郭秀妹 （正高級會計師）（閩江學(xué)院海洋研究院 福建福州 350108）

一、引言

加強(qiáng)科技創(chuàng)新，實現(xiàn)科技自立自強(qiáng)，是應(yīng)對百年未有之大變局、贏得國際競爭的決定性因素，許多年來，我國一直非常重視科研創(chuàng)新，對科研經(jīng)費的投入持續(xù)增加。據(jù)統(tǒng)計，2020年我國R&D 經(jīng)費投入達(dá)24 393.1 億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.40%，相較于上年增加了0.17%。在國家高度重視科技創(chuàng)新、持續(xù)加大科研經(jīng)費投入、深入推進(jìn)科技體制改革的背景下，科研經(jīng)費仍然存在“管”不到位的問題，科研經(jīng)費預(yù)算編制不合理、使用不合規(guī)等長期存在的問題仍然沒有得到很好解決。新形勢下，進(jìn)一步加強(qiáng)科研經(jīng)費預(yù)算績效管理，嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)費預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、績效考核全過程，讓有限的科研經(jīng)費發(fā)揮最佳效益，已刻不容緩。

為加強(qiáng)全面實施預(yù)算績效管理，2021年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》，提出要改進(jìn)科研績效管理和監(jiān)督檢查，健全科研績效管理機(jī)制，強(qiáng)化科研經(jīng)費監(jiān)督檢查。科研經(jīng)費實施全面預(yù)算績效管理，將績效理念和管理方式滲透到預(yù)算制定、預(yù)算實施和監(jiān)督的全過程，重視成本效益分析，重視支出成果和政策的目標(biāo)完成程度，這對于有效實現(xiàn)資源合理分配、提升科研經(jīng)費使用效益、切實提高我國科技創(chuàng)新能力具有重要的意義。

二、科研經(jīng)費預(yù)算績效管理存在的問題

（一）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性。通常情況下，科研單位科研經(jīng)費預(yù)算編制工作是由科研項目組人員編制的，由于大多數(shù)科研人員缺乏財務(wù)知識，對國家有關(guān)科研經(jīng)費的使用規(guī)定不太清楚，不太了解經(jīng)費預(yù)算編制的重點，對預(yù)算的使用方向規(guī)劃不清晰，容易導(dǎo)致預(yù)算編制隨意，將不符合規(guī)定的支出列入預(yù)算，需要列入的又沒有列入，這就造成預(yù)算編制不夠規(guī)范合理，項目經(jīng)費的實際支出與預(yù)算之間往往存在較大的差異。同時，在科研項目預(yù)算編制過程中，項目負(fù)責(zé)人忽視了績效目標(biāo)的重要性和可操作性，沒有很好地制定合理的績效目標(biāo)，致使預(yù)算編制和績效評價指標(biāo)相脫節(jié)。

（二）項目預(yù)算與實際支出經(jīng)常出現(xiàn)偏差。由于項目預(yù)算編制較為隨意等原因，科研項目組在組織實施項目過程中，常常沒有按照預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行開支，導(dǎo)致項目在執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)部分預(yù)算項目資金不足，需要頻繁調(diào)整預(yù)算的情況，造成了不必要的人員與時間浪費，減緩了項目實施進(jìn)度。如在科研項目驗收過程中，有的課題組將臨時聘用人員中應(yīng)該由聘用單位繳納的工會費列入項目開支，有的課題組隨意編制項目聘用的非工資性收入人員勞務(wù)費等等。此外，項目申報與經(jīng)費下達(dá)間隔時間較長，往往存在市場物價的波動導(dǎo)致的實際費用支出和預(yù)算不符，造成項目經(jīng)費不足或者盈余，從而使項目實際執(zhí)行與合同所列的經(jīng)費預(yù)算不一致，導(dǎo)致項目驗收結(jié)題困難。如下頁表1所示，某國家級公益性科研經(jīng)費分3年到賬，有些項目預(yù)算與實際支出差異較大，差異最大的會議費竟達(dá)94%，差異30%—40%的預(yù)算項目達(dá)4 項。

表1 某國家級公益性科研經(jīng)費預(yù)算與實際支出差異情況 單位：萬元

（三）存在隨意調(diào)整預(yù)算現(xiàn)象。近年來，為進(jìn)一步營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境，激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力，各級財政和科技主管部門陸續(xù)出臺了一系列推進(jìn)科研經(jīng)費改革的政策措施，如福建省于2019年出臺了《福建省級科技計劃項目經(jīng)費管理辦法的補(bǔ)充通知》，進(jìn)一步擴(kuò)大了法人單位的預(yù)算調(diào)劑自主權(quán)，但即便在這樣寬松的制度下，預(yù)算調(diào)整流程也有明確的制度規(guī)定，而一些科研單位并沒有按照規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，仍然存在隨意調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象，不注意收支平衡，從而降低預(yù)算的操作性和減弱全面預(yù)算的公信力，使預(yù)算沒有真正發(fā)揮剛性約束作用。

（四）撥給項目合作單位的經(jīng)費監(jiān)管難度大。許多科研項目往往需要項目牽頭單位聯(lián)合合作單位共同完成，如某科研單位科研人員承擔(dān)的國家級、省級公益性水產(chǎn)科研項目合作單位有17 個，合作單位多且地點分散。在對項目合作單位的下?lián)苜Y金到位情況和財務(wù)開支情況進(jìn)行核實檢查中發(fā)現(xiàn)：（1）由于項目工作經(jīng)費資金分批下?lián)?，在項目實施期間存在著用自身事業(yè)費墊支專項經(jīng)費開支的情況，由于項目實際開支與資金到位存在錯位，而項目實施合作單位未能及時將自身事業(yè)費墊支開支調(diào)回，造成部分單位專項資金結(jié)余。（2）部分項目支出（如外業(yè)補(bǔ)貼、加班等）未詳細(xì)說明工作內(nèi)容、實施時間、開支標(biāo)準(zhǔn)等。（3）部分涉及對外委托的開支，未能提供委托合同或協(xié)議。（4）由于項目實施涉及基層漁民或個體戶，開支憑證中存在白條現(xiàn)象。（5）雖然設(shè)立專賬，但會計項目使用不當(dāng)，如使用了“其他應(yīng)付款”項目，但并未對該賬戶的開支進(jìn)行細(xì)化。

（五）項目預(yù)算績效考核機(jī)制不夠完善。科學(xué)評估科研經(jīng)費使用的實際成效，是提升科研經(jīng)費使用績效的關(guān)鍵手段，但許多科研單位缺乏完善的預(yù)算考核與激勵體系，導(dǎo)致科研經(jīng)費存在投入產(chǎn)出效率并不高、經(jīng)費過度集中、經(jīng)費浪費等問題。此外，現(xiàn)有的預(yù)算執(zhí)行計劃通常較為籠統(tǒng)，通常只編制一個總體的預(yù)算執(zhí)行任務(wù)，對于重大科研項目，往往沒有對總體目標(biāo)進(jìn)行合理劃分，沒有清晣界定各子項目預(yù)算績效管理職責(zé)，使得各實施部分職責(zé)出現(xiàn)模糊化的情況，極易導(dǎo)致因權(quán)責(zé)不明產(chǎn)生互相推諉現(xiàn)象，進(jìn)而影響整個項目的績效考核真實性。

（六）預(yù)算管理意識不強(qiáng)。健全預(yù)算績效管理機(jī)制，要對相關(guān)人員與管理人員進(jìn)行預(yù)算績效培訓(xùn)，強(qiáng)化相關(guān)意識，做到全員參與，由傳統(tǒng)的“重安排、輕監(jiān)督，重爭取、輕管理，重使用、輕績效”轉(zhuǎn)變?yōu)樾屡d的“重績效、講績效、用績效”理念?？冃Ч芾硇枰霞壪蛳聦賯鲗?dǎo)共同理念，需要單位各個部門之間相互協(xié)助與配合，但許多科研單位沒有對相關(guān)科研人員與管理人員進(jìn)行預(yù)算績效培訓(xùn)，員工對績效管理的內(nèi)涵了解不夠完整與系統(tǒng)，對績效管理的重要程度認(rèn)識不夠，使績效管理流于形式。

三、加強(qiáng)科研經(jīng)費全面實施預(yù)算管理的對策建議

（一）建立健全預(yù)算管理體系。科研單位領(lǐng)導(dǎo)要把全面預(yù)算管理作為一項重要工作來抓，要成立本單位全面預(yù)算管理委員會或者領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)抓好全面預(yù)算管理的制度設(shè)計、日常管理并進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室主任由財務(wù)科科長擔(dān)任，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和督促各管理部門開展預(yù)算績效管理工作，配合財政部門實施預(yù)算績效管理。要通過預(yù)算管理體系建設(shè)，將績效理念和方式滲透到預(yù)算制定、實施和監(jiān)督的全過程，形成事前、事中、事后績效管理閉環(huán)體系，使績效目標(biāo)、監(jiān)控、評價、成果運(yùn)用等管理過程更加完善。

（二）加強(qiáng)預(yù)算源頭管控。預(yù)算編制是實施全面預(yù)算績效管理的第一步，其科學(xué)合理與否直接影響到計劃實施成效。為此，在編制科研經(jīng)費預(yù)算中，要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，合理編制科研儀器設(shè)備的購置開支，凡單價超過10 萬元的儀器設(shè)備應(yīng)單獨列示，對儀器設(shè)備和原物料采購計劃要開展市場咨詢與調(diào)查研究，使項目支出的標(biāo)準(zhǔn)符合要求，以避免“小支出、大預(yù)算”狀況的產(chǎn)生；勞務(wù)費應(yīng)根據(jù)科研實際情況以及有關(guān)技術(shù)人員參加項目的工作時長等因素合理制定，對項目聘任的非工資性收入人員，可在勞務(wù)費中列支勞務(wù)性支出和社會保險補(bǔ)貼。

要大力推行科研財務(wù)助理制度，采取項目科研人員和科研財務(wù)助理與單位財務(wù)人員共同編制預(yù)算的做法，即在編制預(yù)算計劃時，由項目科研人員和科研財務(wù)助理及單位財務(wù)人員一起配合，使預(yù)算編制既滿足科研的現(xiàn)實需要，又符合科研經(jīng)費管理要求，使編制的預(yù)算更加科學(xué)合理，更具有可操作性。

（三）抓好預(yù)算執(zhí)行管理。要加強(qiáng)科研經(jīng)費使用的監(jiān)管，采用事前、事中、事后全過程監(jiān)控，做到每筆經(jīng)費開支都要做到既有負(fù)責(zé)人審批，又有經(jīng)辦人、證明人簽章，并辦好進(jìn)出庫手續(xù)。要綜合利用信息化技術(shù)，進(jìn)一步提高科研經(jīng)費投入管理效能，針對費用支出，逐項比對年度預(yù)算，防止無計劃、超預(yù)算等情況出現(xiàn)，構(gòu)建起一個即時監(jiān)測監(jiān)控經(jīng)費系統(tǒng)，以保證項目經(jīng)費使用嚴(yán)格遵照計劃進(jìn)行并真正用于科研。同時，要把使用項目經(jīng)費購買的固定資產(chǎn)，列入單位固定資產(chǎn)統(tǒng)籌管理范圍，防止項目經(jīng)費使用出現(xiàn)紕漏，確?？蒲薪?jīng)費規(guī)范使用和項目順利實施。

對于外撥給合作單位的科研經(jīng)費，要按照相關(guān)規(guī)定實行“長臂管理”，避免出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，要明確要求合作單位設(shè)置項目資金專賬，保障?？顚Ｓ?，定期上報經(jīng)費開支情況，同時提交明細(xì)賬、原始憑證以及其他相關(guān)票據(jù)復(fù)印件，以確保報銷真實性與可靠性，防治出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。

對于合作開展研究但沒有外撥項目經(jīng)費的科研項目，則實行“報賬制”進(jìn)行管理，嚴(yán)格實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口負(fù)責(zé)、分級管理、相互制約”的經(jīng)費管理機(jī)制，每筆經(jīng)費開支都要做到既有負(fù)責(zé)人審批，又有經(jīng)辦人、證明人簽章，并辦好進(jìn)出庫手續(xù)，開支款項直接支付到供應(yīng)商單位，以確保經(jīng)費使用嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行并真正用在科研上，要將以項目經(jīng)費購買的固定資產(chǎn)，列入國有資產(chǎn)管理范疇。

（四）規(guī)范預(yù)算調(diào)整步驟。近年來，為推進(jìn)“放管服”改革，科技行政主管部門已將科研項目直接費用及其他項目預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放項目承接單位，賦予項目承接單位更多的管理自主權(quán)。因此，項目承接單位應(yīng)切實承擔(dān)起“管”的責(zé)任，建立健全內(nèi)部控制與財務(wù)管理制度，優(yōu)化完善預(yù)算調(diào)整流程，項目負(fù)責(zé)人和承擔(dān)單位在清晰界定預(yù)算調(diào)整范圍的基礎(chǔ)上，在審批預(yù)算調(diào)整時應(yīng)認(rèn)真審核把關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算調(diào)整審批程序，從機(jī)制上約束預(yù)算調(diào)節(jié)隨意行為，避免出現(xiàn)不符合規(guī)范的情況，使預(yù)算調(diào)整更加科學(xué)、合理。

（五）完善科研經(jīng)費管理評價體系。要以促進(jìn)科研項目產(chǎn)生預(yù)期成效為出發(fā)點，采用適當(dāng)、科學(xué)的績效評價指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方式，建立健全完善科研經(jīng)費管理評價體系，對科研經(jīng)費支出實施客觀、公允的測量、分析和評判。以某省級公益類科研經(jīng)費全過程管理評價體系為例，在項目立項評審時，財務(wù)人員重點從項目選題方向、項目經(jīng)費預(yù)算、項目組研究基礎(chǔ)、項目組人員科研誠信等進(jìn)行評價；在項目驗收時，財務(wù)人員重點從經(jīng)費使用及時性、經(jīng)費使用合理性、合作經(jīng)費使用的規(guī)范性，項目產(chǎn)出、經(jīng)費使用效果等方面進(jìn)行評價，力求通過對科研經(jīng)費全過程管理評價，有效提高公益性專項的科研水平和產(chǎn)出效益。具體如表2所示。

表2 某省級公益類科研經(jīng)費全過程管理評價體系

（六）開展預(yù)算績效考核考評。首先，要建立科研經(jīng)費全面預(yù)算管理績效評價體系。績效目標(biāo)的制定能夠給績效管理與評價活動的開展明確清晰的方向，它是績效評價的根本依據(jù)?？冃繕?biāo)是否實現(xiàn)、績效計劃是否得到有效執(zhí)行，要通過績效考核來衡量和總結(jié)，績效考核的最終目的是通過對指標(biāo)的評價來審查績效目標(biāo)是否實現(xiàn)，因此應(yīng)根據(jù)科研單位實際狀況，遵循科學(xué)性與可行性原則設(shè)定項目績效目標(biāo)，除共性指標(biāo)外，還要設(shè)定個性指標(biāo)，并注重以定量指標(biāo)為基礎(chǔ)，合理設(shè)立定性指標(biāo)，統(tǒng)籌兼顧設(shè)定產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)等。其次，要注重項目實施事中監(jiān)控。事中監(jiān)控旨在追蹤已制定的績效目標(biāo)執(zhí)行狀況，通過糾正執(zhí)行偏差以及查找資金運(yùn)用與管理等工作中的薄弱環(huán)節(jié)，來有效填補(bǔ)管理中的“漏洞”。在科研項目實施過程中，有關(guān)責(zé)任人要對項目的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行實時動態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題要及時糾正并對相關(guān)人員進(jìn)行批評教育，對于效益較差的項目要進(jìn)行清理退出，確保績效目標(biāo)的實現(xiàn)；同時，還要注意對經(jīng)費進(jìn)行統(tǒng)籌安排盤活存量資金，減少資金浪費與低效支出等情況。最后，要引入績效審計機(jī)制，評估績效考核實際效果，推動績效考核不斷完善和客觀公正、公開透明，并自覺接受來自社會各界的監(jiān)督。建立健全績效獎懲機(jī)制，落實績效考核與員工的獎懲相互掛鉤。要合理運(yùn)用績效考核結(jié)果，可以將預(yù)算安排與考核結(jié)果掛鉤，根據(jù)考核結(jié)果對業(yè)績較差的員工實施問責(zé)，對業(yè)績優(yōu)良的給予獎勵，建立起績效評價結(jié)果與預(yù)算問責(zé)一體的績效問責(zé)機(jī)制。發(fā)揮結(jié)果導(dǎo)向作用，進(jìn)一步加強(qiáng)績效評價結(jié)果的使用，以此作為完善預(yù)算管理制度和編制以后年度預(yù)算的關(guān)鍵依據(jù)，提高預(yù)算統(tǒng)籌能力，優(yōu)化預(yù)算管理過程，充分調(diào)動各部門、各項目執(zhí)行人員的積極性和主動性，以實現(xiàn)全面預(yù)算績效管理工作的全維度推進(jìn)。