王淼華

礦業(yè)是社會經濟中重要的基礎產業(yè)。晚清時期，在財政日益支絀的情況下，清政府將發(fā)展礦業(yè)作為提高財政收入的一項重要措施。甲午戰(zhàn)后，光緒帝曾強調“開礦為方今最要之圖”，“當此國用匱乏，非大興礦務，別無開源良策”。①中國第一歷史檔案館編：《光緒朝上諭檔》第22冊，桂林：廣西師范大學出版社，2008年，第40頁。中國的礦業(yè)得到了一定程度的發(fā)展。

甲午戰(zhàn)后，西方列強掀起了侵奪中國礦權的高潮。為了加強礦業(yè)管理，維護礦權，清政府頒布了多部礦務章程。清末礦務章程特別是《大清礦務章程》的頒布，使得中國的礦業(yè)立法向近代轉型，因此受到不少好評。從礦章在稅收方面的內容來看，礦稅稅率大幅下降，貫徹“完稅免厘”原則，簡化征稅手續(xù)，確實是一部“良法”。但是，礦章有關礦稅的制度設計很大程度上沒有得到落實，礦業(yè)稅制變革的實際效果有限。

學界對于晚清時期的礦業(yè)政策、礦業(yè)開發(fā)和收回礦權運動等問題都有較為細致的研究②參見李恩涵：《晚清的收回礦權運動》，臺北：“中研院”近代史研究所，1978年；朱英：《晚清經濟政策與改革措施》，武漢：華中師范大學出版社，1996年，第97—134頁；傅英主編：《中國礦業(yè)法制史》，北京：中國大地出版社，2001年；張海榮：《擱淺的富國夢——甲午戰(zhàn)后清政府主導的第二輪開礦高潮（1895—1899）》，馬敏主編：《近代史學刊》第18輯，北京：社會科學文獻出版社，2017年，第99—134頁，等等。，但關于礦稅的專門研究較少③馬琦、溫春來等對清代的礦課制度做了出色的研究，但對于晚清的礦稅征收沒有涉及，參見馬琦：《實征、定額與奏銷：清代云南礦稅研究》，《清史研究》2018年第3期；溫春來：《“事例”定稅：清代礦業(yè)稅費政策的實踐機制》，《學術研究》2020年第8期。，對于礦稅的實際征收過程更是少有涉及。本文先簡介清末礦章頒布之前的礦業(yè)稅制，再對清末礦章有關礦稅的制度設計及其落實情況進行深入探討，借此管窺晚清政府對制度變革的內在態(tài)度及其對財政的管控能力。

一、清末礦章頒布之前的礦業(yè)稅制

清中前期，清政府對礦業(yè)大體上采取聽民開采、官為抽課的政策，即按照礦廠產量的一定比例征收實物礦課，再折銀報繳。其中，金、銀礦課的抽稅比例主要為40%；銅、鐵、錫、鉛礦課的抽稅比例主要為20%，此外還有10%、30%等不同的稅率。①《（乾隆）欽定大清會典則例》卷49《戶部·雜賦上》，《文津閣四庫全書（史部·政書類）》第206冊，北京：商務印書館，2005年影印本，第519—524頁。除正課之外，各地往往還要征收一定比例的附加稅費。礦民除按稅率納稅外，剩余產品中的相當部分必須由官府收買，而官價往往遠低于市場價，這就意味著礦民實際上又向政府出讓了一部分礦利。②溫春來：《“事例”定稅：清代礦業(yè)稅費政策的實踐機制》。

清政府為了加強對礦產品的管理，規(guī)定了各礦廠每年應交納礦稅的固定額度，即定額礦課。定額礦課只是清政府對于管廠官員的考核指標，礦民在納稅時還是根據實際產量與法定稅率完納礦課，即實征礦課。③馬琦：《實征、定額與奏銷：清代云南礦稅研究》。定額礦課的實施雖然使得礦稅的征收較為簡便，可也容易形成弊端，廣東征收的煤餉就是一個典型例子。廣東官府將抽收的煤窯課稅稱為“煤餉”，廣東督撫雖強調要“視其產煤之衰旺，定課餉之多寡”④陳大受、蘇昌：《奏為查明廣東省從前試采煤餉未經報部及分別查辦題報事》，乾隆十六年閏五月初一日，朱批奏折04-01-36-0087-010，中國第一歷史檔案館藏。，即隨煤窯產量的增減而調整餉額；但實際上煤餉一旦確定之后，在廣東督撫題請減額之時，往往遭到戶部的駁回，因而很難改變。許多煤商在煤窯衰敗之后，因無法完納定額稅款而遭官府追賠，以致傾家蕩產。⑤《乾隆十九年五月二十八日廣東巡撫鶴年奏》，中國人民大學清史研究所、檔案系中國政治制度史教研室合編：《清代的礦業(yè)》下冊，北京：中華書局，1983年，第476—477頁。

為了征稅的方便，清政府還在部分礦廠的征稅環(huán)節(jié)直接實行定額制。其方法主要分為兩種：一是根據礦丁人數完納課稅。這主要是在部分金礦中實行，如乾隆年間新疆烏魯木齊等地開采金礦，按照挖金人數，每名每月收課金3分。⑥《乾隆四十七年八月初七日明亮奏》，中國人民大學清史研究所、檔案系中國政治制度史教研室合編：《清代的礦業(yè)》下冊，第523頁。二是在部分鐵礦和煤礦中根據鐵爐或煤窯數量完納課稅。例如，乾隆年間廣西鐵礦按照鐵爐數量納稅，鐵爐1座，納稅銀10兩⑦《乾隆三十五年七月二十四日廣西巡撫陳輝祖奏》，中國人民大學清史研究所、檔案系中國政治制度史教研室合編：《清代的礦業(yè)》上冊，第56頁。；嘉慶年間吉林省煤礦也按照煤窯數量納稅，每座年交稅課銀17兩6錢8分。⑧《嘉慶十九年十一月十四日富俊、松寧奏》，中國人民大學清史研究所、檔案系中國政治制度史教研室合編：《清代的礦業(yè)》下冊，第490頁。

礦課在清代屬于雜賦，在清政府的財政收入中所占比例很小。如乾隆十八年（1753）清政府歲入銀49，135，493兩，其中礦課收入（有定額者）約為銀84,119兩⑨陳鋒：《清代財政史》上冊，長沙：湖南人民出版社，2015年，第370—371頁。按：清政府歲入中的實物收入沒有計入；礦課中的金礦課66兩折合為銀660兩。，約占當年清政府歲入銀0.17%。清政府對于礦產開采有時也會實行免稅政策。因為煤炭是民間日用所需，且單位價值較小，故而有些省份對于煤礦業(yè)實行免稅政策。如乾隆五年（1740），各省上奏開采煤礦情形，其中江南、江西、浙江、四川等省對于部分地區(qū)的煤礦“例免抽稅”。⑩《高宗實錄》卷110，乾隆五年二月丁丑，《清實錄》第10冊，北京：中華書局，1985年影印本，第633頁。

清代晚期，礦業(yè)稅制出現了新的變化。一是礦產品在繳納礦課之后，還需完納厘金及其他捐稅。晚清厘金的征收范圍極廣，各種礦產品自然也在抽厘范圍之內。光緒十一年（1885），福建省招商承辦侯官縣石竹山鉛礦章程規(guī)定，礦局應按照產量繳納10%的礦課，除本省繳納厘金，若運銷出省還需按照各省章程繳納厘金。①《總署收戶部文附奏折·咨送核議閩省開辦鉛礦章程折》，光緒十一年八月二十七日，“中研院”近代史研究所編：《礦務檔》第5冊，臺北：“中研院”近代史研究所，1960年，第2963—2964頁。光緒十三年（1887），云南臨安府蒙自縣個舊錫廠實行按票販運的政策，每票準賣錫2500斤，每錫一票照章抽課銀11兩，解司庫撥放兵餉；厘金銀16兩，解厘金局；臨安八屬膏火銀1兩6錢，分解臨安八屬，作辦理學堂經費；票費銀4兩，分解各署作辦公費。②《云南全省財政說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第9卷，武漢：湖北人民出版社，2015年，第111頁。

厘金甚至成為部分礦產品的主要稅收形式。因煤礦業(yè)為晚清礦業(yè)開發(fā)的重點，煤炭厘金的征收也較為普遍。清中前期，部分省份對煤炭采取了免稅的政策，至晚清卻開始征收煤厘。例如湖南對于土煤向不征稅，但至遲在同治四年（1865）已征收煤炭厘金。③但湘良等纂：《湖南厘務匯纂》卷6《議抽協(xié)餉章程并開支成數詳》，同治四年十月，《中國方志叢書·華中地方》第1260號，臺北：成文出版社有限公司，2017年，第866頁。又如，江西原先并未征收煤稅，但至遲光緒七年（1881）在臨江府屬之樟樹鎮(zhèn)抽收煤厘。④《德宗實錄》卷132，光緒七年七月庚辰，《清實錄》第53冊，第907頁?？梢姡糠质》莸拿豪宄蔀橐环N類似于礦課的獨立稅種。事實上，部分地區(qū)的煤厘確實由傳統(tǒng)的礦課轉化而來。如光緒六年（1880）吉林將軍銘安因經費支絀，奏準招商試開石牌嶺等五處煤窯，“并酌改舊有煤窯從前課章，一律派員稽查，抽收厘稅”。⑤《（光緒）欽定大清會典事例》卷951《工部·開采煤窯》，《續(xù)修四庫全書（史部·政書類）》第811冊，上海：上海古籍出版社，2002年影印本，第456—457頁。由此，吉林的煤窯課稅轉化為煤厘。

其次，清政府對新式煤礦企業(yè)采取了出口稅取代厘金的優(yōu)惠政策。中國近代最早的新式煤礦是同治十三年（1874）開始籌辦的臺灣基隆煤礦，當時外國煤進口，每噸稅銀5分，土煤出口每百斤稅銀4分，合1噸計之，應稅銀6錢7分2厘。經沈葆楨奏請，臺煤的出口稅減為每噸納銀1錢。⑥《同治十三年八月二十六日總理各國事務奕?等折》；沈葆楨：《臺煤減稅片》，同治十三年十二月初五日，中國史學會主編：《中國近代史資料叢刊·洋務運動》第7冊，上海：上海人民出版社、上海書店出版社，2000年，第67—69頁。此后創(chuàng)辦的新式煤礦的煤稅大多由地方督撫奏請援照臺灣基隆煤礦的成案辦理，如光緒初年盛宣懷前往湖北廣濟等地開采煤礦，其煤稅援照臺灣成例，每噸為稅銀1錢。⑦《光緒三年三月十七日總理衙門奕?等片》，中國史學會主編：《中國近代史資料叢刊·洋務運動》第7冊，第104—105頁。事實上，近代新式煤礦的煤炭出口至國外的極少，絕大部分運銷國內其他通商口岸，在繳納出口稅之后，只需再完復進口半稅每噸銀5分，就可以免納內地厘金。⑧《湖北煤廠試辦章程八條》，光緒元年九月下旬至十月初，陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《盛宣懷檔案資料 第5卷：湖北開采煤鐵總局·荊門礦務總局》，上海：上海人民出版社，2016年，第26—27頁。

晚清的厘金實行“遇卡抽厘”的方式，其稅率既高，對于貨物的流通又多有阻礙。近代新式煤礦通過繳納出口稅以取代厘金，有利于減輕其稅負。光緒二十五年（1899），兩江總督劉坤一派員接辦徐州煤礦，并上奏指出，“徐煤運滬，水陸千里，搬運維艱，除完正半稅項，再納沿途厘捐，合之運費，成本已重，抵滬銷售難敵洋煤”，故請求“準自本年正月起，免予完厘，仍令照章納稅，以維礦務”。⑨《徐州礦煤請免完厘片》，光緒二十五年二月初八日，中國科學院歷史研究所編著：《劉坤一遺集》第3冊，北京：中華書局，1959年，第1114頁?？梢?，“完稅免厘”是清政府對近代新式煤礦施行的稅收優(yōu)惠政策。

總而言之，至清末礦章頒布之前，清政府通過礦課制度控制礦產品，礦課仍然是礦產品惟一法定的“正稅”，不過增加了厘金及其他捐稅。此外，近代新式煤礦企業(yè)享受以出口稅取代厘金的稅收優(yōu)惠政策。

二、清末礦章關于礦稅的制度設計及其推行

甲午戰(zhàn)后，西方列強掀起了侵奪中國礦權的高潮。為了加強礦業(yè)管理以維護礦權，光緒二十四年（1898）清廷頒布《礦務鐵路公共章程》，該章程較為簡單，對于礦稅的稅率沒有具體規(guī)定。光緒二十八年（1902），清廷頒布《礦務章程》，光緒三十年（1904）頒布《礦務暫行章程》，光緒三十三年（1907）頒布由湖廣總督張之洞參照歐美國家礦業(yè)法規(guī)編撰的《大清礦務章程》，并定于次年二月十三日施行。各章程規(guī)定了各種礦產應繳納的出井稅稅率，礦產品如對外銷售還需按照海關稅則繳納出口稅。清政府在短短幾年之內多次修改礦章，主要原因在于列強的壓力。庚子之后清政府開始與列強進行商約談判，英美等國要求中國必須修改礦章，清政府被迫答應參照英美等國的礦業(yè)法規(guī)，對現行礦務章程進行修訂。①參見李恩涵：《晚清的收回礦權運動》，第17—20頁。

清末礦章關于礦稅的規(guī)定，貫徹了兩個重要原則。一是“減稅保權”，正如張之洞所說，“中國今日定章……于礦界年租、礦產出井稅，均予量從輕減，明示我重權輕利，庶洋商均愿就我范圍，不撓法紀”。②《進呈擬訂礦務章程折》，光緒三十一年十一月二十八日，苑書義、孫華峰、李秉新主編：《張之洞全集》第3冊，石家莊：河北人民出版社，1998年，第1686—1688頁。清末幾部礦章規(guī)定的礦產出井稅稅率大幅下降，現將各部礦章規(guī)定的部分礦產的出井稅稅率制成表1。二是“完稅免厘”，這表現在用出口稅取代礦產品流通中征收的厘金及其他捐稅。如1904年《礦務暫行章程》第35條規(guī)定：“礦產出口關稅，仍照稅關章程征收，納此稅后，其內地厘卡，概不重征。此項稅款，應由稅關另儲，聽候撥用?！雹邸渡滩孔嗾鄹降V務暫行章程》，光緒三十年二月初一日，“中研院”近代史研究所編：《礦務檔》第1冊，第109頁。

表1 清末礦章規(guī)定的部分礦產出井稅稅率表

清末礦章的施行意味著礦業(yè)稅制的變革，即用出井稅與出口稅取代此前的礦課、厘金及其他捐稅。下文考察礦章中關于礦稅的規(guī)定的落實情況：一出井稅是否能夠取代礦課以及未征礦課的煤炭產地厘金；二是礦產品遵章完稅之后，是否能夠免除厘金及其他捐稅。在史料的應用上，本文較多地利用了清末各省編制的財政說明書。宣統(tǒng)元年（1909）清政府為了編制預算，下令各省編制財政說明書，大多數省份于次年編制完成④陳鋒主編：《晚清財政說明書》第1卷，“前言”，第8頁。，正可借以考察礦稅征收情況。

清末礦章頒布之后，出井稅首先在外資（包括中外合資）礦業(yè)中得到推行。光緒二十九年（1903），直隸當局與英資控制的開平煤礦重定稅則，按照每噸煤收稅銀1錢的稅率征收出井稅，此后開辦的臨城煤礦和井陘煤礦也相繼征收了出井稅。⑤《直隸財政說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第2卷，第73頁。清末礦章規(guī)定的礦稅稅率已大幅下降，而外資礦業(yè)還能取得更為優(yōu)惠的條件。宣統(tǒng)三年（1911）日資控制的奉天撫順、煙臺兩煤礦與中方達成協(xié)議，規(guī)定出井稅稅率為5%，并對出井煤價作出如下規(guī)定：每日出煤在三千噸以內時，每噸煤價定為庫平銀1兩；出煤超過三千噸，則定為日本金幣1元。⑥《外務部收東三省總督文附清折·咨呈與日員議結撫順煙臺煤礦細規(guī)暨礦圖請備案》，宣統(tǒng)三年五月初二日，“中研院”近代史研究所編：《礦務檔》第6冊，第3768頁。換言之，每噸煤只需納稅庫平銀0.05兩或者日本金幣0.05元，這遠低于《大清礦務章程》每噸煤納稅銀1錢即0.1兩的規(guī)定。

出井稅在華資自辦的新式礦業(yè)中也得到了推行。如前所述，清政府此前對于新式煤礦企業(yè)已實行了以出口稅取代厘金的優(yōu)惠政策，此時只是加以推廣而已。華資自辦的新式礦業(yè)大多為官辦或者官督商辦企業(yè)，如直隸的灤州煤礦。灤州煤礦是直隸總督袁世凱于光緒三十三年開辦的，采用官督商辦的方式，因而享有一系列的特權，在稅收方面，仿照開平煤礦的成例每噸煤繳納出井稅銀1錢。①李恩涵：《晚清的收回礦權運動》，第120—121頁。此外，在收回礦權運動之后，許多省份的紳商在官府的支持下，成立了享有眾多特權的礦務公司，如湖南的全省礦務公司、山西的保晉礦務公司等，這些礦務公司在稅收方面均享有一系列的優(yōu)惠政策。

晚清政府對于新開發(fā)的礦種也實行了優(yōu)惠的稅收政策，典型的例子是湖南的銻礦。光緒二十二年（1896），湖南巡撫陳寶箴上任之后大力發(fā)展礦業(yè)，奏請減免湖南所產各種礦產品的稅厘。因湖南所產各種礦砂主要銷往湖北，湖北省方面認為，其“皆系新經創(chuàng)辦所出，期開風氣而裕利源”，但煤、鐵、硝磺等都是原有之物，“與創(chuàng)辦之各種礦砂不同”，故而只同意暫免湖南礦砂和焦炭的稅厘。②《咨南撫院湘省官煤并鐵料、硝、磺仍請分別完厘》，光緒二十五年十二月初三日，苑書義、孫華峰、李秉新主編：《張之洞全集》第5冊，石家莊：河北人民出版社，1998年，第3927—3929頁。光緒三十四年（1908）因上海、漢口等地的銻價下跌，湖南巡撫在礦商的請求下，咨請中央各部對生銻、銻砂的出口稅的估本銀予以下調，同時遵照新礦章，對銻砂征收3%的出井稅。③《外務部收湖南巡撫岑春蓂文·湘省銻砂出口估本酌減出井稅亦查照新章值百抽三》，光緒三十四年五月初七日，“中研院”近代史研究所編：《礦務檔》第4冊，第2489—2490頁。宣統(tǒng)元年，湖南征收銻、鉛等金屬礦的出井稅共計庫平銀21，450余兩。④《湖南全省財政款目說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第6卷，第508頁。

有些省份對于新開的以土法開采的礦務企業(yè)也改征出井稅，廣東省對陽山、仁化二縣的煤礦即照礦章征收了出井稅，宣統(tǒng)元年共收稅銀約689兩。⑤《廣東財政說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第7卷，第184頁。安徽也對煤礦征收出井稅，光緒三十四年共收稅錢1832千余文，約合銀一千多兩。該稅款遵章一半解農工商部，一半仍留本省。⑥《安徽財政沿革利弊說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第6卷，第66頁。有些省份甚至對新開的礦務企業(yè)采取了免稅的政策。如，廣西省由巡撫張鳴岐奏準免繳礦稅五年，惟開辦在前已著成效者，仍照章征收。⑦《廣西全省財政說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第8卷，第310頁。

需要說明的是，清政府對于礦業(yè)發(fā)展固然采取了支持的政策，但力度有限，真正能夠得到稅收優(yōu)惠的大多是官辦或者官督商辦企業(yè)，如對部分礦業(yè)實行了免稅政策的湖南和廣西兩省，不但有許多官礦，而且官府壟斷了全省礦砂的收購和銷售（詳后文），故而真正獲益的還是官府。能夠惠及民辦礦務企業(yè)的礦稅改革涉及的稅額一般都很小，如安徽的煤礦改征出井稅，其稅額只有銀一千多兩。

三、礦課制度的保留與礦業(yè)統(tǒng)制的產生

清末礦章頒布之后，清政府出于控制礦產品的目的保留了傳統(tǒng)礦課制度。溫春來的研究指出，清政府通過直接課稅、低價強制收買稅后產品的礦課制度，壟斷了稀缺性的礦產品，其本質是朝廷指令的內部物資調撥，而非市場交易。⑧溫春來：《事例原則：清代國家治理的一種模式》，《中國經濟史研究》2021年第2期。清末礦章規(guī)定的礦產出井稅稅率遠低于之前礦課的稅率，更為關鍵的是礦章沒有由政府收購礦產品的規(guī)定，這不利于清政府對礦產品的控制。

晚清時期，清廷和地方督撫雖然大體上都支持發(fā)展礦業(yè)，但其目的是提高財政收入，故而并未放松對礦產品的控制。朱英的研究指出，甲午戰(zhàn)后清政府并未放棄對礦業(yè)的控制，仍然直接統(tǒng)制了一些重要的煤礦和金屬礦。⑨朱英：《晚清經濟政策與改革措施》，第118—119頁。張海榮發(fā)現，甲午戰(zhàn)后各地督撫或出于行政管理的考慮，或急于壟斷利源，對于礦業(yè)開發(fā)依然傾向于“官辦”或“官督商辦”，即使有著開明之稱的張之洞、劉坤一和陳寶箴也不例外。⑩張海榮：《擱淺的富國夢——甲午戰(zhàn)后清政府主導的第二輪開礦高潮（1895—1899）》，馬敏主編：《近代史學刊》第18輯，第105頁。正因為如此，清末礦章頒布后，礦課制度在清廷與地方督撫的“合謀”下原封不動地保留下來。

礦課制度的保留對于清政府具有重要的財政意義。清政府征收的名義上的礦課收入不是很多，但是通過低價強制收買稅后產品所得的收益卻是難以估量的。典型的例子是云南的銅課。云南的銅礦業(yè)在清中前期極為興盛，經歷咸同戰(zhàn)亂之后就大為衰敗了。戰(zhàn)亂平息之后，因滇銅關系到銅錢鼓鑄，清政府致力于恢復云南的銅礦業(yè)，其措施之一就是暫免正課?？山涍^多番努力，云南的銅礦業(yè)仍無起色，以致每年額辦京銅一百萬斤的任務都難以完成。從稅收方面的原因來看，主要在于官府低價購買全部余銅的政策使得礦民無利可圖。云南的銅課向例為“每百斤征課十斤，耗銅四斤二兩，余銅歸官收買”。官價本遠低于市場價，再經過官員的勒索，最后每銅百斤礦民能夠得到的價銀只有四五兩，而云南省內銅的市場價是每百斤值銀十余兩，鄰省則二十余兩。①《光緒八年十二月十八日云貴總督岑毓英等奏》，中國史學會主編：《中國近代史資料叢刊·洋務運動》第7冊，第13—14頁。在實行暫免正課政策之后，礦民仍然難以獲利。礦民寧愿繳納正課銅十斤，以獲得余銅十斤的自由銷售權。②《光緒十四年四月十日督辦云南礦務唐炯奏》，中國史學會主編：《中國近代史資料叢刊·洋務運動》第7冊，第33—34頁?？梢?，官府雖然免去了正課，但通過低價強制購買全部余銅仍然獲得了大部分的礦利。

清末云南的銅產量一直無法滿足清政府的需求，1905年初工部與戶部因鑄錢所需銅材不足，要求云南省“從速加工開采，每年除定額外，須添解五百萬斤，以資利用”。③《催解銅鉛》，《申報》1905年2月12日，第4版。因此，云南官府對于銅產品一直實行全部由官收買的政策，1911年初有報道稱，“云南產銅極旺，惟每年例解京銅甚富，額數所限，不準民間私賣，凡有銅礦均須由官收買”。④《札飭滇銅一律弛禁》，《申報》1911年1月15日，第1張后幅第4版。可見，礦課制度之所以得以保留，主要在于清政府的需要。

礦課制度在清末的金、銀等貴金屬礦中也普遍保留。例如吉林的金礦稅則為，三姓金礦以重量計算，凡出金1兩，官取十分之三；萬鹿溝、五虎林兩處則按人抽稅，每礦丁1名，每月納金4分。⑤《吉林全省財政說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第1卷，第560頁。清末各?。▍^(qū)）中，礦課收入較多的是熱河和庫倫。宣統(tǒng)元年，熱河的金銀礦課總共收稅銀13，256兩有零，煤窯課稅收入為25，818兩有零。⑥《熱河都統(tǒng)誠勛奏報征收熱河金銀礦課并煤窯抽分收支數目事》，宣統(tǒng)二年十二月十三日，錄副奏折03-9648-035，中國第一歷史檔案館藏。清末庫倫的金礦課收入頗為旺盛，宣統(tǒng)二年（1910）共收稅銀達48萬兩之多。⑦《庫倫添練新軍之為難》，《申報》1911年9月16日，第1張后幅第2版。

清末礦章頒布之后，清政府沒有正式宣布廢除礦課制度，因此有些省份甚至保留了經濟意義不大的煤、鐵礦的礦課制度。例如，廣西對于鐵礦按照爐座數量征稅，至清末僅新寧州還剩鐵爐一座，年征正課銀10兩。⑧《廣西全省財政說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第8卷，第309頁。再如，廣東對于新開的煤礦征收出井稅，但又保留了傳統(tǒng)的煤餉。如前所述，廣東的煤餉從乾隆初期開征，至清中后期已積弊甚深。廣東的煤餉原額應收稅銀4190兩，至清末只有連州及始興、興寧兩縣照額批解，“余均以商人逃亡停采，久無收解”，故而宣統(tǒng)元年實際征收的煤餉總共只有320余兩。⑨《廣東財政說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第7卷，第184頁。

清末湖南省在礦課制度的基礎上，對全省礦業(yè)實行統(tǒng)制。光緒二十二年，湖南巡撫陳寶箴設立湖南礦務總局，并頒布《湖南礦務總局章程》。該章程的要點有：1.礦務企業(yè)采用“官辦”“官商合辦”“官督商辦”三種模式；2.硝、磺、銻、金等礦概歸官辦；3.各類礦務企業(yè)所產的礦砂，由總局督理銷售，商民不得私運私銷。⑩《奏辦湖南礦務總局章程》，《時務報》第20冊，光緒二十三年二月十一日，第8—10頁?？梢?，湖南省不但官辦硝、磺、銻、金等礦，而且通過壟斷全省礦砂的收購與銷售，實現了對礦業(yè)的統(tǒng)制。

清末礦章頒布之后，廣西省卻仍仿照湖南的辦法對全省礦業(yè)實行統(tǒng)制。光緒三十二年（1906）廣西巡撫林紹年上奏稱，廣西礦產宏富，因銻砂市場銷售暢旺，故擬援照湖南辦法，設立官銻局，收買銻砂轉運銷售，并請求暫免出井稅，同時呈上《廣西收運官銻試辦章程》。折上，上諭農工商部議覆，該部認為廣西當局所擬章程甚為周詳，同意暫免廣西銻礦的出井稅，但對于章程規(guī)定廣西商民開礦由官銻局核發(fā)開采執(zhí)照一節(jié)，表示有違奏定礦章，要求仍咨部發(fā)給執(zhí)照以符定章。①《農工商部會同度支部奏覆廣西提款運銻辦礦折》，《南洋官報》第70冊，光緒三十二年正月二十日，“路礦郵電”，第1—2頁。光緒三十四年廣西巡撫張鳴岐奏準，在官銻局的基礎上，設立收買五金礦產局，專收民間采出之五金礦產。②《兩廣總督張人駿廣西巡撫張鳴岐奏為覆陳廣西籌辦礦務及派員招商情形折》，光緒三十四年五月二十八日，中國第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第102輯，北京：中華書局，1996年，第123—125頁。如此，廣西官府壟斷了全部礦砂的收購與銷售。

廣西省對全省礦業(yè)實行統(tǒng)制得到了中央的支持，在某些環(huán)節(jié)的形式上也符合礦章的規(guī)定，但其實是有違礦章的立法精神的。清末的礦務章程是參照歐美國家的礦業(yè)法規(guī)制定而成的。礦章在稅收方面規(guī)定礦產品繳納出井出口稅后，不得再加征任何稅厘，其根本目的是保障自由貿易。農工商部要求各省按照礦章征稅，但支持廣西省對礦業(yè)實行統(tǒng)制，取消自由貿易，從根本上違背礦章精神，其根據是皇帝的旨意即皇權，而不是新頒的礦務章程。這反映了當時絕大多數的官員還習慣于官府對礦產品的控制，其實質與當時仍廣泛存在的礦課制度是一樣的。這也表明晚清政府仿效歐美國家制定礦業(yè)法規(guī)，只是學習其形式。

四、礦產品“完稅免厘”改革的困境

礦章關于礦產品“完稅免厘”的制度設計也難以落實?！洞笄宓V務章程》規(guī)定出井稅的一半需上交至農工商部，另一半留“充本省餉需”。③《農工商部會同外務部奏遵議礦務章程折（章程附）》，《東方雜志》第5年第4期，光緒三十四年四月二十五日，“實業(yè)”，第16頁。出口稅則由中央掌握，如1902年《礦務章程》對礦產出口稅有如下規(guī)定：“此項出口礦稅，為新增之款，應在稅關另款存儲，聽候撥用?！雹堋锻鈩詹烤咦喔降V務章程》，光緒二十八年二月初八日，“中研院”近代史研究所編：《礦務檔》第1冊，第88頁。這改變了之前的礦稅分配格局，對各省的影響也不盡相同：礦產品產地省份有一半的出井稅收入，而流通經過及銷售所在省份原先的厘金收入則全部取消。這就導致中央與直省之間、省與省之間產生利益糾葛，其前提是晚清時期地方財政格局的形成。

至清末，清廷對于全國財稅進行統(tǒng)一調配的解協(xié)餉制度崩潰，清廷不得不以財政攤派作為調動省財政資源的主要手段。清廷將財政支出總額進行分解，根據各省的財力狀況加以分攤，強令各省根據攤派額進行籌解。⑤彭雨新：《清末中央與各省財政關系》，見李定一等編：《中國近代史論叢》第2輯第5冊《政治》，臺北：正中書局，1979年，第10頁。財政攤派加劇了中央與各省之間財政上的對抗，各省也更加固守本省的利益藩籬。在財政攤派政策之下，各省為完成攤派任務，加征了各種名目的苛捐雜稅。甲午戰(zhàn)后，不少省份對礦產品加征了厘金。如光緒二十一年（1895）河南省為了籌款，對煤、鐵、酒等貨物征收厘金，試辦一年后，鐵厘、酒厘因收入僅夠支銷而取消。煤厘的收入較多，除支銷外，總共收稅銀20，300余兩，故而予以保留。⑥《河南巡撫劉樹棠奏請停鐵酒加價及接辦煤厘各情形事》，光緒二十二年十二月二十七日，朱批奏折04-01-25-0574-019，中國第一歷史檔案館藏。

清末礦章頒布之后，中央主管礦政的部門如商部、農工商部等積極推動礦產厘金改征出井稅。但是礦章的真正落實尚需地方督撫來執(zhí)行，正如農工商部所說，該部“為礦政總匯之地，而執(zhí)行之權仍惟各省疆臣是賴”。⑦朱壽朋編：《光緒朝東華錄》第5冊，北京：中華書局，1958年，總5854頁。清末各省對于將礦產厘金改征出井稅一事并不積極。1904年《礦務暫行章程》頒布之后，山西的王封山磺礦經晉撫批準開辦并咨行商部立案，但晉撫對于該礦照部定礦章免厘的請求不予批準，并稱“他項均須繳納厘金，獨此磺礦照免，恐援案請免者紛紛效尤，于厘務多有窒礙，應仍飭令照章完納（厘金）”。商部為此不得不復咨晉撫，仍請完稅免厘，以符定章。⑧《晉省磺礦仍請完稅免厘》，《申報》1905年11月14日，第2版。

清末河南等省份征收的煤炭厘金始終沒有遵章改征出井稅。清末征收煤厘數額較大的省份有河南、山西、江西和湖南等省。河南征收的煤厘收入約為銀2萬余兩，其用途是支付對外賠款。如光緒三十四年上半年河南的煤厘收入為銀10，085兩，二月和五月各撥付賠款銀5000兩。①《河南巡撫吳重憙奏報征收煤厘備抵償款銀兩事》，宣統(tǒng)元年二月十五日，朱批奏折04-01-35-0875-032，中國第一歷史檔案館藏。據《山西財政說明書》記載，山西征收的煤炭厘金（含煤厘公費）為銀78，395兩有零②《山西財政說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第3卷，第115—116頁。，主要用于支付對外賠款，不容有失。如宣統(tǒng)元年山西官府對于保晉礦務公司采取了暫免稅厘的優(yōu)惠政策，其他煤商因此也稟請減免稅厘，但晉撫聲稱煤厘系因攤派賠款與籌辦新政而抽，有關全省大局，不予批準。③《晉煤運直不準援免稅厘》，《申報》1909年11月29日，第1張第5版。

江西省對于萍鄉(xiāng)煤礦積極推動由煤厘改征出井稅，對于其他煤礦則堅持征收煤炭統(tǒng)稅。萍鄉(xiāng)煤礦是盛宣懷為了解決漢陽鐵廠的燃料問題在江西萍鄉(xiāng)縣開辦的，繳納的煤厘稅率一直很低。由于清末漢陽鐵廠經湖廣總督張之洞與盛宣懷多次奏請，故其產品及自開煤礦都可以免納稅厘。④汪敬虞編：《中國近代工業(yè)史資料》第2輯上冊，北京：科學出版社，2016年，第472—473頁。光緒三十三年正月江西巡撫瑞良致電盛宣懷，強調萍礦所納煤厘稅率極低，要求根據部章改征出井稅，以濟庫儲。⑤《瑞鼎帥來電》，光緒三十三年正月十六日，盛宣懷：《愚齋存稿》下，上海：上海人民出版社，2018年，第1511—1512頁。盛宣懷卻總是拖延，并于十月致電瑞良，請求在光緒三十四年二月十三日即《大清礦務章程》正式施行之時再遵章完稅，以紓商力。⑥《盛宣懷致瑞良》，光緒三十三年十月十三日，王爾敏、吳倫霓霞主編：《盛宣懷實業(yè)函電稿》下，香港：香港中文大學，1993年，第829—830頁。瑞良同意了該請求，但強調“明年二月新章施行之后……務請俯念江省籌款為難，準飭該礦局照章納稅，以符定章而裕稅款?！雹摺赌喜饟崤_來電（并致農工商部）》，光緒三十三年十一月二十五日，盛宣懷檔案SD016306，上海圖書館藏。然萍礦征收出井稅之事還是沒能如期進行，直至光緒三十四年六月才正式開辦，每月約收稅銀1000余兩。⑧《江西各項財政說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第6卷，第150頁。

清末江西厘金改為統(tǒng)稅，煤炭統(tǒng)稅稅率為煤每石納錢25文，光緒三十三年煤炭統(tǒng)稅共收稅銀18，579兩。⑨羅玉東：《中國厘金史》，北京：商務印書館，2010年，第292—294、566頁。宣統(tǒng)二年江西巡撫馮汝骙就煤礦改征出井稅一事，致電農工商部，先是說明萍鄉(xiāng)煤礦出井稅的征收情況，并稱其他煤礦已令勸業(yè)道傅春官等“妥籌議辦，另文詳報”。⑩《贛省征收萍礦煤稅情形》，《申報》1910年3月5日，第1張后幅第2版。但這只是官樣文章，江西省并沒有真的打算改征出井稅，因為江西煤炭統(tǒng)稅的稅率高于出井稅稅率，而且改征出井稅之后江西省只能得到稅款的一半，勢必造成稅收的損失。據1911年8月23日《申報》報道，傅春官因奉農工商部令，須開辦礦務學堂，但無處籌款，故“擬將各屬煤礦一律仿照萍鄉(xiāng)煤礦辦法，抽收出井稅款，以資辦理要公”?！囤M省煤礦議收出井稅》，《申報》1911年8月23日，第1張后幅第4版?？梢姡?911年8月江西省還沒有將煤炭統(tǒng)稅改征出井稅。傅春官此時欲為此事也不是秉承贛撫的意旨，而是希望借此籌款，完成農工商部關于開辦礦務學堂的命令。但傅春官此舉，有違江西省的“全局”利益，恐怕難以得到贛撫的首肯。

如果說江西省對中央要求將礦產厘金改征出井稅一事是表面敷衍的話，湖南省最后則擺明了不遵中央政策。如前所述，清末湖南省對銻、鉛等金屬礦征收了出井稅，但對于煤炭則繼續(xù)征收煤厘。光緒三十三年，湖南官府甚至還對煤厘進行加抽，塊煤、煙煤每石均加厘8文。宣統(tǒng)元年，湖南“出口煤厘加抽”共收稅銀13，570余兩。《湖南全省財政款目說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第6卷，第515頁。1911年8月，湖南官府將煤炭厘金改為統(tǒng)捐?！睹豪逡喔慕y(tǒng)捐》，《申報》1911年8月25日，第1張后幅第4版。清末各省的統(tǒng)捐只是簡化了省內厘金的征收手續(xù)，厘金的性質不變。在清廷頒布礦章已十多年，中央對于礦產厘金改征出井稅一事也是三令五申的情勢下，湖南省竟然還自行其是，將煤炭厘金改成統(tǒng)捐。難怪清末有外國人會覺得，中國21個行省儼然21個“國”，處于半獨立形態(tài)。參見劉增合：《由脫序到整合：清末外省財政機構的變動》，《近代史研究》2008年第5期，第57頁。

前面所述各省為了固守利益，不遵礦章將礦產厘金改征出井稅，直隸卻在征收出井稅后，截留了本應上解農工商部的稅款。清末直隸已經征收了出井稅，按照礦章應該將稅款的一半上解農工商部。宣統(tǒng)元年十二月，農工商部收到直隸上解的阜平縣等處煤礦稅銀145兩有零，但該部認為直隸礦稅的大宗收入是開平等新式煤礦所繳稅款，故而發(fā)文催促直隸盡快將稅款遵章上解。宣統(tǒng)二年津海關道為此向直隸總督報告稱，開平等處煤礦每年收稅銀約為四五萬兩，該項稅款須支付學堂經費等各項新政開支，若是照章上解一半，將會入不敷出。報告最后稱，“部中需款甚殷，酌解一次，自當勉為其難”，若是要照章每年都上繳稅款則萬難辦到。直隸總督批示道，“開平等礦煤稅備撥學費各項要需，自應籌顧，惟疊準農工商部函咨需款甚殷，應由該道籌撥銀八千兩，勉解一次”。①《津海關道詳開平等處煤稅均有指款礙難解部請示遵文并批》，《北洋官報》第2379冊，宣統(tǒng)二年二月二十日，第8頁。我們看到，直隸對于各州縣征收的小額煤稅是遵章上解農工商部的，但是對于開平等礦的大額稅款則不肯上交，最后只象征性地上解了一次稅款。

那么，礦產品遵章完稅后，能否免除厘金呢？事實上，1904年《礦務暫行章程》頒布之后，有些省份不遵礦章對已完出井稅與出口稅的礦產品繼續(xù)加征稅厘。例如，山東嶧縣中興煤礦的煤炭在山東遵章完稅后銷往江蘇，該省督撫據寧、蘇、滬各厘局稟請，對嶧煤征收每噸1錢的落地厘金，其銷量因而大減。商部為此上奏稱，“各省所收厘稅，未盡遵照定章，往往于出井出口兩項外，藉詞加征”，并請求下旨飭令各省“不得于奏定章程完納出井出口稅外別有征收”。②朱壽朋編：《光緒朝東華錄》第5冊，總5450—5451頁。該折奉旨允準后，商部即分咨各省，聲稱“本部意在聲明定章，提倡礦政，俾礦稅咸歸一律”。③《商部咨江督文（為征收礦稅事）》，《時報》1906年5月25日，第3版?？墒切Ч匀挥邢蕖?/p>

在禁止各省對已遵章完稅的礦產品加征稅厘的過程中，中央與直省以及省與省之間存在著利益糾葛。礦產品在產地省份繳納出井稅與出口稅，其稅款由中央與該省分享，禁止其他省份加征稅厘，有利于該項礦產品的銷售，也會增加礦稅收入。與之相反，礦產品流通經過及銷售所在省份在此項稅制變革中只會損失稅收，因而消極抵制。光緒三十四年安徽歙縣煤礦在遵章完稅后，運銷江蘇、浙江等省，經過關卡仍然節(jié)次重征。該礦因此稟請安徽巡撫咨行江浙等省，要求遵照部頒礦章，概不重征，以紓商力。④《請免礦稅重征》，《申報》1908年11月5日，第2張第4版。宣統(tǒng)二年直隸臨城煤礦向直隸當局反映，該礦煤炭在直隸境內完納稅厘后，銷往湖北漢口，該地稅局仍要征收煤捐，因而有礙銷路。直隸總督為此咨行湖廣總督稱，臨城煤礦在直隸境內已完稅厘，請勿再行加征稅厘。⑤《督部堂瑞札行江漢關道準北洋大臣咨臨城礦局煤斤在直省完納稅厘運銷外省概免重征文》，《湖北官報》第123冊，宣統(tǒng)二年六月初一日，“公牘”第1頁。

清末的鐵路部門與地方各省在禁止加征稅厘的過程中也產生了利益糾葛。如山西正太鐵路修建之后，山西當局對鐵路運貨加抽稅厘，其中對煤炭征收每擔6文的厘捐，商人因此多有怨言，并有礙正太鐵路行車進項。郵傳部因此咨行山西巡撫，要求停止征收煤炭厘捐。⑥《郵部阻抽山西煤厘》，《新聞報》1908年3月6日，第8版。在鐵路部門指責地方省份加征稅厘妨礙鐵路營運的同時，地方省份也指責鐵路運價太高，有礙礦業(yè)發(fā)展。宣統(tǒng)元年山西巡撫寶棻上奏稱，該省保晉礦務公司所產煤炭經鐵路運至天津后，成本大增，有礙銷售，請求飭令郵傳部將該公司煤炭的運費減收五成。⑦《晉省煤礦請減運費》，《申報》1909年4月6日，第1張第5版。郵傳部隨即上奏，與晉撫針鋒相對，稱言煤炭在鐵路運輸過程中，“厘稅重疊，阻礙運輸，實較之運價加增，為害尤甚”，故而請求下旨飭令沿鐵路各省督撫，“分別切實裁減，以維商務”。⑧汪敬虞編：《中國近代工業(yè)史資料》第2輯下冊，第1133—1134頁?？梢?，各省固守地方利益，罔顧自身違背礦章的行為，卻一味指責其他省份（或部門）有違礦章。因此，清末各省對于礦產品加征稅厘的行為屢禁不止。

結語

清末礦業(yè)稅制的變革可以說是清末財稅改革的一個先行試點。礦業(yè)是關系國計民生的重要產業(yè)，礦稅卻是一個小稅種。正因為如此，清政府在列強的壓力下對于礦業(yè)稅制進行了較為激進的變革，其規(guī)定的礦稅稅率大幅下降，并且貫徹了“完稅免厘”的原則。中國對于礦業(yè)的稅制立法由此向近代轉型，表現之一是希望統(tǒng)一礦稅的征收方式，結束礦業(yè)稅制多歧的局面，但結果適得其反。

清政府長期通過礦課制度控制礦產品，其本質是朝廷指令下的內部物資調撥，而非市場交易。清末礦務章程規(guī)定的礦產出井稅稅率既低，又不利于清政府對礦產品的控制。清政府出于控制礦產品的目的，在礦章頒布后，沒有正式宣布廢除礦課制度。職是之故，礦課制度基本上原封不動地保留了下來。廣西省甚至在中央的支持下，對全省礦業(yè)實行統(tǒng)制，其實質與礦課制度是一樣的。這表明晚清政府仿效歐美國家制定礦業(yè)法規(guī)，只是學習其形式，根本不明白其立法精神。

礦產品“完稅免厘”的改革導致了中央與直省及省與省之間的利益糾葛，各省出于固守地方利益的考量，對于礦章的規(guī)定只是有選擇性地予以執(zhí)行。結果，河南等省份始終沒有遵章將煤炭厘金改征出井稅，直隸征收出井稅后截留了本應上交農工商部的稅款。各省對于已遵章完稅的礦產品加征稅厘的行為也屢禁不止，造成清末礦稅混亂無序，礦課、厘金和出井稅等各種稅制并存。有學者指出清末財政改制中的“中間形態(tài)”問題，即制度變動既遠離了所仿效的西方制度原型，又背離了清廷預計的制度變革理想，最終導致新制未立，舊規(guī)依舊，或新制初立，舊規(guī)仍存的局面。①劉增合：《嬗變之境：晚清經濟與社會研究疏稿》，北京：中國社會科學出版社，2017年，第264—265頁。此說甚是，僅就清末礦業(yè)稅制的變革而言，確實形成了新制初立而舊規(guī)仍存的“中間形態(tài)”。

總而言之，清末礦業(yè)稅制變革的實踐困境揭示了稅制變革背后的利益沖突，表明晚清政府制度變革的內在動力不足，其對財政的管控能力也很薄弱，以致礦業(yè)稅制變革的實際效果有限。