周丙鋒，謝新水，李小娟

(1.首都師范大學 資源環(huán)境與旅游學院，北京 100048； 2.首都師范大學 管理學院，北京 100048)

一、問題的提出

始建于春秋時期的大運河至今已有2500多年的歷史，全長約3200多公里，遺產(chǎn)河道總長度1011公里。大運河河道空間跨北京、天津兩個直轄市，河北、河南、山東、安徽、浙江、江蘇等6個省，流經(jīng)37座城市；大運河沿線城市涵蓋兩個直轄市和35個地級市(以下簡稱“大運河沿線城市”)，河道遺產(chǎn)27段、遺產(chǎn)點58處[1]。大運河沿線城市人口密度大、經(jīng)濟總量和人均經(jīng)濟水平相對較高。2014年6月，中國大運河入選了《世界遺產(chǎn)名錄》，大運河文化保護從此進入“后申遺時代”。與此相適應，大運河文化保護政策的目標也發(fā)生了改變：由遺產(chǎn)保護轉向保護、傳承和利用。

2015年5月，江蘇省揚州市人民政府印發(fā)了《大運河揚州段遺產(chǎn)保護辦法》(揚府規(guī)〔2015〕1號)。我國地方政府首次對大運河保護、管理和利用行為進行了規(guī)范，這是大運河文化保護政策的開端。此后，大運河沿線杭州、寧波等城市迅速學習、效仿、制定大運河文化保護政策，大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散開始起程。2017年2月和6月，習近平總書記先后兩次就大運河文化遺產(chǎn)保護、傳承和利用作出重要指示：“大運河是祖先留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是流動的文化，要統(tǒng)籌保護好、傳承好、利用好”。2019年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》(中辦發(fā)〔2019〕10號)(以下簡稱“規(guī)劃綱要”)，開啟了大運河文化保護政策的頂層設計，將保護、傳承和利用大運河文化上升為國家戰(zhàn)略規(guī)劃[2]。這是新時代國家層面對大運河文化保護的重大決策。[3，4]為貫徹實施“規(guī)劃綱要”，國家發(fā)展改革委聯(lián)合國家文物局、水利部、生態(tài)環(huán)境部、文化和旅游部編制了大運河文化遺產(chǎn)保護傳承、河道水系治理管護、生態(tài)環(huán)境保護修復、文化和旅游融合發(fā)展等4個專項規(guī)劃[5](以下簡稱“專項規(guī)劃”)。在專項規(guī)劃的指導下，大運河沿線城市學習、借鑒、應用先進經(jīng)驗建立了大運河文化帶建設工作組、研究院等相關組織；還制定大運河文化保護、傳承、利用的各種政策。截止到2021年6月，大運河文化保護政策有104份。

大運河遺產(chǎn)河道多領域、分段治理的格局，不同的遺產(chǎn)類型、沿線城市對遺產(chǎn)保護的不同目標，為大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散提供了內在動力和現(xiàn)實需求?；谶@一考察背景，本文以政策創(chuàng)新擴散理論為分析框架，將2015年—2021年間大運河文化保護政策為研究對象，運用政策文本分析法和GIS空間定量分析法，研究大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散空間演進的特征，主要探究了三個方面的問題。一是運用政策文本分析法，探究大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的時間演進機理；二是使用標準差橢圓定量分析大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散總體趨勢；三是使用莫蘭指數(shù)定量研究大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的集聚效應、近鄰效應。希望以新的研究方法達到兩個目的：在政策實踐層面，進一步挖掘大運河文化保護政策創(chuàng)新的擴散機制，為下一步大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散提供新思路；在政策理論層面，進一步豐富政策創(chuàng)新擴散理論的研究方法，拓展應用場景，完善政策創(chuàng)新擴散理論。

二、文獻綜述、數(shù)據(jù)來源與研究方法

(一)文獻綜述

19世紀60年代起，西方學者開始研究政府間政策創(chuàng)新擴散的現(xiàn)象[6]。經(jīng)過60多年的發(fā)展，政策創(chuàng)新擴散理論成為了公共政策過程研究的重要理論之一，在概念和動因、時空演進、模式和機制[7]及方法研究方面都得以完善[8]。就政策創(chuàng)新擴散的影響因素而言，研究取得了深入的成果。從擴散模式看，有區(qū)域擴散模型、全國互動模型、垂直影響模型和領先—跟進模型等[9]。從擴散機制看，包括強制、模仿、學習、競爭和社會化等五種機制。從影響擴散的因素看，與經(jīng)濟、文化、資源等其他影響因素密切相關。[10]從時間維度看，包括緩慢擴散期、快速擴散期和平穩(wěn)擴散期而且呈出“S”型曲線。從空間維度看，呈現(xiàn)出明顯的近鄰擴散效應[11]。一些文獻開始嘗試政策創(chuàng)新擴散機制整合的研究[12]，嘗試使用政策網(wǎng)絡理論構建一個整合性框架[13]。

目前，政策創(chuàng)新擴散研究方法，由定性描述發(fā)展到定量研究與定性研究相結合。當前國內外將政策文本分析視為政策創(chuàng)新擴散定性研究的常用方法，關鍵詞、發(fā)文機構、發(fā)文時間等因素，被視為衡量政策創(chuàng)新程度的因素；此外，事件史分析方法(EHA)[14]和大N數(shù)樣本的研究策略[15]成為這一領域重要的定量研究方法。從政策創(chuàng)新擴散的實踐領域來看，這些定量方法廣泛用于地方政府分級診療[16]、健康碼[17]、體育產(chǎn)業(yè)[18]、政府網(wǎng)上政務服務[19]等領域。還有文獻運用文件計量學中的時間序列、網(wǎng)絡分析法等對一帶一路建設[20]、公共衛(wèi)生危機治理[21]、政府公文[22]、互聯(lián)網(wǎng)治理[23]等領域的政策文本進行量化分析。一些文獻運用政策文本分析法和事件史分析法對醫(yī)藥價格[24]、政府信息公開[25]、養(yǎng)老保險[26]、河長制[27]等政策領域進行了研究。2014年以來，由于大運河文化遺產(chǎn)保護、傳承和利用已上升為國家戰(zhàn)略，相關研究成為熱點[28]。對大運河文化保護政策的研究有三個方面。法學領域主要聚焦在如何有效構建大運河的立法體系[3，29]、考察了大運河立法體系的演變過程，立法邏輯和原則。跨學科方法的文獻主要研究了大運河文化帶的價值[30，31]、生態(tài)空間[32，33]和經(jīng)濟發(fā)展[34，35]等。公共管理學的文獻關注大運河保護的適應性管理模式[2]、協(xié)同治理機制建設[36，37]等。

概而言之，盡管，目前諸多文獻關注了公共政策創(chuàng)新擴散的過程、模式和路徑，但很少有文獻定量研究政策創(chuàng)新擴散的空間演進，對政策創(chuàng)新擴散的空間演進效應，進行定量分析的文獻比較缺乏。此外，公共管理領域對大運河文化保護政策的關注不夠，對大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的研究少之又少。為了完善、豐富政策擴散理論的方法，拓展應用場景，本文用政策文本和GIS空間定量分析法，來探究大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的時空演進機理。

(二)數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來源于三個方面。其一，通過網(wǎng)絡從各部委、各省市政府及其相關部門的門戶網(wǎng)站，獲取大運河文化保護政策的相關信息，包括政策文本以及其頒布時間。截至2021年6月30日共獲得104份有效數(shù)據(jù)。其二，通過《中國城市統(tǒng)計年鑒》、大運河沿線各城市的統(tǒng)計年鑒等，獲取本文涉及到的社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)。其三，通過聯(lián)合國教科文組織官方網(wǎng)站(1)聯(lián)合國教科文組織官方網(wǎng)站為https://whc.unesco.org。，獲取大運河的遺產(chǎn)點等相關資料。

(三)研究方法

對于政策創(chuàng)新擴散而言，時空形態(tài)演變是兩個關鍵的方面，了解這兩個方面有利于全面掌握政策創(chuàng)新擴散的關鍵點。畢竟，廣泛地應用于分析自然、經(jīng)濟和社會領域內空間關系的空間自相關算法，是度量研究對象集聚性、相關性的空間統(tǒng)計學方法。如果忽略政策創(chuàng)新擴散在空間上的相關性，對政策創(chuàng)新擴散評價的結果就不完整。因此，本文采用的研究方法主要有兩個：政策文本分析法和GIS空間定量分析法。一方面，以政策文本分析法，分析大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的時間效應；另一方面，以GIS空間定量分析法探究大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的空間效應。就空間效應的分析而言，又采用了兩個具體的方法。

一是以標準差橢圓方法研究大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的方向和分布。標準差橢圓方法是通過可視化的方式，準確描述研究對象整體空間分布和多維特征的工具[38]，是常應用于定量研究經(jīng)濟、社會領域內的空間分布變化的經(jīng)典方法。本文將該方法引入大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散研究中，主要目的是利用重心、面積、方位角、扁率或長短半軸等參數(shù)來定量界定大運河文化政策創(chuàng)新擴散的空間演化特征[39]。二是以莫蘭指數(shù)研究大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散受鄰近地理因素的影響情況[40]，希望以此考察大運河文化保護政策擴散的空間關聯(lián)性和集聚性問題。

三、大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的時間演進

大運河列入《世界遺產(chǎn)名錄》后，保護、傳承、利用大運河文化成為重要的國家戰(zhàn)略之一[29]。在現(xiàn)實需求、行政壓力的驅動下，大運河沿線地方政府迅速制定相關政策。截止2021年6月，大運河沿線8個省份(直轄市)均發(fā)布了保護政策，沿線2個直轄市和35個地級市中，已有25座城市制定并頒布了相關政策，5座城市正在制定中待發(fā)布，占比81%，此外，還有7座城市還未制定相關政策(如表1)。已頒布104份政策法規(guī)中，主要包括大運河遺產(chǎn)保護辦法和大運河文化保護傳承利用實施規(guī)劃。

表1 大運河沿線城市文化保護政策發(fā)布時間

以大運河文化保護政策發(fā)布年份為橫軸，以發(fā)布政策城市數(shù)量為縱軸制作折線圖，可以觀察大運河沿線城市保護政策的時間維度上擴散趨勢(如圖1)。據(jù)圖可知，大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的時間趨勢呈近似“S”型曲線。根據(jù)該曲線可以看到政策擴散的時間演進形態(tài)：開始是增長緩慢，然后增長加速，最后緩慢結束。這種擴散趨勢符合既有研究所揭示的公共政策創(chuàng)新擴散的一般規(guī)律[41]。

圖1 大運河沿線城市文化保護政策創(chuàng)新擴散趨勢圖

從擴散過程來看，大運河沿線保護政策創(chuàng)新擴散可分為“政策初創(chuàng)推廣期、政策創(chuàng)新擴散初現(xiàn)期、政策創(chuàng)新擴散爆發(fā)期”三個階段，這三個階段分別對應緩慢擴散、加速擴散和快速擴散三個特征。

(一)2014年—2015年：政策初創(chuàng)推廣期

該階段是大運河文化保護政策擴散的準備期，就如何保護傳承利用大運河文化而言，沿線城市處于探索階段。在此階段，大運河沿線城市既缺乏上級政府的政策指導，更缺少國家層面的政策參考，從而，在政策制定方面缺乏可參考的框架和內容，更無可學習、模仿和借鑒的對象，所以，只能通過自發(fā)創(chuàng)新與試點來探索政策的制定。在政策初創(chuàng)推廣期，揚州市成為政策創(chuàng)新擴散的源頭。

因為揚州市是大運河的原點城市，也是大運河文化遺產(chǎn)的申遺牽頭城市，擁有中國最早的人工運河遺存：春秋戰(zhàn)國時期開鑿的邗溝，即大運河真正的源頭。從遺產(chǎn)分布看，大運河沿線有58處遺產(chǎn)點，揚州擁有10處，揚州成為擁有大運河遺產(chǎn)點最多的城市。因此，揚州保護、利用和開發(fā)遺產(chǎn)資源的任務最為艱巨也最有前景。從政策經(jīng)驗看，揚州有大運河文化保護的經(jīng)驗。2012年10月，揚州市人民政府頒布了《揚州市大運河遺產(chǎn)保護辦法》(揚府規(guī)〔2012〕11號)。盡管，該辦法現(xiàn)已廢止，但為大運河文化保護新政策的制定提供了可借鑒的經(jīng)驗。從經(jīng)濟條件看，2014年、2015年揚州市人均GDP分別為83821元和91501元，揚州市良好的經(jīng)濟條件，為大運河文化保護政策的制定提供了積極性，也為其實施提供了財政保障。在推進大運河文化保護政策方面，由于揚州有內驅力，所以走在前列。2015年，揚州市率先頒布了《大運河揚州段遺產(chǎn)保護辦法》。該辦法提出了統(tǒng)一規(guī)劃、分級負責、分段管理等新舉措；明確提出了促進大運河沿線經(jīng)濟、社會、文化全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的目標；規(guī)范了遺產(chǎn)保護、傳承和利用等行為。該辦法是大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的基礎。

(二)2016年—2018年：政策創(chuàng)新擴散初現(xiàn)期

由于大運河文化保護政策的內容和框架尚不完整、不完善、不成熟，其他沿線城市對此進行學習和借鑒需要時間，所以，2016-2018年，大運河文化保護政策僅在揚州、北京、杭州、寧波、嘉興等城市擴散。此時，從政策創(chuàng)新擴散的影響因素看，政策動力、相對發(fā)達的經(jīng)濟、遺產(chǎn)點數(shù)(如表2所示)是重要因素。

表2 2016年—2018年大運河部分沿線城市人均GDP(元)和遺產(chǎn)點數(shù)(個)

北京市位于大運河最北端和漕運終點，她的發(fā)展與大運河密切相關。大運河北京段橫跨六區(qū)，沿線遺產(chǎn)等級高、密集分布、時間跨度長、類型多；現(xiàn)在大運河北京段是連接北京中心城與副中心的紐帶，地位重要[42]。2016年3月，在落實首都城市戰(zhàn)略定位、履行首都職責，推進京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，北京把大運河文化帶建設納入到了“十三五規(guī)劃”，并率先提出大運河文化帶的概念[43]。通過“十三五規(guī)劃”來推進大運河文化的保護，對其他相關地區(qū)有重要影響。2016年12月，為了加強大運河世界文化遺產(chǎn)保護，促進大運河世界文化遺產(chǎn)突出價值的保存、研究與展示，發(fā)揮文化遺產(chǎn)在杭州市發(fā)展中的作用，杭州市通過了《杭州市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》。這一條例為大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散增添了新推動力。2017年2月和6月，習近平總書記先后兩次就大運河文化遺產(chǎn)保護、傳承和利用作出重要指示，賦予了大運河文化保護政策擴散重要的力量，標志著我國全方位邁開了實踐探索的步伐。此后，大運河沿線城市紛紛開始借鑒經(jīng)驗，制定相關政策。2017年12月，浙江寧波市人民政府發(fā)布了《寧波市大運河遺產(chǎn)保護辦法(2017修訂)》。2018年4月，浙江省嘉興市人民代表大會常務委員會發(fā)布了《嘉興市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》。

經(jīng)過五年的探索，揚州、北京、杭州、寧波、嘉興等城市發(fā)布了大運河文化保護政策。這些政策既為上級政府提供了豐富的政策經(jīng)驗，又有利于大運河沿線城市互相借鑒、學習，而且為國家層面制定大運河文化保護政策打下了基礎。

(三)2019年—今：政策創(chuàng)新擴散爆發(fā)期

2019年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》。2019年6月，印發(fā)了《大運河文化保護傳承利用工作省部際聯(lián)席會議制度》。聯(lián)席會議由國家發(fā)展改革委、中央宣傳部、文化和旅游部等17個部門以及大運河沿岸的等8省(市)組成，國家發(fā)展改革委為牽頭單位。2019年9月，國家發(fā)改委形成了《河道水系治理管護》《生態(tài)環(huán)境保護修復》《文化旅游融合發(fā)展》《文化遺產(chǎn)保護傳承》四項專項規(guī)劃，并指導沿線8省市編制了8個地方專項規(guī)劃。2019年12月，《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》頒布。根據(jù)“建設方案”提出了四個方面的任務。一是推動保護傳承利用理念入法入規(guī)，制定大運河保護條例。二是結合國土空間規(guī)劃等文件修訂完善前期文件，形成區(qū)域規(guī)劃。三是強化頂層設計，構建跨區(qū)域協(xié)作和信息共享機制完善管理體制。四是圍繞大運河文物和文化資源保護傳承利用的目標推進基礎工程建設。為保障貫徹落實《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》等上級規(guī)劃文件，各省市開始加快制定大運河文化保護的相關政策，結合中央政府的指導性政策，陸續(xù)發(fā)布基于自身實際情況的實施方案。

截至2020年4月，大運河沿線省級8個實施規(guī)劃全部出臺，正式形成“四梁八柱”規(guī)劃體系，確定大運河文化帶建設基本框架，為各省逐步完善后續(xù)政策打下了基礎。2020年，河北省滄州市率先在市域級構建頂層設計，提出構建“1+1+6”規(guī)劃體系，包括1個實施規(guī)劃、1個實施方案和6項專項規(guī)劃。滄州市在實踐層面的有力探索，為大運河沿線其他地方城市提供經(jīng)驗。2020年，江蘇省內的淮安、徐州、鎮(zhèn)江、無錫和常州5個城市完成了政策制定，浙江省的湖州市也完成了政策制定。2021年，河北的廊坊、邢臺和邯鄲以及河南的安陽相繼發(fā)布了政策。

在這個階段，通過自上而下的輻射擴散，大運河沿線城市文化保護政策擴散創(chuàng)新到了爆發(fā)期。這得力于以下幾個方面的力量。(1)從國家層面來說。通過吸納地方政策創(chuàng)新的經(jīng)驗，中央政府形成完整的政策體系；國家將大運河文化保護、傳承和利用的效果納入地方政府績效考核評價體系；此外，通過與河長制等制度，明確、有效銜接了大運河河道的主體責任和權責關系。(2)從地方層面來說，自上而下形成的推動力是政策創(chuàng)新爆擴散的主要動力。其中，國家層面政府高位推動是大運河沿線地方城市文化保護政策爆發(fā)式擴散的重要原因；同時，地方政府希望以此加強生態(tài)保護并通過文旅融合增加收入，這些也成為政策創(chuàng)新的內在動力；此外，大運河沿岸城市間“競標式競爭”和地方政府政績考核的壓力，共同推進大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散。這樣一來，大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散保持了穩(wěn)定增長狀態(tài)。

四、大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的空間演進

根據(jù)Tobler地理學第一定律(Tobler's First Law of Geography)，在地理空間中，任何事物都是與其他事物相關聯(lián)的，相近的事物更相關[44]；因此，地理近鄰性成為空間格局的重要特征[45]。利用GIS中的標準差橢圓方法對政策擴散總體變化趨勢進行考察，可以獲取大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的空間格局，發(fā)現(xiàn)政策創(chuàng)新擴散中的空間演進特征。此外，利用空間自相關分析方法，可以對大運河文化保護政策擴散空間演進的集聚效應和近鄰效應進行考察(2)本研究所涉及的GIS空間統(tǒng)計分析使用GeoDa 1.18，制圖使用ArcGIS 10.4，所涉及的投影坐標系為WGS_1984_UTM_Zone_50N。，可從兩方面進行。一方面，用全局莫蘭指數(shù)考察大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的空間依賴特征；另一方面，利用局部莫蘭指數(shù)考察大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的集聚現(xiàn)象。

(一)大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散空間演化的總體趨勢

本研究利用標準差橢圓方法，計量大運河文化保護政策在其沿線城市創(chuàng)新擴散的重心、范圍、方向和形態(tài)及其變化。這4個空間統(tǒng)計指標分別用標準差橢圓的中心、面積、方位角和扁率來表達。(1)標準差橢圓的中心用經(jīng)緯度坐標確定。通過標準差橢圓中心可以確定大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的方向，發(fā)現(xiàn)擴散重心及變化軌跡。(2)標準差橢圓的面積能夠描述政策創(chuàng)新擴散的展布范圍。通過標準差橢圓的面積及其變化，探查大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的兩種趨勢：集聚或擴張。如果面積減少則說明橢圓內的城市政策擴散的速度快于外部城市，處于集中趨勢，反之，則為擴張趨勢。(3)標準差橢圓方位角能夠考察大運河保護政策創(chuàng)新擴散的方向，方位角的變化反映政策創(chuàng)新擴散主方向的變化。標準差橢圓扁率為長短軸之比，扁率越大，表明政策創(chuàng)新擴散的空間分布更具集聚于主方向上，擴散空間分布越狹長；如空間分布接近于圓，則意味著擴散空間分布更分散[46]。

2015年—2016年，大運河文化保護政策僅在北京、揚州、杭州、寧波等4個沿線城市間創(chuàng)新擴散，空間分布和數(shù)量不滿足構建標準差橢圓的條件，因此，本文僅對2017年—2021年的政策創(chuàng)新擴散進行標準差橢圓分析。經(jīng)過計算分析，可以得到，“大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散空間演進的總體趨勢圖”(如圖2)和“大運河文化保護政策標準差橢圓及其主要特征值表”(如表3)。從圖2和表3可以直觀地反映大運河沿線37個城市政策創(chuàng)新擴散的空間演進特征。

其一，從重心變化看。根據(jù)圖2中的重心變化圖，可以發(fā)現(xiàn)，政策擴散重心向西北移動的趨勢明顯，即由東部發(fā)達地區(qū)逐步向中西部地區(qū)移動，呈現(xiàn)出空間快速拓展和空間穩(wěn)定拓展兩個階段。(1)2017年—2019年屬于空間快速拓展階段——政策擴散重心大幅度向西北移動91.03km。(2)2019—2021年屬于空間穩(wěn)定拓展階段——重心整體向西南小幅度移動11.49km，并呈一定的波動態(tài)勢；主要原因是2019年開封、淮北等西部先行城市完成政策發(fā)布，基本形成了大運河保護政策的空間格局。

其二，從空間范圍變化看。根據(jù)圖2，橢圓面積呈現(xiàn)出先擴大，然后縮小，再擴大的特征。具體而言，政策創(chuàng)新擴散先在大運河沿線南北兩端的先行城市擴散，然后逐步向東部城市集聚，最后向西部城市擴散。經(jīng)過這個過程，政策擴散的展布范圍逐漸擴大。(1)2017年—2019年，橢圓面積由159265.73km2擴大至349309.91km2，擴大了119%。期間，政策創(chuàng)新擴散主要在揚州、北京、杭州、寧波、嘉興等先行城市進行，創(chuàng)新擴散的空間相對分散。(2)2019年—2020年，橢圓面積由349309.91km2縮小到253866.48km2，縮小了27%。在這一階段，政策創(chuàng)新擴散主要發(fā)生在橢圓內部城市，并在北京、揚州、杭州、滄州、淮安、鎮(zhèn)江、蘇州、無錫等東部城市集聚，其中，杭州集聚度最高。經(jīng)過兩年，大運河沿線東部沿海城市的政策擴散基本完成。(3)2020年—2021年，橢圓面積由253866.48km2縮小到289200.61km2，擴大了14%。期間，在淮北、開封、濟寧、宿州等西部城市政策擴散開始加速，并逐步完成。

其三，從方位和形態(tài)看，方位角變化不大，扁率呈減少趨勢。(1)2017年-2018年，方位角略有波動，整體上變化不大，表明大運河沿線南北兩端的城市已經(jīng)完成創(chuàng)新擴散。(2)2017年—2021年扁率明顯呈現(xiàn)減少趨勢，大運河南北方向沿線城市的政策創(chuàng)新擴散相對收縮，但東西方向擴張明顯。這表明，大運河東西方向政策創(chuàng)新擴散又逐漸增強。

圖2 2017年—2021年大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散空間演進的總趨勢

表3 大運河文化保護政策標準差橢圓及其主要特征值表

總體而言，2017年-2021年，大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散呈現(xiàn)三個特征。一是政策擴散主要分布在“北京市—杭州市”沿線區(qū)域，呈“東南-西北”走向，與大運河的主體方向一致；二是政策擴散集中于大運河南北兩端，其中北京、杭州、滄州和揚州等東部城市的政策數(shù)量占53%。其三，政策擴散從沿海城市到內陸城市呈下降趨勢，形成了“東高西低”的空間格局。

(二)大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的集聚效應

本文使用全局莫蘭指數(shù)Moran’s I定量考察，大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的空間演進過程，探究政策擴散在城市間的集聚性的變化[47]。由于2015年—2017年政策文本數(shù)量不能滿足分析條件，本文僅對2018年—2021年的政策進行分析(3)圖中橫軸為年份，縱軸為全局莫蘭指數(shù)。，并得到了“2018年—2021年大運河文化保護政策全局莫蘭指數(shù)的變化趨勢圖”(如圖3)。莫蘭指數(shù)提供了一個衡量政策創(chuàng)新擴散空間差異的指標值。根據(jù)不同城市政策發(fā)布數(shù)量之間的關系，可以將其分為空間正相關、空間負相關和空間不相關。其中，空間正相關指的是空間上分布鄰近的城市，其政策發(fā)布數(shù)量也相似，也可稱為政策創(chuàng)新擴散具有集聚效應?？臻g負相關和空間不相關則代表鄰近城市之間，政策發(fā)布數(shù)量在空間分布上相異和隨機。

從圖3可以看出，(1)2019年—2021年大運河保護政策的全局莫蘭指數(shù)為正，并且P值小于0.05，通過95%的置信度校驗，Z值均高于臨界值1.65，拒絕零假設設定的閥值。這表明，期間大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散在沿線城市間呈空間正相關，即政策發(fā)布數(shù)量多的城市彼此相鄰、政策發(fā)布數(shù)量少的城市亦彼此相鄰。(2)一般而言，莫蘭指數(shù)越大則政策數(shù)量集聚程度越大[47]。2019年—2021年全局莫蘭指數(shù)逐漸上升，說明大運河保護政策創(chuàng)新擴散的集聚效應逐漸增強。這表明，在政策創(chuàng)新擴散過程中，鄰近城市互相學習借鑒并產(chǎn)生了規(guī)模效應，空間上呈現(xiàn)出集聚現(xiàn)象；這也說明，區(qū)域政策創(chuàng)新擴散的相似程度高，區(qū)域間政策創(chuàng)新擴散不均衡。

圖3 2018年—2021年大運河文化保護政策全局莫蘭指數(shù)的變化趨勢圖

2015-2021年，關于大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散集聚效應的形成，可以分三個方面來說明。(1)2019年之前，全局莫蘭指數(shù)表現(xiàn)為離散或集聚程度較低，表明大運河保護政策創(chuàng)新擴散呈離散分布。這一階段政策創(chuàng)新擴散主要分布在經(jīng)濟相對發(fā)達、保護大運河文化動力強的北京、揚州、杭州等先行城市。(2)2019年“規(guī)劃綱要”頒布后，全局莫蘭指數(shù)由0.17增長至0.5，政策擴散的集聚程度逐年增長。政策創(chuàng)新集聚效應的形成有兩方面的原因。一方面，當不同城市面對同樣的公共問題時，會學習“他者”的成功經(jīng)驗。另一方面，地域相近的城市環(huán)境類似，更容易學習和模仿新政策[48]。特別是在政策創(chuàng)新擴散注入了行政壓力、績效考評等新動力后，加速了同一區(qū)域城市的模仿、學習和競爭；從而，一個城市發(fā)布的新政策對周圍城市產(chǎn)生了示范效應，帶來了集聚效應。(3)在城市尺度方面，大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的集聚效應，表現(xiàn)為空間依賴關系。2016年杭州市頒布大運河文化保護政策后，相鄰的嘉興市、紹興市和湖州市分別于2017年、2018年和2019年跟進制定了相關政策，政策擴散的空間分布由離散轉向集聚。2020年河北省的滄州、衡水等城市頒布了大運河文化保護政策。2021年，同省相鄰的廊坊、邢臺和邯鄲迅速跟進，集聚效應進一步加強。

(三)大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的近鄰效應

為進一步探明大運河沿線城市保護政策創(chuàng)新擴散的近鄰效應，分析相鄰地區(qū)政策分布的相關度，本文運用局部莫蘭指數(shù)探究了2018年—2021年政策創(chuàng)新擴散的集聚水平[45]及其近鄰效應，結果如圖4(莫蘭指數(shù)散點圖)和圖5(LISA聚類圖)所示。在圖4中，莫蘭指數(shù)散點圖的四個象限，分別代表大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散，在目標城市及周圍城市的四種不同空間集聚類型。(1)位于第一象限的城市，其政策創(chuàng)新擴散特征為“高-高”集聚型。這表明，該城市及其周圍城市的政策發(fā)布數(shù)量高于平均水平；(2)位于第二象限的城市，其政策創(chuàng)新擴散特征為“低-高”集聚型。這表明，該城市政策發(fā)布量低于平均水平，但其周圍城市高于平均水平；(3)位于第三象限的城市，其政策創(chuàng)新擴散特征為“低-低”集聚型。這表明，該城市及其周圍城市政策發(fā)布數(shù)量都低于平均水平；(4)位于第四象限的城市，其政策創(chuàng)新擴散特征為“高-低”集聚型。這表明，該城市政策發(fā)布數(shù)量高于平均水平，但其周圍城市低于平均水平。

圖4 大運河文化保護政策空間分布莫蘭指數(shù)散點圖

根據(jù)圖4(a)(b)(c)(d)四個圖的變化趨勢可知，莫蘭指數(shù)散點逐漸向第一象限和第三象限集聚。其中，2021年與2018年相比，位于第一、三象限的城市增加16個，大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的“高-高”和“低-低”集聚型城市占比上升至43%。這表明，政策數(shù)量多的城市形成聚集；同樣，政策發(fā)布數(shù)量少的城市，也逐漸聚集。其主要原因有：(1)地理鄰近的城市更容易接觸鄰近城市的政策制定和實施，更容易受到政策創(chuàng)新擴散影響；(2)由于相同地域社會、經(jīng)濟、環(huán)境等因素均具有相似性的城市，更容易互相學習、競爭，從而，政策發(fā)布的城市帶動鄰近城市形成了集聚區(qū)。這種政策創(chuàng)新擴散現(xiàn)象可以稱為“高-高”集聚型。(3)由于經(jīng)濟因素或周圍沒有可以效仿的城市，沒有發(fā)布或發(fā)布量很少的城市也形成了產(chǎn)生了集聚現(xiàn)象，這種政策創(chuàng)新擴散現(xiàn)象可以稱為“低-低”集聚型。

圖5(a)(b)更加直觀地展示了2018年和2021年政策創(chuàng)新擴散的近鄰效應。(1)“高-高”集聚型。在近鄰效應的作用下，以揚州為代表的東部地區(qū)逐漸成為大運河文化保護政策的增長重心，并逐漸向四周擴散，與蘇州、湖州、嘉興等城市，共同形成了政策創(chuàng)新擴散的“高-高”集聚型城市集聚群。(2)“低-低”集聚型。由于遠離政策創(chuàng)新擴散的先行城市，政策創(chuàng)新擴散較為緩慢，政策發(fā)布數(shù)量較少，政策創(chuàng)新擴散都處于落后的位置，政策發(fā)布數(shù)量低的城市互相包圍，從而形成了橫跨河北、河南和山東三省的“低-低”集聚型城市群。

圖5 大運河文化保護政策空間分布LISA聚類圖

綜述所述，無論是政策創(chuàng)新擴散的高水平集聚還是低水平集聚，近鄰效應不僅在省域內發(fā)揮作用，也對跨省的鄰近城市產(chǎn)生作用?？梢?，政策創(chuàng)新擴散除了受行政區(qū)劃的垂直層級效應影響外，近鄰效應的影響也不容忽視。

五、研究結論與政策建議

(一)研究結論

根據(jù)政策創(chuàng)新擴散的理論框架，以2015年-2021年的大運河文化保護政策文本為研究對象，運用文本分析法和GIS空間定量分析法，考察了大運河文化保護政策擴散的時空演進機理，得出了如下結論。

(1)大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散存在“時速效應”。在政策初創(chuàng)推廣期、政策創(chuàng)新擴散初現(xiàn)期、政策創(chuàng)新擴散爆發(fā)期三個階段，分別對應緩慢擴散、加速擴散和快速擴散三個特征。

(2)大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散存在“東高西低”的“空間引領效應”。創(chuàng)新擴散由東向西階梯下降、呈現(xiàn)“東高西低”的空間格局。東部沿海地區(qū)是政策創(chuàng)新擴散的引領者，東部沿海的浙江、江蘇省城市近鄰擴散效應顯著。西部地區(qū)整體落后于東部沿海地區(qū)，且不同省份的作用效果存在差異。

(3)大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的“空間集聚效應”顯著。城市間的模仿、學習和競爭促進了政策創(chuàng)新擴散集聚效應的持續(xù)增強，形成了空間集聚效應。

(4)大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的“近鄰效應”顯著。東部地區(qū)形成了跨省政策創(chuàng)新擴散高水平集聚，西部地區(qū)則形成政策創(chuàng)新擴散低水平集聚，兩極分化現(xiàn)象明顯。

(5)GIS定量空間分析法契合政策創(chuàng)新擴散的研究。運用GIS空間定量分析法中的標準差橢圓和莫蘭指數(shù)算法，挖掘了大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散規(guī)律，實證了集聚效應、近鄰效應，說明GIS空間定量分析法對研究政策創(chuàng)新擴散的契合性，可以有效豐富政策創(chuàng)新擴散的研究方法，拓展政策創(chuàng)新的研究理論。這就說明，從整體尺度構建科學合理的空間格局來促進大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散，是一個重要的思路。

(二)政策建議

(1)根據(jù)大運河文化保護政策的集聚效應，中央政府除了加強頂層政策設計外，還要注重運用近鄰效應，來促進大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散。

(2)根據(jù)大運河沿線城市政策創(chuàng)新擴散的“高—高”集聚效應，建議中央政府和地方政府都要利用好近鄰效應來推動政策創(chuàng)新擴散。

(3)為了消除“低—低”聚集效應，建議各地根據(jù)本地區(qū)遺產(chǎn)數(shù)量、類型、級別特征、經(jīng)濟文化發(fā)展要求，有意識地跨區(qū)域學習，加強制定符合本地區(qū)實際的有效的保護政策。