■章 慧 周 洲 鄭培泉

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，上海大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)，有效促進(jìn)了本市農(nóng)村環(huán)境風(fēng)貌全面提升，村集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民滿(mǎn)意度不斷提高。為進(jìn)一步提升發(fā)展能級(jí)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，部分地區(qū)積極開(kāi)展多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展的新路徑探索。為摸清本市多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展現(xiàn)狀、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法、探索難題破解之策，市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)聯(lián)合市鄉(xiāng)村振興研究中心、市農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)科技信息研究所先后赴寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)、松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)和閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)開(kāi)展了實(shí)地調(diào)研。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

按照不同區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的推進(jìn)進(jìn)度，多村聯(lián)動(dòng)主要分為三種類(lèi)型：一是產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)型，寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)北部五村（塘灣村、海星村、花紅村、新陸村和洋橋村）聯(lián)動(dòng)，以“一村一品”為切入點(diǎn)，以小體量、精品化、組團(tuán)式的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展為路徑，整合臨近各村資源，形成“大生態(tài)、大健康、泛教育”的示范片區(qū)。二是集中居住牽引型，松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)三村（東石-興達(dá)村、東勤村和堰涇村）聯(lián)動(dòng)，以農(nóng)民相對(duì)集中居住為切入點(diǎn)，打破村域界線(xiàn)，全鎮(zhèn)統(tǒng)籌資源，騰挪土地空間，規(guī)劃構(gòu)建生態(tài)文旅示范區(qū)。三是規(guī)劃引領(lǐng)型，閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)六村（匯東村、匯南村、匯中村、正義村、光繼村和永豐村）聯(lián)動(dòng)，規(guī)劃打破各村行政邊界，利用大治河沿岸生態(tài)綠廊，串聯(lián)起六村產(chǎn)業(yè)、公服、文化和生態(tài)節(jié)點(diǎn)。

（一）產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)型-寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)五村聯(lián)動(dòng)發(fā)展現(xiàn)狀

寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)五村聯(lián)動(dòng)探索起步較早，匯集了塘灣、海星、花紅、新陸、洋橋5個(gè)保留保護(hù)村，覆蓋面積13平方公里，現(xiàn)已基本完成規(guī)劃布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并已成為全市鄉(xiāng)村振興集中連片示范標(biāo)桿區(qū)域之一。

1.圍繞康養(yǎng)、研學(xué)、農(nóng)旅三大主產(chǎn)業(yè)，形成組團(tuán)式產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。一是康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，引入盛大集團(tuán)旗下馨月匯母嬰專(zhuān)護(hù)服務(wù)(上海)有限公司，以塘灣村母嬰康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)為龍頭，以海星漁村+運(yùn)動(dòng)森林基地、花紅綠色米食基地、新陸綠色蔬菜基地和洋橋瓜果飄香的鄉(xiāng)肴基地為支撐，依托原水生態(tài)環(huán)境，做強(qiáng)母嬰康養(yǎng)和綠色農(nóng)產(chǎn)品上下游產(chǎn)業(yè)鏈。目前塘灣村的母嬰康養(yǎng)作為示范片主產(chǎn)業(yè)開(kāi)始運(yùn)營(yíng)；海星村憑借特色養(yǎng)殖躋身全國(guó)“一村一品”示范村；花紅村精品稻米獲得中國(guó)綠博會(huì)金獎(jiǎng)，收購(gòu)價(jià)高出市場(chǎng)20%。二是研學(xué)產(chǎn)業(yè)，以新陸涇彩營(yíng)地為核心，整合五村慈孝教育、農(nóng)耕教育、漁事體驗(yàn)、愛(ài)國(guó)主義教育、螢火蟲(chóng)生態(tài)撫育科普、在地民俗體驗(yàn)等豐富研學(xué)內(nèi)容，通過(guò)“1+N”（1個(gè)營(yíng)地+N個(gè)基地）模式培育研學(xué)教育新業(yè)態(tài)。三是農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)，依托大都市近郊優(yōu)勢(shì)，按照“資源共享、利益分成、五村受益”的思路，以合作聯(lián)村、寶錦農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌五村稻田產(chǎn)銷(xiāo)加工，以正大景瑞農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌五村蔬菜產(chǎn)業(yè)鏈，以滬寶水產(chǎn)統(tǒng)籌五村水產(chǎn)養(yǎng)殖研發(fā)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售，以鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)公司統(tǒng)籌五村蟹逅館、涵養(yǎng)林、星空營(yíng)地、耕織園、十恩林、椿萱圃、芋見(jiàn)田園等新業(yè)態(tài)及庭院經(jīng)濟(jì)、四旁經(jīng)濟(jì)、林下經(jīng)濟(jì)等管理運(yùn)營(yíng)，發(fā)展全域農(nóng)旅文新產(chǎn)業(yè)體系。

2.聚焦資源集約共享，實(shí)現(xiàn)了空間聯(lián)通互動(dòng)。一是全面串聯(lián)起了片區(qū)內(nèi)各資源點(diǎn)。通過(guò)梳理片區(qū)內(nèi)外交通，片區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了主路聯(lián)村、支路成網(wǎng)，銜接、拓寬、修繕斷頭路，兼顧產(chǎn)業(yè)需求增設(shè)停車(chē)場(chǎng)和公交站點(diǎn)，在千畝涵養(yǎng)林、塘灣村生態(tài)停車(chē)場(chǎng)、集寧東路生態(tài)停車(chē)場(chǎng)等設(shè)置主要集散空間。二是統(tǒng)籌配置公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。塘灣建設(shè)了五村大型公共服務(wù)中心，新陸建設(shè)了五村研學(xué)教育接待中心，洋橋建設(shè)了五村及太倉(cāng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)機(jī)服務(wù)、米制品加工中心，同時(shí)以塘灣、洋橋?yàn)橹攸c(diǎn)，結(jié)合三大產(chǎn)業(yè)，布局農(nóng)家樂(lè)、休閑農(nóng)莊、特色民宿等農(nóng)旅相關(guān)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。

（二）集中居住牽引型-松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)三村聯(lián)動(dòng)發(fā)展現(xiàn)狀

松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)東石-興達(dá)村、東勤村和堰涇村均位于上海西南的黃浦江中上游南面地區(qū)，靠近奉賢，由葉新-葉大公路串聯(lián)，覆蓋面積約19平方公里，目前已啟動(dòng)探索三村聯(lián)動(dòng)發(fā)展。一是推進(jìn)跨村農(nóng)民相對(duì)集中居住，分期將三村村民集中安置于葉新公路兩側(cè)，待農(nóng)民搬進(jìn)新房后，再拆除舊宅，復(fù)墾土地，并將節(jié)約的土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)、建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施等。目前，葉榭鎮(zhèn)已完成東石-興達(dá)村一期150戶(hù)村民平移，二期150戶(hù)村民已完成簽約，房屋正在施工建設(shè)中。通過(guò)實(shí)施集中居住，減量低效建設(shè)用地，節(jié)地率均達(dá)到40%以上，同時(shí)也將原位于生活配套不完善地區(qū)的分散居住農(nóng)戶(hù)遷入主干道兩側(cè)的保留居民點(diǎn)，讓村民享受與城市小區(qū)同樣的市政設(shè)施，集中一體的公共服務(wù)，村民居住環(huán)境條件大大改善，滿(mǎn)意度也大大提升。二是規(guī)劃三村聯(lián)創(chuàng)“一軸三片”，發(fā)展葉榭鎮(zhèn)東部生態(tài)文旅區(qū)，“一軸”即葉新-大葉公路城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展軸，“三片”包括：（1）大葉公路以南東石村片區(qū)，圍繞松林智能化種豬場(chǎng)建設(shè)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)；（2）興達(dá)村片區(qū)，依托松豐蔬果專(zhuān)業(yè)合作社、中稔農(nóng)業(yè)、八十八畝田、稻香森林發(fā)展農(nóng)旅結(jié)合相關(guān)產(chǎn)業(yè)；（3）大葉公路東勤村北側(cè)片區(qū)，將依托“東方童夢(mèng)奇緣”親子主題樂(lè)園，打造一個(gè)集親子游樂(lè)+鄉(xiāng)村休閑+科普教育+文化體驗(yàn)于一體的互動(dòng)式鄉(xiāng)村親子主題旅游度假目的地。

（三）規(guī)劃引領(lǐng)型-閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)六村聯(lián)動(dòng)發(fā)展情況

閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)匯東村、匯南村、匯中村、正義村、光繼村和永豐村六村具有良好的聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)，一是區(qū)域優(yōu)勢(shì)明顯，六村西起黃浦江，北枕大治河，空間距離相近，鄉(xiāng)土風(fēng)情相似，距全市各個(gè)重點(diǎn)區(qū)域距離較近，是上海近郊唯一連片的原生鄉(xiāng)居聚落；二是資源豐富，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好，六村村域面積14.83平方公里，含5107畝林地、2324畝河道、7437畝耕地和6356畝永久基本農(nóng)田，農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社共計(jì)38家；三是六村發(fā)展方向相近，郊野單元規(guī)劃一致，且均為保留保護(hù)村，發(fā)展要求、土地規(guī)劃相近。因此，浦江鎮(zhèn)聚焦“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、風(fēng)貌協(xié)調(diào)、集群創(chuàng)建”理念，規(guī)劃通過(guò)打破各村行政邊界，由大治河沿岸生態(tài)綠廊串聯(lián)起六村產(chǎn)業(yè)、文化和生態(tài)節(jié)點(diǎn)，建設(shè)“一帶六村”發(fā)展格局，使得區(qū)域內(nèi)田成塊，林成網(wǎng)，水成系，路成環(huán)，宅成景。

閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)六村聯(lián)動(dòng)的總體實(shí)施策略為“一次規(guī)劃、分步實(shí)施、先易后難、以點(diǎn)帶面”。一是聚焦動(dòng)遷、上樓、修繕，改善農(nóng)民居住環(huán)境，騰出發(fā)展空間。二是發(fā)揮重大項(xiàng)目引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌安排公共服務(wù)設(shè)施新建或提升，均勻布局公共服務(wù)配套設(shè)施，加快南部一體化發(fā)展。三是利用現(xiàn)有生態(tài)資源，提升景觀(guān)風(fēng)貌，體現(xiàn)浦江特色。四是統(tǒng)籌謀劃“一帶六村”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索集體建設(shè)用地與社會(huì)資本合作路徑，打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的同時(shí)實(shí)現(xiàn)村級(jí)收入多元化。同時(shí)，浦江鎮(zhèn)計(jì)劃將匯中村作為一帶六村示范創(chuàng)建，包括新建1處公共服務(wù)中心，改造2處存量資產(chǎn)并對(duì)外招商，推進(jìn)村域內(nèi)道路、智能安防設(shè)備、綠化提升，強(qiáng)化美麗庭院和小三園建設(shè)，完成村域內(nèi)現(xiàn)有合作社提升以及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目導(dǎo)入等?，F(xiàn)已啟動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施布局，為六村聯(lián)動(dòng)發(fā)展打基礎(chǔ)。

二、經(jīng)驗(yàn)做法

雖然三種不同類(lèi)型的多村聯(lián)動(dòng)模式不一，推進(jìn)進(jìn)度不同，且均處于發(fā)展初期或過(guò)程中，但仍探索出了一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法，主要有以下四個(gè)方面：

（一）創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制，強(qiáng)化體制建設(shè)

寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)五村聯(lián)動(dòng)起步最早，已探索出一套有效的區(qū)域聯(lián)動(dòng)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制。一是統(tǒng)籌片區(qū)運(yùn)營(yíng)，在示范片層面組建聯(lián)村黨委，設(shè)立第一書(shū)記，并建立聯(lián)席會(huì)議制度和決策共商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)片區(qū)內(nèi)重大事務(wù)共商、項(xiàng)目共建、設(shè)施共享。二是注重村民參與，將不宜干預(yù)的村級(jí)治理難題通過(guò)民主程序納入村規(guī)民約進(jìn)行規(guī)范。如在示范片區(qū)推行“一事一約”，各村將守約情況與享受村級(jí)福利、各級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)相掛鉤。三是強(qiáng)化治理保障，優(yōu)先將“一網(wǎng)統(tǒng)管”向示范片延伸，通過(guò)網(wǎng)格化管理、信息化支撐、社會(huì)化服務(wù)、積分制細(xì)化，增強(qiáng)村級(jí)治理效能。

（二）堅(jiān)持全域一體，注重規(guī)劃策劃

三個(gè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展片區(qū)均由區(qū)級(jí)層面整合各條線(xiàn)資源聚焦片區(qū)建設(shè)，鎮(zhèn)級(jí)層面將“一村一規(guī)”改為成片的鎮(zhèn)域郊野單元規(guī)劃，整合各村資源稟賦，統(tǒng)籌把握功能定位、空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)全域生態(tài)與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。另外，三個(gè)片區(qū)均堅(jiān)持先策劃規(guī)劃、后設(shè)計(jì)施工的思路，寶山區(qū)塘灣鎮(zhèn)五村聯(lián)動(dòng)在建設(shè)之初即引入后期意向運(yùn)營(yíng)方，將發(fā)展需求融入鄉(xiāng)村建設(shè)，片區(qū)按照康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地需求，政府投入建設(shè)針對(duì)性的配套設(shè)施；松江葉榭鎮(zhèn)以農(nóng)民集中居住為抓手，優(yōu)化空間格局，重構(gòu)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，為產(chǎn)村融合與發(fā)展創(chuàng)造條件；閔行浦江鎮(zhèn)計(jì)劃以打破各村行政邊界為抓手，均勻布局公共基礎(chǔ)設(shè)施，為六村聯(lián)動(dòng)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)資源基礎(chǔ)。

（三）注重產(chǎn)業(yè)培育，功能錯(cuò)位布局

產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)，三個(gè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展片區(qū)均十分重視重構(gòu)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，激發(fā)鄉(xiāng)村活力。寶山長(zhǎng)江口五村聯(lián)動(dòng)由于達(dá)不到遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；潭龋吓R近各村資源，圍繞康養(yǎng)、研學(xué)、農(nóng)旅三大主產(chǎn)業(yè)進(jìn)行功能布局，以小體量、精品化、組團(tuán)式的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展為路徑，形成了“大生態(tài)、大健康、泛教育”的示范片區(qū)。松江葉榭鎮(zhèn)三村聯(lián)動(dòng)以農(nóng)民相對(duì)集中居住為抓手，為打造“一軸三片”的生態(tài)文旅區(qū)騰挪土地空間。閔行浦江鎮(zhèn)六村聯(lián)動(dòng)規(guī)劃“一帶六村”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，打造出食貿(mào)村、生態(tài)村、數(shù)智農(nóng)業(yè)村、農(nóng)旅融合村、田園康養(yǎng)村、現(xiàn)代漁業(yè)村，最終實(shí)現(xiàn)“一村一品”。

（四）統(tǒng)籌公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施配置，資源高效利用

三個(gè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展片區(qū)均由區(qū)級(jí)或鎮(zhèn)級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施配置，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提高資源利用效率，降低設(shè)施運(yùn)維成本，促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。寶山羅涇鎮(zhèn)五村在全面聯(lián)通片區(qū)內(nèi)各資源點(diǎn)交通的基礎(chǔ)上，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求布局公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了跨村協(xié)同發(fā)展。松江葉榭鎮(zhèn)三村規(guī)劃在集中居住區(qū)集中配置建設(shè)水、電、氣等市政公共基礎(chǔ)設(shè)施，及養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，可大大降低投入成本和后期運(yùn)維費(fèi)用。閔行浦江鎮(zhèn)六村通過(guò)區(qū)級(jí)協(xié)調(diào)跨區(qū)道路聯(lián)通問(wèn)題，通過(guò)鎮(zhèn)級(jí)協(xié)調(diào)跨鎮(zhèn)的河道問(wèn)題，并將光繼村原來(lái)的村衛(wèi)生室提升改造為社區(qū)服務(wù)中心，服務(wù)周邊三個(gè)村村民，聘請(qǐng)全科醫(yī)生坐診，增設(shè)了中醫(yī)門(mén)診和康復(fù)理療，集聚效應(yīng)顯著。

三、存在的問(wèn)題分析

通過(guò)示范村引領(lǐng)，多村聯(lián)動(dòng)開(kāi)展鄉(xiāng)村振興示范片建設(shè)，不僅能突破資源稟賦局限，實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展、降低建設(shè)成本，還能提高基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施利用效能，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級(jí)。但通過(guò)調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)在多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展實(shí)際工作推進(jìn)過(guò)程中，以下五個(gè)方面的問(wèn)題值得關(guān)注和深思。

（一）片區(qū)發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和有效性還有待進(jìn)一步提高

多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展涉及的區(qū)域廣、主體多，發(fā)展的瓶頸制約更多，難度更大，啟動(dòng)建設(shè)前須充分研究，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，并將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、村莊特色風(fēng)貌規(guī)劃以及后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)規(guī)劃等有機(jī)融合，相互銜接，提高規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和有效性。此次調(diào)研的三個(gè)聯(lián)動(dòng)片區(qū)均做了前期規(guī)劃，但規(guī)劃的深度和廣度不一。部分統(tǒng)籌功能定位、空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局，進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃，部分開(kāi)展了基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，目前建設(shè)多將生產(chǎn)、生活和生態(tài)區(qū)域進(jìn)行了明確劃分，但未形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展規(guī)劃，三生空間的系統(tǒng)性考慮也有待加強(qiáng)。另外，三個(gè)聯(lián)動(dòng)片區(qū)的規(guī)劃多以滿(mǎn)足土地約束和土地需求為導(dǎo)向編制，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村民需求導(dǎo)向未得到充分體現(xiàn)。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級(jí)及其與村集體和村民的利益聯(lián)結(jié)還有待進(jìn)一步提升

多村聯(lián)動(dòng)必需要有特色產(chǎn)業(yè)支撐。能否形成產(chǎn)業(yè)興旺的發(fā)展格局，是多村聯(lián)動(dòng)成功與否的重要一環(huán)。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展中通常都導(dǎo)入了產(chǎn)業(yè)，但產(chǎn)業(yè)能級(jí)普遍不高，主要表現(xiàn)為：一是引入主體競(jìng)爭(zhēng)力不太強(qiáng)，大型企業(yè)資本導(dǎo)入少，村集體缺少引入企業(yè)集團(tuán)的資源渠道和話(huà)語(yǔ)權(quán)；二是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)以休閑旅游業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象較為凸顯，周末經(jīng)濟(jì)特征比較明顯；三是產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力較為有限，鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)發(fā)展更多聚焦在鄉(xiāng)村治理的聯(lián)動(dòng)，當(dāng)前階段還未實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)多村產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃、統(tǒng)一規(guī)劃、精細(xì)設(shè)計(jì)，同時(shí)引入的產(chǎn)業(yè)主體與村集體和村民之間的利益聯(lián)結(jié)方式多為租賃，未形成緊密的利益共同體，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)對(duì)村集體和村民就業(yè)增收的帶動(dòng)能力有待提升。

（三）空間布局調(diào)整過(guò)程中，多方利益的平衡和保障機(jī)制還有待進(jìn)一步探索

多村聯(lián)動(dòng)過(guò)程中勢(shì)必會(huì)涉及到空間布局調(diào)整，一是如松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)以農(nóng)民相對(duì)集中居住為抓手，空間布局調(diào)整較大，老百姓們呼聲強(qiáng)烈，配合意愿度較高，但無(wú)論“上樓”還是“平移”歸并，未來(lái)能否解決好村集體之間或村民之間的利益沖突，在騰挪出發(fā)展空間的同時(shí)保障好農(nóng)民權(quán)益是該模式能否成功的關(guān)鍵。二是如寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)五村聯(lián)動(dòng)和閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)六村聯(lián)動(dòng)，雖然當(dāng)?shù)?0%的農(nóng)民住房已經(jīng)翻建，規(guī)劃中不用對(duì)農(nóng)民住房進(jìn)行大范圍調(diào)整，但剩余20%的農(nóng)民住房多位于“三高兩區(qū)”沿線(xiàn)，規(guī)劃中如何預(yù)留出合理空間，解決其住房問(wèn)題也是該類(lèi)模式未來(lái)需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。三是對(duì)于2000年1月1日后出生的農(nóng)村家庭子女全部為非農(nóng)戶(hù)籍，根據(jù)市政府農(nóng)村村民建房管理辦法（市政府16號(hào)令），其不享有建房資格，但目前這一群體已陸續(xù)成年，結(jié)婚分戶(hù)建房等需求迫切，發(fā)展過(guò)程中如何解決其住房問(wèn)題也是未來(lái)需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

（四）村集體和村民在多村聯(lián)動(dòng)中的參與度和積極性均有待進(jìn)一步加強(qiáng)

一是在目前的多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展模式中，村集體在前期策劃、規(guī)劃和建設(shè)環(huán)節(jié)中參與較少，而后期則要承擔(dān)或參與運(yùn)維管理和養(yǎng)護(hù)等工作，不僅易增加村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還易導(dǎo)致建設(shè)成果得不到有效維護(hù)，浪費(fèi)資金、資源。二是除松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)參與跨村平移集中居住的村民對(duì)此項(xiàng)目有較高的參與意愿外，對(duì)于該片區(qū)其他方面項(xiàng)目如產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、公建配套項(xiàng)目等，以及其它片區(qū)的許多項(xiàng)目，村民的參與度均有待提升。同時(shí)，由于信息不對(duì)稱(chēng)，多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展的核心區(qū)村民參與度高于周邊被帶動(dòng)的村莊，目前財(cái)政投入及公建配套設(shè)施的建設(shè)主要還是在核心村開(kāi)展，非核心區(qū)域的村民對(duì)于區(qū)域聯(lián)動(dòng)的了解和可能對(duì)自己生活帶來(lái)的改善認(rèn)知不足，也不知曉如何在多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展中發(fā)揮積極主動(dòng)作用。三是建成后的片區(qū)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)和利益銜接機(jī)制還未考慮成熟。多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展中財(cái)政投入對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境綠化等進(jìn)行了一次性的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)后，后續(xù)的維護(hù)多通過(guò)采購(gòu)服務(wù)的方式完成，未充分考慮建成后的后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)機(jī)制，缺乏促進(jìn)村民共建的有效機(jī)制。

（五）農(nóng)民相對(duì)集中居住后的治理工作還有待進(jìn)一步研究

多村聯(lián)動(dòng)中，無(wú)論通過(guò)“上樓”還是“平移”的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民相對(duì)集中居住，村民戶(hù)籍未轉(zhuǎn)性，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份未改變，仍然享有集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益，而農(nóng)民相對(duì)集中居住后，原有居住格局、生活方式、鄰里關(guān)系發(fā)生變化，對(duì)農(nóng)村社區(qū)管理提出了新的挑戰(zhàn)與要求。若簡(jiǎn)單復(fù)制城市社區(qū)管理手段，委托服務(wù)費(fèi)用往往會(huì)讓村集體經(jīng)濟(jì)不堪重負(fù)，難以為繼；若單純沿用農(nóng)村管理模式的集中居住社區(qū)，會(huì)出現(xiàn)管理品質(zhì)不高、社區(qū)環(huán)境不佳的情況。圍繞全新居住方式、多樣的居住主體，各村或村與村之間如何協(xié)調(diào)并提升管理服務(wù)能力，如何推動(dòng)既有管理模式轉(zhuǎn)型，又切實(shí)提高公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率等，都是未來(lái)值得關(guān)注的新情況、新問(wèn)題。

四、對(duì)策建議

通過(guò)調(diào)研，我們感覺(jué)到，以示范村為核心，多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展可能會(huì)成為未來(lái)本市鄉(xiāng)村振興的普遍模式，該模式有利于發(fā)揮出示范村的示范引領(lǐng)作用，優(yōu)化資源配置效率，提升發(fā)展能級(jí)，但各區(qū)在實(shí)際推進(jìn)的過(guò)程也遇到了許多新情況新問(wèn)題。綜合此次調(diào)研情況，對(duì)多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展提出以下五點(diǎn)建議：

（一）打破區(qū)劃限制，確保多規(guī)合一，提高發(fā)展能級(jí)

鄉(xiāng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，均需要優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，形成聯(lián)動(dòng)發(fā)展合力，打造出自身核心競(jìng)爭(zhēng)力。因此多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展規(guī)劃必須由區(qū)級(jí)政府統(tǒng)籌，打破原有行政區(qū)劃和管理體制，提高統(tǒng)籌發(fā)展能級(jí)。一是要按照“資源共享、收益共享”的思路，在區(qū)域空間內(nèi)，增強(qiáng)土地空間管理彈性，統(tǒng)籌盤(pán)活閑置或低效土地資源，支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是在綜合考慮上位規(guī)劃要求、村莊發(fā)展條件和鎮(zhèn)村意愿的基礎(chǔ)上，做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并做到多規(guī)合一，布局科學(xué)，彈性空間預(yù)留合理，確保各項(xiàng)規(guī)劃能落地生效。三是堅(jiān)持投建管用一體化，按照建管并舉思路，統(tǒng)籌確定投建管用各環(huán)節(jié)主體，做深做細(xì)建設(shè)方案，將聯(lián)動(dòng)建設(shè)后區(qū)域內(nèi)的運(yùn)營(yíng)管理方式、管養(yǎng)資金籌措計(jì)劃等納入實(shí)施方案，避免前期投建與后期管用出現(xiàn)脫節(jié)。

（二）堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)優(yōu)先，培育鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能

多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展中最核心的是要做大做強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)發(fā)展，為鄉(xiāng)村注入強(qiáng)勁的動(dòng)力。一是要加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向深化改革，盤(pán)活鄉(xiāng)村各類(lèi)資產(chǎn)資源，大力推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，因地制宜發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、健康農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。二是緊扣產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，根據(jù)本地資源稟賦條件，輔以政策扶持，充分發(fā)揮自身資源優(yōu)勢(shì)的功能角色定位，做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈，比如寶山羅涇五村聯(lián)動(dòng)，以康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)為抓手，做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐。三是堅(jiān)持科技創(chuàng)新助力產(chǎn)業(yè)振興，用科技和裝備引領(lǐng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，綜合利用高新農(nóng)業(yè)技術(shù)、高端農(nóng)業(yè)設(shè)備、現(xiàn)代管理經(jīng)驗(yàn)，提升先進(jìn)技術(shù)裝備、現(xiàn)代生物技術(shù)、精準(zhǔn)化信息技術(shù)等的產(chǎn)業(yè)支撐水平。

（三）建立多方共享的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，充分保障村集體和村民發(fā)展權(quán)益

在多村聯(lián)動(dòng)發(fā)展中，應(yīng)以農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)共同富裕為基本目標(biāo)，充分保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民權(quán)益，激發(fā)村民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力。一是在騰挪空間、調(diào)整土地指標(biāo)過(guò)程中平衡好村集體之間和村民之間的利益關(guān)系，實(shí)施農(nóng)民相對(duì)集中后，還需進(jìn)一步解決確權(quán)頒證等問(wèn)題，保障好村民權(quán)益。二是引進(jìn)項(xiàng)目、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中，在涉及到土地流轉(zhuǎn)、資源占用、基礎(chǔ)配套的設(shè)施建設(shè)等事項(xiàng)中，要把村民利益作為首要考慮的對(duì)象，形成與村集體和農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，保障村集體和村民能分享項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展增值收益，保障農(nóng)民從集體經(jīng)營(yíng)收入中公平獲得收益分配的權(quán)利。三是要以尊重村民意愿、方便群眾生產(chǎn)生活、保持鄉(xiāng)村功能和特色為原則，切實(shí)保障村民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮村民的主體地位，調(diào)動(dòng)廣大村民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，注重滿(mǎn)足村民不同利益訴求，讓他們?cè)诙啻迓?lián)動(dòng)發(fā)展中獲得更多榮譽(yù)感、歸屬感、獲得感和幸福感。

（四）注重要素保障，加大人財(cái)物優(yōu)化配置和支持力度，調(diào)動(dòng)村民的參與積極性

一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體和村民共同參與，三方合力形成共建、共管、共享的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)模式，其中政府主要做好基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和投入，打好發(fā)展基礎(chǔ)；市場(chǎng)主體作為主要承擔(dān)者，發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，運(yùn)營(yíng)好產(chǎn)業(yè)；村民作為主人翁，參與鄉(xiāng)村治理與長(zhǎng)效維護(hù)，營(yíng)造文明鄉(xiāng)風(fēng)。二是強(qiáng)化“錢(qián)地人”等要素支持，整合資金優(yōu)先投向聯(lián)動(dòng)發(fā)展片區(qū)，支撐鄉(xiāng)村建設(shè)；加強(qiáng)用地供給，新增建設(shè)用地指標(biāo)向聯(lián)動(dòng)片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展傾斜，保障鄉(xiāng)村發(fā)展；配套政策，促進(jìn)人才集聚，建設(shè)鄉(xiāng)賢文化，用優(yōu)秀的人才帶動(dòng)鄉(xiāng)村煥發(fā)活力。三是堅(jiān)持以民為本，一方面發(fā)揮好村兩委聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的功能，把廣大村民的思想統(tǒng)一起來(lái)，增強(qiáng)村民自治力量，加大民主決策力度，建立村民參與的監(jiān)督和考核機(jī)制，調(diào)動(dòng)村民參與示范片建設(shè)的積極性，另一方面以方便村民生產(chǎn)生活為原則，充分聽(tīng)取廣大村民的意見(jiàn)，在近期規(guī)劃中解決村民最關(guān)心、最急切、最有可能實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，使村民短期內(nèi)能看到成果，提高其參與積極性和對(duì)規(guī)劃落地的支持力度。

（五）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，以民為本，做細(xì)做實(shí)聯(lián)動(dòng)區(qū)域內(nèi)農(nóng)民相對(duì)集中居住后的社區(qū)治理工作

多村聯(lián)動(dòng)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民相對(duì)集中居住后，經(jīng)濟(jì)地域、生活方式、鄰里關(guān)系均發(fā)生“質(zhì)”變，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施集中配置、標(biāo)準(zhǔn)普遍提升，鄉(xiāng)村治理面臨新挑戰(zhàn)。建議一是堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，成立“村居聯(lián)盟”或施行“多村管理聯(lián)系會(huì)議”，共同組成村居委黨組織，搭建聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，增強(qiáng)黨組織統(tǒng)籌社區(qū)資源能力。二是深化居村委會(huì)規(guī)范化建設(shè)。完善基層組織建設(shè)，厘清相對(duì)集中居住社區(qū)居村委會(huì)職責(zé)權(quán)限。協(xié)商制定完善村規(guī)民約，通過(guò)設(shè)立紅黑榜、積分制、開(kāi)展評(píng)比等活動(dòng)，調(diào)動(dòng)村民積極性，推動(dòng)自治條款落實(shí)到位。三是提升基層干部隊(duì)伍能力。選優(yōu)配強(qiáng)基層隊(duì)伍，夯實(shí)黨小組長(zhǎng)、村民小組長(zhǎng)、婦女小組長(zhǎng)“三支隊(duì)伍”，以提升勝任力為核心，加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)。