錢錦宇

在理解當(dāng)代中國(guó)政治語(yǔ)境的構(gòu)成要素時(shí)，憲法序言所載明的“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”是一個(gè)極為重要的切入點(diǎn)。在“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”這一政治語(yǔ)境下，民族事務(wù)治理現(xiàn)代化必然是整體推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的邏輯必然和構(gòu)筑“中國(guó)式現(xiàn)代化新道路”①習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100 周年大會(huì)上的講話》，北京：人民出版社，2021 年，第14 頁(yè)。的重要環(huán)節(jié)。2021 年8 月，習(xí)近平總書(shū)記在中央民族工作會(huì)議上講話指出，回顧黨的百年歷程，黨的民族工作取得的最大成就，就是走出了一條中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路，必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，提升民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。②參見(jiàn)《習(xí)近平出席中央民族工作會(huì)議并發(fā)表重要講話》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/28/content_5633940.htm。如果說(shuō)由憲法所確認(rèn)的民族區(qū)域自治制度，是解決民族問(wèn)題、促進(jìn)各民族共同繁榮的具有中國(guó)特色的基本政治制度，那么，值得關(guān)注的是，民族區(qū)域自治制度與民族事務(wù)治理現(xiàn)代化之間的辯證關(guān)系是什么？民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯是什么？在國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，應(yīng)該以什么為遵循？為了回答上述問(wèn)題，筆者首先將論述民族區(qū)域自治制度與民族事務(wù)治理現(xiàn)代化之間的辯證關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)民族區(qū)域自治制度最重要的規(guī)范性文本——《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（以下簡(jiǎn)稱《民族區(qū)域自治法》）的序言進(jìn)行闡發(fā)，探索民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯和根本遵循。

一、民族區(qū)域自治制度是推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)

作為具有顯著中國(guó)特色的國(guó)家制度和治理體系的重要構(gòu)成，民族區(qū)域自治是中國(guó)共產(chǎn)黨人在繼承馬克思主義關(guān)于民族事務(wù)治理理論的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)的民族事務(wù)治理實(shí)踐而不斷發(fā)展起來(lái)的理論與制度，是馬克思主義關(guān)于民族事務(wù)治理理論中國(guó)化的重要成果。

（一）民族區(qū)域自治是中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)制的民族事務(wù)治理的特色制度

從黨的建設(shè)層面來(lái)看，民族區(qū)域自治制度的理論與實(shí)踐，是延安時(shí)期的重大創(chuàng)制。1938 年，中共六屆六中全會(huì)上，以毛澤東同志為核心的黨中央就已經(jīng)提出各少數(shù)民族“有自己管理自己事務(wù)之權(quán)，同時(shí)與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國(guó)家，……各少數(shù)民族漢族雜居的地方，當(dāng)?shù)卣氃O(shè)置由當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的人員組成的委員會(huì)，作為省縣政府的一部門，管理和他們有關(guān)事務(wù)，調(diào)節(jié)各族間的關(guān)系，在省縣政府委員中應(yīng)有他們的位置”①毛澤東：《論新階段》，新華日?qǐng)?bào)館，1938 年，第57 頁(yè)。。在這種治理理念的指導(dǎo)下，1941 年，民族區(qū)域自治作為中國(guó)共產(chǎn)黨人治理民族事務(wù)的基本理念和方略，載入到奠基中國(guó)共產(chǎn)黨局部執(zhí)政的憲法性文件——《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》當(dāng)中。在中國(guó)共產(chǎn)黨第七次全國(guó)代表大會(huì)上，毛澤東同志做了題為《論聯(lián)合政府》的書(shū)面政治報(bào)告，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)制的民族區(qū)域自治制度予以了充分肯定。②《毛澤東選集》（第3 卷），北京：人民出版社，1991 年，第1084 頁(yè)。在中華人民共和國(guó)成立之際，中國(guó)共產(chǎn)黨與時(shí)俱進(jìn)，將局部執(zhí)政時(shí)期支持和保證民族事務(wù)治理的制度上升到全面執(zhí)政狀態(tài)下的常設(shè)制度，并通過(guò)“臨時(shí)憲法”予以確認(rèn)和規(guī)定。1949 年9 月29 日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第五十一條規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當(dāng)?shù)卣?quán)機(jī)關(guān)中均應(yīng)有相當(dāng)名額的代表?！彪S著社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)程的加速，1954 年，制定頒布了中華人民共和國(guó)第一部憲法，第三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是統(tǒng)一的多民族的國(guó)家。各民族一律平等。禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞各民族團(tuán)結(jié)的行為。各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由。各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分?！?982 年憲法則再次確認(rèn)了民族區(qū)域自治制度，尤其是在1984 年第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》之后，民族區(qū)域自治制度基本上實(shí)現(xiàn)了制度化和法律化。

（二）民族事務(wù)治理現(xiàn)代化是發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度的題中之義

在一定意義上，中華人民共和國(guó)成立七十余年、改革開(kāi)放四十多年，尤其是黨的十八大以來(lái)，貫穿于中國(guó)政治進(jìn)程中的一條主線，就是以國(guó)家治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向的政治改革。堅(jiān)持和發(fā)展民族區(qū)域自治制度與推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化是一個(gè)整體。民族區(qū)域自治制度是推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的制度性依據(jù)和規(guī)范性基礎(chǔ)，為推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化提供了根本方向和基本原則。而民族地區(qū)治理體系和治理能力是中國(guó)特色國(guó)家制度及其執(zhí)行能力的一種體現(xiàn)，推進(jìn)民族事務(wù)治理的現(xiàn)代化，是發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度的重要目標(biāo)和導(dǎo)向。民族地區(qū)治理的推進(jìn)，必須在憲法和《民族區(qū)域自治法》的框架下來(lái)展開(kāi)，而推進(jìn)民族地區(qū)治理的現(xiàn)代化，是發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度的必然要求，即改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制和法律法規(guī)，使民族事務(wù)治理的各方面制度更加科學(xué)、更加完善，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為民族事務(wù)治理的效能，充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)越性。

（三）全面貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》是民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵要求

在2019 年全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出依法治理民族事務(wù)在鑄牢中華民族共同體意識(shí)、維護(hù)和發(fā)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)中的重大意義，強(qiáng)調(diào)“要全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，依法保障各民族合法權(quán)益”③習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第3 卷），第301 頁(yè)。。在全面依法治國(guó)作為國(guó)家戰(zhàn)略布局的背景下，依法治理民族事務(wù)、實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)治理的法治化，是推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的核心要義。由于《民族區(qū)域自治法》既承擔(dān)了具體落實(shí)憲法所規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的立法任務(wù)，又是其他民族事務(wù)治理法律規(guī)范的上位法依據(jù)，因此，《民族區(qū)域自治法》能否得到有效的實(shí)施，直接關(guān)系到民族事務(wù)治理現(xiàn)代化能否取得實(shí)效。這不僅要求在憲法的基礎(chǔ)上對(duì)《民族區(qū)域自治法》的各項(xiàng)規(guī)定予以嚴(yán)格的遵守和執(zhí)行，更是要在深入理解《民族區(qū)域自治法》序言所包含的內(nèi)在邏輯和理論內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，將《民族區(qū)域自治法》序言所承載的原則和精神貫徹到《民族區(qū)域自治法》的各項(xiàng)規(guī)定的具體遵守和執(zhí)行當(dāng)中。唯有如此，才能真正尋求到《民族區(qū)域自治法》的立法意志，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的有效推進(jìn)。

無(wú)論是在大陸法系還是英美法系國(guó)家，法律文本的序言，往往是該部法律的靈魂和精義所在。這一點(diǎn)在憲法序言中表現(xiàn)得最為清晰。然而，就中國(guó)的中央立法實(shí)踐而言，除《憲法》之外，只有《民族區(qū)域自治法》等三部法律包含序言。這就不得不讓人對(duì)該序言的法理內(nèi)涵和法律效力問(wèn)題產(chǎn)生興趣。①關(guān)于《民族區(qū)域自治法》序言的法律效力研究，可參見(jiàn)鄭毅：《〈民族區(qū)域自治法〉序言效力論》，《法商研究》2017 年第4 期。關(guān)于法律文本序言的功能與意義，國(guó)內(nèi)學(xué)界已然注意到序言對(duì)立法的歷史背景的闡述而賦予其政治與法理意義②參見(jiàn)謝維雁：《論憲法序言》，《社會(huì)科學(xué)研究》2004 年第5 期。，并指出文本的正文條款更專注于根本制度框架的構(gòu)建，而序言與正文共享法律的基本原則和精神并互為補(bǔ)充③參見(jiàn)吳杰：《論憲法序言是憲法的重要組成部分》，《法學(xué)雜志》1990 年第2 期。。實(shí)際上，從立法過(guò)程來(lái)看，之所以在《民族區(qū)域自治法》設(shè)置序言，一個(gè)重要原因就是諸如四項(xiàng)基本原則、反對(duì)大民族主義和地方民族主義等內(nèi)容在憲法的序言中得以呈現(xiàn)，因此在《民族區(qū)域自治法》中也同樣不宜寫入文本的正文部分④參見(jiàn)敖俊德：《〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉釋義》，北京：民族出版社，2001 年，第30 頁(yè)。，只能寫入《民族區(qū)域自治法》的序言當(dāng)中。由此可見(jiàn)，《民族區(qū)域自治法》的序言，實(shí)際上承載著規(guī)定和確認(rèn)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持社會(huì)主義道路、維護(hù)統(tǒng)一的多民族國(guó)家、反對(duì)大漢族主義和地方民族主義等中國(guó)治理民族事務(wù)、推進(jìn)統(tǒng)一的多民族國(guó)家建構(gòu)、促進(jìn)各民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的基本法律原則和精神。

人類法律文明發(fā)展史表明，對(duì)于不同時(shí)期和不同社會(huì)發(fā)展階段的政治共同體而言，重要的法律原則往往能夠融入該政治共同體的意識(shí)形態(tài)，并對(duì)人們的思維方式、決策制定和行動(dòng)邏輯形成一種直接或者間接的支配。從法律的邏輯自洽性來(lái)看，法律原則體現(xiàn)了法律的整體價(jià)值判斷和價(jià)值追求，對(duì)法律概念和法律規(guī)則的生成以及法律規(guī)則的執(zhí)行和適用都會(huì)產(chǎn)生一種涵攝性支配，從而盡可能塑造出一種法律在邏輯結(jié)構(gòu)上的融貫性特征。因此，對(duì)于《民族區(qū)域自治法》而言，其序言所承載的上述原則和精神，不僅是《民族區(qū)域自治法》具體條文所包含的規(guī)則的制定基礎(chǔ)和遵守、執(zhí)行與解釋規(guī)則的根據(jù)，更是使《民族區(qū)域自治法》在整體上呈現(xiàn)出邏輯自洽性的基石。因此，必須認(rèn)真對(duì)待《民族區(qū)域自治法》的序言，結(jié)合序言和具體條文兩個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)一種視域融合的理解與把握，才能夠盡可能接近于《民族區(qū)域自治法》立法者的真實(shí)意圖，從而全面而準(zhǔn)確地貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法的立法精神和各項(xiàng)規(guī)定，為民族事務(wù)治理現(xiàn)代化提供有效的法律制度支撐和立法精神指引。

二、民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯

法律文本的序言承載著法律的原則與精神，是法律文本的靈魂依托和精髓所在。憲法序言承載著一種作為政治道德要求和目的之國(guó)家夢(mèng)想⑤錢錦宇：《憲法序言、國(guó)家夢(mèng)想與政制建構(gòu)——“中國(guó)夢(mèng)”的憲法學(xué)闡釋》，《法學(xué)論壇》2013 年第4 期。，同樣，《民族區(qū)域自治法》序言也蘊(yùn)含著表達(dá)和反映特定國(guó)家意志的政治內(nèi)涵。這種內(nèi)涵作為政治道德要求，為推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化奠定了四重邏輯基礎(chǔ)。

（一）作為歷史邏輯的“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”

一方面，作為一種在數(shù)千年中國(guó)傳統(tǒng)政治實(shí)踐中形成的制度性事實(shí)，“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”既是中國(guó)民族區(qū)域自治制度得以創(chuàng)制的重要背景，又是推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的制度語(yǔ)境。黨的十九屆四中全會(huì)明確指出，中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國(guó)大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)的制度和治理體系。①《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社，2019 年，第2—3 頁(yè)。對(duì)于作為中國(guó)一項(xiàng)基本政治制度的民族區(qū)域自治制度而言，其歷史文化的根基和底蘊(yùn)，就在于憲法序言第十一自然段和《民族區(qū)域自治法》序言第一自然段所共同規(guī)定的“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家”之中?！爸袊?guó)多民族統(tǒng)一國(guó)家思想的起源，可以追溯到形成于先秦時(shí)代的‘天下思想’中周邊民族集團(tuán)與中原王朝同屬一個(gè)‘天下’的認(rèn)識(shí)上來(lái)?！雹赱日]王珂：《從“天下”國(guó)家到民族國(guó)家：歷史中國(guó)的認(rèn)知與實(shí)踐》，上海：上海人民出版社，2020 年，第12—13 頁(yè)。而與“天下”觀形成呼應(yīng)的是，“大一統(tǒng)”理念實(shí)際上塑造了以王權(quán)為中心的國(guó)家治理邏輯。經(jīng)歷夏商周的大一統(tǒng)政治實(shí)踐的奠基，秦國(guó)統(tǒng)一天下之后即通過(guò)郡縣制、書(shū)同文和車同軌等制度，塑造了被后世沿襲兩千年的以大一統(tǒng)為中心的秦制?！疤煜隆庇^所蘊(yùn)含的“中原王朝—周邊民族集團(tuán)”的范式與大一統(tǒng)理念及其實(shí)踐所秉持的一統(tǒng)國(guó)家政權(quán)的主張相結(jié)合，就塑造了“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”的歷史傳統(tǒng)。正因如此，當(dāng)下學(xué)者才指出：“中國(guó)傳統(tǒng)的多民族統(tǒng)一國(guó)家思想的最高目標(biāo)，其實(shí)就是一個(gè)國(guó)家政權(quán)之下的‘多民族性’。”③[日]王珂：《從“天下”國(guó)家到民族國(guó)家：歷史中國(guó)的認(rèn)知與實(shí)踐》（自序），第2 頁(yè)。民族區(qū)域自治制度，就是在批判性繼承這種“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”的傳統(tǒng)理念與政治實(shí)踐的基礎(chǔ)上，根據(jù)時(shí)代要求和戰(zhàn)略需要所創(chuàng)制的解決中國(guó)民族問(wèn)題、治理民族事務(wù)的國(guó)家基本制度。

另一方面，“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”是民族事務(wù)治理現(xiàn)代化獲得實(shí)效的重要保障。治理現(xiàn)代化是以制度效能最大化為導(dǎo)向的技藝，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)制度實(shí)施治理，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，最大程度釋放制度的優(yōu)勢(shì)。而將民族區(qū)域自治制度內(nèi)嵌于統(tǒng)一的多民族國(guó)家這一制度事實(shí)當(dāng)中，恰恰為民族區(qū)域自治添賦了一個(gè)外在的重大制度優(yōu)勢(shì)，確保了民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)獲得強(qiáng)有力的外在制度支撐和保障?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出：“堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事”是中國(guó)國(guó)家制度和治理體系的一項(xiàng)重大優(yōu)勢(shì)。④《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，第3 頁(yè)。這項(xiàng)制度優(yōu)勢(shì)的載體，就是統(tǒng)一的多民族國(guó)家。內(nèi)嵌于統(tǒng)一的多民族國(guó)家這一制度事實(shí)之中，民族自治地方成為“全國(guó)一盤棋”的重要構(gòu)成。由于民族自治地方多處邊疆或內(nèi)陸偏遠(yuǎn)地區(qū)，為保證各民族共同繁榮發(fā)展、促進(jìn)各民族的交往交流交融和維護(hù)邊疆安全穩(wěn)定，國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，大力幫助民族自治地方加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。在實(shí)踐中，中央在保證民族自治地方依法行使自治權(quán)、保障少數(shù)民族合法權(quán)益的同時(shí)，往往通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口支援模式、干部調(diào)用培養(yǎng)等方式，支持和幫助民族地區(qū)加快發(fā)展，為民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)提供有利的支撐和保障。

可以說(shuō)，“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”既是理解民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的政治語(yǔ)境，又是確保推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的制度性事實(shí)，是《民族區(qū)域自治法》序言為民族事務(wù)治理現(xiàn)代化提供的一個(gè)歷史邏輯。

（二）作為政治邏輯的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

對(duì)于民族區(qū)域自治制度的實(shí)施和推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的政治實(shí)踐，有一個(gè)政治邏輯，即堅(jiān)持、加強(qiáng)和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

首先，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。鄭永年將中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)的執(zhí)政支柱來(lái)解釋中國(guó)發(fā)展模式的生命力和中國(guó)得以強(qiáng)盛的原因。⑤參見(jiàn)鄭永年：《中國(guó)模式：經(jīng)驗(yàn)與挑戰(zhàn)》，北京：中信出版社，2016 年，第69—70 頁(yè)。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的邏輯結(jié)構(gòu)中，作為中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的基本制度，堅(jiān)持民族自治制度，推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，必須把堅(jiān)持加強(qiáng)和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這一最大優(yōu)勢(shì)最大限度地發(fā)揮出來(lái)。其一，黨對(duì)于民族區(qū)域自治和民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)，其核心問(wèn)題是政治方向的定位問(wèn)題。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)決定了中國(guó)民族區(qū)域自治和民族事務(wù)治理現(xiàn)代化朝什么樣的方向發(fā)展和推進(jìn)、為了什么目標(biāo)而發(fā)展和推進(jìn)。其二，黨對(duì)于民族區(qū)域自治和民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)為思想引領(lǐng)。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100 周年大會(huì)上的講話中指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨為什么能，中國(guó)特色社會(huì)主義為什么好，歸根到底是因?yàn)轳R克思主義行!”①習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100 周年大會(huì)上的講話》，北京：人民出版社，2021 年，第13 頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)人民的先鋒隊(duì)和中華民族的先鋒隊(duì)，其指導(dǎo)思想馬克思主義及其中國(guó)化的最新成果，是民族區(qū)域自治和民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的根本指導(dǎo)思想，也是民族區(qū)域自治制度發(fā)展和民族事務(wù)治理現(xiàn)代化推進(jìn)的最有力的思想保障。其三，黨對(duì)于民族區(qū)域自治和民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)為社會(huì)動(dòng)員和力量凝聚。中國(guó)共產(chǎn)黨“以人民為中心”的執(zhí)政理念，決定了人民是其執(zhí)政的最大底氣和最深厚的根基。②參見(jiàn)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第3 卷），第137 頁(yè)。民族區(qū)域自治的發(fā)展和民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，歸根到底要依靠全國(guó)各族人民的團(tuán)結(jié)一致和戮力同心。而“民族工作能不能做好，最根本的一條是黨的領(lǐng)導(dǎo)是不是堅(jiān)強(qiáng)有力。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是民族工作成功的根本保證，也是各民族大團(tuán)結(jié)的根本保證”③習(xí)近平：《論堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019 年，第69 頁(yè)。。

其次，從民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)制和發(fā)展來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿其中。正如《民族區(qū)域自治法》序言指出的那樣，民族區(qū)域自治是中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思列寧主義解決中國(guó)民族問(wèn)題的基本政策。在近百年來(lái)的革命、建設(shè)和改革的偉大實(shí)踐歷程中，中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)制和發(fā)展了民族區(qū)域自治制度，并在新時(shí)代將推進(jìn)包括民族事務(wù)治理現(xiàn)代化在內(nèi)的國(guó)家治理現(xiàn)代化確定為黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。事實(shí)表明，黨領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治制度是中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路的重要內(nèi)容，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為本質(zhì)特征的中國(guó)特色社會(huì)主義才能凝聚各民族、發(fā)展各民族、繁榮各民族。黨領(lǐng)導(dǎo)民族事務(wù)立法、保證和支持民族區(qū)域自治法和其他相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行、遵守和適用，是堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)、推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

最后，從黨的性質(zhì)和黨的初心使命來(lái)看，只有堅(jiān)持、加強(qiáng)和完善黨對(duì)民族區(qū)域自治和民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能保證民族區(qū)域自治和民族事務(wù)治理現(xiàn)代化始終以實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和各族人民的幸福生活為導(dǎo)向。中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生起，就以為中國(guó)各族人民謀幸福和為中華民族謀復(fù)興為初心和使命。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治和民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，必然要求以中國(guó)各族人民為中心，以實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和各族人民的幸福生活為導(dǎo)向，從而保證民族區(qū)域自治和民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的正確導(dǎo)向。

總而言之，黨的全面的領(lǐng)導(dǎo)，是民族區(qū)域自治和民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的制度保障，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到民族區(qū)域自治的各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。

（三）作為實(shí)踐邏輯的“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治”

首先，從延安時(shí)期，尤其是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)制和實(shí)施，從制度和政策層面，有效保障了少數(shù)民族參與國(guó)家事務(wù)管理的權(quán)利。截至2021 年，全國(guó)155 個(gè)民族自治地方的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)中，均有實(shí)行區(qū)域自治的公民擔(dān)任主任或副主任；民族自治地方政府的主席、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)或旗長(zhǎng)，均由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任。④參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨尊重和保障人權(quán)的偉大實(shí)踐》，北京：人民出版社，2021 年，第23 頁(yè)。十三屆全國(guó)人大代表中，少數(shù)民族代表438 名，占14.7%。民族自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)不僅享有地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力，而且根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。其次，在中央轉(zhuǎn)移支付和對(duì)口支援機(jī)制下，實(shí)施民族區(qū)域自治的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷增速。以2018 年為例，內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏和新疆5 個(gè)自治區(qū)和云南、貴州、青海3 個(gè)省的地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)90576 億元，同比增長(zhǎng)7.2%，高于全國(guó)0.6 個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，少數(shù)民族和民族地區(qū)教育事業(yè)高速發(fā)展。民族地區(qū)已經(jīng)全面普及9 年義務(wù)教育，西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)的南疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)了從學(xué)前到高中階段的15 年免費(fèi)教育。2018 年，新疆維吾爾自治區(qū)學(xué)前三年毛入園率已達(dá)96.86%，小學(xué)凈入學(xué)率達(dá)99.94%，截至2018 年，少數(shù)民族雙語(yǔ)教育的中小學(xué)共6521 所，接受雙語(yǔ)教育的在校生309.3 萬(wàn)人，雙語(yǔ)教育的專任教師20.6 萬(wàn)人。⑤參見(jiàn)《為人民謀幸福：新中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展70 年》，北京：人民出版社，2019 年，第32—33 頁(yè)。截至2020 年，民族自治地方共設(shè)置廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、廣播電視臺(tái)等播出機(jī)構(gòu)729 個(gè)。全國(guó)各級(jí)播出機(jī)構(gòu)共開(kāi)辦民族語(yǔ)電視頻道279 套，民族語(yǔ)廣播188 套。⑥參見(jiàn)《全面建成小康社會(huì)：中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的光輝篇章》，北京：人民出版社，2021 年，第48 頁(yè)。最后，在民族區(qū)域自治制度的保障下，少數(shù)民族宗教信仰自由得到了充分保障。西藏自治區(qū)有藏傳佛教活動(dòng)場(chǎng)所1787 處，駐寺僧尼4.6 萬(wàn)多人，新疆維吾爾自治區(qū)有清真寺、教堂、寺院、道觀等宗教活動(dòng)場(chǎng)所2.48 萬(wàn)座，其中清真寺有2.44 萬(wàn)多座，教職人員2.93 萬(wàn)人。①參見(jiàn)《為人民謀幸福：新中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展70 年》，第34—35 頁(yè)。民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐表明，在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治，能夠切實(shí)保障各少數(shù)民族公民享有平等自由權(quán)利及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利，維護(hù)邊疆穩(wěn)定，促進(jìn)各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮發(fā)展。正如《民族區(qū)域自治法》序言所表達(dá)的：“實(shí)行民族區(qū)域自治，對(duì)發(fā)揮各族人民當(dāng)家作主的積極性，發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系，鞏固國(guó)家的統(tǒng)一，促進(jìn)民族自治地方和全國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，都起了巨大的作用?！币虼?，可以認(rèn)為，民族區(qū)域自治制度為推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

（四）作為法律邏輯的法律治理

治理現(xiàn)代化的核心要義之一就是法治化。因此，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度、推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，必須以憲法和《民族區(qū)域自治法》為基礎(chǔ)和框架。而《民族區(qū)域自治法》序言最后一個(gè)自然段關(guān)于“《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律”的規(guī)定包含著兩層含義：

第一層法理含義表明，《民族區(qū)域自治法》以貫徹落實(shí)憲法關(guān)于民族區(qū)域自治制度的規(guī)定為立法目的。作為國(guó)家的根本大法，憲法是治國(guó)安邦的總章程。憲法在國(guó)家治理體系上具有奠定規(guī)范性根基的功能。在全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略布局下，重大改革必須于法有據(jù)。國(guó)家治理現(xiàn)代化的啟動(dòng)和推進(jìn)，同樣需要獲得合法性基礎(chǔ)和規(guī)范性依據(jù)。這就需要以憲法為基礎(chǔ)建構(gòu)一套相對(duì)完整而邏輯自洽的法律體系。憲法作為母法，通過(guò)合憲性審查機(jī)制來(lái)保證其他一切法律法規(guī)不能與憲法發(fā)生沖突，以實(shí)現(xiàn)法律體系的邏輯自洽、維護(hù)法制統(tǒng)一和制憲者的權(quán)威。在民族區(qū)域自治制度的法律體系中，憲法序言第11 自然段和總綱第四條，以及第112 至122 條關(guān)于民族區(qū)域自治的規(guī)定具有母法條款的性質(zhì)，而《民族區(qū)域自治法》則是作為憲法的下位法而存在的基本法律，其立法目的和功能就在于細(xì)化和落實(shí)憲法關(guān)于民族區(qū)域自治制度的原則性、宏觀性規(guī)定。

第二層法理含義表明，《民族區(qū)域自治法》是實(shí)施民族區(qū)域自治制度的基本法律。其基本法律的性質(zhì)，決定了《民族區(qū)域自治法》是以憲法為制定依據(jù)，調(diào)整民族事務(wù)治理過(guò)程中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律，其效力低于憲法，但高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章。由于憲法的原則性、宏觀性和抽象性，因此在民族區(qū)域自治制度的具體運(yùn)行過(guò)程中，《民族區(qū)域自治法》起到了基礎(chǔ)性作用，并在民族區(qū)域自治的法律規(guī)范性體系建構(gòu)中，起到了效力上的承上啟下作用。

因此，從《民族區(qū)域自治法》序言最后一個(gè)自然段的這兩層法理含義中可以推導(dǎo)出一個(gè)邏輯，即法律治理。這一法律邏輯表明，民族區(qū)域自治制度的展開(kāi)和以治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向的民族區(qū)域自治制度的發(fā)展完善，都必須以法治為根本遵循，在憲法和法律的軌道上和框架內(nèi)運(yùn)行。這既是全面依法治國(guó)戰(zhàn)略布局的內(nèi)涵要求，也是治理現(xiàn)代化的根本要求。

三、民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的時(shí)代邏輯

對(duì)于作為統(tǒng)一的多民族國(guó)家的中國(guó)而言，民族事務(wù)治理現(xiàn)代化既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，更是整體推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代性建構(gòu)的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)。在此背景下，民族事務(wù)治理現(xiàn)代化必然包含著一種時(shí)代邏輯。筆者認(rèn)為，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，尤其是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于民族工作重要論述為指導(dǎo)推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化、鑄牢中華民族共同體意識(shí)、依法治理民族事務(wù)，共同構(gòu)成了推進(jìn)中國(guó)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的時(shí)代邏輯。

（一）以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為根本指導(dǎo)思想

偉大時(shí)代孕育偉大理論，偉大理論引領(lǐng)偉大征程。民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，必須有能夠體現(xiàn)新時(shí)代特征的、對(duì)民族地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事業(yè)發(fā)展規(guī)律和趨勢(shì)做出精準(zhǔn)把握和研判、對(duì)民族事務(wù)治理提出新理念新思想新戰(zhàn)略的科學(xué)理論體系予以指導(dǎo)。黨的十九大提出的習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，尤其是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于民族工作的重要論述，明確了以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線、以堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度和推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為路徑舉措，是推進(jìn)中國(guó)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的根本遵循。

習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于民族工作重要論述從戰(zhàn)略基點(diǎn)和戰(zhàn)略目標(biāo)（即必須從中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略高度把握新時(shí)代黨的民族工作的歷史方位，以實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，統(tǒng)籌謀劃和推進(jìn)新時(shí)代黨的民族工作）、重要任務(wù)（即必須把推動(dòng)各民族為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家共同奮斗作為新時(shí)代黨的民族工作的重要任務(wù)，促進(jìn)各民族緊跟時(shí)代步伐，共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展）、主線（即必須以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為新時(shí)代黨的民族工作的主線，推動(dòng)各民族堅(jiān)定對(duì)偉大祖國(guó)、中華民族、中華文化、中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)特色社會(huì)主義的高度認(rèn)同，不斷推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)，并由此引申出必須堅(jiān)持正確的中華民族歷史觀，增強(qiáng)對(duì)中華民族的認(rèn)同感和自豪感，以及必須構(gòu)筑中華民族共有精神家園，使各民族人心歸聚、精神相依，形成人心凝聚、團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的強(qiáng)大精神紐帶。必須促進(jìn)各民族廣泛交往交流交融，促進(jìn)各民族在理想、信念、情感、文化上的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，守望相助、手足情深）、基本原則（即必須堅(jiān)持各民族一律平等，保證各民族共同當(dāng)家作主、參與國(guó)家事務(wù)管理，保障各族群眾合法權(quán)益。由此引申出必須高舉中華民族大團(tuán)結(jié)旗幟，促進(jìn)各民族在中華民族大家庭中像石榴籽一樣緊緊抱在一起）、制度舉措（即一方面必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，確保黨中央政令暢通，確保國(guó)家法律法規(guī)實(shí)施，支持各民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕。另一方面，必須堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。另外，必須堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，教育引導(dǎo)各民族繼承和發(fā)揚(yáng)愛(ài)國(guó)主義傳統(tǒng)，自覺(jué)維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定）、根本要求和關(guān)鍵所在（必須堅(jiān)持黨對(duì)民族工作的領(lǐng)導(dǎo)，提升解決民族問(wèn)題、做好民族工作的能力和水平）等方面，①習(xí)近平總書(shū)記在2021 年8 月召開(kāi)的中央民族工作會(huì)議中發(fā)表重要講話，闡釋了上述12 個(gè)“必須”。參見(jiàn)《以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線 推動(dòng)新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2021 年8 月29 日。展示了其自身在政治性、思想性和理論性上的三位一體，科學(xué)回答了新時(shí)代民族工作舉什么旗、走什么路等重大問(wèn)題，是黨的治國(guó)方略在民族工作領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，以及黨的民族工作理論和實(shí)踐的智慧結(jié)晶。可以說(shuō)，習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于民族工作重要論述是新時(shí)代堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度、推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本指導(dǎo)思想。

（二）以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，增強(qiáng)對(duì)中華文化的認(rèn)同

黨的十八大以來(lái)，“中華民族共同體意識(shí)”逐漸成為中國(guó)政治進(jìn)程中一個(gè)高頻率出現(xiàn)的術(shù)語(yǔ)。2014 年，習(xí)近平總書(shū)記在中央新疆工作座談會(huì)上提出“樹(shù)立中華民族共同體意識(shí)”，在中央民族工作會(huì)議暨國(guó)務(wù)院第六次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)強(qiáng)調(diào)“積極培養(yǎng)中華民族共同體意識(shí)”。黨的十九大報(bào)告明確指出“鑄牢中華民族共同體意識(shí)，加強(qiáng)各民族交往交流交融”。2019 年，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的重要講話中，旗幟鮮明地把“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的理念定位為新時(shí)代黨的民族工作的主線，并且在2021 年8 月的中央民族工作會(huì)議上，再次強(qiáng)調(diào)“把鑄牢中華民族共同體意識(shí)作為黨的民族工作的主線”“鑄牢中華民族共同體意識(shí)是新時(shí)代黨的民族工作的‘綱’”。②參見(jiàn)《習(xí)近平出席中央民族工作會(huì)議并發(fā)表重要講話》。如果說(shuō)推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化是新時(shí)代黨的民族工作的重要環(huán)節(jié)和戰(zhàn)略任務(wù)，那么鑄牢中華民族共同體意識(shí)就是堅(jiān)持民族區(qū)域自治、推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵要求。

首先，鑄牢中華民族共同體意識(shí)為推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化提供了強(qiáng)大精神動(dòng)力。自清末民初以來(lái)，“中華民族”觀念以及以“中華民族”為中心所塑造的革命話語(yǔ)體系，就一直作為中國(guó)革命最為活躍的要素而對(duì)革命起到巨大的推動(dòng)作用。中華民族“是被作為實(shí)現(xiàn)國(guó)民統(tǒng)合的象征而提出的，目的是要建設(shè)‘民族國(guó)家’，這就是所謂的‘國(guó)族’，其內(nèi)涵已超越了‘民族’的層次而具有‘國(guó)民’的性質(zhì)”③[日]王珂：《從“天下”國(guó)家到民族國(guó)家：歷史中國(guó)的認(rèn)知與實(shí)踐》，第331 頁(yè)。。質(zhì)言之，中華民族是一個(gè)經(jīng)由統(tǒng)合而具有整體性的概念，其“國(guó)族”的整體性之下蘊(yùn)含著“休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運(yùn)與共”的共同體理念。在新時(shí)代堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度、推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，中華民族共同體意識(shí)能夠作為精神紐帶，凝聚全國(guó)各族人民的理想、信念、共識(shí)和力量。這種理想信念共識(shí)的凝聚和鑄牢，不僅是推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大精神動(dòng)力，更是指引全國(guó)各族人民同心同德為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)而奮斗的內(nèi)在精神動(dòng)力。

其次，鑄牢中華民族共同體意識(shí)在客觀上能夠?yàn)橥七M(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化提供穩(wěn)定的政治環(huán)境。鑄牢中華民族共同體意識(shí)的本質(zhì)是要在全國(guó)各族人民中通過(guò)對(duì)中華文化的認(rèn)同來(lái)樹(shù)立正確的祖國(guó)觀、民族觀、文化觀、歷史觀。安德魯·海伍德指出，在梅涅克的文化民族理論視域中，“‘文化’民族的特點(diǎn)是具有高水平的族群同質(zhì)性，結(jié)果是民族和族群認(rèn)同重合，……它們受到自然或歷史力量而非政治力量的塑造。文化民族的優(yōu)勢(shì)在于，它因強(qiáng)大和歷史性的民族團(tuán)結(jié)感而緊密結(jié)合，通常比較穩(wěn)定和具有凝聚力，……民族成員的動(dòng)力不是源自于自發(fā)的政治效忠，而是來(lái)自近乎天生的族群認(rèn)同”①[英]安德魯·海伍德：《政治學(xué)》，張立鵬譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006 年，第135—136 頁(yè)。。因此，在這個(gè)意義上，“文化認(rèn)同是民族團(tuán)結(jié)的根脈”②習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第3 卷），第300 頁(yè)。。包括漢族和各少數(shù)民族在內(nèi)的中國(guó)各族人民對(duì)中華文化的認(rèn)同，從文化心理的維度，為中國(guó)作為統(tǒng)一的多民族國(guó)家提供了一個(gè)政治正當(dāng)性基礎(chǔ)。也正是這種文化認(rèn)同衍生出來(lái)的國(guó)族認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同，即對(duì)中華民族的認(rèn)同和對(duì)統(tǒng)一的多民族國(guó)家的情感認(rèn)同，成為自覺(jué)維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、保障國(guó)家安全、反對(duì)民族分裂、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的愛(ài)國(guó)主義的心理基礎(chǔ)，并在實(shí)踐中轉(zhuǎn)化為行動(dòng)。而國(guó)家統(tǒng)一、社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)等因素，共同為民族區(qū)域自治制度的有效堅(jiān)持和完善、有序推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化提供了必要的政治環(huán)境。尤其是當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序深度重構(gòu)，各支配性大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)空前激烈，全球治理面臨嚴(yán)重考驗(yàn)，國(guó)際政治意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域斗爭(zhēng)銳化，美英等西方國(guó)家不斷炒作中國(guó)的民族問(wèn)題、人權(quán)問(wèn)題和宗教問(wèn)題，試圖打亂中國(guó)發(fā)展節(jié)奏和擾亂中國(guó)發(fā)展進(jìn)程。在這種背景下，鑄牢中華民族共同體意識(shí)更具戰(zhàn)略的重要性和緊迫性。

最后，鑄牢中華民族共同體意識(shí)在客觀上為推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化提供了目標(biāo)導(dǎo)向和戰(zhàn)略任務(wù)。對(duì)于民族地區(qū)而言，治理現(xiàn)代化具有多元性的目標(biāo)導(dǎo)向，以及結(jié)構(gòu)性戰(zhàn)略任務(wù)。除了實(shí)現(xiàn)各民族人民對(duì)于美好生活的追求和向往、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和國(guó)家安全、促進(jìn)各民族團(tuán)結(jié)繁榮發(fā)展之外，鑄牢中華民族共同體意識(shí)、增強(qiáng)國(guó)家認(rèn)同和中華文化認(rèn)同，也是其中一個(gè)不可或缺的目標(biāo)導(dǎo)向和一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略任務(wù)。民族事務(wù)治理現(xiàn)代化能否取得實(shí)效，其檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)之一就是中華民族共同體意識(shí)能否得到鑄牢，國(guó)家認(rèn)同和中華文化認(rèn)同能否得以增強(qiáng)，各民族交往交流交融能否獲得促進(jìn)。

（三）以依法治理民族事務(wù)為基本路徑，修改完善《民族區(qū)域自治法》

首先，依法治理民族事務(wù)是推進(jìn)民族治理現(xiàn)代化的必然要求和基本路徑。習(xí)近平總書(shū)記指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?！雹哿?xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》，北京：外文出版社，2014 年，第92 頁(yè)。由此看來(lái)，在中央的頂層設(shè)計(jì)中，治理現(xiàn)代化的核心要義之一就是法治。對(duì)于民族事務(wù)治理現(xiàn)代化而言，法治是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理民族事務(wù)的基本方略和基本方式。而全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略布局要求在法治的軌道推動(dòng)各項(xiàng)工作。因此，無(wú)論是從治理現(xiàn)代化的核心要義來(lái)看，還是從全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略要求來(lái)看，依法治理民族事務(wù)都是推進(jìn)民族治理現(xiàn)代化的必然要求和基本路徑。

其次，必須推進(jìn)新時(shí)代民族事務(wù)立法的立改廢，將《民族區(qū)域自治法》的修改和完善提到國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的工作議程。民族區(qū)域自治制度是解決中國(guó)民族問(wèn)題的基本政策，是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度。在社會(huì)主義新時(shí)代，必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度。作為實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施取得了巨大的成效，不僅為民族區(qū)域自治制度的運(yùn)行奠定了堅(jiān)實(shí)的規(guī)范性基礎(chǔ)，而且該法（主要是序言）為發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度、推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化提供了歷史邏輯、政治邏輯、實(shí)踐邏輯和法律邏輯。然而，自2001 年2月第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉的決定》以來(lái)，距今已有21 年。當(dāng)中國(guó)步入21 世紀(jì)之后，尤其是黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家在包括民族事務(wù)治理在內(nèi)的治國(guó)理政上取得了一系列重大的理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。在全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略布局下，這些創(chuàng)新成果迫切需要獲得法律的確認(rèn)和保障，并成為未來(lái)國(guó)家治理和民族事務(wù)治理的法律依據(jù)。諸如習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想尤其是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于民族工作重要論述、鑄牢中華民族共同體意識(shí)、推動(dòng)各民族為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家共同奮斗、維護(hù)國(guó)家總體安全觀、促進(jìn)各民族廣泛交往交流交融、推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、堅(jiān)決打擊宗教極端勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力、暴力恐怖勢(shì)力等民族事務(wù)治理的新理念新思想新戰(zhàn)略，并沒(méi)有在《民族區(qū)域自治法》中得以完全和明確的確立，因此有必要將《民族區(qū)域自治法》的修改和完善提到國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的工作議程。

最后，是修改完善《民族區(qū)域自治法》還是制定《民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)法》？要將20 年來(lái)，尤其是黨的十八大以來(lái)民族事務(wù)治理取得的重大理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新成果上升為成文法，將民族事務(wù)治理的新理念新思想新戰(zhàn)略上升為作為國(guó)家意識(shí)的法律，除了修改目前的《民族區(qū)域自治法》之外，還有一種替代性方案就是制定全新的《民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)法》。何種方案更為可取是值得認(rèn)真對(duì)待的。筆者認(rèn)為，無(wú)須也不宜另起爐灶制定《民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)法》，原因主要有四：其一，從法律的統(tǒng)一性和延續(xù)性來(lái)看，對(duì)《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行修改完善，將近年來(lái)民族事務(wù)治理取得的重大理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新成果，以及民族事務(wù)治理的新理念新思想新戰(zhàn)略納入現(xiàn)有法律文本，而不是重新制定《民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)法》，能夠盡可能地保持民族區(qū)域自治法的統(tǒng)一性和延續(xù)性。其二，從法律的立改廢過(guò)程來(lái)看，通過(guò)立法程序制定《民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)法》的成本一般在理論上會(huì)高于通過(guò)修法程序?qū)Α睹褡鍏^(qū)域自治法》進(jìn)行修改完善的成本。其三，從法律實(shí)施的角度看，修改完善《民族區(qū)域自治法》而不是在實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的同時(shí)制定《民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)法》，能夠在一定程度上避免在實(shí)踐中選擇性強(qiáng)調(diào)或者選擇性遵守適用的情況產(chǎn)生。其四，民族區(qū)域自治制度是中國(guó)的基本政治制度，民族事務(wù)立法涉及民族、宗教和邊疆等國(guó)際敏感領(lǐng)域和國(guó)際輿論焦點(diǎn)，通過(guò)修改完善《民族區(qū)域自治法》而非制定全新的《民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)法》，雖然不能完全消除國(guó)際輿論敏感度，但應(yīng)該能夠在一定程度上降低這種國(guó)際輿論敏感性。