魏 艷，楊 軍

（重慶交通大學 馬克思主義學院，重慶 400074）

自黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接協(xié)調(diào)以來，理論和實務界開始關注黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接協(xié)調(diào)問題，并進行了積極探索和不懈努力，取得了豐碩的理論和實踐成果。當前，隨著黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的完善和落實，黨規(guī)國法制度已基本實現(xiàn)了銜接協(xié)調(diào)，科學統(tǒng)一的社會主義法治制度體系已逐步成型。然而，制度的生命力在于執(zhí)行。無論多么好的制度，如果不被貫徹落實，不僅不會產(chǎn)生應有的作用，反而會損害制度的權威。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律統(tǒng)一于社會主義法治體系之下，兩者價值取向一致，規(guī)范領域一體交叉，規(guī)范對象重合相融，但由于多方面原因，實踐中尤其是在執(zhí)行過程中卻經(jīng)常發(fā)生兩者不夠協(xié)調(diào)甚至相互沖突的現(xiàn)象。當前，構建系統(tǒng)完整、科學高效的社會主義法治實施體系，樹立社會主義法治至上權威，迫切需要構建黨規(guī)國法協(xié)同執(zhí)行機制。

一、構建黨規(guī)國法協(xié)同執(zhí)行機制的價值要義

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是社會主義法治體系屬概念之下位概念。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的基本遵循，國家法律是治國理政的重要規(guī)矩，兩者具有不同的執(zhí)行體系。然而，根植于中國共產(chǎn)黨領導下黨政復合政權組織結構土壤之中的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行體系又并非完全獨立，兩者具有并行卻復合的執(zhí)行主體、獨立但競合的執(zhí)行對象以及差異又共享的執(zhí)行資源。在推動社會主義法治建設進程中，構建黨內(nèi)法規(guī)和國家法律協(xié)同執(zhí)行機制具有重要意義。

（一）連接兩套相對獨立運行體系的重要橋梁

“體系”即一系列要素構成的有機整體。黨規(guī)國法執(zhí)行是執(zhí)行主體將黨規(guī)國法的精神和要素落實到實踐之中，使抽象制度具象化的過程。黨規(guī)國法執(zhí)行體系是由黨規(guī)國法執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行對象和執(zhí)行資源四要素構成的有機整體。黨規(guī)國法執(zhí)行體系是社會主義法治體系的重要組成部分，兩者相互作用、相輔相成，雙軌驅動社會主義法治國家建設，致力于實現(xiàn)公平、正義理念和人民福祉利益價值。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系的良性運轉是國家法律執(zhí)行體系高效運行的前提和保障，國家法律執(zhí)行體系作用的有效發(fā)揮也能推動黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系運行的健全完善。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系和國家法律執(zhí)行體系相對獨立，但并非截然分開?！啊h’‘政’管理事項重疊、權力主體身份的競合”[1]9，以及“制定主體包含黨的組織和國家有密切的相關機構”[1]3-19的黨政聯(lián)合行文不斷增多，使得在黨規(guī)國法執(zhí)行階段構建黨規(guī)國法協(xié)同執(zhí)行機制尤為必要。黨規(guī)國法協(xié)同執(zhí)行機制也有利于溝通黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩套獨立的執(zhí)行體系，推動黨規(guī)國法執(zhí)行的科學化、統(tǒng)一化和規(guī)范化。

（二）溝通兩種不同運行邏輯制度的應有之舉

我國法律的本質是人民意志的體現(xiàn)和表達，也是維護和保障人民權利的重要保障，其在“觀念層次上是權利本位的”[2]；換言之，國家法律主要是用以維護和保障公民權利的。而為了更好地維護和保障公民的權利，國家法律需要對公權力進行限制，確保公權力的行使不會侵害公民權利。就此而言，國家法律的制度設置邏輯在于借助制度來規(guī)范和制約權力，以更好地保障和實現(xiàn)公民的權利。而黨內(nèi)法規(guī)則不然，黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的制度成果，是適應中國共產(chǎn)黨這一具有先進性要求的政黨之內(nèi)部治理需要而存在的規(guī)范，其制度設置邏輯在于義務本位。中國共產(chǎn)黨是全心全意代表最廣大人民利益和意志，肩負致力于實現(xiàn)中華民族偉大復興政治使命的無產(chǎn)階級先鋒隊政黨。組成黨的全體黨員都是各行各業(yè)最先進的分子，是受到黨的遠大理想信念和崇高使命任務感召，本著無私奉獻、埋頭苦干的決心而加入黨組織的。加入黨的組織就意味著他們?yōu)榱死硐胄拍?，自愿承擔更多義務，享有更少權利。在這一點上，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了黨的使命任務，是全體黨員集體意志的體現(xiàn)，也成為所有黨員行為和活動的基本遵循，義務本位是其本質屬性的邏輯必然。

由此可見，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律基于不同功能定位體現(xiàn)出差異化的規(guī)范屬性與邏輯。國家法律是保護公民權利、維護社會秩序的重要手段，體現(xiàn)權利優(yōu)先；黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨，實現(xiàn)黨政治追求的重要保障，要求義務本位。中國共產(chǎn)黨是具有引領時代潮流的先進性政黨，黨內(nèi)法規(guī)也是中國共產(chǎn)黨永葆先進性和純潔性的制度保障，因而在邏輯層面必然伴隨著黨本身作為執(zhí)政黨的政治性特點，以及對黨員高要求的道德性品質。國家法律適用于全體公民，承載著規(guī)范社會關系、維護社會秩序、穩(wěn)定社會生產(chǎn)生活的重任。國家法律不能違背社會基本道德要求和公序良俗，因而也具有一定的道德性。然而，適用于所有公民，維護其他公民基本權利的國家法律的道德性體現(xiàn)的只是最低的道德要求以及對規(guī)范對象做出最低的義務性規(guī)定。

當前，隨著黨員隊伍規(guī)模的擴大，黨對國家政治社會生活全面領導的加強，黨政聯(lián)合發(fā)文已越來越多，黨規(guī)國法共同調(diào)整領域拓展，為避免因落實黨員義務而侵害公民權利，或者保護公民權利而使黨員逃避其應履行的政治義務；同時，也為了避免黨內(nèi)法規(guī)和國家法律對同一事務調(diào)整時出現(xiàn)矛盾沖突，應建立黨規(guī)國法協(xié)同執(zhí)行機制以有效溝通兩種制度不同的運行邏輯。

（三）推動社會主義法治體系完善的必然要求

制度的生命力在于執(zhí)行。無論多么好的制度，如果不落實，只是寫在紙上，貼在墻上、編在手冊里，制度就會成為“稻草人”“紙老虎”，不僅不會產(chǎn)生應有的作用，反而會損害制度的權威性和公信力。為此，黨的十八屆四中全會明確提出法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施，并將建立“高效的法治實施體系”納入全面依法治國的目標之中。法治的高效實施是建設中國特色社會主義法治體系和建設社會主義法治國家的關鍵所在。建立高效的法治實施體系就是“要著力構建以法律規(guī)范實施為核心，以黨內(nèi)法規(guī)實施、人民團體和社會組織規(guī)范實施、道德倫理規(guī)范實施以及鄉(xiāng)規(guī)民約等社會生活規(guī)范實施構成的法治實施體系”[3]。

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是社會主義法治體系的重要組成部分，兩種制度體系在實際生活中得以貫徹落實，是社會主義法治體系健全完善的應有之義。從黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行功能來看，依法治國要靠依規(guī)治黨來引領和保障，只有將黨的領導和黨的自身建設納入黨內(nèi)法規(guī)的軌道，并率先垂范建立起黨內(nèi)法規(guī)高效實施體系，使黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮出嚴格規(guī)范各級黨組織和黨員行為的功能，使黨“堅持依法執(zhí)政和在憲法法律范圍內(nèi)活動，才能發(fā)揮好保證執(zhí)法、支持司法和帶頭守法的重要作用”[4]，才能保障國家層面法治化的實現(xiàn)，全面推進社會主義法治國家進程。依規(guī)治黨要靠依法治國予以促進，堅持依法治國，使法治精神得以在全社會弘揚，有利于增強全體黨員的法治意識，為依規(guī)治黨奠定思想基礎；國家法律的高效運行還可以為黨內(nèi)法規(guī)制定、實施、監(jiān)督、保障提供經(jīng)驗借鑒，即“國家法所確立的法治精神與法治思維及其豐富經(jīng)驗為黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施提供參考與借鑒”[5]。

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律統(tǒng)一于社會主義法治體系，共同支撐和保障社會主義法治體系和法治國家建設。構建黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)同執(zhí)行機制，落實黨內(nèi)法規(guī)和國家法律規(guī)范要求，在執(zhí)行過程中形成相互補充、相輔相成的執(zhí)行格局是確保社會主義法治系統(tǒng)完備統(tǒng)一的應有之義。

二、構建黨規(guī)國法協(xié)同執(zhí)行機制的可行性

以黨組織為主體、黨內(nèi)法規(guī)為客體、黨的組織和黨員行為活動為對象的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系區(qū)別并獨立運行于以國家行政機關為主體、國家法律法規(guī)為客體、一國之內(nèi)所有組織和公民行為活動為對象的國家法律執(zhí)行體系。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系和國家法律執(zhí)行體系都是社會主義法治實施體系的重要組成部分?；邳h領導一切的政黨政治實踐，以及由此形成的“黨”“政”雙軌體制下的黨導國家與黨政體制模式的黨政結構范式，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩套執(zhí)行體系主體結構復合、客體價值取向同向以及對象相融交叉，從而使得構建黨規(guī)國法協(xié)同執(zhí)行機制，推進高效的社會主義法治實施體系建設成為可能。

（一）執(zhí)行客體價值取向同一性為構建黨規(guī)國法協(xié)同執(zhí)行機制確立前提

諾斯曾經(jīng)指出，“任何社會、經(jīng)濟或政治體制都是人為構建的”[6]，體現(xiàn)規(guī)范制定者的主觀意志和價值取向。黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨制定，用于管黨治黨的制度體系，體現(xiàn)黨的意志和利益，具有強烈的政治屬性。國家法律由國家立法機關代表人民制定，并由國家強制力保障實施的制度規(guī)范。“在政黨政治時代，主要政黨主導著國家法律的制定”[7]，國家法律也因此打上了主要政黨意志烙印。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)是黨的特定組織制定的規(guī)范體系，反映的是黨的統(tǒng)一意志，是黨的路線、方針、政策的具體化。國家法律是黨領導人民制定的，是黨的政策的保障和體現(xiàn)。而中國共產(chǎn)黨是工人階級先鋒隊，是中國人民同時也是中華民族的先鋒隊。中國共產(chǎn)黨“全心全意為人民服務”的宗旨決定了黨的意志和人民的意志是高度統(tǒng)一的。因此，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律本質上都是人民意志的體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的根本價值指向一致，即都“統(tǒng)一于人民利益福祉這一最高目標之下”[8]。此外，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)自身治理法治化的重要依據(jù)。作為國家政治社會生活中的領導黨，中國共產(chǎn)黨將自身行為活動納入法治框架之下，主動接受法治的約束和規(guī)范，目的是規(guī)制國家權力，使掌握國家權力的黨員干部能更忠實地維護人民的利益，這與國家法律通過控權，更好地保護人民權利的宗旨是一致的。由此可見，黨規(guī)國法制度理念和運行價值取向的一致性為構建黨規(guī)國法協(xié)同執(zhí)行機制提供了前提。

（二）執(zhí)行對象重合為構建黨規(guī)國法協(xié)同執(zhí)行機制奠定基礎

制度的執(zhí)行是執(zhí)行主體依據(jù)執(zhí)行客體對執(zhí)行對象進行審查，做出執(zhí)行決定的過程。黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整是黨的領導和建設活動，而黨的領導和建設活動又具體體現(xiàn)為各級黨組織和黨員的行為。國家法律規(guī)范是一切組織和公民的行為和活動。在中國政治實踐特定框架之下，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行對象和國家法律執(zhí)行對象具有交叉重合性。首先，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律調(diào)整的行為活動主體具有交叉重合。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行對象的主體主要是各級黨組織和全體黨員，國家法律執(zhí)行對象的主體則是所有社會組織和全體公民。中國共產(chǎn)黨雖是國家社會生活的領導黨，但也是中國形形色色社會組織體系之中的一員，必須遵守國家憲法和法律，其活動不能突破國家憲法和法律的規(guī)定；中國共產(chǎn)黨是各行各業(yè)各領域中最優(yōu)秀分子組成的具有崇高使命和責任的政治團體，全體黨員不僅要受到體現(xiàn)“高層次道德”的黨內(nèi)法規(guī)制約，還要堅守“最低限度行為標準”的國家法律要求；在某些領域，基于黨的領導權，為發(fā)揮黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，“黨內(nèi)法規(guī)也將非黨組織和黨外人士納入黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整”[9]60，擴大了執(zhí)行對象主體外延，由此形成了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行對象主體重合格局。其次，從執(zhí)行對象涉及的領域看，在某些領域，黨規(guī)國法同時發(fā)揮調(diào)控作用。中國共產(chǎn)黨是領導黨，在憲法和法律確定的領導角色和地位等原則性規(guī)定基礎上，為實現(xiàn)領導行為的規(guī)范化，同時避免國家立法規(guī)范領導行為導致的“‘以下率上’立法邏輯錯亂”[9]60，黨通過制定領導類黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)領導行為的制度化、法治化。在對國家事務進行具體領導的過程中，黨內(nèi)法規(guī)也會對國務進行規(guī)范調(diào)整，對國家權力機關行為和活動進行約束，形成了在國務領域黨規(guī)國法雙重調(diào)整的局面。法律出版社出版發(fā)行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》以及《中國共產(chǎn)黨常用黨內(nèi)法規(guī)新編》收錄的中國共產(chǎn)黨1978 年至2011 年制定的332 件黨內(nèi)法規(guī)中，純粹規(guī)范黨內(nèi)事務的占56%，有44%的黨內(nèi)法規(guī)既規(guī)范黨務，也規(guī)范政務和社會事務，有的甚至完全規(guī)范政務。[10]黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行對象重合、交叉為構建黨內(nèi)法規(guī)和國家法律協(xié)同執(zhí)行機制奠定了基礎。

（三）執(zhí)行主體復合結構為構建黨規(guī)國法協(xié)同執(zhí)行機制提供保障

與西方政黨基于政黨-國家分離而產(chǎn)生，以及由此形成的國家控制政黨不同，中國共產(chǎn)黨誕生于現(xiàn)代國家建構完成之前。自產(chǎn)生之日起，黨就肩負著挽救國家和民族危亡，推翻舊式政權，建立新國家的歷史使命，因而具有強烈的改革性和革命性。在領導中國人民革命、建設、發(fā)展過程中，黨在國家政治社會中的權威與日俱增，并逐步確立了對國家社會生活的實質性領導。因此，中國共產(chǎn)黨區(qū)別于產(chǎn)生于西方的傳統(tǒng)政黨，是履行著更廣泛國家治理功能的“治理型政黨”[11]，也是領導國家社會政治生活的領導型政黨。隨著黨的領導載入國家憲法，成為中國特色社會主義最本質的特征，黨領導人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、工會等國家機關和社會組織的規(guī)定相繼載入相關國家法律和社會組織章程。為實現(xiàn)黨對國家政權機關和社會組織的廣泛領導，中國共產(chǎn)黨除了自上而下建立起了與國家政權機關相對應的由中央黨組、地方黨組織和基層黨組織構成的科層組織結構體系外，還通過黨組橫向“嵌入”各級各層次人大、政府、檢察院、法院乃至軍隊，從而形成了“黨的集中統(tǒng)一領導和黨政關系之間的復合結構”[12]7?！包h政復合結構”指的是黨政組織體系之間的關系，體現(xiàn)為按照民主集中制自上而下組織起來的黨組織體系和政府自上而下的科層官僚組織體系雙軌運行于國家政治之中，在某些領域甚至出現(xiàn)黨政合署治理格局。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體和國家法律執(zhí)行主體都是在黨的領導下開展執(zhí)法執(zhí)紀工作，黨的領導保證了兩套體系運行取向一致，運行過程協(xié)同?！包h政復合結構”也為建立兩者的協(xié)同機制、聯(lián)合執(zhí)規(guī)執(zhí)法提供了可能。

三、構建黨規(guī)國法協(xié)同執(zhí)行機制應遵循的基本原則

構建黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)同執(zhí)行機制并不是要將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行要素完全融入國家法律執(zhí)行要素之中，也并不是用黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系取代國家法律執(zhí)行體系，而是在充分尊重中國政治實踐現(xiàn)狀、兩套執(zhí)行體系不同建構運行邏輯基礎上，積極發(fā)揮兩者優(yōu)勢，確保兩者既獨立運行，又互相配合、協(xié)同行動，共同維護社會主義法治體系的統(tǒng)一。

（一）堅持黨的領導原則

構建黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)同執(zhí)行機制，確保社會主義法治之下的兩大制度規(guī)則得以高效實施是建設社會主義法治國家的重要議題。將黨的領導貫徹到依法治國全過程是社會主義法治建設的基本經(jīng)驗，也是進一步推進社會主義法治建設的根本保證。推進依法治國，建設社會主義法治國家強調(diào)法律至上性和權威性。然而，“法律不是在真空中自我運行的，它的至上性形式權威往往受制于背后的實質性權威，以確保法治運行不偏不倚。在不同國家法治秩序的建構中，法治背后的實質性權威主體也不相同”[13]19。從世界各國的法治發(fā)展道路來看，根據(jù)法治秩序形成力量來源的不同，可以將法治秩序的形成分為“自然演進型”和“政府推進型”[14]20。“政府推進型”法治化是指一國的法治化運動是在行政機關、權力機關、司法機關乃至執(zhí)政黨等組成的，與社會相對的政治上層建筑推進下啟動、開展并完成的?！爸袊姆ㄖ位l(fā)展路徑屬于‘政府推進型’，政府在法治建設中長期處于支配和主導地位?！盵14]20-21中國共產(chǎn)黨是全面掌握和行使國家權力的領導黨、執(zhí)政黨，在中國依法治國實踐中發(fā)揮領導和組織作用，“中國共產(chǎn)黨也是建構中國法治秩序背后的政治權威”[13]20-21。1949 年，新中國成立后，正是有了中國共產(chǎn)黨的推動，中國治理方式才實現(xiàn)了從政策治國到法律治國再到法治中國的轉變?！爸袊伯a(chǎn)黨具有領導法治建設的思想權威、確保法治建設高效展開的制度體系以及實現(xiàn)國家治理體系法治化的權力結構”[15]，這些都決定了中國共產(chǎn)黨在推進中國法治建設中具有不可忽視的作用。堅持黨的領導是確保法治建設沿著社會主義方向推進的前提，也是中國特色社會主義國家的根本保障和優(yōu)勢所在。徒法不足以自行，法律的生命在于實施?；邳h對社會主義法治建設的領導邏輯，構建黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)同執(zhí)行機制也要始終秉承黨的領導原則，將黨的領導元素融入黨規(guī)國法協(xié)同執(zhí)行各個環(huán)節(jié)，確保黨內(nèi)法規(guī)和國家法律人民價值取向得以貫徹落實。

（二）遵循獨立運行原則

黨內(nèi)法規(guī)是特定黨組織制定的，主要調(diào)整黨組織和黨員行為活動，并以黨員自覺和黨的紀律作為保障實施的特定行為規(guī)范，是管黨治黨的基本遵循。國家法律是國家立法機關制定的，適用于全社會，并以國家強制力保障實施的行為規(guī)范，是黨帶領人民治國理政的重要依托。兩者在制定主體、調(diào)整對象、適用范圍、執(zhí)行主體、強制力保障以及規(guī)范要求等方面都不相同。當前，隨著黨的全面領導的加強，在憲法和法律確定的領導角色和地位等原則性規(guī)定基礎上，為實現(xiàn)領導行為的規(guī)范化，同時避免國家立法規(guī)范領導行為導致的“‘以下率上’立法邏輯錯亂”[9]，黨制定一系列領導類法規(guī)規(guī)范領導活動，從而拓展了黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵外延。領導和執(zhí)政類法規(guī)是黨領導國家事務活動的依據(jù)，其效力溢出黨務范疇，對國務產(chǎn)生影響。但是，不能因為領導類法規(guī)調(diào)整國家事務就認為黨內(nèi)法規(guī)可以取代國家法律，發(fā)揮國家法律對權力行使和規(guī)范作用。實踐中，領導類、執(zhí)政類法規(guī)通常與國家公法相互銜接，共同作用于某一類國家事務，并不存在取代與被取代關系。在一些特定領域，領導類法規(guī)彌補了國家法律滯后性特點，單獨對某類國家事務進行調(diào)整，但為維護法治的權威，在適當?shù)臅r候，也需要將經(jīng)實踐檢驗成熟的黨內(nèi)法規(guī)轉化為國家法律。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律具有不同制度屬性、特征和功能。尊重制度差別，維護制度獨立性是建構黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)同執(zhí)行機制應堅持的基本原則。

黨組織是實施黨內(nèi)法規(guī)的主要機構，國家行政和司法機關是實施國家法律的重要主體。黨政組織“一體雙軌”共存于中國政治實踐中，形成國家治理的主要組織依托，分別發(fā)揮“‘政治’與‘行政’的‘雙軌一體”[12]運行功能，兩者在本質屬性、指導原則和行動邏輯等方面均存在很大的差異。此外，黨組織層級結構與科層制國家政權組織并非絕對匹配對應，“中國共產(chǎn)黨在國家政權體系之外，在企事業(yè)、農(nóng)村社區(qū)、人民團體以及文化社會等具體領域中還設置有大量的非科層化網(wǎng)絡組織體系，從而超越了政權組織的科層制限度”[12]，使得黨組織與政權組織呈現(xiàn)出不同結構格局。當前實施的黨政機構綜合改革就是要發(fā)揮黨組織“政治”和政權組織“行政”之相輔相成功能，加強黨的全面領導。建構黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)同執(zhí)行機制同樣必須尊重黨組織和國家政權組織結構功能的差異性，遵循黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行主體獨立運行原則。

（三）秉承法治原則

在人類政治發(fā)展過程中，是依法律還是人的意志治理國家事務，形成了法治與人治兩種不同的治國方略。法治是與人治相對應的歷史概念，是政治文明發(fā)展的產(chǎn)物。法治也是當今世界上最能達成普遍共識的概念和追求。然而，不同時代、不同國家和地區(qū)的人們對“何為法治”卻充滿了爭議。古希臘哲學家亞里士多德有一句經(jīng)典論述，即“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”[16]。后來學者在繼承亞里士多德經(jīng)典論述的基礎上，結合時代社會特征，進一步豐富和發(fā)展了法治概念，形成了融公平正義、民主秩序、權力控制等實質法治和普遍一致、明確穩(wěn)定、程序正當?shù)刃问椒ㄖ斡谝惑w的法治概念。

理論上講，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是“法”，具有法的價值追求和基本屬性。實踐角度看，改革開放以來，中國的法治建設基本上循著兩條道路展開，一條是國家法治建設道路，另一條是黨的制度（黨內(nèi)法規(guī)）建設道路。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律具有不可分割的緊密聯(lián)系，構建黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)同執(zhí)行機制遵循法治原則：一是要求黨內(nèi)法規(guī)和國家法律以良法善治為導向，體現(xiàn)人民的意志，“統(tǒng)一于人民利益福祉這一最高目標之下”[8]；二是要堅持法的至上原則，即黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨領域的最高地位和國家法律在治國理政中的至上權威，同時處理好黨內(nèi)法規(guī)和國家法律關系，堅守國家法律托底原則，確保黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行組織體系的運行不突破國家憲法和法律的禁止性規(guī)定，不侵害公民的基本權利；三是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行程序應公正、執(zhí)行結果應公開，確保實現(xiàn)公平、正義的法治追求。

（四）提升執(zhí)行效率原則

制度的執(zhí)行有公平、正義、效率等多個層面的價值追求。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的執(zhí)行需要投入大量的有形和無形執(zhí)行資源，以獲得既定的制度目標。鑒于中國當前法治實施面臨的制度性資源短缺及困境，“高效實施是法治實施的總體性要求”[4]。制度執(zhí)行的效率取決于制度執(zhí)行后產(chǎn)出與執(zhí)行投入之比，產(chǎn)出與投入之比越大，則制度執(zhí)行就越高效。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的執(zhí)行都需要投入一定的公共資源。公共資源不僅包括確保黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行主體組織體系得以正常運轉而消耗可以用貨幣指標衡量的經(jīng)濟資源，還包括執(zhí)行過程中消耗的社會對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行體系的主張、行為的認同感、支持感、尊崇感以及兩套組織體系在社會中的威信力、號召力和公信力等政治資源。

從組織角度來看，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行組織體系和國家法律執(zhí)行組織體系并不是一個抽象的存在，而是由一定的人、財、物組成的整體。一般情況下，兩套執(zhí)行組織系統(tǒng)的規(guī)模與資源消費呈正比關系。人員、機構規(guī)模越大，組織消耗的資源就越多，機構活動經(jīng)費和人員生活福利經(jīng)費占公共支出的比例也就越大，社會負擔就越重。當這種消耗超出了社會的經(jīng)濟和心理承受能力時，黨和國家的合法性就開始受到挑戰(zhàn)，耗費的無形資源也隨之增加。然而，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行系統(tǒng)的規(guī)模也不是越小越好。當人員、機構過少，嚴重影響制度有效執(zhí)行時，必然導致社會不滿，從而降低黨和國家在社會中的可信度，造成政治成本的增加。再次，組織運轉效率、組織體系決策等情況都會影響兩套體系的權威性和合法性，科學完善、銜接協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律規(guī)范，高效運轉的執(zhí)行組織系統(tǒng)會提升黨和政府的統(tǒng)治合法性，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律重復、交叉、留白，執(zhí)行系統(tǒng)運行梗阻則會消耗黨和政府已有的權威性、凝聚力、影響力和動員力。

因此，構建黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)同執(zhí)行機制既要考慮兩套組織系統(tǒng)之間的有效耦合，整合有形資源，還要暢通體系運轉，提升運行效能，確保黨內(nèi)法規(guī)和國家法律為人民謀利益價值目標的最大化。

四、構建黨規(guī)國法協(xié)同執(zhí)行機制的實踐進路

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行客體交叉關系和執(zhí)行對象重合格局為構建黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)同執(zhí)行機制提供了可能。黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)同執(zhí)行機制應在堅持黨的全面領導前提下，以公平、正義和效率為價值取向，使黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行要素和國家法律執(zhí)行要素按照一定的方式相互融通、協(xié)同作用、共同行動，實現(xiàn)執(zhí)行效果的最優(yōu)化。

（一）搭建執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體協(xié)同平臺

隨著國家治理現(xiàn)代化的推進，職責細密、層級分明的官僚科層政府系統(tǒng)越來越難以承載和應對治理事務的多元化和復雜化。黨內(nèi)法規(guī)以其獨特的靈活性優(yōu)勢彌補了國家法律穩(wěn)定性缺陷，成為國家治理的重要依據(jù)。為解決黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行主體的獨立性和規(guī)范事務的交叉性出現(xiàn)的政出多門、多頭管理、各行其是以及爭功諉過等問題，有必要基于國家治理整體主義視角在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律一體化調(diào)整領域建立由黨委統(tǒng)一領導，黨組織和國家行政機關組成的執(zhí)規(guī)執(zhí)法聯(lián)合機構，增進黨政機構的協(xié)同配合。執(zhí)規(guī)執(zhí)法聯(lián)合機構可通過黨政機構合并、合署辦公或聯(lián)合成立專項協(xié)調(diào)小組等方式建立，目的在于打破黨政機構壁壘，推動黨政機構統(tǒng)一行動、整合功能，提高執(zhí)規(guī)執(zhí)法效率。

我國在執(zhí)規(guī)執(zhí)法過程中積累了構建執(zhí)規(guī)執(zhí)法聯(lián)合機構的豐富經(jīng)驗。1996 年，為加強對大案要案查處的統(tǒng)一領導和協(xié)調(diào)，從中央到地方均設立了由各級黨委領導，紀檢、審判、檢察、公安、監(jiān)察、審計等部門作為成員單位的反腐敗協(xié)調(diào)小組。2008 年6 月，為加強對重大案件的協(xié)調(diào)、指導和督辦，中共中央明確規(guī)定紀委書記擔任同級黨委反腐敗協(xié)調(diào)小組組長，從而加強了黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導。反腐敗協(xié)調(diào)小組消除黨政機構壁壘、整合黨政反腐敗力量、提高了對大案要案的查處效率，其運行也為構建執(zhí)規(guī)執(zhí)法聯(lián)合機構積累了豐富的經(jīng)驗。

構建執(zhí)規(guī)執(zhí)法聯(lián)合機構也具有黨規(guī)依據(jù)。根據(jù)2017 年3 月開始實施的《中國共產(chǎn)黨工作機關條例（試行）》第5 條之規(guī)定，黨的工作機關與職責相近的國家機關可根據(jù)工作需要合并設立或合署辦公，合并設立或合署辦公后仍由黨委主管。該規(guī)定為構建執(zhí)規(guī)執(zhí)法聯(lián)合機構提供了黨規(guī)依據(jù)，也明確了執(zhí)規(guī)執(zhí)法聯(lián)合機構的組織領導原則。此外，2018 年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》以及隨后掀起的黨和國家機構改革浪潮也為設立執(zhí)規(guī)執(zhí)法聯(lián)合機構提供了難得的契機。新一輪黨政機構改革合并部分執(zhí)法執(zhí)規(guī)機構，既實現(xiàn)了黨政機構精簡之目的，還推動了法治的統(tǒng)一和國家治理效率的提升。如將國家公務員局并入中央組織部，統(tǒng)一管理全國公務員職位設置、考試錄用、考核獎勵以及培訓監(jiān)督，不僅強化了黨管干部原則，還精簡了機構，提高了公務員管理效率。

除設立執(zhí)規(guī)執(zhí)法聯(lián)合機構外，在執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構合署辦公或設立專項協(xié)調(diào)小組的情況下，為加強執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構間溝通交流，整合執(zhí)規(guī)執(zhí)法力量，還應建立執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構聯(lián)席會議制度，制定聯(lián)席會議機制，明確聯(lián)席會議成員、組織、紀律以及主要議題等。執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構聯(lián)席會議至少應解決以下任務：通報執(zhí)規(guī)執(zhí)法情況、交流執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息；分析執(zhí)規(guī)執(zhí)法遇到的新情況、新問題；研究執(zhí)規(guī)執(zhí)法工作的宏觀對策；討論執(zhí)規(guī)執(zhí)法過程中遇到的黨規(guī)、國法和政策問題；研究執(zhí)規(guī)執(zhí)法中需要成員機構協(xié)作完成的工作。

（二）構建執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息交流共享機制

信息資源是制度執(zhí)行體系的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行過程就是執(zhí)行主體依據(jù)黨規(guī)國法對各種信息進行收集、整理、歸納、選擇、利用和運轉的過程。在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行對象重合相融、執(zhí)行客體一體交叉領域，黨規(guī)國法執(zhí)行結果互相影響，為此，兩套體系獲得信息準確性的高低、相互傳遞速度的快慢直接關系到兩套執(zhí)行體系各要素運行是否暢通，行動是否統(tǒng)一，結論是否一致。為節(jié)約執(zhí)規(guī)執(zhí)法資源、保證執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息的高效傳遞，應建立執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息共享平臺、執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息互認機制構成的黨規(guī)國法信息交流共享機制。

執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息共享平臺是指在充分利用電子政務、計算機網(wǎng)絡設施等現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術基礎上，創(chuàng)新信息傳播渠道，建立執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息共享系統(tǒng)。要求執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構在規(guī)定時間內(nèi)將執(zhí)規(guī)執(zhí)法過程獲取的信息錄入信息共享系統(tǒng)，實現(xiàn)執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構之間的信息互通；加強信息共享系統(tǒng)的管理，嚴格設置和遵守共享信息的使用權限，防止信息泄密，確保執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息傳遞安全可靠。

執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息互認機制指的是為打破傳統(tǒng)黨政機構壁壘，節(jié)約執(zhí)規(guī)執(zhí)法資源，在黨規(guī)國法銜接領域建立執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構互相認可對方獲取信息的合法合規(guī)性，并將之作為作出執(zhí)行決定的有效依據(jù)的機制。《中華人民共和國監(jiān)察法》第33 條有關監(jiān)察機關依據(jù)監(jiān)察法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用的規(guī)定，實現(xiàn)了監(jiān)察證據(jù)與刑事訴訟證據(jù)的有效銜接，是不同機關之間信息互認的典型體現(xiàn)。實踐中，由于黨的紀律檢查機關和監(jiān)察機關合署辦公，對黨員公職人員違紀審查和違法調(diào)查同時進行，監(jiān)察證據(jù)與紀檢證據(jù)難以截然分開，因此，該規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了國家法律對執(zhí)規(guī)機構執(zhí)規(guī)過程中獲取信息合法性的認可，有利于節(jié)約司法資源?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》第33 條有關黨組織可以直接依據(jù)司法機關認定的事實、性質作出黨紀處分的規(guī)定，則體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)對司法機關收集認可的事實和性質的合規(guī)性認可，避免了黨組織再次進行核實造成的資源耗費。

（三）拓展執(zhí)規(guī)執(zhí)法案件移送機制

執(zhí)規(guī)執(zhí)法案件移送機制是指在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律分段調(diào)整某一事項時，執(zhí)規(guī)機構在規(guī)定時間將執(zhí)規(guī)案件材料移送執(zhí)法機構或執(zhí)法機構在規(guī)定時間將執(zhí)法案件材料移送執(zhí)規(guī)機構，同時要求被移送機關及時核實處理，并向移送機關通報處理結果的機制。前一種移送稱為正向移送，后一種移送稱為反向移送。正向移送通常出現(xiàn)在黨規(guī)調(diào)整在前、國法調(diào)整在后的黨規(guī)國法銜接模式下。如在對黨員違紀違法案件調(diào)查處理過程中，因紀委通常能夠通過巡視巡查、派駐監(jiān)督、信訪接待等方式率先獲取黨員領導干部違紀違法線索，介入問題調(diào)查，故《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第29 條規(guī)定，黨組織可以在依據(jù)黨紀規(guī)定就黨員違紀行為作出紀律處分后，再將調(diào)查過程中獲得的涉嫌違法證據(jù)材料移交國家司法機關。該規(guī)定是黨規(guī)對正向移送機制確認的體現(xiàn)，但適用領域只是局限于對違紀違法黨員查處，下一步可在黨的領導原則性規(guī)定和國家法律具體性規(guī)定領域進一步探索推廣該機制。

反向移送機制通常發(fā)生在國家法律調(diào)整在前，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整在后的國法黨規(guī)銜接模式下。如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第33 條規(guī)定，黨組織可以根據(jù)行政機關、監(jiān)察機關以及司法機關的生效行政處分、行政處罰、司法判決作出黨紀處分決定。該規(guī)定得以實施的前提是行政機關、監(jiān)察機關以及司法機關將自身在調(diào)查處理涉嫌違法犯罪的行政、刑事案件中收集到的黨組織或黨員違紀材料及時移送執(zhí)紀機關，即使當黨員某些行為沒有違反法律的要求，但經(jīng)執(zhí)法機關判斷不排除違反黨的紀律要求時，執(zhí)法機關也應將調(diào)查獲取的相應證據(jù)移送到執(zhí)紀機關。然而，該黨規(guī)規(guī)定目前還缺乏法律法規(guī)規(guī)定予以有效銜接。隨著黨規(guī)國法銜接的推進，該類體現(xiàn)反向移送理念的制度必將獲得進一步健全。

制度的生命力在于執(zhí)行，建立高效的法治實施體系是建設社會主義法治國家的重要保障，而構建黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)同執(zhí)行機制是建立高效法治實施體系的重要內(nèi)容。然而，構建黨內(nèi)法規(guī)同國家法律協(xié)同執(zhí)行機制并不是要將兩套體系合二為一，而是在遵循中國政黨政治實踐基礎上，以公平正義效率等普遍價值為導向，在黨規(guī)國法交叉和執(zhí)行對象重合領域推進執(zhí)行主體的協(xié)作和執(zhí)行資源的整合，使兩套執(zhí)行體系中要素融通、行動統(tǒng)一、功能整合，發(fā)揮協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)攬總體的整體性治理優(yōu)勢。