賈夕婕

（河北政法職業(yè)學院 法律系，河北 石家莊 050067）

黨的十九屆四中全會明確提出，積極應對人口老齡化，加快建設居家社區(qū)機構相協調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系，為當前和今后一個時期養(yǎng)老服務的發(fā)展指明了方向。近年來，河北省政府為積極推進養(yǎng)老服務供給體系的建立，出臺了《河北省養(yǎng)老服務條例》《河北省居家養(yǎng)老服務條例》和《加快推進養(yǎng)老服務體系建設的實施意見》等，養(yǎng)老服務體系的建設也取得了不錯的成效，但是隨著河北省老齡化程度的不斷加快，養(yǎng)老服務出現了明顯的供給不足問題。如何建立并完善養(yǎng)老服務供給體系，是一個迫在眉睫需要推進的問題。

一、河北省人口老齡化及養(yǎng)老服務供給體系現狀

按照通用標準，河北省自1999 年就已經進入了老齡化社會。河北省第七次全國人口普查數據顯示（見表1），截止到2020 年，全省共有60 周歲及以上老年人口1 481.2 萬人，占總人口比重的19.85%；其中65 周歲及以上老年人口1 038.8 萬人，占總人口的比重達到13.92%。[1]按照老齡化社會發(fā)展的程度來看，河北省已經進入中度老齡化社會。與快速老齡化發(fā)展的趨勢需求相比，河北省養(yǎng)老服務事業(yè)存在發(fā)展緩慢、資金投入不足、政策支持難以落地、老年人精神服務權益保障相對薄弱等問題。人口老齡化伴隨而來的是養(yǎng)老服務明顯供給不足，老年人患病率高、種類多、時間長且并發(fā)癥多，特別是失能、失智、失獨老人對于養(yǎng)老服務的剛性需求越來越大。同時，受經濟社會發(fā)展、醫(yī)療水平提高和計劃生育政策疊加影響，河北省的養(yǎng)老服務供給體系的發(fā)展還處于起步階段，一定程度上還存在資源配置不盡合理、服務質量不夠優(yōu)良等問題。

表1 河北省人口普查數據數年齡比重表

我國對于養(yǎng)老服務體系的討論是從20 世紀90年代后期開始的。一般認為，以養(yǎng)老內容分，養(yǎng)老方式有傳統的供養(yǎng)型和新興的醫(yī)養(yǎng)結合型；以場所分，養(yǎng)老方式有居家養(yǎng)老、機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老。居家養(yǎng)老是時下我國養(yǎng)老服務最主要的形式。除此之外，也出現了醫(yī)養(yǎng)結合、“互聯網+居家養(yǎng)老”等新型養(yǎng)老服務模式。對于河北省來說，堅持“政府引導、部門協調、企業(yè)參與，市場化運作、社會化服務”的基本原則，將社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老相結合，不斷擴寬社會力量參與養(yǎng)老服務的渠道，提高養(yǎng)老服務機構的供給能力，鼓勵和發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結合的養(yǎng)老服務新形態(tài)。[2]經過努力，河北省已經基本建立起養(yǎng)老服務供給體系，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務的數量和方式也在不斷擴展。截止到2019 年，河北省城鎮(zhèn)中建成居家養(yǎng)老服務中心2 358 個，在農村建立互助養(yǎng)老幸福院3.1 萬個。城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老模式的發(fā)展，讓廣大老年人享受到了社會力量參與養(yǎng)老服務的便利。在機構養(yǎng)老服務供給方面，河北省養(yǎng)老機構共1 507 家，總床位19.8 萬張。養(yǎng)老機構的發(fā)展，補充了居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的空白，解決了空巢、失獨老人群體的養(yǎng)老服務。在老年人醫(yī)療養(yǎng)護方面，河北省90%以上的養(yǎng)老機構和醫(yī)療機構建立了醫(yī)養(yǎng)結合的合作關系，其中有679 家養(yǎng)老機構中設置了醫(yī)療機構，近400 家內設醫(yī)療機構享有醫(yī)保定點醫(yī)療的資質。

二、河北省養(yǎng)老服務法規(guī)政策梳理

根據《中華人民共和國老年人權益保障法》，河北省人大制定的關于養(yǎng)老服務的地方性法規(guī)主要有兩項，一是實施于2017 年7 月的《河北省居家養(yǎng)老服務條例》，二是實施于2021 年7 月的《河北省養(yǎng)老服務條例》?！逗颖笔【蛹茵B(yǎng)老服務條例》不僅對于居家養(yǎng)老服務的概念、包含的六項內容進行了界定，并且對于居家養(yǎng)老的各項主體，包括家庭、社區(qū)村委會、各級人民政府以及部門所應承擔的職責和義務都進行了明確的規(guī)定。這一條例的頒布，標志著河北省居家養(yǎng)老工作進入了依法行政的軌道?！逗颖笔○B(yǎng)老服務條例》對于養(yǎng)老服務供給體系進行了頂層設計和全局規(guī)劃。分別從養(yǎng)老服務設施規(guī)劃建設、居家社區(qū)養(yǎng)老服務、機構養(yǎng)老服務、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結合服務、養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)、老年人教育服務、扶持保障措施、監(jiān)督管理等方面進行設計和規(guī)制。為健全和完善河北省養(yǎng)老服務體系、規(guī)范河北省養(yǎng)老服務產業(yè)奠定了堅實的法治基礎。

河北省政府依據國務院文件也頒布了一系列促進本省養(yǎng)老服務發(fā)展的文件，如《關于加快推進養(yǎng)老服務體系建設的實施意見》《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》《關于促進養(yǎng)老托育服務健康發(fā)展的實施意見》《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的實施意見》《關于建立健全養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管制度 促進養(yǎng)老服務高質量發(fā)展的若干措施》等。河北省民政廳印發(fā)了《河北省農村互助養(yǎng)老幸福院管理辦法（試行）》《河北省養(yǎng)老機構等級評定管理辦法》，民政廳、財政廳聯合印發(fā)了《關于省級財政支持養(yǎng)老服務體系建設改革的實施意見》等，這些政策和文件主要圍繞養(yǎng)老服務的供給體系、財產支持、人才培養(yǎng)、政策優(yōu)惠等方面進行了規(guī)定。

在人口老齡化戰(zhàn)略已經上升為一項重要的國家戰(zhàn)略的背景下，《河北省委關于制定十四五規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中也特別提出了要積極應對人口老齡化。其中對于發(fā)展“銀發(fā)經濟”，構建養(yǎng)老供給服務的政策體系和社會環(huán)境，實施居家社區(qū)養(yǎng)老服務工程和支持養(yǎng)老機構改革和發(fā)展，推動醫(yī)養(yǎng)結合產業(yè)都有所提及。

三、河北省養(yǎng)老服務供給體系面臨的困境

（一）養(yǎng)老服務供給資金投入不足

雖然河北省對于養(yǎng)老服務體系的建設已經愈加重視，然而受經濟發(fā)展水平和財政資金緊張等因素的影響，當下仍然存在著對于養(yǎng)老服務資金投入不足和投入水平難以滿足養(yǎng)老服務供給體系建設的問題，以及投資額較大且回報周期長、回報率不夠穩(wěn)定的問題。河北省養(yǎng)老服務體系建設資金來源主要分為兩部分，一部分是省級一般公共預算來源的資金；另一部分是省級福利彩票公益金安排的資金。這些資金補助分配結構不甚合理，養(yǎng)老服務供給建設資金不能滿足市場需求和發(fā)展需求，且后續(xù)動力不足。僅僅依靠政府的投資，是無法將養(yǎng)老服務供給體系長久地發(fā)展起來的，必然需要社會資本的進入?，F在大部分養(yǎng)老服務機構資本構成中都以民間資本為主，之所以民間資本愿意對其進行投入，也大多是由于政府給予了大量的財政補貼和政策優(yōu)惠。長此以往，政府的補貼和投入難以維持，民間資本無法尋得盈利途徑，也很容易由于資金的壓力導致資金撤回，以至于養(yǎng)老服務供給體系出現斷裂。[3]

（二）醫(yī)養(yǎng)結合發(fā)展較為緩慢且融合深度不夠

2015 年11 月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合的指導意見》，河北省按照國家統一部署，對于“醫(yī)養(yǎng)結合”進行了探索，提出了將全省養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構納入區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和醫(yī)療機構設置規(guī)劃，將醫(yī)療資源配置作為養(yǎng)老機構新建和改擴建的基本標準，統籌推進養(yǎng)老機構拓展醫(yī)療服務功能建設。整合社區(qū)（村）醫(yī)養(yǎng)服務資源，探索開展農村“院室聯建”，即農村幸福院和衛(wèi)生室聯合建設，建立一批農村衛(wèi)生室托管幸福院的基層醫(yī)養(yǎng)結合試點，有效整合醫(yī)療和養(yǎng)老資源，滿足農村老年人養(yǎng)老和就醫(yī)需求等。經過幾年的發(fā)展，養(yǎng)老服務機構雖然在數量上有一定的增加，但是醫(yī)養(yǎng)結合的實施狀況仍是不佳。大部分養(yǎng)老服務機構的實際服務中，還是以養(yǎng)老服務為主，醫(yī)療服務達不到醫(yī)養(yǎng)結合的要求，因此導致養(yǎng)老服務供給質量難以提升，無法滿足現有老齡市場對于養(yǎng)老服務的需求。

河北省許多養(yǎng)老服務機構服務對象定位于高端人群，忽略了河北省省情和醫(yī)養(yǎng)結合服務的初衷。河北省醫(yī)養(yǎng)結合政策的初衷是為了解決普通群眾的養(yǎng)老需求，如果醫(yī)養(yǎng)結合服務定位過于高端，就會造成普通民眾無法接受醫(yī)養(yǎng)結合服務，而高端醫(yī)養(yǎng)結合服務機構的空床率過高的兩個極端。

除此之外，醫(yī)養(yǎng)結合的核心內容就是將醫(yī)療資源與養(yǎng)老服務相銜接。在這個層面上，河北省普通的養(yǎng)老服務與醫(yī)療資源的銜接還不夠，難以為身體失能、失智的老年人群體提供醫(yī)養(yǎng)結合的服務供給。

（三）養(yǎng)老服務行業(yè)人才供給欠缺

河北省養(yǎng)老服務業(yè)尚欠缺大量具有專業(yè)知識的人才加入。首先，大眾對于養(yǎng)老服務業(yè)了解較少，認可度不高，無法吸引更多高端人才。養(yǎng)老服務行業(yè)人員的文化水平和專業(yè)素質都達不到行業(yè)發(fā)展需求。養(yǎng)老服務行業(yè)人才的供給出現了專業(yè)化程度低、流動性大等問題。其次，社會上對于養(yǎng)老服務行業(yè)的認同度比較低，很多人對于養(yǎng)老服務行業(yè)的認識仍然停留在“護工、保姆、保潔”等基礎服務上。再加上管理混亂、運營不規(guī)范的問題，以及盈利難以實現，導致在行業(yè)內工資水平較低，發(fā)展前景不明，晉升渠道過于狹窄等。最后，從源頭上看，養(yǎng)老服務行業(yè)的人才供給，需要從學校階段便開始培養(yǎng)。目前現有院校中養(yǎng)老服務的相關專業(yè)有護理、老年服務與管理等，但是相關專業(yè)的師資力量和人才培養(yǎng)規(guī)模還遠遠不能滿足市場需求。[4]況且相關專業(yè)的畢業(yè)生，有一部分選擇了和本專業(yè)無關的行業(yè)進行就業(yè)，這就導致了養(yǎng)老服務行業(yè)人才供給的更加不足。

四、河北省養(yǎng)老服務供給體系發(fā)展對策

自從養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃納入河北省政府“十四五”專項規(guī)劃序列之后，河北省的養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展迅速，但是老齡化的形勢以及養(yǎng)老服務供給體系存在的問題依舊嚴峻，需要我們提出相應對策不斷發(fā)展和改進。

（一）合理規(guī)劃政府資金供給，擴展服務盈利途徑

根據河北省2016-2020 年養(yǎng)老服務體系建設補助資金分配來看，要想建立一個長期有效的養(yǎng)老服務體系，一方面需要繼續(xù)擴大政府財政投入，合理配置財政支出；另一方面需要提高養(yǎng)老服務的投資回報，尋求養(yǎng)老服務的盈利新途徑。

根據河北省《關于深化財政支持養(yǎng)老服務體系建設改革的實施意見》，養(yǎng)老服務專項補貼資金一般集中在養(yǎng)老服務機構建設、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設、養(yǎng)老服務機構運營、農村互助幸福院建設補助、經濟困難的高齡失能老人養(yǎng)老服務、養(yǎng)老服務機構綜合責任保險、養(yǎng)老護理人員一次性補貼、“愛心護理工程”示范基地和星級養(yǎng)老服務服務機構獎補、養(yǎng)老服務信息化建設、社會辦養(yǎng)老機構貸款貼息等10 個方面。在不斷提高整體財政投入的基礎上，建議適當增加養(yǎng)老服務消防安全、養(yǎng)老服務運營、養(yǎng)老服務信息化建設和護理員待遇等方面的財政補貼。特別是養(yǎng)老服務信息化建設，河北省目前對于經濟困難的高齡、失能老人養(yǎng)老服務政策惠及方面統計數據方法較為原始，建議充分投入資金，利用大數據信息采集技術，建立河北省老年服務數據庫，與政府現有各項數據融匯互通以節(jié)約資源提高效率。除此之外，對于各項財政投入的使用率和成果轉化率，以及財政投入效益需要政府部門及時進行督導考核，以確保政府資金供給的有效利用。

然而僅僅依靠政府的投入，無法讓養(yǎng)老服務產業(yè)長期發(fā)展存續(xù)。在此基礎上，更應該降低民間資本進入的門檻，提高養(yǎng)老服務各項產業(yè)的投資回報，尋找養(yǎng)老服務盈利的有效方法。建議河北省在發(fā)展養(yǎng)老服務供給體系的基礎上，大力發(fā)展“銀發(fā)經濟”，擴寬養(yǎng)老服務盈利途徑。具體來看，就是實施養(yǎng)老服務資源整合策略，形成一條全需求“銀發(fā)產業(yè)鏈”，以養(yǎng)老服務為源頭，發(fā)展出養(yǎng)老房地產、養(yǎng)老商業(yè)保險、養(yǎng)老醫(yī)療保健、養(yǎng)老家政服務、養(yǎng)老投資服務等多個服務產業(yè)。[5]通過資源整合，將養(yǎng)老服務相關的各項產業(yè)打通、貫穿，加強各個產業(yè)之間的互動合作，使得河北省的養(yǎng)老服務由政府投入逐漸發(fā)展為自給自足的新型服務產業(yè)，以滿足養(yǎng)老服務發(fā)展的資金供給。

（二）加快醫(yī)養(yǎng)結合改革進程，推進智慧養(yǎng)老新科技

完善頂層設計，根據老年人的身體狀況進行明確區(qū)分、劃分需求，有針對性地投入醫(yī)療技術和服務管理。具體可分為三類，一是以醫(yī)為主，有較強的醫(yī)療需求；二是有基本醫(yī)療需求，需要慢性病管理；三是單純以養(yǎng)老為目的。對于第一類老人，由醫(yī)療機構來提供專業(yè)的醫(yī)療服務。細化入住老人的醫(yī)保待遇，提高醫(yī)療服務費用標準和醫(yī)護人員的勞動報酬。對于第二類老人，通過養(yǎng)老院等機構集中提供醫(yī)療服務或“送醫(yī)到家”等方式實現。第三類老人的醫(yī)療需求相對較弱，動員老年人更多地以個人或家庭的模式參與到家庭醫(yī)生簽約服務的政府民生實事工程中，以享受到隨時咨詢、隨時服務的醫(yī)療保健服務模式。[6]

強化醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務銜接。支持醫(yī)療機構開辦養(yǎng)老機構，享受與養(yǎng)老機構同等扶持政策。支持養(yǎng)老機構按規(guī)定開辦康復醫(yī)院、護理院、臨終關懷機構和內設醫(yī)務室或護理站。對養(yǎng)老機構設置的醫(yī)療機構，符合條件的可按規(guī)定與基本醫(yī)療保險經辦機構簽訂基本醫(yī)療保險定點服務協議，納入基本醫(yī)療保險定點范圍。建立健全醫(yī)療衛(wèi)生機構與養(yǎng)老機構、居家養(yǎng)老服務站、社區(qū)老年服務場所、農村幸福大院等養(yǎng)老服務機構合作機制，制定出臺醫(yī)養(yǎng)簽約服務規(guī)定，鼓勵養(yǎng)老機構與周邊的醫(yī)療衛(wèi)生機構開展多種形式的簽約合作，為老年人提供治療期住院、康復期護理、穩(wěn)定期生活照料以及臨終關懷一體化服務。合理規(guī)劃設置，改擴建一批社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）醫(yī)養(yǎng)結合服務設施，城區(qū)新建社區(qū)衛(wèi)生服務機構可內部建設社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結合服務設施，有條件的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構可設置康復、護理、安寧療護病床和養(yǎng)老床位，因地制宜地開展家庭病床服務。

（三）提高人才隊伍供給質量，培育老齡事業(yè)人才

針對河北省現有養(yǎng)老服務人才供給專業(yè)性不強的問題，建議進一步全面提升養(yǎng)老服務工作人員的專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化水平，以滿足對于養(yǎng)老服務人才供給的需求。[7]一方面要加強養(yǎng)老服務從業(yè)人員的教育培訓，參考現代學徒制的模式，和相關院校、單位建立試點，開設老年服務與管理、護理等養(yǎng)老服務的相關專業(yè)，著重培養(yǎng)復合型的人才。通過社會公開遴選、階段性考核的形式來進行養(yǎng)老服務職業(yè)能力培訓。另一方面，大力提高養(yǎng)老服務人才的薪資待遇和社會保障水平。鼓勵養(yǎng)老服務專業(yè)人才自主創(chuàng)業(yè)，提供相應的創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，如行業(yè)補貼、稅收補貼等。鼓勵相關專業(yè)的畢業(yè)生從事本專業(yè)的養(yǎng)老服務相關工作，在工資待遇、社會保險、安家落戶方面給予相應的扶持政策，吸引更高層次的專業(yè)人才為老齡事業(yè)貢獻力量。

五、結論

在人口老齡化趨勢迅猛發(fā)展的大背景下，河北省作為一個老齡化大省，在養(yǎng)老服務供給體系建設上有著不少的發(fā)展亮點，但是仍然難以滿足現實中快速增長的養(yǎng)老服務需求。因此，河北省應合理規(guī)劃政府資金供給，擴展服務盈利途徑；加快醫(yī)養(yǎng)結合改革進程，推進智慧養(yǎng)老科技發(fā)展；提高人才隊伍供給質量，培育老齡事業(yè)專業(yè)人才等，促進河北省養(yǎng)老服務供給體系更加完善。