(gòu)成和自我再生產(chǎn)都是自創(chuàng)生的重要形式?！盵12](16)法律對(duì)行政的間接調(diào)控，意味著法律只能為行政設(shè)定基本行動(dòng)框架，治理成效往往依賴(lài)于行政系統(tǒng)本身。法律語(yǔ)義的開(kāi)放性、立法理性的有限性為行政“自我決定”提供基礎(chǔ)[29]，表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)自主制定法規(guī)。在系統(tǒng)論的觀(guān)察下，行政系統(tǒng)可自主創(chuàng)造規(guī)范(行政法規(guī))，具有自我決定或自我約束的效果，行政法規(guī)的效力并非源于凱爾森所言的“等級(jí)效力”，其正當(dāng)性可能基于行政系統(tǒng)本身的自我授權(quán)。有學(xué)者引入“行政制規(guī)權(quán)”概念，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)擁有“獲得一定自治空間，并在該空間內(nèi)自主選擇和構(gòu)造的權(quán)能”[30]，頗具本土色彩的“裁量基準(zhǔn)”也具有自我限制與決定的特征。顯然，作為“自我組織”的獨(dú)立系統(tǒng)，行政部門(mén)內(nèi)部已通過(guò)結(jié)構(gòu)化的運(yùn)作來(lái)控制自身活動(dòng)。

第三，行政系統(tǒng)具有自主運(yùn)作方式。譬如，美國(guó)立國(guó)之初被認(rèn)為“根本沒(méi)有法律……確實(shí)存在一個(gè)體系，去組成、架構(gòu)和限制行政活動(dòng)”[31]。行政系統(tǒng)以?xún)?nèi)部指令、程序和組織形式來(lái)進(jìn)行自我規(guī)劃、自我控制。直到現(xiàn)在，這種作為內(nèi)部可問(wèn)責(zé)的“行政憲制”并未消失。我國(guó)行政系統(tǒng)的內(nèi)部運(yùn)作包含了立案決定、人員指派、審查審核、請(qǐng)示匯報(bào)等一系列程序，決定的產(chǎn)出亦取決于這些內(nèi)部運(yùn)作[32]。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)法治政府建設(shè)的目標(biāo)即將“貫徹法治政府規(guī)范性要求的主體定格于政府自身……是為行政機(jī)關(guān)量身打造的制度性要求”[33]，這體現(xiàn)了行政系統(tǒng)的“自創(chuàng)生”運(yùn)作，其活動(dòng)方式基于自身所塑造的理性流程。

3.程序作為核心機(jī)制

雖然不甚精準(zhǔn)，但行政法是一部行政程序法，已為學(xué)界所認(rèn)可。我國(guó)行政行為法條款亦以程序相關(guān)條款為主。程序作為核心的機(jī)制，具有諸多優(yōu)勢(shì)。

第一，程序法可以緩解法律系統(tǒng)的認(rèn)知負(fù)擔(dān)，促進(jìn)社會(huì)子系統(tǒng)的自我學(xué)習(xí)。“實(shí)質(zhì)法”的特點(diǎn)在于依賴(lài)法律系統(tǒng)“認(rèn)知膨脹”這一回應(yīng)性機(jī)制來(lái)決定行政系統(tǒng)的活動(dòng)(即條件綱要中“條件-后果”的不斷產(chǎn)出)。這可能面臨法律系統(tǒng)承載過(guò)重的風(fēng)險(xiǎn)，“功能分化的社會(huì)的特點(diǎn)是大量規(guī)范的過(guò)度生產(chǎn)?！畬?shí)在法’也許能通過(guò)制度化高度發(fā)達(dá)的法律程式(條件綱要)規(guī)避選擇的問(wèn)題”[12](68)，但是，“嚴(yán)格的規(guī)范主義阻礙了‘學(xué)習(xí)的法’的產(chǎn)生”[14](291)。在復(fù)雜社會(huì)中，很難判斷“如果-那么”的界限，因此，程序的供給使行政系統(tǒng)能夠在規(guī)范中反思性地處理不確定的行政任務(wù)。

第二，程序利于“意義”⑤產(chǎn)生。盧曼認(rèn)為“程序主要是選擇性制度化的機(jī)制”，它可以產(chǎn)生多種系統(tǒng)溝通的可能性，并在諸多可能性中實(shí)現(xiàn)“耦合”(如商談中達(dá)成某種共識(shí))。用盧曼的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，就是“意義沉淀物”[34]。程序的優(yōu)勢(shì)在于為行政系統(tǒng)的“自我決斷”提供自治空間，尊重了行政和其他系統(tǒng)的自主性，并可在此機(jī)制下了解彼此系統(tǒng)運(yùn)作中的訴求。這樣的推論，也為民主行政提供機(jī)會(huì)，補(bǔ)強(qiáng)行政決定的正當(dāng)性。譬如，我國(guó)《行政處罰法》與《行政許可法》中的聽(tīng)證制度、《重大行政決策程序暫行條例》第12條中規(guī)定的“決策承辦單位根據(jù)需要對(duì)決策事項(xiàng)涉及的人財(cái)物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益進(jìn)行分析預(yù)測(cè)”這一程序性要求，都亟待尋求一個(gè)系統(tǒng)整合上的“意義”。

第三，程序有利于創(chuàng)設(shè)合理、有序的溝通空間。社會(huì)系統(tǒng)是一個(gè)“從溝通生產(chǎn)溝通”的自創(chuàng)生系統(tǒng)。雖然不能以“傳遞者移送信息給接收者”這種簡(jiǎn)單移送的意旨來(lái)理解溝通，但行政行為的作出確實(shí)可以視為行政系統(tǒng)向其他社會(huì)子系統(tǒng)傳達(dá)某些信息的過(guò)程。溝通分為三個(gè)階段，包括：“訊息(information)、告知(mitteilung)、理解(verstehen)”[35]。程序首先為行政系統(tǒng)的外部傳遞構(gòu)造了一個(gè)“非恣意”的空間，以有序的步驟完成這一“告知”過(guò)程，同時(shí)，程序創(chuàng)造信息反饋的可能。其他子系統(tǒng)可以通過(guò)程序遞歸地進(jìn)行負(fù)反饋反應(yīng)，為行政供給信息，如正當(dāng)程序中的陳述、申辯。

因此，不能僅將程序定位于服務(wù)實(shí)體法的“工具主義”立場(chǎng)，而應(yīng)承認(rèn)其不弱于實(shí)體法的獨(dú)立價(jià)值。特別是在功能分化的社會(huì)中，以程序創(chuàng)設(shè)的溝通空間已成為“生態(tài)瀕危、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和認(rèn)知過(guò)載的條件下，發(fā)展網(wǎng)絡(luò)化、相互依存的社會(huì)生存能力”[36]的基礎(chǔ)。

(三)面向私人的行政法

行政法的“反思性”還體現(xiàn)在考慮其他社會(huì)子系統(tǒng)的運(yùn)作，涵蓋了法律、政府、私人三方關(guān)系，契合了法治實(shí)踐中對(duì)于監(jiān)管、規(guī)制、治理話(huà)題的討論。

1.監(jiān)管形態(tài)變化：“公私合作”

“公私合作”并非時(shí)髦話(huà)題，但亦佐證行政法蘊(yùn)藏的“反思性”。“公私合作”并非法教義學(xué)的產(chǎn)物，而是當(dāng)代政治學(xué)、行政學(xué)中“統(tǒng)合主義”“法團(tuán)主義”的引領(lǐng)。從“命令-控制”到“公私合作”的任務(wù)執(zhí)行方式的演變是反思性的表現(xiàn)之一。

盧曼對(duì)于“公私合作”的觀(guān)察始于對(duì)“福利國(guó)家”的思考?！啊＠麌?guó)家’可以被表述為政治系統(tǒng)帶來(lái)的過(guò)度負(fù)擔(dān)”[37]，當(dāng)福利國(guó)家貧富差距等問(wèn)題無(wú)法得到解決時(shí)，所有調(diào)控任務(wù)都被轉(zhuǎn)載至國(guó)家。二戰(zhàn)后，德國(guó)存在“國(guó)家責(zé)任增強(qiáng)”與“財(cái)政能力限制”、“瘦身國(guó)家”(schlanker staat)與“發(fā)展需求”兩組矛盾[38]，因此，政治系統(tǒng)開(kāi)始反思國(guó)家實(shí)現(xiàn)共同利益目標(biāo)的形式，以便執(zhí)行政治上被認(rèn)定為具有公共利益的任務(wù)。此時(shí)，國(guó)家責(zé)任開(kāi)始向“系統(tǒng)責(zé)任”(systemverantwortung)⑥轉(zhuǎn)變，允許國(guó)家以外的眾多社會(huì)行動(dòng)者共同參與公共生活，而合同成為公共責(zé)任分擔(dān)的工具之一。如盧曼所述，“契約就適合被用來(lái)當(dāng)作結(jié)構(gòu)耦合的機(jī)制。”[1](504)在合同中，行政系統(tǒng)與其他社會(huì)系統(tǒng)獲得運(yùn)作的自主性，且彼此的行動(dòng)可互為運(yùn)作條件，共同實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。同時(shí)，合同為系統(tǒng)間的溝通開(kāi)辟場(chǎng)域，即行政機(jī)關(guān)可在合同框架內(nèi)促進(jìn)與監(jiān)管對(duì)象的相互理解，增強(qiáng)監(jiān)管的適應(yīng)性。

總之，作為法律系統(tǒng)的行政法，反思了行政系統(tǒng)本身的反思，即對(duì)于行政系統(tǒng)自主性作出適當(dāng)支持，對(duì)私法中的“合同”現(xiàn)象進(jìn)行再涵蓋，使協(xié)議行為納入公法視野?！肮胶献鳌痹谖覈?guó)運(yùn)用頗為廣泛，包括合作背景下的行政特許、行政輔助人以及在疫情期間展現(xiàn)巨大治理潛力的社區(qū)網(wǎng)格員、外賣(mài)員等，呈現(xiàn)“全景式”的合作治理趨勢(shì)。但盧曼認(rèn)為，合同這一結(jié)構(gòu)亦有缺陷：“契約在時(shí)間上使某個(gè)特定的差異獲得穩(wěn)定化，并且同時(shí)針對(duì)其他所有的事情抱持漠然性”[1](504)，即可能忽視其他潛在利益相關(guān)方的利益，導(dǎo)致對(duì)“公共價(jià)值”的漠然。為應(yīng)對(duì)合同的功能缺陷，法律可設(shè)置規(guī)范框架，以公共責(zé)任的導(dǎo)入來(lái)規(guī)范行政合同行為，如我國(guó)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第1、16、17、21、23 條都體現(xiàn)了協(xié)議形成中的公共利益導(dǎo)向。

2.監(jiān)管主體轉(zhuǎn)向：“私人自律”

“私人自律”或者說(shuō)“受監(jiān)管的自我監(jiān)管”并非一個(gè)法律概念，而是描述一個(gè)監(jiān)管結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)源于社會(huì)功能分化下為各子系統(tǒng)供給的法律適應(yīng)性不足，需尊重各系統(tǒng)的自主運(yùn)行邏輯并利用其特有的認(rèn)知潛力實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制。法律僅提供組織、權(quán)限、程序規(guī)范，為形成自我約束與運(yùn)作提供框架。

首先，表現(xiàn)在規(guī)范層面的自我約束。在現(xiàn)代行政中，由私人參與制定公共規(guī)范愈發(fā)普遍，諸如社會(huì)自治規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)規(guī)章等“非正式法律規(guī)范”。此時(shí)，法律的“反思性”表現(xiàn)在放棄直接制定規(guī)范干預(yù)，而允許私人主體自我規(guī)范，法律則起到“背景謀劃”作用。我國(guó)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第7 條和《行政許可法》第13 條都為私人自律提供了規(guī)范基礎(chǔ)。司法上，在交通、食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域⑦都同樣傾向認(rèn)定這種“非正式法律規(guī)范”具有裁判效力。同時(shí)，法律亦不放棄對(duì)“私人規(guī)范”的規(guī)范。近來(lái)，我國(guó)學(xué)者呼吁“建立分種類(lèi)、多層級(jí)的社會(huì)規(guī)范備案審查制度”[39]亦體現(xiàn)了這一需求。

其次，表現(xiàn)在對(duì)目標(biāo)和行為的自我約束。典型如私人對(duì)公共目標(biāo)的“承諾”與“披露”。“承諾”意味著監(jiān)管對(duì)象對(duì)義務(wù)或責(zé)任的自我施加，有助于分擔(dān)政府在實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)目標(biāo)上的壓力。在德國(guó)，私人公法“承諾”主要存在于環(huán)境、產(chǎn)品安全、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，并認(rèn)為法律針對(duì)這種“自我義務(wù)制度”(selbstverpflichtungssysteme)應(yīng)提供基本權(quán)利的底線(xiàn)保障[40]。在我國(guó)工商許可、交通運(yùn)輸、食品安全等領(lǐng)域⑧，公法“承諾”亦廣泛存在。另外，“披露”也體現(xiàn)出反思性?！靶畔⑷狈τ锌赡苁歉鞣N市場(chǎng)失靈的結(jié)果”[41]，“披露”可減少行政系統(tǒng)和監(jiān)管對(duì)象的認(rèn)知落差，彌合監(jiān)管信息的不足，并在其他社會(huì)系統(tǒng)的觀(guān)察壓力下，將私人置于受監(jiān)督位置，“激發(fā)更高水平對(duì)規(guī)則的遵守”[42]。在我國(guó)，“披露”廣泛運(yùn)用在教育、產(chǎn)品監(jiān)管、企業(yè)合規(guī)等領(lǐng)域。

最后，表現(xiàn)在內(nèi)部組織層面的自我約束。隨著政府直接參與治理的能力削弱，私人通過(guò)自我管理的方式分擔(dān)部分公共任務(wù)十分必要，而法律為私人供給相關(guān)組織、權(quán)限、程序架構(gòu)，符合“反思性”。這種“內(nèi)部管理型規(guī)制”在企業(yè)合規(guī)中應(yīng)用較多，其尋求在法定框架內(nèi)設(shè)計(jì)適宜的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、管理流程，允許企業(yè)利用信息優(yōu)勢(shì)以靈活和可學(xué)習(xí)方式適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，并緩解政府行政資源的緊張[43]。譬如，我國(guó)《企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度建設(shè)指南(暫行)》《職業(yè)健康安全管理體系(GB/T28001—2011)》都要求企業(yè)在組織內(nèi)部設(shè)置監(jiān)督員、管理員，以負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)督、安全管理。這體現(xiàn)了組織架構(gòu)在環(huán)境、安全中的價(jià)值導(dǎo)向。

3.監(jiān)管選項(xiàng)創(chuàng)設(shè)：“選擇權(quán)監(jiān)管”

“選擇權(quán)監(jiān)管”主要是指監(jiān)管者向各監(jiān)管對(duì)象系統(tǒng)提出多樣化監(jiān)管建議，后者根據(jù)自身標(biāo)準(zhǔn)與自身運(yùn)作邏輯在有限的選擇中采納適宜的監(jiān)管方式。國(guó)家鼓勵(lì)私人自主決定參與“量體裁衣”的監(jiān)管計(jì)劃或工具，引導(dǎo)私人承擔(dān)公共責(zé)任。最具代表性的例子是歐盟的“生態(tài)管理和審核計(jì)劃”(Eco-Management and Audit Scheme, EMAS)。利用該計(jì)劃提供的多種組織、流程指南，建立內(nèi)部環(huán)境審計(jì)制度，并在環(huán)境驗(yàn)證員的監(jiān)督下，根據(jù)企業(yè)特征“組織建立和實(shí)施環(huán)境管理體系”⑨，通過(guò)該體系認(rèn)證的企業(yè)定期接受環(huán)境友好方面的認(rèn)證和調(diào)整。這些規(guī)范要求，將環(huán)境改善任務(wù)納入企業(yè)管理目標(biāo)中，定時(shí)進(jìn)行組織認(rèn)證與優(yōu)化，將企業(yè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和公共目標(biāo)相結(jié)合。

我國(guó)政府較為重視的“政策工具箱”與“選擇權(quán)監(jiān)管”具有相似作用，但仍著重依靠政府層級(jí)推動(dòng)，突出管制與直接供給[44]，監(jiān)管適應(yīng)性不強(qiáng)。但近年來(lái)，我國(guó)立法實(shí)踐開(kāi)始注重強(qiáng)化監(jiān)管的可選擇性。隨著我國(guó)《認(rèn)證認(rèn)可條例》《認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理辦法》等規(guī)范的逐步訂立，不同的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)，特別是企業(yè)，可依靠第三方機(jī)構(gòu)在“企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系”“卓越績(jī)效管理體系”“企業(yè)社會(huì)責(zé)任管理”“供應(yīng)鏈安全管理體系”“業(yè)務(wù)連續(xù)性管理體系”“ISO9001 質(zhì)量管理體系”等框架，根據(jù)自身最宜的情況在組織、流程上有選擇地進(jìn)行組織合規(guī)構(gòu)建并認(rèn)證。較新的進(jìn)展是政府在中小微企業(yè)合規(guī)方面的努力，為化工、機(jī)械、信息技術(shù)等不同行業(yè)的企業(yè)設(shè)計(jì)差異化的質(zhì)量管理流程標(biāo)準(zhǔn)，以供相關(guān)企業(yè)選擇并設(shè)計(jì)自身的內(nèi)部質(zhì)量保障制度⑩，體現(xiàn)了行政法的“反思性”實(shí)踐。

4.監(jiān)管方式多元：“非法律理性”容納

在政府監(jiān)管活動(dòng)中，政府常常參照其他系統(tǒng)理性(如經(jīng)濟(jì)的“支付/不支付”)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。不僅通過(guò)命令/禁止來(lái)規(guī)范行為，還可通過(guò)激勵(lì)、誘導(dǎo)將法律期望的行為與后果相聯(lián)系。

利用經(jīng)濟(jì)理性實(shí)現(xiàn)監(jiān)管是較常見(jiàn)方式。盧曼認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)“不斷地由一些新的支付組成”，經(jīng)濟(jì)理性存在于其自身要素(貨幣)的自我再生產(chǎn)中(支付)，存在于其自身結(jié)構(gòu)的自我產(chǎn)生中(價(jià)格)，存在于增加支付能力上(利潤(rùn))[45]。利用經(jīng)濟(jì)理性，包括貨幣或財(cái)政等“基于市場(chǎng)的替代進(jìn)路”措施。在法國(guó)，通過(guò)對(duì)飲料罐頭收取押金，回收時(shí)予以返還，成功實(shí)現(xiàn)了垃圾清理和回收。德國(guó)要求生產(chǎn)商對(duì)產(chǎn)品包裝及其相關(guān)廢物進(jìn)行回收，將處置成本轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)內(nèi)部，取得了有效的“治污”成效[46]。我國(guó)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》確立的“碳排放權(quán)交易”機(jī)制，將“減碳”目標(biāo)與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，并通過(guò)“碳交易”市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)理性的銜接。

較新進(jìn)展是基于行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的監(jiān)管方式逐漸為政府接納。這具有高度的“反思性”，因?yàn)榉稍谧鹬叵到y(tǒng)自主性的前提下通過(guò)間接刺激來(lái)影響監(jiān)管對(duì)象的行為選擇，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。被凱斯·桑斯坦(Cass R.Sunstein)稱(chēng)之為“自由主義家長(zhǎng)制”(libertarian paternalism)的“輕推”(nudge)，即為典型的實(shí)踐樣態(tài)。譬如，為實(shí)現(xiàn)禁煙目的，可通過(guò)要求廠(chǎng)商擴(kuò)大包裝的肺部風(fēng)險(xiǎn)警示、調(diào)整煙草包裝規(guī)格、調(diào)整煙草擺放位置等軟性手段來(lái)達(dá)到降低煙草消費(fèi)的目的[47]?！拜p推”常利用“信息工具”與“默認(rèn)規(guī)則”兩種方式?！靶畔⒐ぞ摺蓖ㄟ^(guò)信息披露來(lái)影響人的行為。如2010年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《患者保護(hù)與平價(jià)醫(yī)療法案》，要求餐館提供食物的卡路里信息，賦予人們理性選擇的權(quán)利[48]，促進(jìn)消費(fèi)者健康飲食?！澳J(rèn)規(guī)則”則利用人的普遍行為慣性(特別是惰性)來(lái)影響人的行為。譬如，一般美國(guó)雇主對(duì)于雇員加入“401(k)”退休儲(chǔ)蓄和投資計(jì)劃是“默認(rèn)不注冊(cè)”的，但通過(guò)將“默認(rèn)值”改為自動(dòng)加入(雇員亦可選擇手動(dòng)退出)，選擇該保障計(jì)劃的員工就大幅增加[49]。

可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管能與某些要素發(fā)生作用，以影響其他社會(huì)系統(tǒng)的決定。它并非以直接命令的形式作出決定，而是借助與之共存的其他系統(tǒng)的運(yùn)作理性進(jìn)行調(diào)整，顯示出高度的反思性。

四、封閉與開(kāi)放：我國(guó)行政法學(xué)的“反思性”調(diào)適

現(xiàn)代行政法的實(shí)踐中具有“反思性”，因其開(kāi)始考慮各系統(tǒng)差異化的運(yùn)作邏輯，尊重和依賴(lài)各系統(tǒng)的自我運(yùn)作，以促進(jìn)系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)與整合。以“反思性”為特征的開(kāi)放性法治實(shí)踐來(lái)檢視具有“封閉性”特征的我國(guó)行政法學(xué)，頗有助益。

(一)“封閉”現(xiàn)狀：我國(guó)行政法學(xué)的“反思性”闕如

我國(guó)主流行政法學(xué)研究大致繼受德國(guó)法教義學(xué)。但隨著行政法的開(kāi)放實(shí)踐，這一方法難以適應(yīng)，表現(xiàn)出相對(duì)“封閉”的狀態(tài)，具體有如下特點(diǎn)。

第一，強(qiáng)調(diào)學(xué)科邏輯一致性，卻忽視學(xué)科開(kāi)放性。我國(guó)行政法教義學(xué)以實(shí)定法為材料，以解釋和適用(包含事實(shí)認(rèn)定、規(guī)范涵攝、法律效果甄別)為取向，謀求行政活動(dòng)的確定性指引[50]。通過(guò)邏輯演繹的方式使法律秩序化，使法學(xué)成為“自主科學(xué)”。正如法學(xué)家海因里希·特勞特所述，法律(教義學(xué))的認(rèn)知模式被理解為文本的識(shí)別和語(yǔ)義解讀，是關(guān)于文本、規(guī)范等的連貫性論斷，是“知識(shí)生產(chǎn)”的內(nèi)部過(guò)程[51]。但是，這種知識(shí)生產(chǎn)依賴(lài)文本，缺乏社會(huì)回應(yīng)性，易使行政法學(xué)研究陷入脫離實(shí)踐的風(fēng)險(xiǎn)。如前述“選擇權(quán)政策”、刺激、輕推、市場(chǎng)化調(diào)控等手段如何整合入行政行為法，并未為我國(guó)學(xué)術(shù)界所重視，缺乏對(duì)其他子系統(tǒng)知識(shí)生產(chǎn)的“自我主題化”。

第二，強(qiáng)調(diào)“合法性”，卻忽視“正確性”。行政行為“合法性”是行政法學(xué)“大廈”的基石。但在社會(huì)功能分化下，各系統(tǒng)“自創(chuàng)生”運(yùn)作，具備不同的理性標(biāo)準(zhǔn)。一方面，即便行政嚴(yán)格依照法律的“條件綱要”行動(dòng)，滿(mǎn)足形式合法要件，也可能會(huì)忽視其他子系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)與符碼，如科學(xué)的“真/假”，經(jīng)濟(jì)的“效率/無(wú)效率”。因?yàn)榻塘x學(xué)通過(guò)邏輯推演獲取“一般可得”經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的方式已無(wú)法在分化的“知識(shí)情境”中為行政提供支持，造成“羅生門(mén)困局”?。如食品監(jiān)管中“有毒物質(zhì)”的界定爭(zhēng)議、工業(yè)選址中“鄰避問(wèn)題”的知識(shí)沖突。另一方面，各子系統(tǒng)在時(shí)間、空間、社會(huì)三個(gè)維度的確定性喪失[52]，使不確定性風(fēng)險(xiǎn)大大增加，包括不利后果的可能范圍大小、嚴(yán)重程度、發(fā)生概率等[53]。在愈發(fā)擴(kuò)大的裁量范圍中，“合法性”僅能對(duì)行政行為作出框架性指引，而難以擔(dān)保行政行為在具體規(guī)制活動(dòng)中的“正確性”，因?yàn)楦黝I(lǐng)域所依賴(lài)的知識(shí)條件、產(chǎn)生的規(guī)制效果等具有高度不確定性。

第三，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政的控權(quán)，卻忽視行政自主性。我國(guó)行政法以“控權(quán)”為要旨。一方面，“行政雖然從法律系統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)看來(lái)屬于法律適用的事務(wù)，但是從政治系統(tǒng)的觀(guān)點(diǎn)看來(lái)，卻主要是目標(biāo)導(dǎo)向的以及解決問(wèn)題的行為?！盵54]我國(guó)法治政府建設(shè)離不開(kāi)“效能”維度，即解決問(wèn)題的能力，“行政自主性”價(jià)值尤為凸顯。另一方面，法律亦無(wú)法像“傳送帶”般完全控制行政。特別是在裁量空間領(lǐng)域，行政往往“根據(jù)自己的道德標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行‘超自由’的裁量?！盵55]任務(wù)達(dá)成往往受上級(jí)壓力影響，導(dǎo)致政府慣以政治系統(tǒng)“有權(quán)/無(wú)權(quán)”符碼作為依歸，在“政績(jī)饑渴”、考核評(píng)比等科層推動(dòng)下作出“趨利避害”的決策。因此，法教義學(xué)不能沉溺于“合法/非法”的演繹游戲中，應(yīng)“反思性”地?cái)z入政府行政倫理、公務(wù)員行為動(dòng)機(jī)、組織運(yùn)作方式等行政學(xué)知識(shí)。

第四，強(qiáng)調(diào)“型式化”行政行為，卻忽視多樣方式與效果的適配。我國(guó)行政法將行政行為“型式化”奉為圭臬，“因?yàn)橥ㄟ^(guò)‘型式化’作業(yè)，能夠創(chuàng)建穩(wěn)定的、制度化的‘型式構(gòu)造’，達(dá)到簡(jiǎn)化行政、控制行政的目的”[56]。首先，行政行為無(wú)法完全類(lèi)型化。在我國(guó)最高法院于2020年發(fā)布的《關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》中，行政行為達(dá)140 種，型式化非常困難。其次，“型式化”可能反噬立法與行政，致使其傾向采用已型式化行為(如處罰和強(qiáng)制)而忽視更具實(shí)效的其他行為。最后，行政行為的“型式化”是為了納入法律系統(tǒng)進(jìn)行“合法/非法”判斷，服務(wù)于司法裁判，但是這往往忽視行政所產(chǎn)生的社會(huì)整體效果，而規(guī)制的成敗與否取決于規(guī)制目標(biāo)與規(guī)制手段是否匹配[57]。這亦是教義學(xué)缺乏反思性的表現(xiàn)。

第五，強(qiáng)調(diào)“關(guān)系綱要”的工具性，卻忽視其功能性。就組織法而言，主要以“組織法定”和“行政一體”為原則，旨在解決行政主體的職權(quán)認(rèn)定問(wèn)題，服務(wù)于司法審查，但這忽視了組織本身在目標(biāo)達(dá)成、信息溝通、決策取向等方面的功能。有學(xué)者感嘆，“由于不被視為‘法律人的法律’,無(wú)法進(jìn)入法院視野進(jìn)行司法適用，組織法的研究長(zhǎng)期被行政法學(xué)界忽視，這導(dǎo)致組織法領(lǐng)域廣泛存在組織法理論與實(shí)務(wù)的脫節(jié)現(xiàn)象”[58]。就程序而言，我國(guó)學(xué)界實(shí)質(zhì)仍側(cè)重將其作為“警察國(guó)”視域下“高權(quán)行政”的工具，側(cè)重研究諸如事先告知、聽(tīng)取意見(jiàn)、回避等一般程序，旨在促進(jìn)行政對(duì)法的準(zhǔn)確適用，便于司法判斷。但隨著功能分化、任務(wù)復(fù)雜性增強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)“工具性”往往忽視程序的功能面向。如促進(jìn)系統(tǒng)間知識(shí)交流的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序、促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的豁免審查程序、星式程序(stemverfahren)等[59]，尚未整飭入我國(guó)行政程序法體系。

(二)“反思性”引領(lǐng)下我國(guó)行政法學(xué)的調(diào)適

1.向以“知識(shí)跨界”為研究方法轉(zhuǎn)向

就我國(guó)行政法學(xué)而言，往往以教義學(xué)方法基于法律系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行知識(shí)生產(chǎn)，忽視包括行政系統(tǒng)在內(nèi)的其他子系統(tǒng)的知識(shí)生產(chǎn)。因此，我國(guó)行政法學(xué)研究必須注重跨學(xué)科的研究方法。本文嘗試歸納三個(gè)跨學(xué)科進(jìn)路：第一，以“人”為中心。譬如以公務(wù)員和私人為微觀(guān)樣本，基于心理學(xué)、認(rèn)知行為學(xué)知識(shí)反哺公務(wù)員法、救濟(jì)法的設(shè)計(jì)。學(xué)者白云鋒在《如何激勵(lì)執(zhí)法者——一個(gè)認(rèn)知行為主義的分析進(jìn)路》一文中做出類(lèi)似前沿鋪墊工作。第二，以“行為”為中心。最為成功的例子是將緣起于行政學(xué)中的公私合作納入法律系統(tǒng)作為獨(dú)立的法律行為看待。此外，可利用管理學(xué)的“街頭官僚”研究討論直接履行處罰、強(qiáng)制、檢查等一線(xiàn)公務(wù)員的“微權(quán)力”運(yùn)作，反哺行政行為法。第三，以“組織”“程序”為中心。如利用官僚組織行為模式理論為組織法、程序法的設(shè)計(jì)帶來(lái)增益?？傊?，“知識(shí)跨界”的方法論應(yīng)始終貫穿于行政法學(xué)研究中。

2.向以“行政正確”為法治原則轉(zhuǎn)向

“反思性”的要旨在于可參照多重系統(tǒng)的理性標(biāo)準(zhǔn)，謀求系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“系統(tǒng)理性”。

在我國(guó)治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，“行政合法性”原則略顯不適。一方面，法治行政作為“權(quán)力制約”的現(xiàn)代化機(jī)制，是脫離“人治”、保障權(quán)利的基石；另一方面，在法治前提下，充分發(fā)揮行政的能動(dòng)作用，“注意行政決定之‘彈性’及‘創(chuàng)造力’之保留”[60](206)，亦是時(shí)代之需。因此，“行政正確性”原則可適時(shí)引入行政法總論中。那么，如何標(biāo)定“正確性”？德國(guó)法學(xué)家霍夫曼·里姆(Hoffmann-Riem Wolfgang)提供了一個(gè)概括性標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為“正確性”需考慮如下參數(shù)：①監(jiān)管任務(wù)的目的；②監(jiān)管結(jié)構(gòu)適宜性；③具體行動(dòng)領(lǐng)域的不同標(biāo)準(zhǔn)；④是否為各方接受；⑤實(shí)施的合理時(shí)間；⑥是否節(jié)約資源[61]。那么，如何考慮這些參數(shù)？反思法中作為協(xié)調(diào)基礎(chǔ)的組織、程序規(guī)范起到了決定作用。在“條件綱要”缺乏認(rèn)知的情況下，可通過(guò)“關(guān)系綱要”鏈接與其他系統(tǒng)的知識(shí)，尋求“合法”與“正確”的平衡。如近年多國(guó)廣泛運(yùn)用的“規(guī)制影響評(píng)估”程序常被作為正確性考量的法治框架，基于此，大量非法律規(guī)范、科學(xué)結(jié)論、民意反饋可以被參照，作為“行政正確”的知識(shí)源頭。

3.向以“最適手段”為調(diào)控思路轉(zhuǎn)向

“反思性”要求考慮規(guī)制對(duì)象系統(tǒng)的差異性，這需擺脫“型式化”行為的桎梏，轉(zhuǎn)向“手段-效果”適配的調(diào)控思路。一般而言，遵循一個(gè)“階層”的進(jìn)路。首先，應(yīng)優(yōu)先考慮“設(shè)計(jì)‘人民自我管理機(jī)制’……而非全部委諸法律規(guī)范之實(shí)體管制”[60](127)。這主要分為兩方面：一方面，監(jiān)管對(duì)象的“組織”規(guī)制。陸宇峰認(rèn)為，我國(guó)《電子商務(wù)法》體現(xiàn)出了反思性。其將責(zé)任分擔(dān)于“平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者”，賦予平臺(tái)“準(zhǔn)”立法、行政、司法權(quán)，注重平臺(tái)內(nèi)部的權(quán)力制衡，推進(jìn)平臺(tái)決策民主化，注重信息披露，引入消費(fèi)者公共性批判[62]。另一方面，注重監(jiān)管對(duì)象“自發(fā)領(lǐng)域”?的作用。借助行業(yè)協(xié)會(huì)、私人認(rèn)證、披露、內(nèi)部舉報(bào)、承諾、公開(kāi)等方式促進(jìn)監(jiān)管對(duì)象決策信息的公開(kāi)，使運(yùn)作“黑箱”暴露于眾，承受行業(yè)與公眾壓力，如行業(yè)抵制和消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)。其次，在“自我規(guī)制”無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮行政協(xié)議行為、有利行政行為以及“未型式”化行政行為(諸如選擇權(quán)監(jiān)管、“輕推”以及市場(chǎng)化手段)。最后，如果上述手段失靈，導(dǎo)致規(guī)制目標(biāo)產(chǎn)生偏差，方采取處罰、強(qiáng)制等“命令-控制”手段?？傊?，這種由軟到硬的“最適手段”進(jìn)路可融入我國(guó)行政法學(xué)研究中。

4.向以“關(guān)系綱要”為研究重心轉(zhuǎn)向

“關(guān)系綱要可以被看作是‘反思法’的原型。”[13]因此，組織、程序規(guī)范應(yīng)成為我國(guó)行政法學(xué)研究的重心，并注重其“功能性”面向。

組織上，如近年學(xué)界提倡的“任務(wù)導(dǎo)向型”組織實(shí)際上就是“反思”導(dǎo)向，因?yàn)檫@針對(duì)規(guī)制對(duì)象系統(tǒng)的運(yùn)作進(jìn)行設(shè)計(jì)，能夠促進(jìn)行政合理、有效地達(dá)成任務(wù)并滿(mǎn)足行政多樣性的要求[63]。如我國(guó)“科技倫理委員會(huì)”乃典型的任務(wù)導(dǎo)向組織?，其以防范科研倫理風(fēng)險(xiǎn)、整合倫理共識(shí)為任務(wù)，注重科學(xué)家與公眾的商談，應(yīng)以“協(xié)商型”組織為主，若采取科層結(jié)構(gòu)就不大適宜?！肮δ堋钡腻^定必須借助跨學(xué)科知識(shí)支持。如市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)可吸納“顧客導(dǎo)向”型組織結(jié)構(gòu)，應(yīng)急部門(mén)可吸納具有快速響應(yīng)功能的“分形應(yīng)急”組織[64]，政府決策部門(mén)可引入“行政憲制”型組織，保證組織內(nèi)決策過(guò)程的制約。此外，管理學(xué)上的“全面質(zhì)量管理型”“網(wǎng)絡(luò)型”“績(jī)效型”組織等亦可融入組織法中。

程序上，除對(duì)傳統(tǒng)一般正當(dāng)程序的研究外，重點(diǎn)面向幾類(lèi)程序：具有“靈活性?xún)?chǔ)備”功能的暫時(shí)性行政程序、多階段行政程序、行政行為的改變程序等，既實(shí)現(xiàn)控權(quán)又保持行為的靈活性。此外，還有作為“正確性評(píng)價(jià)”手段的規(guī)制影響評(píng)估程序，以“效能”為導(dǎo)向、為適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)快速發(fā)展與簡(jiǎn)政放權(quán)的快速審批程序、豁免程序，作為“合法性擔(dān)保”的內(nèi)部行政程序。值得注意的是，在功能分化與自我規(guī)制的社會(huì)演進(jìn)中，私人參與公共事務(wù)亦有組織、程序需求，因此德國(guó)學(xué)界已逐漸接納“私人組織法”(privatorganisationsrecht)、“私人程序法”(privatverfahrensrecht)[65]。如何將參與行政任務(wù)的協(xié)會(huì)、企業(yè)、社區(qū)的組織和程序規(guī)范整飭入我國(guó)行政組織、程序法體系，頗值得探討，亦是行政法典化背景下的必要考量。

五、結(jié)語(yǔ)

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》為政府未來(lái)轉(zhuǎn)型提供了愿景圖、定星盤(pán)，昭示著政府即將邁向“治理時(shí)代”，亦呼喚著我國(guó)行政法的轉(zhuǎn)型。系統(tǒng)論中的“反思性”、功能分化等學(xué)術(shù)資源能夠?yàn)楹戏ㄐ?、行政自主、自我?guī)制、“輕推”等法治現(xiàn)象提供新的解釋維度，為我國(guó)行政法學(xué)由“控權(quán)”法學(xué)向“治理”法學(xué)轉(zhuǎn)型帶來(lái)智識(shí)支撐，以維系“控權(quán)”與“治理”間的張力。

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①如我國(guó)《食品安全法》第124 條明確了八種違法條件，如果違反這些條件，相對(duì)人就處于違法狀態(tài)而應(yīng)受懲罰。同時(shí)，在規(guī)范后果上框列了行政機(jī)關(guān)可采取行為的類(lèi)型、限度(吊銷(xiāo)、罰款等)，若條件達(dá)成而未行動(dòng)或執(zhí)行偏差，行政行為則處于“非法”狀態(tài)?！皸l件綱要”涉及人為的“法律上的因果關(guān)系”，法律系統(tǒng)由此成為只是行動(dòng)的“繁瑣機(jī)器”。參見(jiàn)陸宇峰：《“自創(chuàng)生”系統(tǒng)論法學(xué)：一種理解現(xiàn)代法律的新思路》，載《政法論壇》2014年第4 期。

②泮偉江教授認(rèn)為法律系統(tǒng)是一種具有自我觀(guān)察、自我反思能力的社會(huì)系統(tǒng)，而法教義學(xué)、一般法理論則體現(xiàn)了法律系統(tǒng)自我觀(guān)察和自我反思的能力。法教義學(xué)是對(duì)法官在個(gè)案中對(duì)法律規(guī)范之解釋和適用的二階觀(guān)察，注重提煉作為同案同判基礎(chǔ)的各種法律概念、準(zhǔn)則、理論和體系觀(guān)?？蓞⒁?jiàn)泮偉江：《探尋法律的界限——論盧曼晚期系統(tǒng)論法學(xué)思想》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1 期，第22-30頁(yè)。這種方法是對(duì)規(guī)范適用予以規(guī)范(體系化)的方法，體現(xiàn)了研究方法的“反身性”特征。

③系統(tǒng)論中的“認(rèn)知能力”是指在系統(tǒng)與環(huán)境的交互中，將新的運(yùn)作與記憶中的運(yùn)作聯(lián)系起來(lái)的能力，是以理性、智力和反思能力維度來(lái)定義的概念。其功能是產(chǎn)生冗余，使系統(tǒng)免于重復(fù)的信息處理。系統(tǒng)提高認(rèn)知能力，即通過(guò)對(duì)環(huán)境更深刻、更準(zhǔn)確、更有預(yù)見(jiàn)性的了解而實(shí)現(xiàn)的?；痉椒ㄊ菍?duì)環(huán)境進(jìn)行數(shù)字化，即記憶、學(xué)習(xí)、距離定位、預(yù)測(cè)、糾錯(cuò)等方式實(shí)現(xiàn)。See Luhmann N,Theory of Society(Volume 1), Redwood City: Stanford University Press, 2012, pp.68-72.

④參見(jiàn)《廣東省高級(jí)人民法院關(guān)于印發(fā)〈廣東省高級(jí)人民法院關(guān)于刑事案件改判和發(fā)回重審若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)〉、〈廣東省高級(jí)人民法院關(guān)于民事案件改判和發(fā)回重審若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)〉等三個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，粵高法發(fā)〔2008〕48 號(hào)。

⑤“意義”(Sinn)在盧曼的學(xué)術(shù)話(huà)語(yǔ)中指的是經(jīng)過(guò)試錯(cuò)而產(chǎn)生的免于失望(entthuschungsfester)的選擇形式。[德]尼克拉斯·盧曼著，賓凱、趙春燕譯：《法社會(huì)學(xué)》，上海：上海人民出版社2013年版，第72頁(yè)。這與哈貝馬斯生活世界中的“共識(shí)”類(lèi)似，表現(xiàn)為在系統(tǒng)間溝通中達(dá)成的穩(wěn)定解決方案。

⑥“系統(tǒng)責(zé)任”(systemverantwortung)旨在描述一種有組織的(類(lèi)似過(guò)程的)狀態(tài)，使行動(dòng)者意識(shí)到他們?cè)谙到y(tǒng)背景下的處境。它并非指?jìng)€(gè)人或組織作為責(zé)任主體，而是在結(jié)構(gòu)性的、過(guò)程性的條件下，來(lái)承擔(dān)責(zé)任。See Wilhelms G, Systemverantwortung, inHandbuch verantwortung, edited by Ludger Heidbrink & Claus Langbehn, Wiesbaden: Springer Fachmedien Wiesbaden,2017, pp.501-524.

⑦張某與上海市公安局交通警察總隊(duì)撤銷(xiāo)糾紛上訴案，參見(jiàn)上海市第二中級(jí)人民法院(2013)滬二中行終字第117號(hào)二審行政判決書(shū)。孫陽(yáng)兵與合肥市廬陽(yáng)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局等復(fù)議決定上訴案，參見(jiàn)安徽省合肥市中級(jí)人民法院(2017)皖01 行終579 號(hào)二審行政判決書(shū)。鄭州市凱麗陽(yáng)商貿(mào)有限公司與鄭州市工商行政管理局再審案，參見(jiàn)河南省高級(jí)人民法院(2018)豫行申1772 號(hào)再審行政裁定書(shū)。

⑧可參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)辦發(fā)〔2020〕42 號(hào)，2020年10月27日發(fā)布；《交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈水運(yùn)領(lǐng)域許可事項(xiàng)首批推行證明事項(xiàng)告知承諾制工作方案〉的通知》，交辦水函〔2021〕615 號(hào)，2021年4月16日發(fā)布；我國(guó)《食品安全法》(2021年修訂)第131 條。

⑨參見(jiàn)歐洲議會(huì)和理事會(huì)第1221/2009 號(hào)條例(EC)“關(guān)于組織自愿參與共同體生態(tài)管理和審計(jì)計(jì)劃(EMAS)”的條例[Regulation (EC)No 1221/2009 of the European Parliament and of the Council]。

⑩參見(jiàn)《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于開(kāi)展小微企業(yè)質(zhì)量管理體系認(rèn)證提升行動(dòng)的通知》，國(guó)市監(jiān)認(rèn)證〔2020〕165 號(hào)，2020年10月22日發(fā)布。

?指在行政決策中，與決策有關(guān)的各方當(dāng)事人從自身利益出發(fā)，按照有利于自己的邏輯來(lái)解釋和理解決策中的各種信息，造成真相難以被澄清，導(dǎo)致行政決策的當(dāng)事人無(wú)法被決策主體“說(shuō)服”的情境。“羅生門(mén)問(wèn)題”本質(zhì)是一個(gè)知識(shí)問(wèn)題。參見(jiàn)韓春暉：《行政決策的多元困局及其立法應(yīng)對(duì)》，載《政法論壇》2016年第3 期。

?“自發(fā)領(lǐng)域”(spontaneous sector)與各功能子系統(tǒng)的民主化相關(guān)聯(lián)。譬如，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中企業(yè)承受的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)，通過(guò)分散的多樣的自發(fā)溝通過(guò)程，將企業(yè)暴露在控制過(guò)程中。See Teubner G,Global Private Regimes:Neo-Spontaneous Law and Dual Constitution of Autonomous Sectors? in Public Governance in the Age of Globalization, edited by Karl-Heinz Ladeur, Oxford:Routledge, 2004, pp.71-87.

?《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》(2021年修訂)第103 條規(guī)定：“國(guó)家建立科技倫理委員會(huì)，完善科技倫理制度規(guī)范，加強(qiáng)科技倫理教育和研究，健全審查、評(píng)估、監(jiān)管體系?！?/p>