畢明宇 儲虎

一、職業(yè)病概述

伴隨著工業(yè)發(fā)展，職業(yè)病作為一種影響較大的疾病逐漸引起社會注意。2001年，《中華人民共和國職業(yè)病防治法》（以下簡作《職業(yè)病防治法》）將“職業(yè)病”定義為指勞動者在職業(yè)活動中因吸入粉塵、其他有毒物質(zhì)或者受到放射性物質(zhì)等有害因素影響而引起的疾病。對此，有觀點認為，我國法律對“職業(yè)病”的定義屬于狹義的“職業(yè)病”，即被納入“職業(yè)病”涵蓋名單的疾病才能被認定為職業(yè)病。[1]我國只對列入法定“職業(yè)病”定義范圍的患者進行保護，反之，對不屬于法定“職業(yè)病”定義內(nèi)的職業(yè)相關(guān)疾病的患者則缺乏救濟。許多國家在立法上對“職業(yè)病”作更寬泛的定義，即認為勞動者在職業(yè)活動中受到不利于身體健康因素的影響進而導(dǎo)致的疾病均屬于職業(yè)病。同時，盡管有的國家（比如德國）立法上對“職業(yè)病”采狹義的定義，但規(guī)定職業(yè)相關(guān)疾病的患者可以享有與職業(yè)病患者相當(dāng)?shù)墓ｋU待遇，其對非法定職業(yè)病病人的保護是完善的。

二、有關(guān)職業(yè)病患者權(quán)益保障的現(xiàn)狀分析

（一）《職業(yè)病防治法》的現(xiàn)行規(guī)定

自2001年頒布以來，《職業(yè)病防治法》歷經(jīng)四次修改，共有七章、八十八條即總則部分（第一至十三條）、前期預(yù)防制度（第十四至十九條）、勞動過程中的防護與管理制度（第二十至四十二條）、職業(yè)病診斷與職業(yè)病病人保障制度（第四十三至六十一條）、對職業(yè)病防護工作的監(jiān)督檢查制度（第六十二至六十八條）、法律責(zé)任部分（第六十九至八十四條）以及附則（第八十五至八十八條）；其中與職業(yè)病病人保障制度有關(guān)的條文有十九條，占總條文比例的22%。

職業(yè)病患者的權(quán)利保障是我國《職業(yè)病防治法》的核心要義[2]，而《職業(yè)病防治法》是職業(yè)病患者主張權(quán)利的重要法律依據(jù)。根據(jù)《職業(yè)病防治法》，勞動者主要享有如下的權(quán)利：第一，職業(yè)衛(wèi)生知情權(quán)。知情權(quán)是職工的一項基本權(quán)利，與勞動者的生命和健康密切相關(guān)。在勞動合同簽訂前，用人單位應(yīng)當(dāng)如實告知勞動者工作期間所可能發(fā)生的職業(yè)病危害和后果，以便勞動者對自己的工作環(huán)境有基本的了解。第二，職業(yè)衛(wèi)生培訓(xùn)權(quán)。用人單位應(yīng)當(dāng)在工作前為勞動者提供職業(yè)衛(wèi)生培訓(xùn)，指導(dǎo)勞動者預(yù)防職業(yè)危害。第三，職業(yè)健康權(quán)。用人單位應(yīng)當(dāng)為勞動者提供免費體檢，建立職業(yè)健康監(jiān)護檔案并妥善保存職業(yè)健康監(jiān)護檔案。第四，勞動者享有職業(yè)病診治權(quán)。診斷期間，用人單位不得終止勞動合同和克扣工資。第五，賠償權(quán)。若確診職業(yè)病，勞動者享有工傷保險待遇以及依照《民法典》相關(guān)規(guī)定向用人單位主張損害賠償?shù)臋?quán)利。

（二）職業(yè)病患者權(quán)益保障的不足

1.診斷機構(gòu)設(shè)置單一。

關(guān)于職業(yè)病診斷機構(gòu)的設(shè)置，《職業(yè)病防治法》在2018年之前規(guī)定只有被省級衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)后的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)才享有確診職業(yè)病的權(quán)利[3]；2018年之后，經(jīng)過立法修訂，才解決了這個被詬病多年的問題。但是，《職業(yè)病防治法》第四十三條的規(guī)定并不明確，目前也缺乏對該條規(guī)定進一步細化的管理辦法；診斷機構(gòu)的“壟斷”問題，也并沒有在該法中得到徹底解決。

2.診斷異議渠道狹窄。

職業(yè)病診斷結(jié)論不具有終局性?！堵殬I(yè)病診斷與鑒定管理辦法》第三十六條規(guī)定，職業(yè)病患者對職業(yè)病診斷結(jié)果有異議的，必須向診斷機構(gòu)所在地的衛(wèi)生行政部門申請鑒定；對鑒定結(jié)論不服的，向上級（省級）申請再鑒定；省級的鑒定結(jié)論是最終結(jié)論。[4]但是，從該規(guī)定可以看出，職業(yè)病鑒定過程中，由衛(wèi)生行政部門根據(jù)當(dāng)事人的申請而組織相關(guān)專家臨時組成非常設(shè)機構(gòu)進行，即行政機關(guān)僅作為組織者和管理者，因此職業(yè)病的診斷鑒定不具有“在行政活動中行使行政權(quán)力”的特性，不屬于行政行為，對于該鑒定結(jié)論不能提起行政訴訟，故鑒定結(jié)論便具有了事實上的“終局”性效果。法治國家只有司法結(jié)論才能是終局的，對于診斷結(jié)果異議，有必要暢通司法救濟渠道。

3.申請診斷階段舉證責(zé)任分配不合理。

申請職業(yè)病診斷需要提供證據(jù)材料?！堵殬I(yè)病診斷與鑒定管理辦法》規(guī)定，勞動者在申請職業(yè)病診斷時需要提供材料，包括職業(yè)史、職業(yè)健康檢查結(jié)果和工作場所職業(yè)病危害因素檢測結(jié)果等。但可以發(fā)現(xiàn)，該規(guī)定中要求勞動者提供的材料大都由用人單位掌握。盡管《職業(yè)病防治法》規(guī)定用人單位應(yīng)該主動如實提供其所掌握的材料并由衛(wèi)生行政部門對其進行審查，但是，讓用人單位自主地提供對自己不利的證據(jù)，實在是難上加難。除此之外，還可能因為規(guī)章制度的不完善原因，用人單位對職業(yè)病患者需要的材料沒有保存或者保存不周。

4.救助補償機制不足。

法諺“無救濟則無權(quán)利”。即使法律給公民賦予再多的權(quán)利，但若沒有有效的救濟機制，那么法律上所規(guī)定的權(quán)利都將是一紙空文?！堵殬I(yè)病防治法》重在對職業(yè)病的預(yù)防，而對于職業(yè)病患者的救助賠償著筆很少。縱觀《職業(yè)病防治法》全文，除總則和分則之外，明確提及患有職業(yè)病勞動者權(quán)利的為第四章中的部分條文，而涉及用人單位如何預(yù)防職業(yè)病、為工作人員提供勞動保護的內(nèi)容則有兩章之多。從篇幅上可以看出，《職業(yè)病防治法》重在職業(yè)病防治，卻對職業(yè)病患者生活上提供直接幫助的補償和救助體系沒有予以過多的關(guān)注。[5]

依照我國法律規(guī)定，職業(yè)病患者享有工傷保險救濟和民事侵權(quán)訴訟賠償?shù)碾p重救濟。但是，當(dāng)出現(xiàn)用人單位被取締、勞動關(guān)系無法被認定時，勞動者一旦成為職業(yè)病患者，政府就成為救濟責(zé)任的最終承擔(dān)者。同時，根據(jù)《職業(yè)病防治法》與《工傷保險條例》的規(guī)定，職業(yè)病患者主要通過工傷保險獲得救濟，然而，將所有的職業(yè)病都認定納入工傷體系并不科學(xué)。在工傷認定的情形中，除職業(yè)病以外，其他均為事故傷害或意外傷害。[6]在中國目前的職業(yè)病目錄中，職業(yè)病可以根據(jù)疾病特征分為兩類：其一為急發(fā)性職業(yè)病，如職業(yè)性急性化學(xué)中毒等；其二為慢性遲發(fā)性職業(yè)病，如職業(yè)性塵肺病等。其中，急發(fā)性職業(yè)病與事故傷害類似；但慢性遲發(fā)性職業(yè)病則與事故傷害差別很大，具有集體致害性和脫離接觸危害因素之后仍有可能繼續(xù)加重的特點，其后續(xù)治療、康復(fù)費用也遠高于第一類，故其適用保險金較低的工傷保險就顯得不合理。

5.職業(yè)病相關(guān)訴訟制度不完善。

職業(yè)病患者可以通過工傷保險公益訴訟和民事侵權(quán)訴訟獲得補償。民事侵權(quán)訴訟是被侵權(quán)人提起的私益訴訟，其訴訟目的在于填平損害，難以達成讓用人單位加強職業(yè)防護、避免更多勞動者免遭職業(yè)侵害的目的。公益訴訟是由特定組織提起的旨在使違法行為得到否定評價的訴訟，具有私益訴訟所不具有的公益性，故有必要在職業(yè)病領(lǐng)域建立公益訴訟制度來為勞動者發(fā)聲。

6.工會作用弱化。

工會本應(yīng)該積極地活動在維護員工權(quán)益的第一線，但是，《職業(yè)病防治法》并沒有讓工會承擔(dān)具體責(zé)任義務(wù)，致工會對用人單位的監(jiān)督與對勞動者的保護多流于形式。同時，工會經(jīng)費主要來自用人單位，導(dǎo)致工會難以與用人單位分庭抗禮，難以對用人單位形成中立、有效的監(jiān)督。

三、職業(yè)病病人權(quán)益保障之完善的路徑

（一）附條件地擴大職業(yè)病診斷機構(gòu)范圍

針對診斷機構(gòu)單一問題，在職業(yè)病防治管理辦法中可以明確規(guī)定職業(yè)病診斷機構(gòu)的準(zhǔn)入條件，符合準(zhǔn)入條件的醫(yī)療機構(gòu)都有職業(yè)病診斷權(quán)，以打破之前的專門機構(gòu)壟斷制度[7]，拓寬職業(yè)病診斷機構(gòu)范圍。地方衛(wèi)生行政部門也應(yīng)當(dāng)加強對診斷機構(gòu)監(jiān)督，定期公布不再具有相應(yīng)診斷能力的醫(yī)療機構(gòu)名單，保持診斷機構(gòu)的“流出”通道，以確保職業(yè)病診斷機構(gòu)隊伍的專業(yè)性和權(quán)威性。

（二）拓寬職業(yè)病診斷結(jié)果異議的救濟途徑

司法是公平正義的最后一道防線。診斷結(jié)論爭議，可以通過司法途徑解決。鑒于職業(yè)病診斷行為無法提起行政訴訟，故具體路徑，可以設(shè)計為在職業(yè)病防治管理辦法中為職業(yè)病診斷結(jié)論異議引入民事訴訟，即當(dāng)職業(yè)病診斷結(jié)論存在爭議時，在立法上為爭議的解決提供訴訟與鑒定兩種選擇。醫(yī)療機構(gòu)經(jīng)行政批準(zhǔn)而取得職業(yè)病診斷資質(zhì)，具有獨立的法律地位，可以獨立地對其診斷結(jié)果負責(zé)，可以成為適格的民事訴訟被告。當(dāng)診斷機構(gòu)出具不實的診斷結(jié)論導(dǎo)致職業(yè)病患者利益受損時，其行為應(yīng)當(dāng)被視作侵權(quán)行為，可以作為訴訟標(biāo)的。當(dāng)然，當(dāng)對診斷結(jié)果有異議時，職業(yè)病患者享有民事訴訟或是鑒定的選擇權(quán)，這意味著職業(yè)病鑒定委員會的結(jié)論將會處于司法的監(jiān)督之下，其鑒定行為會傾向于更加審慎。

（三）合理分配申請診斷階段的舉證責(zé)任

為了解決申請診斷階段證明材料的提供問題，可以采取以下幾種方法：第一，提高行政監(jiān)督的強度。比如，不定期突擊檢查用人單位材料的保管情況，對于故意不提供相應(yīng)材料的用人單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《職業(yè)病防治法》的規(guī)定對其進行處罰。第二，對于用人單位所控制的證據(jù)材料，可以借鑒勞動爭議案件仲裁或者訴訟中的“舉證責(zé)任倒置”原則。即當(dāng)勞動者向有關(guān)部門提出申請并提供證據(jù)證明該材料在用人單位的掌控之下，用人單位則需要如實提供其所掌握的材料；如果單位無法提供相關(guān)材料或者提供虛假證據(jù)，承擔(dān)舉證不利的后果。第三，若勞動者有多家供職的從業(yè)經(jīng)歷，也可以適用“舉證責(zé)任倒置”原則，即先推定職業(yè)病患者的致病原因與所有用人單位都有因果關(guān)系，由用人單位舉證證明勞動者在離開本單位時是健康的、以推翻該推定，用人單位舉證不力則承擔(dān)敗訴責(zé)任。

當(dāng)然，舉證責(zé)任倒置也可能會產(chǎn)生一些問題，比如，可能會導(dǎo)致權(quán)利濫用，當(dāng)勞動者惡意申請時，用人單位將會遭受損失。但是，在職業(yè)病防治問題上，傾斜性地保護勞動者，將舉證責(zé)任分配給處于優(yōu)勢地位的用人單位是更符合我國國情的選擇。

（四）對工傷保險制度的重構(gòu)

針對職業(yè)病與工傷之間上存在差異，工傷保險無法充分救濟職業(yè)病患者的問題，可以通過重構(gòu)工傷保險制度、建立工傷保險與商業(yè)保險雙重救濟制度來解決。對于急發(fā)性職業(yè)病，它仍屬于普通的工傷保險，救濟金從工傷保險基金中支??；對于慢性遲發(fā)性職業(yè)病，可以為其設(shè)置一類特殊的工傷保險，收取高額的保費，救濟金從該類特殊的保險基金中支取[8]；用人單位應(yīng)當(dāng)為勞動者購買與職業(yè)病相關(guān)的商業(yè)保險，當(dāng)勞動者確診慢性遲發(fā)性職業(yè)病時，即便工傷保險金不足以救濟患者，患者還享有商業(yè)保險的保障。

（五）建立職業(yè)病公益訴訟制度

鑒于與職業(yè)病相關(guān)的個人私益訴訟無法為職業(yè)病患者這一群體的集體利益維權(quán)，故有必要建立職業(yè)病公益訴訟制度。[9]首先，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，目前在中國可以由法律規(guī)定的機關(guān)或者團體所提起的公益訴訟，主要集中在環(huán)境保護和消費者權(quán)益保護領(lǐng)域。人類生產(chǎn)分為人的再生產(chǎn)和社會物質(zhì)再生產(chǎn)，勞動者職業(yè)病防護、身體健康問題是關(guān)涉社會發(fā)展的公共利益，可以參照消費者保護的公益訴訟，建立起職業(yè)病領(lǐng)域的公益訴訟。其次，公益訴訟與私益訴訟可以同時并存。公益訴訟由特定組織發(fā)起對用人單位的訴訟，私益訴訟由員工個人向用人單位提起，公益訴訟并非剝奪勞動者通過私益訴訟獲得賠償?shù)臋?quán)利，公益訴訟的存在將私益訴訟的獨木橋變成了公益訴訟與私益訴訟并行的雙向道。再次，可以建立公益訴訟賠償金專門賬戶或者基金，從而形成對工傷保險制度的有益補充。

（六）強化工會作用

落實工會對用人單位的監(jiān)督與對勞動者的保護責(zé)任，重點在于：首先，工會組織盡管享有《職業(yè)病防治法》第四條規(guī)定的監(jiān)督用人單位職業(yè)病防治工作的權(quán)利，但是，該監(jiān)督權(quán)利具體由是哪一級工會享有（是用人單位內(nèi)部的工會還是地方政府總工會），法律條文并沒有明確，《職業(yè)病防治法》第四條只是宣誓性條文。法律規(guī)定或者施行辦法應(yīng)當(dāng)進一步明確監(jiān)督責(zé)任的責(zé)任主體，將監(jiān)督責(zé)任明確到具體的組織頭上，才可以激發(fā)他們的積極性，從而真正發(fā)揮監(jiān)督的作用。鑒于用人單位工會經(jīng)費受制于用人單位，難以真正獨立于用人單位，監(jiān)督責(zé)任的責(zé)任主體最好由地方政府總工會承擔(dān)。其次，建立職業(yè)病公益訴訟制度，工會是發(fā)起公益訴訟的適格主體。這項賦權(quán)活動將使得工會監(jiān)督成為用人單位頭上真正的“達摩克利斯之劍”，而不再像以前一樣只是流于形式。[10]其三，設(shè)置職業(yè)病專項補助基金，工會應(yīng)當(dāng)擔(dān)任該項公益基金的管理人。這樣的規(guī)定，有助于工會組織在管理該基金的過程中積極維護職業(yè)病患者的權(quán)益保障。