王 強

（吉林大學(xué) 司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，吉林 長春 130012）

2021 年8 月20 日，第十三屆全國人大常委會第三十次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察官法》（以下簡稱《監(jiān)察官法》）。《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官的任職條件、職責(zé)、任免、考核、懲戒等作出了比較系統(tǒng)而具體的規(guī)定。在監(jiān)察官任職資格上，規(guī)定監(jiān)察官應(yīng)熟悉法律、法規(guī)、政策，具備運用法律、法規(guī)、政策實施監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé)的專業(yè)知識和能力。該法律雖明確規(guī)定了監(jiān)察官的任職能力，但如何判斷監(jiān)察官是否具有實際的任職能力并沒有作出相應(yīng)的制度安排。《法官法》《檢察官法》要求初任法官、初任檢察官應(yīng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試（以下簡稱“法律職業(yè)資格考試”），對初任法官和初任檢察官的任職能力也都作出了明確規(guī)定，有效加強了法官和檢察官隊伍的專業(yè)化建設(shè)。監(jiān)察官與法官、檢察官具有較大的同質(zhì)性，應(yīng)借鑒《法官法》《檢察官法》的有關(guān)做法，建立監(jiān)察官資格準入制度。本文擬在評析理論界現(xiàn)有的觀點及對監(jiān)察官資格準入制度建立的現(xiàn)實必要性進行分析的基礎(chǔ)上，提出符合我國監(jiān)察實踐的監(jiān)察官資格準入制度，以期對推進監(jiān)察工作法治化、規(guī)范化、進一步加強新時代監(jiān)察官專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)有所啟發(fā)。

一、觀點爭鳴：監(jiān)察官資格準入制度建立的理論爭議及評析

自監(jiān)察體制改革以來，國內(nèi)學(xué)者對監(jiān)察體制改革的各個方面積極建言獻策，在監(jiān)察官制度的建立和完善方面發(fā)表了諸多觀點?，F(xiàn)將國內(nèi)學(xué)者關(guān)于監(jiān)察官資格準入制度的相關(guān)觀點進行梳理和評析。

（一）初任監(jiān)察官應(yīng)通過法律職業(yè)資格考試的觀點

監(jiān)察體制改革初步完成后，監(jiān)察權(quán)已經(jīng)成為與行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)相平行的權(quán)力，監(jiān)察機關(guān)具備監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職能。部分學(xué)者從監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)、監(jiān)察職能等方面考量，認為初任監(jiān)察官應(yīng)通過法律職業(yè)資格考試。在具體職業(yè)準入構(gòu)想中，又分為全部通過說和部分通過說。

全部通過說是指所有的監(jiān)察官在任職前都要通過法律職業(yè)資格考試，張元星、丁方旭、任進、袁鋼等學(xué)者提出此觀點。張元星從監(jiān)察職權(quán)以及監(jiān)察調(diào)查措施等角度認為，必須要求監(jiān)察官具有較高的專業(yè)素養(yǎng)，因此應(yīng)參照法官、檢察官的選任條件，將法律職業(yè)資格考試作為監(jiān)察官的基本任職資格。同時，應(yīng)采取“老人老辦法、新人新辦法”的做法，只對初任監(jiān)察官采用該要求。[1]丁方旭、任進認為，初任監(jiān)察官應(yīng)通過法律職業(yè)資格考試，但不宜“一刀切”。[2]袁鋼認為，應(yīng)將新任監(jiān)察官納入法律職業(yè)資格考試管理范疇。[3]曹志瑜借鑒境外監(jiān)察官制度以及我國御史制度認為監(jiān)察官亦應(yīng)通過法律職業(yè)資格考試。[4]

部分通過說是指監(jiān)察機關(guān)的所有監(jiān)察官不必全部要求通過法律職業(yè)資格考試，根據(jù)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能采取不同的任職要求。陳翠玉、杜強認為，法律職業(yè)資格應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀調(diào)查部門中初任監(jiān)察官任職條件之一。至于監(jiān)察機關(guān)中的非執(zhí)紀調(diào)查部門以及執(zhí)紀調(diào)查部門中的非初任監(jiān)察人員，無需強制要求其具有法律職業(yè)資格。[5]陳偉認為，既不能因《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實施辦法》未將監(jiān)察官列入其中就認為監(jiān)察官不需通過法律職業(yè)資格考試，也不能不考慮組織部、宣傳部等職能部門的特殊性而對監(jiān)察官的任職資格“一刀切”。[6]周磊認為，調(diào)查工作對監(jiān)察官的要求較高，因此可以考慮對執(zhí)紀調(diào)查部門的新進人員要求通過法律職業(yè)資格考試。[7]

以上是部分學(xué)者關(guān)于監(jiān)察官應(yīng)通過法律職業(yè)資格考試觀點的概括。筆者認為，該觀點雖然有利于增強監(jiān)察官在法律知識方面的專業(yè)性，但忽略了黨的法規(guī)的考核，同樣不利于監(jiān)察官的全面專業(yè)性準入考核。在本輪監(jiān)察體制改革中，監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，實現(xiàn)“兩塊牌子，一套人馬”的工作模式[8]，因此監(jiān)察官不僅要執(zhí)法還要執(zhí)紀，既要求監(jiān)察官要熟悉國家法律，同時也要熟悉黨內(nèi)法規(guī)。法律職業(yè)資格考試僅對考生的法律知識進行考核，而沒有黨內(nèi)法規(guī)的考核內(nèi)容，這不利于監(jiān)察官資格準入的全面考核。同時，在法律職業(yè)資格考試改革后，對報考資格進一步收緊，一般要求法學(xué)類畢業(yè)生才能報考。而在目前紀檢監(jiān)察人員的招錄中，中文、新聞、管理等專業(yè)的人員均可報考，這就出現(xiàn)了兩種考試的報考資格不一致的情形。如要求初任監(jiān)察官全部通過法律職業(yè)資格考試，則會造成其他專業(yè)人員無法報考的情形，不利于監(jiān)察官隊伍的建設(shè)。此外，部分學(xué)者提出，只有承擔(dān)執(zhí)紀調(diào)查職責(zé)的監(jiān)察官才須通過法律職業(yè)資格考試，筆者認為，同為監(jiān)察官而采取不同的任職要求，有違準入公平。在福利待遇相同的情況下，對部分崗位的人員要求更加嚴格，這顯然對該部分人員不公平。即使在福利待遇不同的情況下，也無法保證所有取得法律職業(yè)資格的監(jiān)察官都能行使執(zhí)紀調(diào)查工作，從而使這部分人感到不公，降低其他部門提高專業(yè)技能的積極性，更不利于監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部人員良性互動、輪崗交流。因此，筆者認為，在現(xiàn)階段，監(jiān)察官應(yīng)通過法律職業(yè)資格考試的觀點較難落實。

（二）應(yīng)建立獨立的監(jiān)察官資格準入制度的觀點

在監(jiān)察官資格準入制度設(shè)計的討論中，有學(xué)者主張建立獨立的監(jiān)察官資格準入制度。李斌雄、廖凱認為，監(jiān)察官要通過國家統(tǒng)一組織的監(jiān)察官資格考試，并采取“筆試+面試”相結(jié)合的形式，考察相關(guān)人員的法律知識、黨內(nèi)法規(guī)掌握程度以及德、能、勤、績、廉等內(nèi)容，突出對政治素質(zhì)的考察。[9]張云霄主張建立監(jiān)察官資格考試制度，監(jiān)察官應(yīng)通過國家統(tǒng)一的監(jiān)察官執(zhí)業(yè)資格考試，取得執(zhí)業(yè)資格證書。[10]褚宸舸、王陽主張仿照人民警察招錄做法，在公務(wù)員招錄考試中增加監(jiān)察專業(yè)知識科目，該科目重點考核法律知識和黨內(nèi)法規(guī)知識兩部分內(nèi)容。[11]

在上述主張中，無論是主張建立監(jiān)察官資格考試還是在公務(wù)員招錄考試中設(shè)置單獨的考試科目，都是對建立獨立的監(jiān)察官資格準入制度的有益嘗試。監(jiān)察官與法官、檢察官具有較大的同質(zhì)性，但也存在很大的差異。在現(xiàn)行反腐敗體制下，監(jiān)察官不僅要依靠《監(jiān)察法》《刑法》《政務(wù)處分法》等國家法律法規(guī)進行職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的調(diào)查、處置工作，也要依靠黨章、黨的紀律規(guī)定對公職人員的違紀行為進行調(diào)查、處置。同時，還要承擔(dān)對公職人員日?；顒拥谋O(jiān)督工作。因此，為了保證監(jiān)察官隊伍的專業(yè)性，建立適合監(jiān)察工作實際的監(jiān)察官資格考試制度是可行的。對于在公務(wù)員考試中設(shè)置單獨的監(jiān)察知識考試科目的構(gòu)想雖然可以節(jié)省人力和物力，但監(jiān)察官所要求掌握的基本專業(yè)知識較多，既有法律法規(guī)又有黨內(nèi)法規(guī)，僅靠公務(wù)員考試增設(shè)一個科目無法對考生的監(jiān)察專業(yè)能力進行全面考核。

（三）無需通過任何資格考試的觀點

在監(jiān)察官資格準入制度的討論中，也有學(xué)者認為監(jiān)察官無需通過任何資格考試即可擔(dān)任。劉練軍認為，監(jiān)察權(quán)本質(zhì)是一種監(jiān)督權(quán)，履行監(jiān)督權(quán)不必專門技能，監(jiān)察官無需特定的任職資格要件。[12]

上述主張將資格準入與權(quán)力性質(zhì)相掛鉤，忽略了權(quán)力內(nèi)容。資格準入制度應(yīng)當(dāng)與行使的權(quán)力內(nèi)容相匹配，而不只是考慮權(quán)力的性質(zhì)。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)，表明監(jiān)察權(quán)由監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)構(gòu)成，三項職權(quán)中除監(jiān)督職權(quán)外，其他職權(quán)都會對公職人員的升遷、人身自由、財產(chǎn)等進行限制或剝奪，尤其是12 項調(diào)查措施會對監(jiān)察對象的人身或財產(chǎn)造成一定的影響，具有較強的專業(yè)性。因此，從監(jiān)察權(quán)行使的實際內(nèi)容和保護監(jiān)察對象的權(quán)利來看，需要監(jiān)察官具備較強的專業(yè)知識。同時，在我國的公務(wù)員選任實踐中，從來不存在資格準入與權(quán)力性質(zhì)相掛鉤的政策或做法。相反的，公務(wù)員的任職資格是與工作內(nèi)容相匹配的，如行政機關(guān)中行使行政執(zhí)法權(quán)的公務(wù)員就需要法律職業(yè)資格。所以，認為監(jiān)察官無需特定任職資格的觀點忽略了監(jiān)察職權(quán)的內(nèi)容，只考慮了監(jiān)察權(quán)的行使，這個觀點是不科學(xué)的。

綜上所述，結(jié)合黨的紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公、監(jiān)察職權(quán)的內(nèi)容、監(jiān)察對象權(quán)利的保護以及黨和國家對紀檢監(jiān)察隊伍建設(shè)的要求等情況，我國應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一、獨立的監(jiān)察官資格準入制度，即國家統(tǒng)一監(jiān)察官職業(yè)資格考試制度（以下簡稱“監(jiān)察官資格考試”），實現(xiàn)對考生關(guān)于國家法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的全面考核，提高監(jiān)察官隊伍的專業(yè)性、職業(yè)性，有力推進我國反腐倡廉建設(shè)走向科學(xué)化、法治化、規(guī)范化。

二、現(xiàn)實意義：監(jiān)察官資格準入制度建立的必要性

監(jiān)察官作為行使國家監(jiān)察權(quán)的工作人員，擔(dān)負著反腐敗工作的重任，需要比普通公務(wù)員具有更高的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。因此，建立監(jiān)察官資格準入制度具有強烈的現(xiàn)實需要和理論基礎(chǔ)。

（一）監(jiān)察官隊伍專業(yè)化建設(shè)的需要

監(jiān)察體制改革推進了我國政治體制的改革創(chuàng)新，由原來“一府兩院”的格局變成“一府一委兩院”新格局，并整合行政機關(guān)的行政監(jiān)察權(quán)、檢察機關(guān)的反貪污賄賂權(quán)、反瀆職侵權(quán)權(quán)以及職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)，形成與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)相平行的監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察權(quán)作為反腐敗的國家權(quán)力，與普通行政權(quán)存在著極大的不同，具有很強的專業(yè)性，對行使該權(quán)力的工作人員的專業(yè)性要求更高。因此，作為行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察官，需要具備極強的專業(yè)性，專業(yè)化也成為監(jiān)察工作隊伍建設(shè)的一大目標(biāo)。從監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生來看，行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察官與行使審判權(quán)的法官、行使檢察權(quán)的檢察官一樣，都是公務(wù)員的特殊類別，也是職業(yè)化、專業(yè)化的公務(wù)員，需要實行特殊的管理的制度。[13]同時，為了保證法官隊伍和檢察官隊伍的專業(yè)化，國家對他們的準入條件特別是初任法官和初任檢察官的準入條件提出更為嚴格的要求，即要通過法律職業(yè)資格考試并取得法律職業(yè)資格。該考試制度作為初任法官、初任檢察官選任的前置條件，對初任法官和初任檢察官專業(yè)素養(yǎng)的考察有著至關(guān)重要的作用，只有允許通過法律職業(yè)資格考試的人員，才能成為初任法官和初任檢察官，這極大地保證了法官隊伍和檢察官隊伍的專業(yè)性。作為與法官、檢察官具有較大同質(zhì)性的監(jiān)察官，也應(yīng)當(dāng)建立與監(jiān)察工作實際相符的資格準入制度，以滿足監(jiān)察工作隊伍高水平、專業(yè)化建設(shè)的需要。

（二）監(jiān)察職權(quán)依法行使的要求

《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)，監(jiān)察委員會履行監(jiān)督職權(quán)主要通過廉政教育和監(jiān)督檢查等方式對公權(quán)力行使的合法性、廉潔性進行監(jiān)督，防止權(quán)力被濫用，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。調(diào)查職權(quán)是指監(jiān)察委員會對公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為進行調(diào)查，并配套規(guī)定了談話、詢問、訊問、留置等12 項調(diào)查措施。處置職權(quán)是指監(jiān)察委員會根據(jù)調(diào)查結(jié)果對公職人員或單位作出政務(wù)處分、問責(zé)、移送人民檢察院審查起訴或提出監(jiān)察建議等決定進行處理。[14]三項職權(quán)都具有明確的專業(yè)性，特別是調(diào)查職權(quán)中調(diào)查措施的運用需要監(jiān)察官進行專業(yè)判斷，不同階段、不同情節(jié)以及不同危害程序應(yīng)采取不同的調(diào)查措施。同時，無論對監(jiān)察對象行使何種職權(quán)，都會對監(jiān)察對象的相關(guān)權(quán)益產(chǎn)生影響。尤其是調(diào)查職權(quán)中的留置措施以及處置職權(quán)中的各種處置結(jié)論都會對監(jiān)察對象的人身以及職業(yè)生涯造成實際的影響。因此，必須要求監(jiān)察官依法履行職權(quán)，防止侵害監(jiān)察對象合法權(quán)益的情況發(fā)生。監(jiān)察官依法履行職權(quán)的前提是監(jiān)察官具有行使該職權(quán)的專業(yè)素養(yǎng)，監(jiān)察官專業(yè)素養(yǎng)的培養(yǎng)應(yīng)當(dāng)包括職前準入和專業(yè)培訓(xùn)，其中職前準入是監(jiān)察官專業(yè)素養(yǎng)養(yǎng)成的重中之重。所以，在建立監(jiān)察官制度的同時，應(yīng)配套建立嚴格的監(jiān)察官資格準入制度，以保證監(jiān)察官依法行使監(jiān)察職權(quán)。

（三）推進反腐敗工作法治化規(guī)范化的具體體現(xiàn)

習(xí)近平總書記強調(diào)，持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革，推進反腐敗工作法治化規(guī)范化。[15]紀檢監(jiān)察隊伍建設(shè)是推進反腐敗工作法治化規(guī)范化的重要方面，我國已經(jīng)明確建立監(jiān)察官制度，而監(jiān)察官隊伍是紀檢監(jiān)察隊伍的主要組成部分，因此，監(jiān)察官隊伍的專業(yè)化對于推進反腐敗工作法治化規(guī)范化十分重要。專業(yè)化的紀檢監(jiān)察隊伍需要監(jiān)察官具備優(yōu)良的職業(yè)操守、深厚的專業(yè)知識、嫻熟的專業(yè)技能。[16]專業(yè)知識和專業(yè)技能應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)察官任職的前提，不是成為監(jiān)察官后才通過專業(yè)培訓(xùn)和實踐學(xué)習(xí)，而是應(yīng)當(dāng)保證初任監(jiān)察官在入職時就要具有一定的專業(yè)知識和專業(yè)技能。而判斷其是否具有專業(yè)知識和專業(yè)技能，不能僅靠學(xué)校的學(xué)歷教育，也應(yīng)當(dāng)建立職前準入制度，即建立監(jiān)察官資格準入制度。通過建立監(jiān)察官資格準入制度，采取考試等方式對有意成為監(jiān)察官的人員進行專業(yè)知識和專業(yè)技能的考察，排除沒有掌握專業(yè)知識和專業(yè)技能的人員進入監(jiān)察官隊伍，推進監(jiān)察官隊伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，進而推進反腐敗工作的法治化規(guī)范化。因此，建立監(jiān)察官資格準入制度對推進反腐敗工作法治化規(guī)范化具有重要作用，也是反腐敗工作法治化規(guī)范化的具體體現(xiàn)。從整個反腐敗工作大局來看，建立監(jiān)察官資格準入制度是很有必要的。

三、三個結(jié)合：監(jiān)察官資格準入制度建立應(yīng)遵循的基本原則

建立監(jiān)察官資格準入制度是必要的，也是可行的。我們在建立監(jiān)察官資格準入制度過程中，應(yīng)遵循以下原則：

（一）政治性與專業(yè)性相結(jié)合

政治性與專業(yè)性相融合原則是建立監(jiān)察官資格準入制度的首要原則。監(jiān)察委員會是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關(guān)。[17]政治屬性是監(jiān)察機關(guān)的第一屬性。監(jiān)察官作為監(jiān)察機關(guān)的工作人員，在工作中必須堅持政治性原則。因此，監(jiān)察官資格準入制度作為評判考生是否可以取得監(jiān)察官資格的考核制度，在建立、實施過程中必須嚴格遵循政治性原則，全面堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。具體地講，在指導(dǎo)思想上，監(jiān)察官資格考試要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平法治思想。在主管部門上，監(jiān)察官資格考試要由黨的最高紀律檢查機關(guān)即中央紀律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會主管。在考試內(nèi)容上，監(jiān)察官資格考試的命題要全面體現(xiàn)從嚴治黨思想特別是習(xí)近平法治思想，將習(xí)近平法治思想貫徹到每個考核科目，加大對黨章、黨的紀律法規(guī)等黨內(nèi)法規(guī)的考核力度。

專業(yè)性是建設(shè)監(jiān)察官隊伍的必然要求和應(yīng)有屬性，《監(jiān)察官法》第一條關(guān)于立法目的的規(guī)定中就明確表示要推進高素質(zhì)、專業(yè)化監(jiān)察官隊伍建設(shè)。因此，在建立監(jiān)察官資格準入制度的過程中要切實堅持專業(yè)性的建設(shè)導(dǎo)向，在考試科目設(shè)置、命題人選擇、題目設(shè)計等方面要充分考慮和體現(xiàn)監(jiān)察工作的專業(yè)性，全面提升監(jiān)察官隊伍的專業(yè)性、職業(yè)性。

堅持政治性與專業(yè)性相融合的原則，就要在堅持黨對監(jiān)察官資格準入制度的思想、組織領(lǐng)導(dǎo)的同時，將黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)化為專業(yè)知識進行學(xué)習(xí)和考核，在專業(yè)知識考核、專業(yè)隊伍建設(shè)上全面堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，更好地推進政治性與專業(yè)性二者相融合，培養(yǎng)忠誠、專業(yè)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)監(jiān)察官隊伍。

（二）理論性與實踐性相結(jié)合

理論性與實踐性相結(jié)合原則是建立監(jiān)察官資格準入制度的重要原則。理論性是指監(jiān)察官要全面掌握國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，不僅要學(xué)習(xí)掌握有關(guān)條文規(guī)定，而且要掌握法律規(guī)定和黨內(nèi)法規(guī)背后的理論蘊涵，深入理解法律規(guī)定和黨內(nèi)法規(guī)的實際內(nèi)容，并在工作中舉一反三，防止生搬硬套、機械套用。實踐性是指監(jiān)察官要依法依規(guī)辦事，嚴格執(zhí)行國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，行使監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)，運用調(diào)查職權(quán)對公職人員進行監(jiān)督和處置。所以，監(jiān)察官絕不能只懂理論，還要學(xué)會運用理論知識開展監(jiān)察工作。

堅持理論性與實踐性相結(jié)合的原則，就是要在監(jiān)察官資格考試的科目設(shè)置、考試題目命制上不僅要加強對國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的理論考核，更要加強對監(jiān)察工作的實踐考核，將監(jiān)察理論知識和監(jiān)察工作實踐結(jié)合在考試題目中，全面考核考生作為擔(dān)任監(jiān)察官的綜合素質(zhì)，建設(shè)一支既懂理論又懂實踐的監(jiān)察官隊伍。

（三）公正性與科學(xué)性相結(jié)合

公正性與科學(xué)性并重原則是建立監(jiān)察官資格準入制度的基本原則?？茖W(xué)性和公平性是考試制度的核心價值[18]，監(jiān)察官資格考試也不例外。公正性要求監(jiān)察官資格考試的主管單位對考生除基本報考資格的限制規(guī)定外不再對考生進行其他額外限制，堅持考生在考試面前人人平等。考試的舉辦單位要嚴格實施考試辦法和考場規(guī)則，加強對考試作弊與舞弊行為的嚴肅查處，確保考試公正進行?？忌鷩朗乜荚嚰o律，誠信參考，杜絕出現(xiàn)考場舞弊行為?？茖W(xué)性要求考試主管部門要進行科學(xué)命題，確保考試題目能夠全面體現(xiàn)監(jiān)察官工作需要的理論和實踐知識?？荚嚺e辦部門要科學(xué)組織，根據(jù)報考人數(shù)、報考地域等因素科學(xué)設(shè)定考點、考場，做好試題印刷、運輸、儲存、回收、評閱、統(tǒng)分等各項組織工作，確?？荚嚢踩樌M行。

堅持公正性與科學(xué)性并重的原則，就是要求考試的主管單位和舉辦單位既要保證考試的科學(xué)實施又要保證考試的公正性，并不斷通過考試的科學(xué)實施提高考試的公正性，為國家選取符合條件的監(jiān)察人才。

四、路徑選擇：建立國家統(tǒng)一監(jiān)察官職業(yè)資格考試制度

如前所述，從監(jiān)察隊伍專業(yè)化建設(shè)、依法行使監(jiān)察職權(quán)以及推進反腐敗工作法治化規(guī)范化等方面考慮，建立監(jiān)察官資格準入制度是十分必要的。在《監(jiān)察官法》中，監(jiān)察官的范圍覆蓋了監(jiān)察機關(guān)的所有監(jiān)察人員，這表明監(jiān)察官不僅要承擔(dān)對公職人員違法犯罪行為的監(jiān)督、調(diào)查、處置工作，也要承擔(dān)違反黨內(nèi)法規(guī)的公職人員的監(jiān)督、調(diào)查、處置工作。因此，直接要求監(jiān)察官通過法律職業(yè)資格考試的做法并不符合監(jiān)察工作實際要求。結(jié)合我國監(jiān)察工作實際，應(yīng)建立獨立的監(jiān)察官資格準入制度，即建立國家統(tǒng)一監(jiān)察官職業(yè)資格考試制度，具體構(gòu)想如下：

（一）監(jiān)察官資格考試應(yīng)由中央紀委、國家監(jiān)委主管，司法部承辦

監(jiān)察官資格考試作為國家選拔監(jiān)察官的資格考試，組織機構(gòu)的確定是監(jiān)察官資格考試能否成功、順利舉行的關(guān)鍵。全國統(tǒng)一的監(jiān)察官資格考試應(yīng)由中央紀委、國家監(jiān)委主管，司法部承辦。

1.根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，上級監(jiān)察委與下級監(jiān)察委是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，國家監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委的工作，在人才選任上也是如此，監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)堅持統(tǒng)一的人才選任標(biāo)準。因此，作為選拔監(jiān)察官的考試制度，監(jiān)察官資格考試應(yīng)由國家監(jiān)察委主管。由于國家監(jiān)察委與中央紀委合署辦公，監(jiān)察官資格考試理應(yīng)由中央紀委、國家監(jiān)委主管。

2.監(jiān)察官作為監(jiān)察機關(guān)的工作人員，同時也是黨的紀律檢查機關(guān)的工作人員，其應(yīng)具備何種專業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)，紀委和監(jiān)察委作為用人單位是最清楚的。中央紀委、國家監(jiān)委作為領(lǐng)導(dǎo)全國紀檢監(jiān)察工作的機關(guān)，掌握全國紀檢監(jiān)察工作的總體情況，對紀檢監(jiān)察工作的重點進行決策部署，并對監(jiān)察官隊伍專業(yè)建設(shè)提出要求。因此，中央紀委、國家監(jiān)委作為監(jiān)察官資格考試的主管機關(guān)，可以結(jié)合紀檢監(jiān)察工作實際確定考核內(nèi)容的總體方向和根本要求。同時，要確定監(jiān)察官資格考試的指導(dǎo)思想、考試范圍、考生的報考資格等原則性問題，確保監(jiān)察官資格考試能夠選拔到德才兼?zhèn)洹I(yè)素質(zhì)高的監(jiān)察官。

3.中央紀委、國家監(jiān)委雖然是監(jiān)察官資格考試的主管機關(guān)，但并沒有組織大型考試的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。如果監(jiān)察官資格考試由中央紀委、國家監(jiān)委舉辦，需要組建專門的考試機構(gòu)，確定相應(yīng)的考試組織人員，這需要一個過程。從目前的實際情況看，由司法部承辦監(jiān)察官資格考試最為適宜。（1）司法部具有舉辦大型考試的組織經(jīng)驗。自1986 年律師資格考試到如今的法律職業(yè)資格考試，司法部一直是該考試的舉辦機關(guān)[19]，成立國家司法考試中心作為法律職業(yè)資格考試的組織機構(gòu)。將監(jiān)察官資格考試交由司法部具體承辦，無需另行成立新的機構(gòu)，可將國家司法考試中心改為國家法律職業(yè)與監(jiān)察官資格考試中心，地方上做相應(yīng)調(diào)整即可，這樣可以節(jié)約人力、物力。（2）監(jiān)察官資格考試與法律職業(yè)資格考試在法律法規(guī)方面存在重合，由司法部承辦監(jiān)察官資格考試可以在國家法律知識命題時使用法律職業(yè)資格考試的命題資源，防止重復(fù)命題，可以有的放矢提高命題質(zhì)量。

（二）監(jiān)察官資格考試應(yīng)于每年的12 月舉行

考試時間是整個考試制度中的重要部分，考試時間的確定應(yīng)考慮考試組織機構(gòu)的組織能力、考生復(fù)習(xí)進度、與其他考試的銜接等因素。監(jiān)察官資格考試擬安排在每年12 月舉行。

1.監(jiān)察官資格考試應(yīng)在法律職業(yè)資格考試結(jié)束后舉行。自國家司法考試改革成為法律職業(yè)資格考試后，考試形式變成一年兩考。除受新冠肺炎疫情影響外，法律職業(yè)資格考試客觀題考試時間在9 月，主觀題考試時間在10 月，主觀題成績公布時間在11 月底。①參見《2018 年國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試公告》《2019 年國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試公告》《2020 年國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試公告》《2021 年國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試公告》，國家司法考試中心官網(wǎng)，http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/jgsz/jgszzsdw/zsdwgjsfkszx/.在此期間，司法部國家司法考試中心要完成客觀題、主觀題考試的組織、評卷、成績發(fā)布等，工作較為繁忙，故監(jiān)察官資格考試不宜安排在此期間。同時，監(jiān)察官資格考試中國家法律部分的復(fù)習(xí)內(nèi)容與法律職業(yè)資格考試的部分內(nèi)容基本一致，在法律職業(yè)資格考試后舉辦監(jiān)察官資格考試，有利于考生復(fù)習(xí)的銜接。因此，監(jiān)察官資格考試宜安排在11 月后。

2.監(jiān)察官資格考試應(yīng)安排在省級公務(wù)員考試之前。目前，初任紀檢監(jiān)察人員以黨的紀律檢查機關(guān)的名義在公務(wù)員考試中招錄。《監(jiān)察官法》通過后，監(jiān)察官也將采取此種方式進行招錄。筆者在查詢各級各類公務(wù)員考試時發(fā)現(xiàn)，對紀檢監(jiān)察人員的招錄一般集中在各省的公務(wù)員考試和地方選調(diào)考試，將監(jiān)察官資格考試安排在省級公務(wù)員考試前進行，使考生在參加省級公務(wù)員考試前知曉其是否通過監(jiān)察官資格考試，取得監(jiān)察官資格，從而方便考生報考相關(guān)崗位。目前，各省的公務(wù)員考試一般在每年的2 月或3 月舉行，同時考慮到春節(jié)放假的因素，監(jiān)察官資格考試宜安排在1 月之前。

綜合法律職業(yè)資格考試和省級公務(wù)員考試的時間，擬將監(jiān)察官資格考試安排在12 月舉行。同時，考慮到評卷、統(tǒng)分的時間，監(jiān)察官資格考試應(yīng)在每年12 月的第一個周末舉行，并于1 月中旬左右公布考試成績。

（三）科學(xué)確定監(jiān)察官資格考試的報考條件

報考條件是對監(jiān)察官的初步篩選，也是體現(xiàn)考試公正的組成部分，對監(jiān)察官資格考試目的的實現(xiàn)十分重要。結(jié)合國內(nèi)相關(guān)考試情況，監(jiān)察官資格考試的報考條件應(yīng)從正、反兩個方面進行。

1.正向確定，即可以報考監(jiān)察官資格考試的條件。該部分除考生應(yīng)具有中華人民共和國國籍、擁護中華人民共和國憲法，享有選舉權(quán)、被選舉權(quán)、具備完全民事行為能力等基本條件外，還應(yīng)具備相應(yīng)的學(xué)歷和專業(yè)條件。（1）學(xué)歷條件?？忌鷪罂急O(jiān)察官資格考試應(yīng)具備全日制普通高等學(xué)校本科及以上學(xué)歷并取得相應(yīng)的學(xué)位證書。監(jiān)察機關(guān)作為黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)，監(jiān)察工作紛繁復(fù)雜、專業(yè)性強，對監(jiān)察官的專業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)有著較高的要求。因此，在確定報考條件時應(yīng)確定較高的學(xué)歷條件，確定本科及以上學(xué)歷報考符合國內(nèi)同類型考試的慣例，同時也能滿足監(jiān)察工作的需要。（2）專業(yè)條件。考生在學(xué)校中學(xué)習(xí)的專業(yè)是其基本技能，也是判斷其是否可以從事監(jiān)察工作的重要標(biāo)準。因此，要科學(xué)地確定監(jiān)察官資格考試報考的專業(yè)條件。結(jié)合近年來紀檢監(jiān)察機關(guān)在公務(wù)員考試中對考生專業(yè)的限制以及紀檢監(jiān)察工作實際，以下專業(yè)可以報考監(jiān)察官資格考試，包括法學(xué)、政治學(xué)、哲學(xué)、管理學(xué)、文學(xué)、經(jīng)濟學(xué)。目前有關(guān)高校已經(jīng)開設(shè)監(jiān)察學(xué)或紀檢監(jiān)察學(xué)等學(xué)科，集中培養(yǎng)紀檢監(jiān)察專門人才，無論該專業(yè)隸屬任何學(xué)科或成為單獨學(xué)科，均可報考監(jiān)察官資格考試。

2.反向確定，即不可以報考監(jiān)察官資格考試的條件。包括因故意犯罪受過刑事處罰的；曾被開除公職的；被吊銷監(jiān)察官職業(yè)資格證書的；被給予兩年內(nèi)不得報名參加監(jiān)察官資格考試處理期限未滿或者被給予終身不得報名參加監(jiān)察官資格考試處理的；因嚴重失信行為被國家有關(guān)單位確定為失信聯(lián)合懲戒對象并納入國家信用信息共享平臺的；因其他情形被給予終身禁止成為公務(wù)員處理的。以上均是違反法律法規(guī)或考場誠信的行為，有上述行為的考生不符合忠誠、專業(yè)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察官要求，因此不能報考。

（四）考試內(nèi)容應(yīng)與監(jiān)察工作實踐相結(jié)合

考試內(nèi)容關(guān)乎考試目的是否能夠?qū)崿F(xiàn)，是監(jiān)察官資格考試的關(guān)鍵所在。結(jié)合監(jiān)察工作實踐，監(jiān)察官資格考試的考試內(nèi)容擬由以下三個部分組成：

1.國家法律部分。監(jiān)察官運用法律對公職人員的行為進行監(jiān)督，并對其職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的行為進行調(diào)查、處置。由此可知，監(jiān)察官在日常工作中所涉及的法律主要是公法，私法領(lǐng)域幾乎不涉及。因此，在國家法律考核部分，應(yīng)集中在公法領(lǐng)域，主要包括習(xí)近平法治思想、法理學(xué)、憲法、中國監(jiān)察法制史、刑法、刑事訴訟法、監(jiān)察法、公務(wù)員法、公職人員政務(wù)處分法、國際公法、監(jiān)察制度、監(jiān)察官職業(yè)倫理和道德以及相關(guān)司法解釋、部門規(guī)章等方面的內(nèi)容與規(guī)定，全面考核監(jiān)察工作涉及的法律部分，本部分考試以選擇題的形式呈現(xiàn)。

2.黨內(nèi)法規(guī)部分。由于我國紀檢監(jiān)察工作模式采用“一套人馬，兩塊牌子”，監(jiān)察官同時也是黨的紀律檢查機關(guān)的工作人員。因此，應(yīng)增加對監(jiān)察官黨內(nèi)法規(guī)掌握程度的考核，以促進監(jiān)察官更好地開展執(zhí)紀工作。黨內(nèi)法規(guī)部分的考核內(nèi)容應(yīng)包括《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》等有關(guān)黨的紀律檢查相關(guān)規(guī)定，本部分考試以選擇題的形式呈現(xiàn)。

3.綜合考核部分。本部分是以紀檢監(jiān)察工作為基礎(chǔ)，結(jié)合國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，通過案例、論述等題型考核考生綜合運用國家法律和黨內(nèi)法規(guī)處理公職人員違紀違法犯罪案件的能力。

（五）采用專家命題、題庫組題的命題方式

考試的命題方式是衡量考試科學(xué)性、全面性和權(quán)威性的重要標(biāo)準。為了保證監(jiān)察官資格考試的科學(xué)性、權(quán)威性和保密性，擬采用專家命題、題庫組題的命題方式。

1.中央紀委、國家監(jiān)委作為監(jiān)察官資格考試的主管單位，應(yīng)聯(lián)合司法部組建命題專家?guī)?。命題專家?guī)斓慕M建應(yīng)結(jié)合監(jiān)察工作實踐，做到理論與實踐相結(jié)合，不僅要有理論型學(xué)者，也要有實踐型專家。具體應(yīng)當(dāng)包括法學(xué)學(xué)者、黨內(nèi)法規(guī)研究學(xué)者、廉政領(lǐng)域研究學(xué)者、紀檢監(jiān)察業(yè)務(wù)專家、職務(wù)犯罪檢察業(yè)務(wù)專家、刑事審判專家，其中法學(xué)學(xué)者、職務(wù)犯罪檢察業(yè)務(wù)專家和刑事審判專家可以共享司法部法律職業(yè)資格考試命題專家?guī)斓馁Y源。每位學(xué)者和實務(wù)專家獨立命題，并以不低于每年考試題目兩倍的數(shù)量形成監(jiān)察官資格考試題庫，用于監(jiān)察官資格考試的試卷命制。

2.司法部國家司法考試中心作為監(jiān)察官資格考試的承辦機構(gòu)，應(yīng)在每年考試前利用題庫組題系統(tǒng)進行組題。同時，為了防止考試作弊，應(yīng)將試卷分為A、B 卷。

3.命題專家?guī)旌皖}庫要定期更新。命題專家?guī)煲績赡赀M行一次更新，每次更新專家數(shù)量不少于現(xiàn)有專家數(shù)量的三分之一，更新時著重選擇研究當(dāng)時紀檢監(jiān)察工作面臨的重點、難點問題的理論學(xué)者和實務(wù)專家，保證命題專家?guī)旖M成的科學(xué)性、權(quán)威性和實踐性。題庫要每兩年進行一次更新，每次更新題目數(shù)量不少于現(xiàn)有題目數(shù)量的二分之一，重點更新當(dāng)時紀檢監(jiān)察實際工作情況，保證題目的針對性、時效性。

（六）做好與相關(guān)人員、制度的銜接和協(xié)調(diào)工作

1.做好與現(xiàn)任監(jiān)察官的協(xié)調(diào)工作。目前監(jiān)察委員會的工作人員由原監(jiān)察部工作人員、人民檢察院的部分工作人員轉(zhuǎn)隸組成，均未參加監(jiān)察官資格考試取得監(jiān)察官資格，但已作為監(jiān)察官履行工作職責(zé)。同時，由于各種原因，現(xiàn)任監(jiān)察官的學(xué)歷與專業(yè)參差不齊，所以強令現(xiàn)任監(jiān)察官全部通過監(jiān)察官資格考試是不現(xiàn)實、不科學(xué)的。因此，為了保護現(xiàn)任監(jiān)察官的合法權(quán)益，促進監(jiān)察官錄用體制改革平穩(wěn)推進，應(yīng)采取“老人老辦法、新人新辦法”的模式，即初任監(jiān)察官必須通過監(jiān)察官資格考試，取得監(jiān)察官資格?，F(xiàn)任監(jiān)察官可以通過培訓(xùn)或參加紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部組織的監(jiān)察官資格考試，取得監(jiān)察官資格，從而繼續(xù)作為監(jiān)察官履行公務(wù)。

2.做好與法律職業(yè)資格考試的銜接工作。監(jiān)察官資格考試與法律職業(yè)資格考試在考試內(nèi)容上有部分重合。因此，為了保障考生的利益以及避免重復(fù)考試，對已經(jīng)通過法律職業(yè)資格考試的考生可以相應(yīng)免除監(jiān)察官資格考試中國家法律部分的考試要求，即該部分視為合格?？忌稍诒O(jiān)察官資格考試前持法律職業(yè)資格考試成績單或法律職業(yè)資格證向考試承辦機構(gòu)申請國家法律部分免考，考試承辦機構(gòu)經(jīng)審查認為可以免考的，考生不必參加該部分考試科目的考試，但仍需參加其他考試科目的考試。此外，對于同時持有監(jiān)察官職業(yè)資格證書以及法律職業(yè)資格證書的監(jiān)察官，在工資待遇與職務(wù)晉升上給予一定的鼓勵，鼓勵更多的監(jiān)察官成為一專多能的高素質(zhì)人才。

3.做好與公務(wù)員招錄考試的銜接工作。監(jiān)察官資格考試作為一種資格考試，通過了該考試但并不意味著就能成為監(jiān)察官，要成為監(jiān)察官還需要通過公務(wù)員招錄考試。因此，我們要做好兩個考試的銜接工作，更好地保護廣大考生的實際利益。（1）考生在取得監(jiān)察官職業(yè)資格后，可以報考紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察官崗位。紀檢監(jiān)察機關(guān)在招錄監(jiān)察官崗位時，也應(yīng)明確需取得監(jiān)察官資格。（2）對于參加各省組織的公務(wù)員招錄考試的考生來講，由于監(jiān)察官資格考試在各省組織的公務(wù)員招錄考試之前，所以不存在報名障礙的問題。但對于部分公務(wù)員招錄考試如各省、市選調(diào)生考試的時間在監(jiān)察官資格考試之前的問題，可分兩種情況處理：一是對于應(yīng)屆本科畢業(yè)生，應(yīng)當(dāng)允許考生在保證參加監(jiān)察官資格考試的前提下報考選調(diào)生考試中的監(jiān)察官崗位，待筆試通過后審核考生的監(jiān)察官資格，如未通過則遞補其他考生。二是對于非應(yīng)屆本科畢業(yè)生，則在監(jiān)察官資格考試開始的第一年可采取應(yīng)屆畢業(yè)生的做法，第二年后未通過的不得報考。

監(jiān)察官制度的確立是我國監(jiān)察體制改革的又一大進步，對于推進反腐敗工作法治化規(guī)范化具有重要意義。同時，我們也要看到建設(shè)一支專業(yè)化、職業(yè)化的高素質(zhì)監(jiān)察官隊伍仍任重道遠。在推進監(jiān)察官專業(yè)化、制度化的建設(shè)過程中，建立監(jiān)察官資格準入制度是十分必要的。因此，我們要建立獨立、科學(xué)的監(jiān)察官資格準入制度，即建立國家統(tǒng)一監(jiān)察官職業(yè)資格考試制度，在組織機構(gòu)、考試時間、報考條件、考試內(nèi)容、試題命制以及與相關(guān)人員和考試銜接協(xié)調(diào)方面作出符合監(jiān)察工作實踐的制度設(shè)計，確保監(jiān)察官選任的科學(xué)性和專業(yè)性，更好地推動我國監(jiān)察官隊伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，促進監(jiān)察職權(quán)依法行使，不斷推進反腐敗工作法治化規(guī)范化。