□阮曉逖

（武漢大學 歷史學院，湖北 武漢 430072）

興起于20世紀六七十年代的環(huán)境史學科，賦予了歷史學一種研究人類社會的嶄新視角：歷史不再囿于單純的人類活動，還應包含人與自然界的關系。不過，環(huán)境史并非純粹的自然史，雖然其出發(fā)點是人與環(huán)境的關系，但最終落腳點往往還是人與人的關系。這一點尤其體現(xiàn)在以塞繆爾·P.黑斯（Samuel P.Hays）為代表的環(huán)境政治史研究中，被當作研究對象的自然環(huán)境在大多數(shù)情況下只是人與人關系的中介。早期的環(huán)境史研究更多聚焦于傳統(tǒng)意義上的自然環(huán)境和自然資源，卻忽視了人與環(huán)境之間互動最為密切的場所——城市。直到20世紀90年代，塞繆爾·黑斯與另一位美國環(huán)境史名家馬丁·梅羅西（Martin Melosi）才指出城市環(huán)境史研究的必要性[1](p2)。城市是人類活動最密集的地區(qū)，城市的環(huán)境問題與人類的生存發(fā)展息息相關。塞繆爾·黑斯認為，環(huán)境興趣的強弱和城市化水平的高低有著密切的關系[2](p51)。在城市場景中研究環(huán)境問題，無疑更能集中體現(xiàn)環(huán)境史學的價值。

環(huán)境污染問題是城市環(huán)境史中最為突出的問題，它不僅影響到城市生活的質(zhì)量，還會對城市的政治文化生態(tài)帶來深遠影響。工業(yè)革命以來，主要的工業(yè)城市大多爆發(fā)過嚴重的環(huán)境污染事件。在所有的城市環(huán)境污染問題中，空氣污染最為直觀、典型，且影響最為廣泛。不同于水體、土壤受限于具體場所的特點，空氣無處不在，時刻影響著每一位城市居民的日常生活。歷史上，曼徹斯特、倫敦、匹茲堡、芝加哥等城市的煤煙污染，以及美國加利福尼亞州的光化學煙霧污染等，都是城市空氣污染治理史上的著名案例。對于以中國為代表的后發(fā)工業(yè)化國家而言，空氣污染作為一個社會問題于20世紀下半葉才出現(xiàn)，且仍是亟待解決的現(xiàn)實問題。當今世界所熱議的碳中和以治理大氣中的二氧化碳為目標，可被視為空氣污染治理的最新階段。由此可見，對空氣污染的治理始終伴隨著近代以來工業(yè)城市的興起和發(fā)展，在城市環(huán)境污染治理的諸多項目中最具代表性。對空氣污染的治理歷程反映出各個時代不同的社會關系以及人與自然的相處方式。從城市環(huán)境史的角度探尋空氣污染問題在歷史上的一般性規(guī)律及其階段性、地域性特征，有助于我們更好地把握空氣污染問題的本質(zhì)，并為當下的空氣污染治理帶來諸多啟示。

一、近現(xiàn)代城市空氣污染問題的來源

（一）引發(fā)空氣污染的物質(zhì)基礎

環(huán)境污染問題的產(chǎn)生根源是人類的污染排放行為。人類在進行生產(chǎn)、消費等活動時，會向環(huán)境中排放額外的廢棄物。水體、土壤、空氣等都是這些廢棄物的環(huán)境載體，這些物質(zhì)如果給人類的日常生活帶來困擾，就會成為環(huán)境污染物。城市作為人類活動最密集的場所，廢棄物的排放自然最為集中，環(huán)境污染問題往往在城市中被凸顯出來。

在人類不同的發(fā)展時期，城市的主要空氣污染物也各不相同，呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。英國作為最早完成工業(yè)化的國家，最先發(fā)生嚴重的空氣污染事件。在16至17世紀，英國就形成了以煤為主體的能源體系[3](p52)。到了19世紀，英國的煤炭消耗更是達到了空前的地步，在倫敦和曼徹斯特等工業(yè)城市中，排放著的黑色濃煙的密集的煙囪成為城市的標志性景觀。類似的情況在德國的魯爾區(qū)，以及美國的匹茲堡和芝加哥等以煤炭資源為主的工業(yè)地區(qū)中相繼出現(xiàn)。煤煙污染成為19世紀末20世紀初資本主義國家面臨的普遍性問題。

到20世紀中葉，隨著第二次工業(yè)革命接近完成，石油取代煤炭成為主要能源，這一時期的標志性污染物也轉(zhuǎn)變?yōu)楣饣瘜W煙霧。這種煙霧是由成品油燃燒產(chǎn)生的碳氫化合物、氮氧化物和揮發(fā)性有機化合物等在陽光照射下發(fā)生化學反應而形成的一種混合有害煙霧。美國的加利福尼亞州在20世紀下半葉飽受其困擾。當20世紀接近尾聲，隨著人類對溫室氣體與氣候變化的認識逐漸深入，人類向大氣中排放的碳氧化物又成了新的熱門污染物。除了對能源的使用，危險化學品的泄漏、人類生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的粉塵顆粒以及農(nóng)藥的漂移等，也會在某些條件下形成嚴重的空氣污染事件。由此可見，由不同的物質(zhì)基礎所引發(fā)的空氣污染，始終伴隨著工業(yè)化以來的人類社會。

除了人類所排放的廢棄物，城市環(huán)境污染的另一物質(zhì)基礎是承載污染的自然環(huán)境。城市的地理環(huán)境若有利于污染物的形成和聚集，較為顯著的污染問題便會更容易發(fā)生。其中，空氣污染是受地理環(huán)境影響的最典型的污染形式。倫敦多雨多霧、常年潮濕的氣候，為大氣污染物的低空聚集提供了極佳環(huán)境。匹茲堡位于兩河交匯的河谷地帶，污染物不易擴散且經(jīng)常出現(xiàn)逆溫現(xiàn)象，十分有利于煤煙的聚集。加利福尼亞州位于山谷地帶，污染物不易擴散且多發(fā)逆溫，其地中海氣候又使夏季陽光照射尤為強烈，這些都為光化學煙霧的產(chǎn)生和聚集提供了有利條件。

（二）建構(gòu)空氣污染認知的社會文化基礎

單有物質(zhì)基礎，環(huán)境污染的概念還無法成立。只有當主流社會普遍認識到污染對人類社會所造成的負面影響并加以重視，環(huán)境污染的概念才得以形成。比如，排放廢氣的行為古已有之，農(nóng)業(yè)時代的人類在從事各種生產(chǎn)和生活活動時都會以各種形式排放污染物。當今的考古證據(jù)也已表明，古代尸體中存在著大量因暴露于充斥著煙氣的環(huán)境而導致的肺部組織變黑問題[3](p3)。這些現(xiàn)象雖然存在，古人卻沒有認識到其負面影響，那時的社會也并不會把這些污染當作需要解決的問題。社會對污染的認知，在一定程度上決定了人們對污染的嚴重程度的評判及應對策略。在這個意義上，我們甚至可以說，環(huán)境污染問題是被社會所建構(gòu)的。

我們可以從歷史上人類對空氣污染的認知過程來理解這一建構(gòu)行為。工業(yè)化初期，人類社會對空氣污染的認知有著曲折的過程。早在17世紀，英國就有人指出倫敦煙霧的危害性和治理的必要性[4]，但這種聲音在當時幾乎沒有得到社會認同。相反，那時的社會共識是：煙霧是有益的。首先，當時的人們認為煤煙對身體是有益的。當時的醫(yī)學界流行的瘴氣論認為，各種物質(zhì)腐爛所產(chǎn)生的瘴氣是疾病的根源，而煤煙可以預防瘴氣感染甚至治療疾病。直到19世紀，這一觀念仍然在流行[5](p18)。其次，工業(yè)革命后煤炭所帶來的經(jīng)濟繁榮讓人們把煙霧與財富關聯(lián)起來。在英國，19世紀末的曼徹斯特市民把冒煙的煙囪同自己的就業(yè)與溫飽看成密不可分的事物，把它解讀為進步和繁榮的征兆[6](p39，41)。在美國，匹茲堡的早期居民認為，煤煙是工業(yè)發(fā)展中無法避免的副產(chǎn)品。它甚至成了一個讓市民們引以為豪的標志物——灰暗的天空象征著繁榮和辛勤勞作，而煤煙的缺席則同經(jīng)濟下滑密切相關[7](p27)。在這些錯誤認知的影響下，人們不把煤煙當作有害的污染物，污染的認定和治理也就無從談起。

19世紀后半葉，英美兩國出現(xiàn)了一批致力于環(huán)境改革的進步人士，他們開始挑戰(zhàn)對煤煙的錯誤認知。中上階層的婦女們首先發(fā)起了反煙運動，她們對清潔與美麗的追求催生出了環(huán)境改革意識，黑煙籠罩的骯臟環(huán)境與她們所向往的美好生活完全背道而馳[8](p4)。在這之后，各類專業(yè)人士紛紛從技術(shù)角度揭露煤煙的危害。在英國，科學家研究測量了煙塵的成分，分析了其來源，新的醫(yī)學理論也證明了空氣污染對健康的危害[9](p29)。在美國，匹茲堡大學的梅隆研究所于20世紀初開展了一項對煤煙的全面研究，內(nèi)容涵蓋煙的來源，燃燒和減煙的設備，煤煙對建筑、氣候、植被、經(jīng)濟以及人的身體與心理健康的影響等，全面分析了煙霧的危害性[10]。除了科學界的努力，煤煙對人們生活的負面影響也始終無法忽視：黑煙遮擋了陽光影響視線，污染了建筑、植物和人們的衣物。這一切最終瓦解了人們先前的錯誤認知。在20世紀初，主要資本主義國家基本上達成了煤煙具有顯著危害性這一共識，空氣污染開始成為全社會所關注的共同問題。

空氣污染的概念和宏觀共識雖已建立，但不同地域的經(jīng)濟文化差異仍然影響著人們對空氣污染的定義。20世紀70年代，在美國印第安納州的加里市，由于鋼鐵企業(yè)把控了其經(jīng)濟命脈并具有政治上的話語權(quán)，沒有人會以環(huán)保的名義去阻止其生產(chǎn)行為。而同州的東芝加哥市有著多樣化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，并不依賴某一家大公司，所以該市很早就把空氣污染認定為一個需要解決的問題，并采取了較為激進的治理政策[11](p277-278)。雖然加里市的空氣污染在客觀上比東芝加哥市更嚴重，但只有后者才把空氣污染作為社會問題來對待。加利福尼亞州的農(nóng)藥漂移污染問題也很好地說明了空氣污染認知的社會建構(gòu)性。該州曾在1999年和2000年兩次發(fā)生因富含農(nóng)藥的云團飄臨居民區(qū)而造成的群體中毒事件。但當?shù)孛襟w往往只把農(nóng)藥漂移當作偶發(fā)的意外事故，而非長期存在的空氣污染。這些媒體的目光僅聚焦于那些偶然遭受侵害的居民區(qū)，卻無視農(nóng)業(yè)區(qū)和農(nóng)場工人在農(nóng)藥環(huán)境中的長期暴露。在這樣的情況下，當?shù)氐囊恍┭芯咳藛T和環(huán)保主義者開始重新把農(nóng)藥漂移問題作為空氣污染問題而非個別的意外事故來對待[12](p244-253)，并嘗試解決這一問題。從歷史上這些環(huán)境污染的案例中我們可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境的變化其實也是社會關系的變化，環(huán)境問題的自然屬性背后隱藏著社會屬性。

如今，人類所排放的二氧化碳也面臨著如同以往污染物一樣的認知建構(gòu)過程。二氧化碳本是地球大氣的固有成分，并普遍參與到生命的代謝過程中。正常情況下，它并不是一種污染物。但問題在于，人類已經(jīng)向地球大氣中額外排放了巨量的二氧化碳等溫室氣體，隨著我們對自然界認識的加深，這些排放帶來的氣候變化風險開始浮出水面。世界氣象組織最新發(fā)布的“2021全球氣候狀況”臨時報告顯示，2021年全球平均氣溫較1850至1900年高出約1.09攝氏度，2020年全球溫室氣體濃度已達到新高，二氧化碳、甲烷和氧化亞氮的濃度分別比工業(yè)化前高出149%、262%和123%，而這種增長在2021年仍在繼續(xù)[13]。這可能給地球環(huán)境帶來深刻影響，海平面上升、海水性質(zhì)改變、各種極端天氣現(xiàn)象頻發(fā)等后果都會給人類帶來難以預估的威脅。于是，二氧化碳開始被視為大氣污染物，“碳達峰”與“碳中和”也成為當今世界主流的環(huán)保理念和目標，人類對大氣污染的治理進入了新的階段。

總之，在人類的歷史中，空氣污染從來都不只是單純的自然問題，也沒有一成不變的具體解釋，而是伴隨著不同污染物、不同歷史時期和不同社會經(jīng)濟文化環(huán)境而不斷變化的動態(tài)概念。我們只有把握到引發(fā)空氣污染的物質(zhì)基礎和建構(gòu)空氣污染認知的社會文化基礎，才能正確地認識它，并尋求解決之道。

二、近現(xiàn)代城市空氣污染治理的多重路徑

空氣污染具有普遍性、長期性、嚴重性和典型性，對空氣污染治理的探索集中體現(xiàn)了城市環(huán)境污染治理發(fā)展歷程的特點。雖然治理空氣污染的具體措施不能照搬至其他污染物，但在宏觀的方法論上，空氣污染的治理無疑能提供最大的借鑒意義。因為污染情況和具體國情的不同，各個國家對空氣污染治理策略的探索道路體現(xiàn)出復雜的多樣性，但也有相通的共性。

（一）空氣污染治理的政策和法律手段

從歷史和現(xiàn)實來看，工業(yè)化國家治理空氣污染的主要路徑是：以政策和法律手段為主導，協(xié)調(diào)全社會共同完成治理目標。但這一自上而下的方式并非一開始就存在，最早完成工業(yè)化并遭遇嚴重空氣污染的英美兩國在治理模式上都經(jīng)歷了長時間的探索，呈現(xiàn)出由民間發(fā)起再到政府主導，由地方治理再到國家宏觀把控的過程。如上所述，女性組織和專業(yè)技術(shù)人員先后成為民間反煙運動的領導者。他們一方面通過社會活動和政治請愿呼吁對空氣污染的關注與治理，另一方面以自己的專業(yè)技術(shù)能力開發(fā)和改進設備，在多個工業(yè)城市開展了治理煤煙的探索[8](p111-118)。但民間力量有所局限，無法對污染排放行為產(chǎn)生足夠的約束力。在19世紀中葉到20世紀初，倫敦、曼徹斯特和匹茲堡等煤煙污染嚴重的城市的執(zhí)政者紛紛開始發(fā)揮作用，他們出臺了一系列限制污染物排放的規(guī)定，但由于在科學性和全面性等方面的欠缺、執(zhí)行上的寬松以及工業(yè)企業(yè)的抵制，這些規(guī)定往往收效甚微①英國城市的相關立法可參見彼得·索爾謝姆：《發(fā)明污染：工業(yè)革命以來的煤、煙與文化》，啟蒙編譯所譯，上海社會科學出版社2016年版。匹茲堡的相關立法參見Cliff I.Davidson.Air Pollution in Pittsburgh:A Historical Perspective[J].Journal of the Air Pollution Control Association，1979，29（10）:1035-1041.。

20世紀中葉，英美兩國的煤煙治理迎來新進展。1952年，英國發(fā)生了震驚世界的倫敦煙霧事件，導致數(shù)千人死亡。英國痛定思痛，最終于1956年通過了《清潔空氣法》，以此嚴格限制劣質(zhì)煙煤的使用，并在城市中劃定無煙區(qū)，將重污染的企業(yè)搬遷，同時推動能源和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，最終走上了扭轉(zhuǎn)空氣質(zhì)量的正確道路。美國的圣路易斯和匹茲堡在20世紀四五十年代也成為成功治理煤煙污染的典型案例。圣路易斯在20世紀40年代初通過了自己的控煙法案，將燃料替換為較清潔的無煙煤，并改進燃燒設備，取得了良好效果。很快匹茲堡學習了該經(jīng)驗，通過了相似的法案。而且，得益于二戰(zhàn)中修建的油氣運輸管道，匹茲堡獲得了大量的天然氣供應，極大減少了煤炭消耗，使空氣質(zhì)量有了明顯的好轉(zhuǎn)[14](p561-588)。匹茲堡也成為由煤炭向清潔能源成功轉(zhuǎn)型的重工業(yè)城市的典范。這種由民間發(fā)起，到地方政府主導，最后憑借嚴格有效的法律以及能源與產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型解決問題的模式，成為英美兩國早期治理空氣污染的一般性規(guī)律。

而另一個老牌工業(yè)國德國對煤煙污染的治理與英美有著明顯不同的特征。德國政府掌握著較為集中的國家權(quán)力，并擁有強大的官僚機構(gòu)，且較早認識到治理煙霧的必要性。德國的工業(yè)化時間晚于英國，對空氣污染的防范已經(jīng)有了前車之鑒。所以，不同于英美兩國早期的治理遲緩和法律方面的執(zhí)行困難，德國的煤煙防治法律早在其工業(yè)化的初期就已奠定了基礎。同時，官員們在執(zhí)行的過程中也能夠嚴格貫徹法律法規(guī)，因此德國并沒有像英美兩國那般有著污染極為嚴重的工業(yè)城市。且因為政府自始至終的主導作用，德國也沒有出現(xiàn)市民發(fā)起的反煙運動和英美那樣的民間環(huán)保團體[1](p98-100)。這種從一開始就由中央政府和全國性法律推動的污染治理模式，主要源自德國不同于英美的政治體制。從過程上來看，德國模式顯得更加高效有序。

伴隨著產(chǎn)業(yè)和能源的更新，工業(yè)國家的空氣污染排放源在20世紀下半葉發(fā)生了變化。煤炭逐漸式微，石油取而代之，新的污染物開始產(chǎn)生。發(fā)達國家的空氣污染治理進入了第二階段的探索。在倫敦，當籠罩城市的黑煙散去，更多的陽光進入街道，和汽車尾氣發(fā)生作用，又產(chǎn)生了危險的光化學煙霧[1](p97)。一個先污染后治理，再污染再治理的循環(huán)出現(xiàn)了。作為煤煙的接替者，光化學煙霧不似過去從煙囪里冒出的黑煙那般直觀，它的形成機制更復雜，對它的正確認識和有效治理在難度上超過了以往。美國加利福尼亞州的洛杉磯在20世紀40年代初遭遇這種污染困擾時，其地方行政部門在第一時間就作出了應對，但卻囿于舊時經(jīng)驗，在頭十年中把矛頭指向工廠企業(yè)和家庭焚化爐這些傳統(tǒng)的固定污染源[15](p1474-1498)，忽視了真正的源頭——汽車。此時的行政當局已經(jīng)有了擔起污染治理責任的自覺，但對污染形成機制的認識卻落后了。直到20世紀50年代中葉，美國科學界才達成共識，確認了光化學煙霧的原理，將汽車認定為洛杉磯煙霧的源頭。此后從洛杉磯直到整個美國，一場維持至今的針對汽車尾氣排放的治理運動開始了。加利福尼亞州也借此在空氣污染治理領域扮演了探路者的角色，開始制定一系列針對機動車排放的法令。此前，空氣污染在美國基本上只屬于各個城市和州的內(nèi)部事務，但加利福尼亞州的實踐開啟了政府全面介入環(huán)保事業(yè)并進行大規(guī)模立法的一次探索，為整個美國提供了參考，后來許多國家層面的措施就是得益于它的推動和啟發(fā)[16](p168)。1970年美國的《清潔空氣法》就是在加利福尼亞州地方立法經(jīng)驗的基礎上訂立的全國性法律。至此，空氣污染治理上升為全國性事務，并由聯(lián)邦政府統(tǒng)籌管理。

空氣污染問題治理由地方走向全國是大勢所趨。大氣污染物的流動性極高，不可能被單獨限制在某一地區(qū)，單個城市對污染排放的限制也可能會導致污染源向外轉(zhuǎn)移，實際上排放并未減少。把治理行為局限于一城一地無法解決問題，需要進行全局的統(tǒng)籌治理。由國家立法機關訂立全國性大氣污染防治法律以取代地方法規(guī)的現(xiàn)象，在二戰(zhàn)后的主要工業(yè)國家中普遍發(fā)生，并在20世紀六七十年代形成了一個防治空氣污染的立法高峰。英國在20世紀50年代的《清潔空氣法》之后，又于20世紀70年代通過了《污染控制法》，在原有基礎上增加了限制機動車和燃油的措施。德國為應對戰(zhàn)后魯爾工業(yè)區(qū)的空氣污染，于20世紀六七十年代先后頒布了《霧霾法令》和《聯(lián)邦污染防治法》。日本在20世紀60年代也頒布了《煤煙排放管理法》《公害對策基本法》《大氣污染防治法》等一系列法律。法律手段成為現(xiàn)代化工業(yè)國家治理空氣污染的核心策略。中國也于1988年通過了《中華人民共和國大氣污染防治法》，并在之后的幾十年中根據(jù)現(xiàn)實情況的變化進行了數(shù)次修訂。

（二）空氣污染治理的經(jīng)濟因素與手段

經(jīng)濟因素是政策和法律制定過程中的重點考量對象，經(jīng)濟手段是主流治理策略的重要補充。對污染物排放的限制不可避免會和經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生沖突，這是政策制定者們無法回避的問題。對經(jīng)濟利益的算計在早期反煤煙宣傳中就是一種常用方式，比如美國經(jīng)濟學家曾計算過，煤煙平均每年會給匹茲堡造成9944740美元的經(jīng)濟損失[17](p154)，從經(jīng)濟收益的角度來看，治理煙霧也是十分必要的。在匹茲堡反煙法規(guī)的制定過程中，不因治理煙霧而損害經(jīng)濟利益成了改革者們的一致目標。他們預言，治理污染催生出的新產(chǎn)業(yè)完全可以彌補煤炭行業(yè)的損失[18](p29)。匹茲堡能克服本地煤炭工業(yè)的阻礙成功推行治煙法規(guī)，也得益于其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。當?shù)刂攬F梅隆家族一直支持反煙運動，而該家族很早就擺脫了對當?shù)貍鹘y(tǒng)工業(yè)部門的依賴，大量涉足冶金、石油化工等工業(yè)領域[19](p222-224)，所以對煤煙的管控并未觸及其核心利益。在法規(guī)執(zhí)行的過程中，匹茲堡當局也盡可能采取溫和的方式，以合作教育為主，減少對污染主體的硬性懲罰，保障經(jīng)濟的順利運行[14](p561-588)。最終天然氣能夠在匹茲堡取代煤炭，主因就是它足夠便宜，供應量又充足，人們自然作出了更經(jīng)濟的選擇。

在加利福尼亞州，對光化學煙霧的治理也面臨著復雜的經(jīng)濟和文化環(huán)境。由于汽車已成為美國人民生活的必需品，在經(jīng)濟與文化的雙重依賴面前，設計一種限制民眾使用汽車的制度幾乎不會被考慮也難以實現(xiàn)。加利福尼亞州選擇了另外的方案：一是讓汽車生產(chǎn)商承擔起主要責任；二是采用一種折中避險措施，在多數(shù)群體中分攤風險，使其只付出較輕代價就能緩解污染。具體來說，一是制定強制性技術(shù)標準，要求出廠新車安裝各種廢氣處理設備以降低排放；二是對使用中的舊車設計一套關于汽車檢驗、保養(yǎng)、報廢的計劃，以維持較好的車況[20](p22-28)。加利福尼亞州能對汽車企業(yè)施以嚴格的標準，一定程度上是因為當?shù)貨]有汽車工業(yè)，本地商業(yè)精英對治理煙霧普遍持支持態(tài)度。而汽車企業(yè)愿意配合并投入大量資金研發(fā)減排設備，其原因也值得從經(jīng)濟角度深思。首先，加利福尼亞州作為美國人口最多、經(jīng)濟實力最強的州，擁有巨大的新車市場，廠商對其十分重視。且自20世紀70年代的石油危機以來，低油耗、小排量的汽車有了越來越強的競爭力，日本和歐洲的廠商在這方面給了美國同行極大的壓力，使美國車企不得不在激烈的競爭下改進技術(shù)，節(jié)能減排。其次，加利福尼亞州的政策制定者們尊重技術(shù)專家的意見，其所制定的技術(shù)標準往往能夠考慮汽車廠商的現(xiàn)實情況并留有緩沖時間，同時還能給廠商的技術(shù)研發(fā)提供有效的建議和咨詢。所以，經(jīng)濟利益在很大程度上左右了美國對汽車尾氣污染的治理策略，如今，世界多個國家都以經(jīng)濟補貼的形式推動電動汽車對傳統(tǒng)燃油車的取代。這仍是以經(jīng)濟手段推動能源的更新，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境的雙贏。

如今，經(jīng)濟手段被越來越多地運用到空氣污染治理中，排放權(quán)交易就是其中一個逐漸流行的新興概念。20世紀70年代中葉，美國環(huán)境保護署采納了第一個大的排放權(quán)交易計劃[1](p136)，這個機制延續(xù)發(fā)展至今，已經(jīng)開始向著一個新的國內(nèi)和全球市場的方向發(fā)展。目前，碳排放權(quán)也開始代替?zhèn)鹘y(tǒng)大氣污染物排放權(quán)，成為最核心的交易對象。但這種機制仍舊處于摸索階段，離成熟尚早，環(huán)保市場該如何運行和監(jiān)管，環(huán)境問題能否由市場來主導，這些需要經(jīng)受更多的追問。此外，經(jīng)濟手段還涉及公平正義的問題：社會中相對貧困的階層往往更容易受到污染的侵害，也更難以擺脫污染籠罩的環(huán)境，而他們卻是制造污染較少的群體。這種階層間不平等涉及更為深層的政治和經(jīng)濟問題，或許比污染本身更難以消除。這要求人們在治理策略上具有針對性的同時，進行更高層級的統(tǒng)籌和調(diào)整，維護社會經(jīng)濟領域的公平正義。

（三）空氣污染治理的新形勢

在全球化的新時期，國際合作是空氣污染治理的必由之路，這也是空氣污染治理從地方走向全國之后的進一步延伸。在后起的工業(yè)國家和第三世界國家，空氣污染不似發(fā)達國家那樣呈現(xiàn)明顯的階段性，這些國家往往會面對多種污染物混雜的情況。在技術(shù)和資金方面的困難、政治的動蕩等，都會使這些國家在污染面前更加脆弱。比如，墨西哥市就因為高度集中的人口和工業(yè)，以及復雜多樣的污染物，一度成為全球空氣污染最嚴重的城市之一[21](p21-22)。這些困難的解決有賴于國家間的合作。比如，作為西歐后起工業(yè)國的西班牙，在20世紀最后的25年里集中經(jīng)歷了煙塵、硫化物和光化學煙霧三重污染。得益于歐盟的一體化進程，西班牙在20世紀90年代得到了歐盟的資金援助。這些資金雖未直接用于污染治理項目，但資金投入基礎設施建設后西班牙的天然氣輸送能力得以提升。西班牙由此完成了燃料轉(zhuǎn)型，空氣質(zhì)量大為好轉(zhuǎn)。西班牙還將分散在地方的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力集中于中央政府，其環(huán)境政策也逐漸向歐盟的統(tǒng)一標準靠攏[22](p206-215)。歐盟在其成員國范圍內(nèi)的干預和統(tǒng)籌是在環(huán)境問題的國際合作進程中邁出的重要一步，但這距離理想化的全球合作仍然還有很遠的距離。發(fā)達國家和發(fā)展中國家各自應當承擔怎樣的責任和義務，還是一個有待達成的共識。

而且，即使是經(jīng)過了百年探索的發(fā)達國家，其空氣污染的治理仍是一個未竟的事業(yè)，各類新舊污染物仍舊困擾著人們的生活。2015年，世界上只有12%的城市居民吸入的空氣符合世衛(wèi)組織標準，世界上有一半超大城市的空氣污染水平超過了標準的2.5倍，而且多數(shù)城市的空氣質(zhì)量正在惡化[23]。而更為嚴峻的是，城鎮(zhèn)居民的數(shù)量在未來40年將增長一倍[24]，對清潔空氣的追求依然面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

三、城市空氣污染治理史對實現(xiàn)“雙碳”目標的啟示

如今，人類面臨著治理碳排放的新形勢，回顧以往治理空氣污染的曲折過程，能夠預見當前可能遇到的各種困難中，首要的困難就在于對污染概念的認定，或是說社會對碳排放的認知。如今的主流觀點已經(jīng)承認了人為的溫室氣體排放與氣候變化之間的直接聯(lián)系，但由于確鑿科學證據(jù)的不充分以及各種現(xiàn)實政治經(jīng)濟原因，對這一論斷的質(zhì)疑也一直存在，這種懷疑最終也指向了各國的碳減排政策。面對這種因科學證據(jù)尚不完全明確而反對采取針對性措施的觀點，我們可以援引環(huán)保理論中的預防原則來反駁。預防原則是在20世紀的環(huán)保運動中被提出的一種主張，它認為我們不應只關注證據(jù)確鑿的案例，還應該關注潛在的風險，并對其采取預防性的治理措施。在20世紀70年代美國廢除含鉛汽油的斗爭中，預防原則就已經(jīng)得到了認可。歐美社會曾長期存在含鉛汽油不會導致人類鉛中毒的觀點，醫(yī)學界也一直沒有給出確鑿證據(jù)。但一些環(huán)保人士提出了反駁，指出以前的研究只針對健康男性青年，而兒童和體弱者等大量高危人群被忽視了。他們認為，“機械地等待臨床證據(jù)是不必要乃至不道德的，當健康危害的概率已經(jīng)很高時，就應當采取必要的措施”[25](p110)。因為對潛在風險的擔憂，含鉛汽油最終被禁止使用。而相比含鉛汽油的危害，氣候變化的潛在風險是空前的，它可能會影響整個人類文明的命運，這種風險我們無法承受。因而在全球變暖和碳排放的問題上，預防原則也應被遵循，二氧化碳理應被認定為一種空氣污染物，管控刻不容緩。如今，在社會文化層面，低碳環(huán)保的理念已經(jīng)成為一種得到世界范圍內(nèi)的共識和認可的價值觀，對碳污染認知的社會建構(gòu)基本實現(xiàn)。

當我們把氣候變化問題轉(zhuǎn)化為碳污染問題來看待，可以發(fā)現(xiàn)，它遵循著空氣污染形態(tài)的變化規(guī)律。在傳統(tǒng)污染物的治理取得成效后，二氧化碳成為新的污染物，其污染機制更加復雜，以往污染物治理的難處，可能會在此加倍體現(xiàn)出來。這種復雜性和困難來自各個方面，首先，以往的空氣污染都有一個較為明確的污染源，但人類幾乎所有的生產(chǎn)和生活活動都會進行碳排放，這給治理策略的制定和實施帶來了極大挑戰(zhàn)。其次，以往空氣污染的影響范圍局限于一地一國，而碳排放是一個真正意義上的全球性問題，不是任何一個國家可以獨立解決的，解決此問題有賴于全人類的共同合作。再次，降低碳排放以及扭轉(zhuǎn)氣候變化涉及社會經(jīng)濟生活的方方面面，任何一種調(diào)控和監(jiān)管措施都可能對生產(chǎn)與生活產(chǎn)生影響。這要求治理手段必須更加科學合理，健全法律、建立長效機制、擺脫對于行政手段的過度依賴，都是需要加大努力的方向[26]。最后，碳排放與氣候變化還觸及人類的科學技術(shù)尚未完全到達的領域。地球大氣作為一個極其復雜的混沌系統(tǒng)，人類還無法明確碳排放對其作用的具體機制，其間的各種變化更是難以掌握，成功的治理還有待科技的突破。

類似的困難在人類治理空氣污染的歷程中多有發(fā)生，只是表現(xiàn)形式不同。人們在治理空氣污染的歷程中取得過巨大的進步，累積了足夠的經(jīng)驗，這些或許無法直接給予我們實現(xiàn)碳中和的具體方式，但可以給我們指引方向。一直以來，城市都是治理空氣污染的主戰(zhàn)場，是污染排放的主要場所，未來的碳中和自然還需以城市為中心開展。正如空氣污染是一個動態(tài)的概念，減碳的核心也是實現(xiàn)動態(tài)的平衡。無論是政策與法律方面的宏觀引領，還是經(jīng)濟與技術(shù)方面的微觀調(diào)整，減排的出發(fā)點和落腳點都應以人為本，循序漸進。

國際社會對全球合作實現(xiàn)碳減排的必要性有著充分的認識，在過去幾十年中朝著這個方向作出了諸多巨大努力，先后訂立了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（1992）、《京都議定書》（1997）、《哥本哈根協(xié)定》（2009）、《巴黎協(xié)定》（2015）以及最新的《格拉斯哥氣候協(xié)議》（2021）等一系列國際公約。這些公約雖有各自的不足和困難之處，但都是向最終的目標所邁出的一步。如今，世界上已經(jīng)有數(shù)十個國家和地區(qū)以政策或立法的形式提出了自己的碳中和目標[27]。其中最早探索空氣污染治理的英國，于2008年通過了《氣候變化法案》，規(guī)定到2050年，英國溫室氣體排放量要比1990年減少80%[28](p231)。中國也同樣積極參與了應對氣候變化的挑戰(zhàn)，分別于2015年和2020年提出了自己的“雙碳”目標：在2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和。2021年10月，中國國務院印發(fā)了《2030年前碳達峰行動方案》，對這一目標的實現(xiàn)給出了宏觀的全面的指導。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國作出這樣的承諾體現(xiàn)了對于推動構(gòu)建人類命運共同體和實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的責任擔當[29]。

從歷史的經(jīng)驗來看，空氣污染治理常常能帶來全新發(fā)展機遇。從倫敦、匹茲堡和洛杉磯等城市的案例中，我們可以看出，治污減排雖然在短期會對現(xiàn)有經(jīng)濟部門帶來挑戰(zhàn)，但也是進行產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的機會。環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展不存在絕對的對立關系，而是可以共存的。碳中和這項前所未有的工程帶來的機遇將遠超過去，它不僅是一個環(huán)保的概念，更是下一次能源革命的核心。如能抓住這個機遇，完成技術(shù)和能源的革新與產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型，就能大大提升國家自身的實力與競爭力，實現(xiàn)文明的躍遷。這也是中國積極投身碳中和事業(yè)的重要原因。

四、結(jié)語

環(huán)境史可以幫我們了解過去，也可以為現(xiàn)實服務，使我們更好更全面地認識當前的環(huán)境問題，了解其社會文化根源，并給出更有智慧的解決方案。正如美國環(huán)境史先驅(qū)唐納德·沃斯特（Donald Worster）所指出的：環(huán)境史可以幫助生態(tài)學以及其他環(huán)境科學提出更富有創(chuàng)見、更加成熟的解決問題的方法，有助于更深刻、更富批判性地了解我們的經(jīng)濟文化和制度及其對地球的影響，還可以令我們更深刻地了解我們所居住的地方，并尋求更好的生存方式[30](p7)?？諝馕廴驹谌祟愇拿鞯臍v程中反復發(fā)生，舊的污染物消失，新的污染物又出現(xiàn)，呈現(xiàn)為一個難以跳出的循環(huán)。這在一定程度上與城市興起及發(fā)展過程中缺乏環(huán)?？剂颗c規(guī)劃有關，城市一旦成型，也就難以徹底更改其設計規(guī)劃以根治污染。未來的新城市應當吸取這一教訓，在規(guī)劃之初就全方位考慮到環(huán)境問題。設計一種全新的綠色城市或許比治理已經(jīng)存在的污染要更為容易。此外，在二氧化碳之后是否會有全新的空氣污染等著我們，碳中和實現(xiàn)后的全球溫度下降又會給人類社會帶來哪些新的環(huán)境和經(jīng)濟問題，這些都值得我們?nèi)ニ伎肌?/p>