李 峰

（最高人民檢察院第九檢察廳，北京 100726）

近年來，侵害未成年人案件總體呈上升趨勢，侵害未成年人犯罪特別是性侵犯罪持續(xù)增長①。同時，由于未成年人自我保護(hù)能力弱，遇到侵害后不能及時尋求幫助，侵害未成年人犯罪普遍存在發(fā)現(xiàn)難、干預(yù)晚、追責(zé)遲的問題，很多案件因各種原因無法被及時發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致未成年人長期遭受侵害，犯罪分子沒有受到應(yīng)有懲罰，犯罪的社會危害后果持續(xù)存在。隨著一些惡性虐童和性侵案件的曝光，社會公眾關(guān)于加強(qiáng)未成年人保護(hù)工作力度、健全未成年人司法保護(hù)制度的呼聲日益強(qiáng)烈。在此背景下，侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度應(yīng)運(yùn)而生。

侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度（簡稱強(qiáng)制報(bào)告制度），是指國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)行使公權(quán)力的組織和個人以及密切接觸未成年人的行業(yè)及其從業(yè)人員，在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面臨其他危險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)立即向有關(guān)部門報(bào)告?！皬?qiáng)制”所蘊(yùn)含的不僅是對未成年人保護(hù)的堅(jiān)決態(tài)度，更體現(xiàn)了強(qiáng)制報(bào)告制度權(quán)利義務(wù)關(guān)系中的國家意志主導(dǎo)性。將報(bào)告義務(wù)主體的舉報(bào)、控告行為國家意志化，配之以法律責(zé)任規(guī)范，使報(bào)告行為由權(quán)利轉(zhuǎn)向義務(wù)［1］。不過，這種以義務(wù)本位實(shí)現(xiàn)權(quán)利保護(hù)的制度設(shè)計(jì)，其價(jià)值追求并不只在于對有責(zé)之人進(jìn)行懲戒，而更側(cè)重于教育和引導(dǎo)。在國家強(qiáng)制力的規(guī)制下，指引個體承擔(dān)起與道德準(zhǔn)則相統(tǒng)一的社會責(zé)任。個體在內(nèi)心認(rèn)同和接受這種責(zé)任后即會內(nèi)化為約束行為自由的一般意志。持相同意志的個體不斷增多聚集、相互影響，逐漸形成群體意志。當(dāng)群體中所有成員的意識觀念達(dá)成同一便會形成集體意識，即保護(hù)未成年人的社會自覺。當(dāng)然，這種社會自覺的形成過程往往需要一個漫長的過程，其間會面臨諸多考驗(yàn)與坎坷。我國的強(qiáng)制報(bào)告制度起步較晚，尚處于初創(chuàng)階段，實(shí)踐中制度銜接不暢、配套法律法規(guī)修改滯后、追責(zé)不力等問題，已直接影響了其功能價(jià)值的發(fā)揮。因此，結(jié)合司法實(shí)踐，深入探究制度產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)，梳理分析制度運(yùn)行中存在的問題，借鑒域外成熟經(jīng)驗(yàn)，有針對性地從立法和司法兩個層面對強(qiáng)制報(bào)告制度進(jìn)行補(bǔ)正完善，方能促使其充分發(fā)揮預(yù)防和打擊侵害未成年人犯罪的價(jià)值潛力。

一、強(qiáng)制報(bào)告制度的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐探索

（一）思想理論基礎(chǔ)

1.傳統(tǒng)思想文化的承續(xù)

我國自古就有慈幼恤幼的文化傳統(tǒng)?！吨芏Y·司徒篇》最早提出了“慈幼”的觀點(diǎn)。同時，《周禮·秋官·司刺》還規(guī)定了“三赦之法”，明確幼弱犯罪可以赦免刑事責(zé)任。這種在適用刑罰上的包容與寬大，反映了統(tǒng)治者對待兒童的特殊關(guān)愛，是慈幼恤幼思想在刑事司法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。及至漢唐，隨著儒家思想被奉為正統(tǒng)，慈幼恤幼的傳統(tǒng)因與儒家仁愛之說的內(nèi)在一致性而得到進(jìn)一步鞏固和發(fā)展。兩宋時期，各種對兒童的保護(hù)制度已相對完善，如設(shè)立慈幼局、嬰兒局、慈幼莊等專門的兒童撫恤機(jī)構(gòu)，完善兒童收養(yǎng)制度并獎勵收養(yǎng)家庭。慈幼恤幼制度在宋代達(dá)到了鼎盛階段，隨后的元、明、清各代均是在此基礎(chǔ)上加以損益，但都延續(xù)了慈幼恤幼的核心精神。

經(jīng)過幾千年思想文化的沉淀，時至今日，慈幼恤幼已然在中華民族的精神世界占據(jù)不可或缺的位置，在我國的法律體系中也有了更加完備的體現(xiàn)。1991年通過并歷經(jīng)三次修改的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》（以下簡稱《未成年人保護(hù)法》），對未成年人享有的權(quán)利和未成年人保護(hù)責(zé)任等作出了明確規(guī)定，形成了家庭、學(xué)校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法六位一體的未成年人保護(hù)體系。正是在慈幼恤幼思想的影響下，我國對未成年人的司法保護(hù)從一般保護(hù)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樘厥獗Ｗo(hù)，建立了許多有別于成年人的特殊法律制度和工作機(jī)制，對未成年人進(jìn)行特殊司法保護(hù)成為社會共識，這為強(qiáng)制報(bào)告制度的建立奠定了深厚的思想基礎(chǔ)。

2.國家親權(quán)理論的實(shí)踐

國家親權(quán)是指國家為監(jiān)護(hù)能力不足以及監(jiān)護(hù)行為不當(dāng)?shù)母改富蛘叻ǘūO(jiān)護(hù)人提供支持和矯正，為失去父母或者法定監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)的兒童提供直接照料和引導(dǎo)［2］。國家親權(quán)原本是為了維護(hù)封建君主的權(quán)力，并不是針對未成年人這一特定對象的制度理論，后來逐漸演變?yōu)閲彝ㄟ^司法途徑對自然父親角色的補(bǔ)充甚至干預(yù)，最后發(fā)展為國家承擔(dān)自然親權(quán)不能承擔(dān)照料兒童的責(zé)任［3］。國家親權(quán)理論的出現(xiàn)解決了公權(quán)力介入家庭事務(wù)的正當(dāng)性問題。在未成年人保護(hù)領(lǐng)域，國家通過制定法律法規(guī)、提供福利救濟(jì)、承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)、保障人身安全等方式實(shí)現(xiàn)對未成年人生命、健康、成長的保障，必要時運(yùn)用強(qiáng)制力確保未成年人得到有效和適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)照料。聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》正式確認(rèn)了國家對兒童的親權(quán)責(zé)任，明確家庭和國家對兒童成長和發(fā)展的雙重責(zé)任，要求國家積極介入家庭領(lǐng)域，采取必要措施保障兒童權(quán)利。我國作為《兒童權(quán)利公約》的締約國之一，在立法與實(shí)踐中均很好地落實(shí)了國家親權(quán)責(zé)任。如《中華人民共和國憲法》第46條規(guī)定：“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”。2014年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯(lián)合頒布《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，健全完善了國家監(jiān)護(hù)干預(yù)機(jī)制，如規(guī)定民政部門對受到監(jiān)護(hù)人侵害的未成年人承擔(dān)臨時監(jiān)護(hù)責(zé)任，必要時向人民法院申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格。2016年，民政部等12部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，明確父母雙方符合一定條件的事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童由國家保障基本生活、醫(yī)療康復(fù)、教育就學(xué)等，實(shí)際上是由國家承擔(dān)了事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童臨時監(jiān)護(hù)人的角色。這些對國家親權(quán)理論的實(shí)踐為強(qiáng)制報(bào)告制度的建立提供了有益借鑒。

3.兒童福利理念的影響

兒童福利理念發(fā)端于西方的兒童救濟(jì)事業(yè)，其將兒童視為社會弱勢群體，賦予國家、社會、家庭、學(xué)校及相關(guān)人員對兒童進(jìn)行保護(hù)的義務(wù)和責(zé)任，以期實(shí)現(xiàn)對兒童的養(yǎng)育、教育、健康、發(fā)展等利益的最大化。國家福利保護(hù)的陽光終于照耀到“社會角落的角落”①——困境未成年人身上。社會福利不再是社會或者國家為貧困階層提供的一種恩賜式的救助，而成為公民對國家提出的一種法定要求（claim）［4］。在兒童福利理念的影響下，各國紛紛建立起義務(wù)教育、兒童收養(yǎng)、禁止使用童工等兒童福利制度，并逐步形成了一些理念共識，比如未成年人利益最大化原則。聯(lián)合國《兒童權(quán)利宣言》指出：“兒童應(yīng)受到特別保護(hù)……在為此目的而制定法律時，應(yīng)以兒童的最大利益為首要考慮?！薄秲和瘷?quán)利公約》也對兒童利益最大化原則作出明確規(guī)定?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第4條規(guī)定，保護(hù)未成年人應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持最有利于未成年人的原則，在處理涉及未成年人事項(xiàng)時，應(yīng)當(dāng)給予未成年人特殊、優(yōu)先保護(hù)，采取適應(yīng)未成年人身心健康發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)的措施等。未成年人利益最大化原則將未成年人視為獨(dú)立享有權(quán)利的個體而非其父母的私有財(cái)產(chǎn)，要求在處理相關(guān)問題時以最有利于未成年人利益為出發(fā)點(diǎn)，并且未成年人的利益須高于一般成人及社會利益，其核心價(jià)值是對未成年人這一弱勢群體的特殊關(guān)愛，體現(xiàn)了對未成年人人權(quán)的尊重與保護(hù)，映射出人類文明真善美的一面，“為強(qiáng)制報(bào)告制度提供了人性依據(jù)”［5］。為了兒童權(quán)益的保護(hù)，國家應(yīng)當(dāng)負(fù)有幫助兒童過上幸福生活的責(zé)任［6］。

（二）域外制度探索

未成年人保護(hù)是一項(xiàng)世界性課題。作為應(yīng)對侵害未成年人違法犯罪問題的強(qiáng)制報(bào)告制度，最早起源于美國，后被許多國家和地區(qū)引入并完善，這也為我國建立強(qiáng)制報(bào)告制度提供了可資借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)?？傮w而言，域外各國的強(qiáng)制報(bào)告制度根據(jù)強(qiáng)制報(bào)告主體及承擔(dān)責(zé)任不同，可以分為嚴(yán)格責(zé)任、普遍責(zé)任、分類責(zé)任三種模式。

1.嚴(yán)格責(zé)任模式

這類模式嚴(yán)格限定強(qiáng)制報(bào)告制度的適用范圍，主要被大陸法系國家所采用。在報(bào)告主體上，一般限定于教師、醫(yī)生等與未成年人密切接觸者。例如，德國《聯(lián)邦兒童保護(hù)法》第1 章第4條將“醫(yī)療專業(yè)成員，職業(yè)心理專家，婚姻、家庭、教育顧問，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)顧問，國家公認(rèn)的社會工作者、國家認(rèn)可的社會教育者以及公立或國家認(rèn)可的私立學(xué)校的教師”等人員列為強(qiáng)制報(bào)告的主體，但并未要求除此之外的普通公民需履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)［7］。又如，日本《兒童虐待防止法》第5條將強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)主體限于“學(xué)校的教職員工、未成年人福利機(jī)構(gòu)的工作人員、醫(yī)生、護(hù)士、律師”［8］等。在報(bào)告情形上，較多采取列舉方式明確哪些侵害未成年人的行為應(yīng)當(dāng)報(bào)告。如，日本將暴力傷害、猥褻、疏于監(jiān)管照顧以及造成心理傷害的言行等確立為構(gòu)成兒童虐待的4種損害行為，相關(guān)人員發(fā)現(xiàn)上述行為應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告。在責(zé)任追究方面，一般援引其他法律法規(guī)予以追責(zé)，而不直接規(guī)定追責(zé)的方式和程度。譬如德國《聯(lián)邦兒童保護(hù)法》與日本《兒童福祉法》《兒童虐待防止法》均未明確規(guī)定沒有及時準(zhǔn)確報(bào)告時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任［9］。

2.普遍責(zé)任模式

該模式遵循未成年人利益最大化原則，將未成年人保護(hù)作為全社會的責(zé)任和義務(wù)，全體公民及單位在發(fā)現(xiàn)未成年人遭受侵害時均應(yīng)進(jìn)行報(bào)告。美國《密歇根州兒童保護(hù)法》將強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任主體分為九類，幾乎涵蓋了可能發(fā)現(xiàn)未成年人遭受侵害的所有人群。該法不僅要求對現(xiàn)實(shí)的兒童虐待行為予以報(bào)告，還進(jìn)一步擴(kuò)充了報(bào)告情形，明確對于疑似兒童虐待和照管不良情況也應(yīng)立即報(bào)告。在責(zé)任追究方面，規(guī)定報(bào)告義務(wù)主體故意不履行報(bào)告義務(wù)構(gòu)成輕罪的，可單處或并處93日以下監(jiān)禁或500美元以下罰款。

3.分類責(zé)任模式

這一模式可以視為對嚴(yán)格責(zé)任模式和普遍責(zé)任模式的折中。加拿大在《兒童與家庭服務(wù)法》中規(guī)定了強(qiáng)制報(bào)告制度，并將強(qiáng)制報(bào)告的義務(wù)主體分為兩種情況：一是針對兒童受到虐待的情形，報(bào)告主體為密切接觸未成年人的相關(guān)從業(yè)人員，如醫(yī)務(wù)人員和教育工作者等，此時普通民眾并不負(fù)有報(bào)告義務(wù)，采取嚴(yán)格責(zé)任模式。二是針對涉及兒童色情的情形，強(qiáng)制報(bào)告的主體范圍擴(kuò)大至所有人，適用普遍責(zé)任模式，“任何合理認(rèn)為陳述或材料屬于兒童色情活動或可能屬于兒童色情活動的人”均應(yīng)履行報(bào)告義務(wù)［10］。

（三）我國早期的制度探索

在強(qiáng)制報(bào)告制度正式建立以前，在我國一些法律法規(guī)和司法解釋中已經(jīng)隱約能夠看到這一制度的雛形。早在1991 年，《未成年人保護(hù)法》就明確規(guī)定了任何組織和個人都有權(quán)向有關(guān)部門報(bào)告侵害未成年人權(quán)益的行為。2013 年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部發(fā)布的《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》第9 條規(guī)定：“對未成年人負(fù)有監(jiān)護(hù)、教育、訓(xùn)練、救助、看護(hù)、醫(yī)療等特殊職責(zé)的人員以及其他公民和單位，發(fā)現(xiàn)未成年人受到性侵害的，有權(quán)利也有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院報(bào)案或者舉報(bào)。”這一規(guī)定雖然僅適用于性侵犯罪，但卻向全面建立強(qiáng)制報(bào)告制度邁出了歷史性的第一步，特別是明確了報(bào)告義務(wù)人為負(fù)有特殊職責(zé)的人員和單位，表明我國在強(qiáng)制報(bào)告制度設(shè)計(jì)上更傾向于采用嚴(yán)格責(zé)任模式，以后的立法也基本遵循了這一思路。隨后，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯(lián)合頒布的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》第6 條規(guī)定：“學(xué)校、醫(yī)院、村（居）民委員會、社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位及其工作人員，發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護(hù)侵害的，應(yīng)當(dāng)及時向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào)?！贝艘?guī)定將需報(bào)告的范圍擴(kuò)大至未成年人受到侵害的所有情形，不拘泥于個別違法犯罪行為，這是一大進(jìn)步，但局限之處在于限定了加害人為監(jiān)護(hù)人，對監(jiān)護(hù)人以外侵害未成年人的則不能適用此條規(guī)定。2015 年通過的《中華人民共和國反家庭暴力法》第14 條規(guī)定：“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、居民委員會、村民委員會、社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、救助管理機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)及其工作人員在工作中發(fā)現(xiàn)無民事行為能力人、限制民事行為能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，應(yīng)當(dāng)及時向公安機(jī)關(guān)報(bào)案?！蓖瑫r，該法第35條還規(guī)定了不履行第14條規(guī)定報(bào)告義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，這是在立法層面首次出現(xiàn)較為全面的關(guān)于強(qiáng)制報(bào)告的規(guī)定。但是，由于報(bào)告事項(xiàng)僅限于家庭暴力，而家庭暴力隱蔽性很強(qiáng)，外人較難發(fā)現(xiàn)，報(bào)告難度極大，所以這一規(guī)定在實(shí)踐中的運(yùn)行效果并不理想。

2018年4月，浙江省杭州市蕭山區(qū)人民檢察院辦理了一起性侵幼女案件。該案被侵害幼女在長達(dá)一年多的時間里被其男性鄰居性侵，后因女孩身體下部撕裂，男子帶其就醫(yī)期間被醫(yī)生舉報(bào)案發(fā)。辦案機(jī)關(guān)認(rèn)為，正是得益于醫(yī)生的及時舉報(bào)，犯罪分子才得以伏法，被侵害幼女才得以解救，這種發(fā)現(xiàn)未成年人被侵害后主動報(bào)案的做法值得肯定和推廣。隨后，蕭山區(qū)人民檢察院聯(lián)合市公安局、衛(wèi)健委等部門制定出臺了《關(guān)于侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見》，明確醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員發(fā)現(xiàn)未成年人非正常傷害或者死亡情況的，應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，并報(bào)告人民檢察院、衛(wèi)生主管部門備案。這種對侵害未成年人行為予以強(qiáng)制報(bào)告的做法立即獲得了實(shí)務(wù)部門的共鳴與認(rèn)同，江蘇、湖北、江西等多地紛紛結(jié)合各自實(shí)際建立起強(qiáng)制報(bào)告制度。

（四）強(qiáng)制報(bào)告制度的確立

在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2020 年5 月，最高人民檢察院會同國家監(jiān)委、公安部等8部門聯(lián)合出臺《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），從國家層面建立了強(qiáng)制報(bào)告制度。《意見》的頒布實(shí)施在全社會引起了良好反響，得到了社會公眾的一致認(rèn)可，對司法辦案起到了立竿見影的效果。《意見》出臺后不久，湖南省檢察機(jī)關(guān)在辦理一起教師強(qiáng)奸、猥褻在校女生案時，發(fā)現(xiàn)曾有學(xué)生家長向該校校長和副校長反映涉案教師的犯罪行為，但二人并未對舉報(bào)線索調(diào)查核實(shí)，也未向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，導(dǎo)致犯罪分子繼續(xù)作案，持續(xù)性侵多名女生。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)《意見》規(guī)定，將該不履行強(qiáng)制報(bào)告制度造成嚴(yán)重后果的線索移交紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查。最終，上述二人均因?yàn)^職犯罪被追究刑事責(zé)任。

通過實(shí)踐檢驗(yàn)，強(qiáng)制報(bào)告制度在預(yù)防和懲治侵害未成年人違法犯罪、保障未成年人合法權(quán)益、推動未成年人保護(hù)社會治理等方面都顯現(xiàn)出了明顯作用。在理論界和實(shí)務(wù)界的一致呼吁下，強(qiáng)制報(bào)告制度順利入法。新修訂的《未成年人保護(hù)法》第11 條第2 款規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)、居民委員會、村民委員會、密切接觸未成年人的單位及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險(xiǎn)情形的，應(yīng)當(dāng)立即向公安、民政、教育等有關(guān)部門報(bào)告?！敝链耍覈鴱?qiáng)制報(bào)告制度正式通過法律規(guī)定得以確立。

二、強(qiáng)制報(bào)告制度執(zhí)行中存在的問題

強(qiáng)制報(bào)告制度在保護(hù)未成年人合法權(quán)益方面發(fā)揮了重要功用。但我們也應(yīng)看到，這項(xiàng)制度在執(zhí)行過程中仍然存在一些問題，距離全社會形成共識、普遍接納還有差距。自2020 年5 月至2022年9月，全國檢察機(jī)關(guān)通過強(qiáng)制報(bào)告辦理的侵害未成年人案件3700余件［11］，與同期辦理侵害未成年人犯罪案件總數(shù)相比，通過強(qiáng)制報(bào)告發(fā)現(xiàn)的案件所占比例還很低。

（一）存在的主觀問題

1.不知報(bào)告——強(qiáng)制報(bào)告制度尚未深入人心

自2020 年強(qiáng)制報(bào)告制度施行以來，各有關(guān)部門積極采取多種方式開展普法宣傳，為強(qiáng)制報(bào)告制度開了個好頭。但是，作為一項(xiàng)新生制度，當(dāng)前仍然有很多人對強(qiáng)制報(bào)告制度一知半解或知之甚少，特別是一些報(bào)告義務(wù)主體還存在知法盲區(qū)，導(dǎo)致即使發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或疑似遭受不法侵害也不知報(bào)告。比如，山東省臨沭縣發(fā)生的一起家庭暴力案件，救治醫(yī)院的醫(yī)生曾發(fā)現(xiàn)被家暴的孩子傷情異常但并未引起重視，更沒有進(jìn)行報(bào)告，后辦案機(jī)關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該醫(yī)生并不知曉有強(qiáng)制報(bào)告制度①。這種情況并不是個例。從最高人民檢察院發(fā)布的不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)被追責(zé)典型案例來看，一些醫(yī)務(wù)人員、教師、賓館經(jīng)營者等密切接觸未成年人的單位或個人存在因不知道、不熟悉而沒有依法履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的情況，結(jié)果造成未成年人遭受侵害。究其原因，主要是強(qiáng)制報(bào)告主體涉及面廣，目前的宣傳普法力度、覆蓋面、持續(xù)性不足，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等重點(diǎn)行業(yè)缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，報(bào)告義務(wù)人對強(qiáng)制報(bào)告的內(nèi)容、途徑、法律后果等缺乏應(yīng)有的了解。這項(xiàng)制度還沒有真正滲透到社會的各個角落、成為人們的行動自覺，強(qiáng)制報(bào)告制度的普法之路依然任重道遠(yuǎn)。

2.不能報(bào)告——強(qiáng)制報(bào)告能力欠缺

上海發(fā)生的一起過失致人死亡案件，被害幼童的母親患有精神疾病，未婚生子，獨(dú)自一人在家撫養(yǎng)孩子。當(dāng)?shù)鼐用裎瘑T會通過計(jì)生統(tǒng)計(jì)和日常工作已掌握這一情況，而且在家訪中還發(fā)現(xiàn)幼童身上常有烏青、發(fā)育不良，其母親有強(qiáng)行給孩子喂飯等異常養(yǎng)育行為。但居委會干部并未對此重視，結(jié)果幼童被其母親強(qiáng)制喂飯導(dǎo)致嗆飯后氣管堵塞窒息死亡①。在這起案件中，如果居委會干部能夠在發(fā)現(xiàn)問題后盡早向有關(guān)部門報(bào)告并采取一定的防范措施，悲劇可能就能避免。這也反映出部分密切接觸未成年人的人員對未成年人所面臨危險(xiǎn)的敏感性不高，風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱，不能及時發(fā)現(xiàn)和預(yù)判未成年人可能遭受的侵害，導(dǎo)致即使知道強(qiáng)制報(bào)告制度也不能有效執(zhí)行。另外，《未成年人保護(hù)法》第11 條僅籠統(tǒng)規(guī)定了發(fā)現(xiàn)未成年人“身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險(xiǎn)情形”時需要報(bào)告，并沒有明確侵害的具體形式、疑似的判斷標(biāo)準(zhǔn)、其他危險(xiǎn)情形的范圍等。而《意見》第4 條雖然列舉了幾種必須報(bào)告的具體情況，但無法涵蓋應(yīng)報(bào)告的所有情形。這種對何事應(yīng)當(dāng)報(bào)告的不確定性一定程度上削弱了相關(guān)人員的主觀判斷力，降低了其履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的能力。

3.不愿報(bào)告——傳統(tǒng)觀念的束縛

一方面，我國是一個家本位思想濃厚的國家。在傳統(tǒng)文化中，家長在家庭中具有絕對權(quán)威，兒童作為家庭成員處于附屬地位，家長對于兒童擁有當(dāng)然的懲戒權(quán)力，體罰得到倫理綱常的默許，“揍小孩”被視為一種正常且必不可少的教育手段，而且通常還會歸咎于孩子頑皮、不聽話。兒童則被灌輸受家長管教是天經(jīng)地義的事情的觀念，因此在受到傷害后也不會尋求外人幫助。另一方面，中國人有很強(qiáng)的“家丑不可外揚(yáng)”的羞恥心理。家暴、虐待等都屬于典型的“家丑”，不足為外人道。如果是遭受到家人的暴力傷害，特別是兒童遭到侵害，一般都會選擇隱忍、息事寧人，最多找到家中長輩評理，不到萬不得已絕不會讓外人知道家中的“丑事”。在這種親親隱匿的環(huán)境下，由監(jiān)護(hù)人或親屬實(shí)施的侵害行為很難被發(fā)現(xiàn)。同時，在傳統(tǒng)社會觀念里，于法之外還講人情世故，人與人之間存在著一種相安無事的微妙。對于自家事務(wù)不希望外人插手，同樣，對于別人家的事情，自己也多一事不如少一事。所以，即使有外人發(fā)現(xiàn)有兒童受傷，如果得知是因?yàn)榧议L教訓(xùn)所致，一般都會采取容忍的態(tài)度，不會隨便干預(yù)他人的“家事”。

（二）存在的客觀問題

1.剛性追責(zé)力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)

人類趨利避害的本性會驅(qū)使一部分行為主體想方設(shè)法地逃避法律義務(wù)，而法律責(zé)任的設(shè)置則在很大程度上可以預(yù)防與減少這些現(xiàn)象的產(chǎn)生［12］。當(dāng)前，實(shí)踐中強(qiáng)制報(bào)告制度的懲戒機(jī)制運(yùn)用不足，法律責(zé)任倒逼法律義務(wù)落實(shí)的功能沒有顯現(xiàn)，強(qiáng)制報(bào)告制度的“強(qiáng)制性”并未完全體現(xiàn)。一是因不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)而被追責(zé)的案件數(shù)量較少，責(zé)任追究條款沒有得到嚴(yán)格落實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2020 年5 月至2022 年5 月，檢察機(jī)關(guān)通過辦案倒查發(fā)現(xiàn)相關(guān)責(zé)任主體未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)、應(yīng)當(dāng)報(bào)告不報(bào)告的案件有1604件，其中推動追責(zé)299件②，僅占比18.64%。二是追責(zé)手段偏軟。根據(jù)《意見》第16條規(guī)定，對于不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)造成嚴(yán)重后果的，可以依法追究相關(guān)責(zé)任人員的刑事責(zé)任。但據(jù)現(xiàn)有材料看，強(qiáng)制報(bào)告制度實(shí)施以來，截至2022年9月，全國僅有湖南長沙一例學(xué)校負(fù)責(zé)人被以瀆職犯罪判處刑罰的案例，其余案件均為行政處罰、行政處分或紀(jì)律處分，不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)追責(zé)的剛性不足，難以形成有效震懾。三是追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。無論是《未成年人保護(hù)法》還是《意見》都僅規(guī)定了原則性的追責(zé)條款，并未詳細(xì)規(guī)定具體的處罰形式和標(biāo)準(zhǔn)，造成實(shí)踐中對同類違反強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的行為的處罰千差萬別。比如，對旅館業(yè)經(jīng)營者的處罰，有的依據(jù)《旅館業(yè)治安管理辦法》僅處以二百元以下的罰款，有的依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》處以數(shù)百元的罰款，還有的依據(jù)《未成年人保護(hù)法》從重處以兩萬元罰款，罰金數(shù)額相差上百倍。

2.與相關(guān)制度機(jī)制有機(jī)融合程度不高

未成年人保護(hù)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要多方參與、多機(jī)制配合。強(qiáng)制報(bào)告制度作為一種線索發(fā)現(xiàn)和保護(hù)前置機(jī)制，是整個未成年人保護(hù)體系中的重要一環(huán)，若要其充分發(fā)揮作用，還應(yīng)與其他未成年人保護(hù)機(jī)制以及整個國家的社會管理制度互相配合、有機(jī)融合。目前，強(qiáng)制報(bào)告制度與相關(guān)制度機(jī)制之間還缺乏有效的協(xié)作互通，沒有實(shí)現(xiàn)從簡單的“物理融合”向高效的“化學(xué)融合”的蛻變。比如，網(wǎng)格員制度是一項(xiàng)行之有效的社會治理制度，其利用網(wǎng)格員來自基層、服務(wù)基層的優(yōu)勢，將社會治理的觸角延伸到社區(qū)一線，通過走家串戶能夠全面掌握網(wǎng)格內(nèi)群眾的家庭生活情況，有效發(fā)現(xiàn)矛盾隱患，十分契合強(qiáng)制報(bào)告制度對發(fā)現(xiàn)線索便捷性和及時性的要求。但是，目前除浙江等少數(shù)地區(qū)外，強(qiáng)制報(bào)告制度并未納入網(wǎng)格員工作的核心內(nèi)容，由網(wǎng)格員報(bào)告的案件少之又少。

3.與有關(guān)法律法規(guī)缺乏有效銜接

一是與行業(yè)法律規(guī)范的銜接問題。如前所述，新修訂的《未成年人保護(hù)法》盡管在總則和學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)等多個章節(jié)均規(guī)定了強(qiáng)制報(bào)告制度，對密切接觸未成年人的行業(yè)及其從業(yè)人員履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)作出了規(guī)定。但是，這些規(guī)定大多比較抽象，在執(zhí)行中的操作性不強(qiáng)，若要落地還有待各個行業(yè)法律規(guī)范的進(jìn)一步細(xì)化、完善，以期形成一個系統(tǒng)化的強(qiáng)制報(bào)告法律規(guī)范體系。例如，可在《中華人民共和國醫(yī)師法》相關(guān)章節(jié)增加有關(guān)強(qiáng)制報(bào)告的規(guī)定，并列舉數(shù)種必須報(bào)告的情形，同時在法律責(zé)任部分明確不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任。二是與刑事司法的銜接問題。目前較為突出的是人身保護(hù)問題。雖然《意見》第13條規(guī)定了保密條款，但在案件正式進(jìn)入刑事訴訟程序之前，強(qiáng)制報(bào)告主體無法以證人身份獲得人身保護(hù)，這就造成了部分人員因?yàn)楹ε律矸菪畔⑿孤痘蛘咴馐艽驌魣?bào)復(fù)而不愿報(bào)案。同樣基于風(fēng)險(xiǎn)考量，一些人員會采取匿名方式進(jìn)行強(qiáng)制報(bào)告，此時，如果在案證據(jù)薄弱，匿名報(bào)告的內(nèi)容能否作為證據(jù)使用在實(shí)踐中也存在爭議。三是《意見》與《未成年人保護(hù)法》的銜接問題。一般來說，只有在某部法律出臺以后，有關(guān)部門才會制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或落實(shí)意見。但就強(qiáng)制報(bào)告制度而言，《意見》的出臺早于《未成年人保護(hù)法》整整一年，走的是一條實(shí)踐推動立法的路子，目的是先解決“有沒有”的問題，這就不可避免地在個別規(guī)定上出現(xiàn)下位法與上位法不一致的情況。比如，《未成年人保護(hù)法》規(guī)定發(fā)現(xiàn)未成年人身心健康受到侵害即應(yīng)報(bào)告，涵蓋了身體健康和心理健康兩個方面，但《意見》所規(guī)定的必須報(bào)告情形主要集中在針對未成年人實(shí)施的身體暴力侵害，并未關(guān)注精神暴力等心理健康問題，這顯然無法適應(yīng)《未成年人保護(hù)法》對未成年人全面保護(hù)的立法精神。

三、強(qiáng)制報(bào)告制度的完善路徑

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，廣大兒童工作者要做兒童成長的引路人、兒童權(quán)益的守護(hù)人、兒童未來的筑夢人。當(dāng)前，人民群眾對未成年人司法保護(hù)的期待已經(jīng)從“有沒有”到“好不好”向“更加好”發(fā)展，這對未成年人保護(hù)制度的設(shè)計(jì)與執(zhí)行都提出了新的更高要求。強(qiáng)制報(bào)告制度是未成年人保護(hù)工作的一項(xiàng)重要制度安排，是滿足人民群眾對未成年人保護(hù)更高需求的重要舉措。制度實(shí)施兩年以來，取得的成績值得肯定，存在的問題也必須正視。下一步應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大力度，推動這項(xiàng)制度的落地生根，同時堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力解決制度執(zhí)行過程中遇到的困難和問題。

（一）持續(xù)開展普法宣傳，凝聚強(qiáng)制報(bào)告制度共識

任何一項(xiàng)制度從出臺到落實(shí)見效都需要一個過程，強(qiáng)制報(bào)告制度也不例外。在這期間，普法宣傳的助推作用必不可少。通過堅(jiān)持不懈地開展普法宣傳，可以有效提升強(qiáng)制報(bào)告制度的知曉度，強(qiáng)化全社會未成年人保護(hù)觀念，為這項(xiàng)制度的實(shí)施營造良好的社會環(huán)境。一方面，要積極開展面向社會公眾的普法宣傳。全民知法守法是做好強(qiáng)制報(bào)告制度的基礎(chǔ)。近年來，有關(guān)部門和單位就推動落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告制度做了大量的法治宣傳工作，比如最高人民檢察院、中華全國婦女聯(lián)合會、中國關(guān)心下一代工作委員會聯(lián)合創(chuàng)作的強(qiáng)制報(bào)告主題宣傳海報(bào)，結(jié)合典型案例普法，在各地的學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)以及商場、交通樞紐等公共場所大范圍張貼，收到了良好的宣傳效果。下一步應(yīng)繼續(xù)加大對社會公眾的普法宣傳力度，創(chuàng)新宣傳方式，豐富普法載體，借助兩微一端、門戶網(wǎng)站以及短視頻平臺等新媒體途徑，多渠道多形式擴(kuò)大強(qiáng)制報(bào)告制度宣傳范圍，不斷凝聚“報(bào)告有責(zé)，不報(bào)告追責(zé)”的社會共識，努力將那些原本未成年人受侵害的旁觀者變成主動保護(hù)未成年人權(quán)益的參與者。另一方面，要加強(qiáng)相關(guān)行業(yè)的專門培訓(xùn)。在強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)主體行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)開展專門培訓(xùn)，對于落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告制度的效果更為直接、更有針對性，有助于提高相關(guān)人員對強(qiáng)制報(bào)告制度的重視程度，掌握強(qiáng)制報(bào)告的有關(guān)流程，認(rèn)清不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)所要面臨的問責(zé)后果。特別是對于一些強(qiáng)制報(bào)告的“大戶”，如醫(yī)療、教育等行業(yè)，不僅要加強(qiáng)在職人員的“存量”培訓(xùn)，還應(yīng)做好師范生、醫(yī)學(xué)生等在校學(xué)生的“增量”普法教育，將強(qiáng)制報(bào)告制度規(guī)定融入到大學(xué)教育之中，作為法律基礎(chǔ)或職業(yè)道德課程的重要內(nèi)容，從“源頭活水”上抓好強(qiáng)制報(bào)告制度的普法宣傳。

（二）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，形成強(qiáng)制報(bào)告制度執(zhí)行合力

1.充分發(fā)揮未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制的重要作用

《未成年人保護(hù)法》規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促和指導(dǎo)有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護(hù)工作。當(dāng)前，中央層面成立了國務(wù)院未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各級地方政府也依法建立了未成年人保護(hù)專門工作機(jī)制。未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制的全面建立起到了明確牽頭單位、整合部門職能、部署工作任務(wù)的積極作用。在進(jìn)一步推動強(qiáng)制報(bào)告制度落實(shí)方面，應(yīng)充分利用現(xiàn)有的未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，在這一工作框架內(nèi)加強(qiáng)各有關(guān)部門的溝通協(xié)作，通過召開聯(lián)席會議等方式及時通報(bào)有關(guān)情況，匯總分析研判相關(guān)數(shù)據(jù)，定期聽取公安、民政、教育等主要接收強(qiáng)制報(bào)告單位的專題匯報(bào)，適時組織開展多部門聯(lián)合調(diào)研，深入發(fā)掘?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)，著力解決工作難題，真正將各部門未成年人保護(hù)職能力量聚合在一起，形成落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告制度的合力。

2.積極推動與未成年人保護(hù)制度機(jī)制的深度融合

一是加強(qiáng)與基層社會治理體系相融合。良好的群眾基礎(chǔ)有利于更好地發(fā)現(xiàn)侵害未成年人線索，拓寬線索的來源渠道。如前所述，應(yīng)積極推動將強(qiáng)制報(bào)告制度納入網(wǎng)格管理等基層社會治理體系，通過下沉到社區(qū)、村鎮(zhèn)的網(wǎng)格員延伸制度觸角，及時發(fā)現(xiàn)和報(bào)告侵害未成年人線索。同時，還可以發(fā)動基層組織的婦女主任、兒童主任重點(diǎn)了解轄區(qū)內(nèi)未成年人的監(jiān)護(hù)狀況，對因監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)造成未成年人面臨危險(xiǎn)情形的及時予以報(bào)告。二是加強(qiáng)與未成年人特殊保護(hù)制度相融合。強(qiáng)制報(bào)告制度的著眼點(diǎn)在于線索發(fā)現(xiàn)，通過早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)達(dá)到保護(hù)未成年人的目的，因此其在整個未成年人保護(hù)制度體系中處于前端位置，在發(fā)現(xiàn)侵害未成年人線索后還要與后續(xù)其他的未成年人特殊保護(hù)制度共同發(fā)力才能真正實(shí)現(xiàn)對未成年人權(quán)益的保護(hù)。比如，對于一些經(jīng)強(qiáng)制報(bào)告發(fā)現(xiàn)的輕微監(jiān)護(hù)侵害案件，要及時做好家庭教育指導(dǎo)工作，必要時協(xié)調(diào)有關(guān)部門制發(fā)“督促監(jiān)護(hù)令”，確保父母或其他監(jiān)護(hù)人能夠依法履行監(jiān)護(hù)責(zé)任，并將相關(guān)處理結(jié)果反饋給強(qiáng)制報(bào)告人，做到強(qiáng)制報(bào)告案件的件件有回復(fù)。三是加強(qiáng)與社會工作機(jī)制相融合。目前，我國社區(qū)工作者隊(duì)伍已達(dá)433.8萬人，取得社會工作者職業(yè)水平證書人員近70萬人，專門的青少年事務(wù)社工約25萬人。龐大的社會工作者隊(duì)伍能夠?yàn)槁男袕?qiáng)制報(bào)告制度提供充足的人員支持。可以進(jìn)一步明確社工特別是青少年事務(wù)社工為密切接觸未成年人的人員，通過其在提供權(quán)益維護(hù)、心理疏導(dǎo)、行為矯治、關(guān)系調(diào)處等服務(wù)時，了解掌握未成年人的身心健康、生活狀態(tài)、監(jiān)護(hù)情況等信息，對發(fā)現(xiàn)存在侵害未成年人情況的，及時履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)。

3.修改完善相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件

一方面，要對《意見》進(jìn)行修改完善。一是保持與《未成年人保護(hù)法》的一致性。對《意見》第2 條關(guān)于強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)主體和接收強(qiáng)制報(bào)告單位、第3 條關(guān)于密切接觸未成年人單位等基本概念進(jìn)行修改，與《未成年人保護(hù)法》的規(guī)定保持一致。二是明確從重處罰原則。針對追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不一、處罰力度偏軟的問題，建議修改《意見》第16條，明確對于不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)造成嚴(yán)重后果的，依照《未成年人保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰；若其他法律法規(guī)處罰較重，依照其他法律法規(guī)進(jìn)行處罰。三是關(guān)注心理健康安全。適當(dāng)擴(kuò)充《意見》第4條的規(guī)定范圍，增加關(guān)于未成年人心理、精神受到傷害必須報(bào)告的情形，如經(jīng)常目睹父母之間家庭暴力可能對未成年人造成恐懼、缺乏安全感、產(chǎn)生暴力傾向等不良影響，可以將未成年人目睹家庭暴力并可能造成心理創(chuàng)傷列入應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制報(bào)告情形①。另一方面，有關(guān)部門可結(jié)合實(shí)際，根據(jù)《未成年人保護(hù)法》和《意見》的規(guī)定，適時研究將強(qiáng)制報(bào)告制度的內(nèi)容納入執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、教師法、旅館業(yè)管理辦法等法律法規(guī)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)力度，確保強(qiáng)制報(bào)告制度剛性運(yùn)行

1.嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)

一是加大行政處罰力度。按照從重處罰原則，對于負(fù)有強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任的行政相對人沒有履行報(bào)告義務(wù)的，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法從重作出行政處罰。比如，旅館等住宿經(jīng)營者違規(guī)接待未成年人入住，發(fā)現(xiàn)異常情況未予報(bào)告，導(dǎo)致未成年人遭受侵害的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《未成年人保護(hù)法》的規(guī)定，責(zé)令其停業(yè)整頓或者吊銷營業(yè)執(zhí)照、吊銷相關(guān)許可證，并處一萬元以上十萬元以下罰款。二是依法進(jìn)行行政處分。對于主管行政機(jī)關(guān)或者單位接到相關(guān)部門移送的不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)追責(zé)線索的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章給予責(zé)任人員行政處分，不能因?yàn)榕隆奥冻蟆倍拔嫔w子”“護(hù)犢子”，以寫檢查、批評教育等代替正式的行政處分。三是強(qiáng)化紀(jì)律問責(zé)。監(jiān)察部門通過強(qiáng)有力的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)可以有效督促相關(guān)單位和個人認(rèn)真履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)。對于長期不重視強(qiáng)制報(bào)告工作、不按規(guī)定落實(shí)制度要求的，監(jiān)察部門可以依法依規(guī)進(jìn)行問責(zé)，根據(jù)其情節(jié)、后果等給予紀(jì)律處分。

2.強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用

強(qiáng)制報(bào)告制度最初即為檢察機(jī)關(guān)通過監(jiān)督辦案發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)而推動建立的一項(xiàng)制度，是檢察機(jī)關(guān)在未成年人司法保護(hù)工作方面做出的制度貢獻(xiàn)。強(qiáng)制報(bào)告制度確立后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)立足法律監(jiān)督職能，結(jié)合監(jiān)督辦案推動制度落實(shí)。一是加強(qiáng)對強(qiáng)制報(bào)告制度線索處置情況的跟蹤監(jiān)督，針對未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的單位和個人，及時向有關(guān)單位發(fā)出檢察建議，督促其整改。發(fā)現(xiàn)責(zé)任人員涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。二是注意做好本地強(qiáng)制報(bào)告制度落實(shí)情況的研究分析，定期向未成年人保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組和相關(guān)行政主管部門進(jìn)行情況通報(bào)，推動相關(guān)責(zé)任主體盡職履責(zé)，共同補(bǔ)齊強(qiáng)制報(bào)告工作短板。三是注重收集、梳理履行強(qiáng)制報(bào)告制度的案事例，適時編輯并向社會發(fā)布典型案例，通過典型案例的工作指導(dǎo)和警示教育作用引導(dǎo)相關(guān)責(zé)任人員自覺履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)。四是對制度執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的普遍性、根源性、深層次社會治理問題，通過制發(fā)檢察建議、提起公益訴訟等多種法律監(jiān)督手段和方式推動解決，以訴源治理促推社會治理，達(dá)到“辦理一案，治理一片”的效果。

3.推行“雙罰制”

目前，不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的追責(zé)對象主要集中于個人，即直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，鮮有對責(zé)任單位作出處罰的情況。有觀點(diǎn)認(rèn)為，強(qiáng)制報(bào)告最終必須由具體的個人進(jìn)行報(bào)告，加強(qiáng)對個人的追責(zé)有利于壓實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)制度的可操作性。但是，法律既然規(guī)定了單位亦是強(qiáng)制報(bào)告的義務(wù)主體，那么就應(yīng)當(dāng)明確其不履行義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律后果，這既是法律邏輯的內(nèi)在要求，也是嚴(yán)格落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告制度的重要保障。而且單位作為個體的集合，其不重視、不落實(shí)、不執(zhí)行強(qiáng)制報(bào)告制度對于個體履行義務(wù)的影響和阻礙更大。因此，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持對個人追責(zé)的同時，加強(qiáng)對單位的問責(zé)力度，對不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的實(shí)行雙罰制，既罰個人也罰單位。不過，雙罰并不代表必罰，在追責(zé)時還要區(qū)分不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)是純粹的個人行為還是涉及單位行為，對于單位存在故意隱瞞未成年人受侵害線索、阻止有關(guān)人員進(jìn)行報(bào)告、長期不重視強(qiáng)制報(bào)告工作造成嚴(yán)重后果等情況的，應(yīng)當(dāng)予以處罰。

4.“每案倒查”關(guān)口前移

查清每起侵害未成年人犯罪案件是否履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)是強(qiáng)化責(zé)任追究、倒逼制度落實(shí)的有效手段。目前，檢察機(jī)關(guān)在辦案中已建立起案件倒查機(jī)制，但是個案從案發(fā)到移送審查起訴，其中的時間間隔較長，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)開展倒查工作相對滯后，時效性不強(qiáng)，影響了追責(zé)的效率效果。在開展倒查工作方面，公安機(jī)關(guān)更具優(yōu)勢，其在調(diào)查取證過程中可以一并調(diào)查相關(guān)責(zé)任主體是否履行了強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)，是否存在瞞報(bào)、漏報(bào)、不報(bào)情形。經(jīng)倒查發(fā)現(xiàn)相關(guān)責(zé)任主體未履行報(bào)告義務(wù)的，公安機(jī)關(guān)可將線索及時移送行政主管部門或所在單位，由其依法依規(guī)追究相應(yīng)責(zé)任。因此，從工作便利性和提高倒查效率的角度出發(fā)，可將倒查關(guān)口前移至偵查環(huán)節(jié)，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織開展。

（四）適時在刑法中增設(shè)“不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)失職罪”

對于不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，域外許多國家都有較為明確的規(guī)定，一般包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。就刑事責(zé)任而言，大多規(guī)定的都比較具體，便于追責(zé)。如，加拿大《兒童與家庭服務(wù)法》規(guī)定，強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任主體未履行報(bào)告義務(wù)，一旦被裁定構(gòu)成犯罪的，被判處不多于1000 加元的罰款。同時，授權(quán)、準(zhǔn)許或同意雇員不履行其報(bào)告義務(wù)的董事以及高級人員也構(gòu)成犯罪。德國《兒童和青年服務(wù)法》規(guī)定，負(fù)有報(bào)告義務(wù)的主體未履行義務(wù)時，將被吊銷執(zhí)業(yè)證并處以刑罰。美國密歇根州法律規(guī)定，報(bào)告義務(wù)主體因不作為使未成年人遭受損失的，需承擔(dān)民事賠償責(zé)任；報(bào)告義務(wù)主體故意不履行報(bào)告義務(wù)構(gòu)成輕罪的，可單處或并處93日以下監(jiān)禁或500美元以下罰款。此外，故意作不實(shí)報(bào)告的義務(wù)主體也會被認(rèn)定為犯罪并受到刑事處罰［13］。澳大利亞北領(lǐng)地的《兒童與少年法》，也對不履行報(bào)告義務(wù)主體設(shè)定了最高6個月的監(jiān)禁。南非2007 年《刑法修正案》暨《性侵害及相關(guān)事項(xiàng)法案》規(guī)定，任何公民發(fā)現(xiàn)兒童遭受性侵害時而不報(bào)警就要承擔(dān)刑事責(zé)任［14］。

我國盡管在《未成年人保護(hù)法》和《意見》中對不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任都作了相應(yīng)的規(guī)定①，但是對于不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)造成嚴(yán)重后果的，什么情況下構(gòu)成犯罪、構(gòu)成何種犯罪、如何追究刑事責(zé)任等均未作出相應(yīng)的法律規(guī)定。這在一定程度上造成了實(shí)踐中難以入罪、強(qiáng)制報(bào)告制度法律責(zé)任追究不力的狀況，直接影響了強(qiáng)制報(bào)告制度“強(qiáng)制”的剛性。

正因?yàn)閷τ诓宦男袕?qiáng)制報(bào)告義務(wù)造成嚴(yán)重后果的行為沒有明確的罪名規(guī)定，司法實(shí)踐和學(xué)術(shù)界對此種行為如何定罪也爭議頗大。對于國有單位（公立學(xué)校、醫(yī)院等）人員不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)造成嚴(yán)重后果需要追究刑事責(zé)任的，主要聚焦于玩忽職守罪和國有事業(yè)單位人員失職罪，但都存在較大爭議。一方面，認(rèn)定玩忽職守罪爭議的焦點(diǎn)在于該罪的主體適格問題上。玩忽職守罪以特定身份為構(gòu)成犯罪必要條件，屬于純正的身份犯［15］，其犯罪主體主要包括以下幾類：（1）國家機(jī)關(guān)工作人員，即在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，包括各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員；（2）在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員；（3）在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員；（4）雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)、代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的人員。據(jù)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，公立學(xué)校、醫(yī)院中正式在編的職工不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)造成嚴(yán)重后果的，可按照“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員”以玩忽職守罪追究刑事責(zé)任。此種觀點(diǎn)存在較大爭議。根據(jù)《中華人民共和國刑法》第93條第2款以及全國人大常委會《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》的規(guī)定，相關(guān)主體只有在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時才有可能構(gòu)成瀆職犯罪。雖然“行為人是否屬于國家機(jī)關(guān)工作人員，不是取決于其固定身份，而是取決于從事活動的內(nèi)容及其根據(jù)?！保?6］但一般的醫(yī)生只負(fù)責(zé)治病救人，教師只承擔(dān)普通的教學(xué)任務(wù)，并不涉及行使國家行政管理職權(quán)問題，沒有侵犯公共權(quán)力的廉潔性和正當(dāng)性。普通醫(yī)生、教師等難以劃入玩忽職守罪的主體范疇。即使是公立學(xué)校、醫(yī)院等的管理人員是否系在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，目前也缺乏明確法律法規(guī)或者其他依據(jù)。另一方面，認(rèn)定為國有事業(yè)單位人員失職罪同樣存在較大爭議。該罪是指國有事業(yè)單位的工作人員，由于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任致使國家利益遭受重大損失的行為。從形式上看，將公立學(xué)校、醫(yī)院等國有事業(yè)單位的人員不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)造成嚴(yán)重后果的行為認(rèn)定為國有事業(yè)單位人員失職罪并無明顯不妥。但從本質(zhì)上看，國有事業(yè)單位人員失職罪規(guī)定于刑法分則第3章第3節(jié)妨害對公司、企業(yè)的管理秩序罪中，主要是妨害事業(yè)單位的管理。其侵犯的客體是國有事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，有學(xué)者認(rèn)為，從本罪的保護(hù)法益來看，本罪的損失僅限于財(cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)方面的損失，而不包括其他方面的損失［17］，與不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)所侵犯的客體顯然截然不同。

同時，由于強(qiáng)制報(bào)告的義務(wù)主體范圍廣泛，既有國家機(jī)關(guān)工作人員，又有其他國家工作人員，還有負(fù)有強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的非國家工作人員（如私立民辦學(xué)校、醫(yī)院等），因此很難以刑法分則第9章規(guī)定的瀆職罪名或第3章規(guī)定的國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪來追究不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)之人的刑事責(zé)任。而縱觀刑法分則，也未能找出能夠適用的準(zhǔn)確罪名。因此，從罪責(zé)刑相適應(yīng)、保證法律規(guī)定周延性、保障強(qiáng)制報(bào)告制度有效落實(shí)的角度出發(fā)，建議可適時考慮在刑法中新增一條“不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)失職罪”，即國家機(jī)關(guān)、居民委員會、村民委員會、密切接觸未成年人單位的工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，對發(fā)現(xiàn)的未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或其他危險(xiǎn)情形未向有關(guān)部門報(bào)告，造成未成年人身心健康遭受嚴(yán)重侵害或其他嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役。

本罪的主體為特殊主體，即負(fù)有強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的國家機(jī)關(guān)、居民委員會、村民委員會、密切接觸未成年人單位的工作人員。這里的密切接觸未成年人的單位適用《未成年人保護(hù)法》第130條第（一）項(xiàng)的規(guī)定①。

本罪的主觀方面為過失。行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見自己不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的行為可能發(fā)生危害未成年人的結(jié)果，但因?yàn)槭韬龃笠鉀]有預(yù)見或者已經(jīng)預(yù)見但輕信能夠避免，結(jié)果導(dǎo)致嚴(yán)重危害未成年人結(jié)果的發(fā)生。行為人對自己違反強(qiáng)制報(bào)告制度的作為或者不作為可能是明知故犯，但其對于造成危害未成年人的后果不能抱追求和放任的態(tài)度。如其主觀上對造成危害未成年人的后果持追求或放任態(tài)度，則可能構(gòu)成侵害未成年人犯罪不作為的共犯或包庇犯罪。

本罪侵犯的客體是國家未成年人保護(hù)制度及未成年人合法權(quán)益。設(shè)立本罪的主要目的是促使強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)人恪盡職守、依法報(bào)告，避免因其不履職盡責(zé)而造成未成年人身心健康遭受嚴(yán)重侵害。因此，國家對未成年人保護(hù)的管理職能以及強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)人履職的勤勉性是本罪侵犯的主要客體。同時，由于須以未成年人合法權(quán)益（主要是身心健康的人身權(quán)利）遭受重大損失為必要條件，所以對未成年人人身權(quán)利的侵犯也是本罪的客體之一?；诖?，可考慮在刑法分則第4章侵犯公民人身權(quán)利犯罪或第6章妨害社會管理秩序罪中規(guī)定本罪。

本罪的客觀方面表現(xiàn)為嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，造成未成年人身心健康遭受嚴(yán)重侵害或其他嚴(yán)重后果。一是要有嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的失職行為。所謂失職，是指工作中嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不正確履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)。不履行義務(wù)是不作為的形式，即有條件進(jìn)行報(bào)告而不報(bào)告。不正確履行義務(wù)即行為人雖有報(bào)告的行動，但沒有按照要求報(bào)告以致造成嚴(yán)重危害結(jié)果的發(fā)生。二是失職行為須造成未成年人身心健康遭受嚴(yán)重侵害或其他嚴(yán)重后果。這里的“身心健康遭受嚴(yán)重侵害”應(yīng)有嚴(yán)格限制，主要可考慮包括造成未成年人死亡、重傷或被強(qiáng)奸等情形。同時，由于未成年人遭受侵害的表現(xiàn)形式、犯罪后果、社會影響涉及范圍非常廣泛，所以造成其他嚴(yán)重后果的也可能構(gòu)成本罪，如所涉侵害未成年人犯罪嚴(yán)重?fù)p害國家聲譽(yù)，產(chǎn)生重大政治影響，或者造成惡劣的社會影響導(dǎo)致公眾恐慌，嚴(yán)重?cái)_亂社會正常秩序等。沒有造成上述嚴(yán)重后果的，即使具有嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的失職行為，也不能以本罪論處。同時，需要注意的是，不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)和未成年人身心健康遭受嚴(yán)重?fù)p害或其他嚴(yán)重后果的發(fā)生之間必須有刑法上的因果關(guān)系，即如履行了強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)就可能避免犯罪分子實(shí)施犯罪或繼續(xù)實(shí)施犯罪，避免該嚴(yán)重后果的發(fā)生。如在犯罪分子已經(jīng)實(shí)施完成犯罪，造成嚴(yán)重后果發(fā)生后未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)，即使客觀上造成案件未及時得以偵破，但未造成危害后果的進(jìn)一步加大，也不宜以本罪論處，可追究其他民事或行政責(zé)任，給予相應(yīng)處分，以體現(xiàn)刑法的謙抑性。