姚清晨 黃 璜

一、引言

近年來，隨著數(shù)字政府建設(shè)的深入推進(jìn)，大數(shù)據(jù)技術(shù)越來越多地被應(yīng)用于權(quán)力監(jiān)督實(shí)踐，如貴州省的“數(shù)據(jù)鐵籠”①呂慎：《貴州：“大數(shù)據(jù)”推動(dòng)執(zhí)法“大提升”》，《光明日?qǐng)?bào)》2021年2月27日，第3版。和沈陽市的“大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺(tái)”。②林白芹、師長青、楊巨帥：《沈陽大數(shù)據(jù)監(jiān)督實(shí)踐探索與啟示》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2020年第17期。相較于其它方式，利用信息技術(shù)監(jiān)督行政權(quán)力具有“整合行政層級(jí)”“壓縮自由裁量權(quán)”“提升權(quán)力運(yùn)行透明度”的優(yōu)勢。③王海穩(wěn)：《論信息技術(shù)在權(quán)力制約中的優(yōu)勢與局限》，《人民論壇》2012年第11期。在基層民生監(jiān)督領(lǐng)域應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)也成為各地政府促進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的舉措之一。所謂民生即“民眾的生存、生活、生計(jì)。具體地說，就是社會(huì)全體成員的衣食住行和生老病死”。④鄧偉志、卜佳慧：《民生論》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2008年第4期。民生是最基礎(chǔ)的工程，“抓住了民生就抓住了監(jiān)督的重要著力點(diǎn)”。①姜驊：《抓住了民生就抓住了監(jiān)督的重要著力點(diǎn)》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第20期。所謂基層通常直接代指基層政府，依據(jù)《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，基層政府一般是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處。另外一種理解是，基層政府所指稱的層級(jí)具有一定的彈性，如有學(xué)者將基層政府概念的外延擴(kuò)展至縣區(qū)級(jí)政府。②郁建興：《辨析國家治理、地方治理、基層治理與社會(huì)治理》，《光明日?qǐng)?bào)》2019年8月30日，第11版。據(jù)此，所謂基層民生監(jiān)督可以理解為面向民生領(lǐng)域的以基層政府的公權(quán)力實(shí)施為對(duì)象進(jìn)行的監(jiān)督。

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化勢必要求對(duì)國家的監(jiān)督制度等進(jìn)行突破性的改革。③俞可平：《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《前線》2014年第1期。在現(xiàn)實(shí)場景中，各地一方面紛紛探索大數(shù)據(jù)應(yīng)用于民生監(jiān)督的途徑與方式，構(gòu)建具有地方特色的基于大數(shù)據(jù)嵌入的民生監(jiān)督體制機(jī)制，另一方面也在實(shí)踐中遇到一些挑戰(zhàn)。因此，在既有理論的基礎(chǔ)上構(gòu)建理論分析框架，據(jù)此分析大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，并識(shí)別現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，具有理論和現(xiàn)實(shí)上的雙重意義。

對(duì)大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的文獻(xiàn)回顧可以從兩個(gè)方面展開。第一個(gè)方面是大數(shù)據(jù)在權(quán)力監(jiān)督中的應(yīng)用。主要文獻(xiàn)大致可劃分為三部分。一是從宏觀視角出發(fā)，研究重點(diǎn)集中在論證大數(shù)據(jù)應(yīng)用于權(quán)力監(jiān)督的優(yōu)勢和可行性，并前瞻性地提出對(duì)策建議。大數(shù)據(jù)應(yīng)用于權(quán)力監(jiān)督的可行性在于能以其“流動(dòng)傳輸、耦合聚成、深度分析、可視化呈現(xiàn)等特有的方式，為政治生態(tài)系統(tǒng)的自我潔凈提供足夠的技術(shù)支撐”。④楊慧、許歡：《大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化政治生態(tài)發(fā)展路徑研究》，《行政論壇》2018年第4期。利用數(shù)字技術(shù)可以形成對(duì)權(quán)力的內(nèi)外雙向監(jiān)督，使“制度的籠子”更加緊密。⑤周盛：《走向智慧政府：信息技術(shù)與權(quán)力結(jié)構(gòu)的互動(dòng)機(jī)制研究——以浙江省“四張清單一張網(wǎng)”改革為例》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2017年第3期。二是聚焦應(yīng)用，探討將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于權(quán)力監(jiān)督的具體路徑或做法。從實(shí)施角度看，大數(shù)據(jù)反腐實(shí)際是一個(gè)“組織吸納大數(shù)據(jù)技術(shù)”的過程，即促進(jìn)目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、信息和主體的“組織整合”⑥董石桃：《技術(shù)執(zhí)行的組織整合：整體性治理視域下的大數(shù)據(jù)反腐》，《電子政務(wù)》2020年第11期。，推動(dòng)大數(shù)據(jù)技術(shù)的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)腐敗的整體性治理。從效果上看，大數(shù)據(jù)等技術(shù)的嵌入促進(jìn)了監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)型，即“突破時(shí)空限制、貫穿權(quán)力過程、信息高度流動(dòng)、社會(huì)高度參與和高度智能化的監(jiān)督模式”。⑦徐彬、陳潔瓊：《云監(jiān)督：智能革命時(shí)代權(quán)力監(jiān)督的一種新路徑》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第4期。需要說明的是，相對(duì)于權(quán)力監(jiān)督，大數(shù)據(jù)應(yīng)用于反腐領(lǐng)域則更加關(guān)注可操作性和實(shí)踐性，在內(nèi)容上二者是相通的，上述文獻(xiàn)中學(xué)者大多是在同一意義上使用這兩個(gè)概念。三是通過案例研究，剖析大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于權(quán)力監(jiān)督的邏輯進(jìn)路，并試圖歸納出一般性命題或結(jié)論。貴陽“數(shù)據(jù)鐵籠”為大數(shù)據(jù)助推地方政府權(quán)力監(jiān)督開辟了新的路徑。⑧譚海波、蒙登干、王英偉：《基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的地方政府權(quán)力監(jiān)督創(chuàng)新——以貴陽市“數(shù)據(jù)鐵籠”為例》，《中國行政管理》2019年第5期。江蘇省利用大數(shù)據(jù)助推扶貧監(jiān)管，“不僅可以為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)提供支撐和保障，還將為大數(shù)據(jù)時(shí)代的腐敗治理提供參照與借鑒”。⑨段鵬、孫宗一、董新凱：《大數(shù)據(jù)助推扶貧監(jiān)管的創(chuàng)新模式與有效路徑探析——以江蘇省為例》，《現(xiàn)代管理科學(xué)》2018年第12期。第二個(gè)方面是聚焦基層民生監(jiān)督。相關(guān)文獻(xiàn)大多圍繞“‘微腐敗’治理”這一主題展開。腐敗是濫用受委托的權(quán)力謀取私利的行為，防止公共權(quán)力的濫用離不開權(quán)力的監(jiān)督和制約。⑩何增科：《建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系：中國的反腐敗與權(quán)力監(jiān)督》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2011年第1期。“微腐敗”通常表現(xiàn)為“雁過拔毛”式的小貪小腐，易發(fā)生于民生領(lǐng)域。沈均明：《民生領(lǐng)域“微腐敗”的成因分析與對(duì)策建議》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2020年第19期。因此，基層民生監(jiān)督的主要任務(wù)之一是“微腐敗”治理。關(guān)于“微腐敗”治理，國內(nèi)學(xué)者有許多探討，主要圍繞生成機(jī)理或成因卜萬紅：《“微腐敗”滋生的政治文化根源及治理對(duì)策》，《河南社會(huì)科學(xué)》2017年第6期。、現(xiàn)實(shí)問題和危害余雅潔、陳文權(quán)：《治理“微腐敗”的理論邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與有效路徑》，《中國行政管理》2018年第9期。、治理路徑及策略呂永祥、王立峰：《縣級(jí)監(jiān)察委治理基層“微腐敗”：實(shí)踐價(jià)值、現(xiàn)實(shí)問題與應(yīng)對(duì)策略》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第1期；袁方成、郭易楠：《“雙務(wù)”公開聯(lián)動(dòng)與鄉(xiāng)村“微腐敗”治理》，《黨政研究》2019年第2期；徐銅柱、張恩：《鄉(xiāng)村微腐敗的異質(zhì)性表現(xiàn)及其法治化治理之維》，《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2021年第2期。三個(gè)方面展開。有部分學(xué)者專門就大數(shù)據(jù)在“微腐敗”治理中的應(yīng)用進(jìn)行了研究，但總量不多。鄒東升認(rèn)為，大數(shù)據(jù)為信息查詢、財(cái)產(chǎn)流向、財(cái)產(chǎn)追蹤提供了技術(shù)支撐，能夠精準(zhǔn)、快速發(fā)現(xiàn)虛報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)情況，讓“微腐敗”無處遁形。①鄒東升：《“微腐敗”的治理經(jīng)驗(yàn)與路徑》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。鄔彬等通過對(duì)H省互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督大數(shù)據(jù)應(yīng)用進(jìn)行深度訪談和田野調(diào)查，發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用能夠有效提升基層政府的反腐敗效果。②鄔彬、肖漢宇：《大數(shù)據(jù)應(yīng)用與腐敗治理：基于“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的深度個(gè)案研究》，《暨南學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第10期。總之，大數(shù)據(jù)為腐敗治理提供了新的理念、系統(tǒng)、技術(shù)與手段③李后強(qiáng)、李賢彬：《大數(shù)據(jù)時(shí)代腐敗防治機(jī)制創(chuàng)新研究》，《社會(huì)科學(xué)研究》2015年第1期。，能夠在基層民生監(jiān)督中發(fā)揮重要作用。

此外，國內(nèi)學(xué)者在開展大數(shù)據(jù)應(yīng)用于權(quán)力監(jiān)督這一主題的研究中，分別構(gòu)建了適用于各自研究對(duì)象的分析框架，如“制度-技術(shù)”分析框架④黃其松：《權(quán)力監(jiān)督的類型分析——基于“制度-技術(shù)”的分析框架》，《中國行政管理》2018年第12期。和在簡·芳汀（Jane E.Fountain）提出的“技術(shù)執(zhí)行”框架基礎(chǔ)上拓展建構(gòu)的“情境、結(jié)構(gòu)與績效”分析框架。⑤董石桃：《技術(shù)執(zhí)行視域中的大數(shù)據(jù)反腐：情境、結(jié)構(gòu)與績效》，《行政論壇》2019第6期。這些分析框架的共同點(diǎn)在于：一是從宏觀視角出發(fā)，基于既有理論進(jìn)行框架構(gòu)建與推演，為理解大數(shù)據(jù)應(yīng)用于權(quán)力監(jiān)督提供了新的思路，但缺少與現(xiàn)實(shí)的呼應(yīng)；二是將“現(xiàn)象”而非“事件”作為研究對(duì)象，有利于探尋整體規(guī)律，但缺乏對(duì)細(xì)節(jié)和機(jī)制的探討。相關(guān)案例研究則普遍從案例本身出發(fā)進(jìn)行時(shí)序性描述，進(jìn)而得到命題式結(jié)論。此類研究的不足之處在于，沒有構(gòu)建清晰的分析框架而忽略了與理論的對(duì)話。

綜上所述，國內(nèi)既有研究對(duì)大數(shù)據(jù)在基層民生監(jiān)督中的應(yīng)用機(jī)制關(guān)注不多，并且相關(guān)案例大多關(guān)注省市等較高層級(jí)政府，聚焦基層的研究較少，也鮮有研究以某一具體“平臺(tái)”或“應(yīng)用”為切口，從微觀視角出發(fā)探究大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制。本文在梳理相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“大數(shù)據(jù)嵌入-模型調(diào)適”分析框架，以C市Q區(qū)“民生監(jiān)察平臺(tái)”為研究對(duì)象，采用個(gè)案研究法，研究大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上分析機(jī)制運(yùn)行中的三重挑戰(zhàn)，提出相應(yīng)的策略性建議，以期為相關(guān)研究和實(shí)務(wù)工作提供一定的智力支持。

二、研究方法與案例呈現(xiàn)

（一）研究方法

本文主要采用案例研究法，通過C市Q區(qū)“民生監(jiān)察平臺(tái)”典型個(gè)案，分析大數(shù)據(jù)應(yīng)用于民生監(jiān)督的機(jī)制與挑戰(zhàn)。C市Q區(qū)較早地將信息化手段運(yùn)用于民生監(jiān)督工作，于2017年9月上線了“民生監(jiān)察平臺(tái)”，專注于民生領(lǐng)域的“微腐敗”整治。通過全面公開民生政策、民生資金、民生項(xiàng)目等各類信息，并設(shè)置信息公開、便民查詢、監(jiān)控督查、分析比對(duì)和投訴反饋等功能模塊，建立數(shù)據(jù)匯集渠道、監(jiān)督實(shí)施方式和違法違規(guī)事件查處等一系列“準(zhǔn)制度化”安排，構(gòu)建并實(shí)施了一套利用大數(shù)據(jù)開展基層民生監(jiān)督的體制機(jī)制。自2017年9月開通至今，平臺(tái)網(wǎng)頁訪問量已經(jīng)超過457萬次⑥數(shù)據(jù)來源：2022年6月29日，https://qjms.bsjsoft.cn/qjms//index.jsp，2022年7月21日。，發(fā)現(xiàn)侵害群眾利益問題線索59條，目前已查處干部25人，其中紀(jì)律處分10人，免職2人，追繳資金109580元。⑦數(shù)據(jù)來源：2021年11月11日，https://qjms.bsjsoft.cn/qjms//index.jsp，2022年7月21日。民生監(jiān)察平臺(tái)既提高了運(yùn)用科技手段創(chuàng)造性開展民生監(jiān)督的水平，又深入基層，到群眾中去，掌握真實(shí)情況，解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，讓老百姓在正風(fēng)反腐中有更多獲得感。⑧黃武：《用好信息技術(shù)讓監(jiān)督更有力有效》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第20期。

研究數(shù)據(jù)主要來自兩個(gè)渠道。一是非結(jié)構(gòu)化訪談。于2021年3月至6月期間，陸續(xù)通過信函調(diào)查、面對(duì)面訪談和電話訪談等方式，對(duì)C市Q區(qū)紀(jì)委負(fù)責(zé)“民生監(jiān)察平臺(tái)”的人員進(jìn)行了非結(jié)構(gòu)化訪談。訪談人員主要包括C市Q區(qū)紀(jì)委某科室Z科長、C市Q區(qū)紀(jì)委某科室H科員、C市Q區(qū)區(qū)委宣傳部某科室P副科長、C市Q區(qū)某鎮(zhèn)工作人員X等；訪談問題涉及C市Q區(qū)“民生監(jiān)察平臺(tái)”建設(shè)的起因、過程，平臺(tái)的運(yùn)行模式、流程、成效、遇到的問題以及未來計(jì)劃等。二是相關(guān)政策文本的收集。針對(duì)“民生監(jiān)察平臺(tái)”收集了相當(dāng)完備的政策文件和資料數(shù)據(jù)，包括宣傳手冊(cè)、日常公文、實(shí)施報(bào)告、案件記錄等。這些數(shù)據(jù)資料共同構(gòu)成了本研究的實(shí)證基礎(chǔ)。

（二）案例呈現(xiàn)

“民生監(jiān)察平臺(tái)”由C市Q區(qū)紀(jì)委監(jiān)委委托企業(yè)開發(fā)，由紀(jì)委監(jiān)委的民生監(jiān)督科室負(fù)責(zé)管轄運(yùn)營，平臺(tái)分為面向社會(huì)的“前臺(tái)”和各部門、街鎮(zhèn)及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)操作管理的“后臺(tái)”，“前臺(tái)”主要功能是面向社會(huì)公開民生類政策、資金、項(xiàng)目，為群眾提供查詢、監(jiān)督、投訴和舉報(bào)的渠道，“后臺(tái)”的主要功能是支持管理人員進(jìn)行各類數(shù)據(jù)的錄入、匯總、分析比對(duì)以及受理投訴并進(jìn)行回復(fù)。

圖1 C市Q區(qū)“民生監(jiān)察平臺(tái)”運(yùn)行示意圖

在數(shù)據(jù)采集階段，Q區(qū)各委辦局和下轄各街鎮(zhèn)依據(jù)各自職能將采集到的民生類數(shù)據(jù)和職能履行過程中所產(chǎn)生的相關(guān)數(shù)據(jù)錄入民生監(jiān)察平臺(tái)，平臺(tái)依據(jù)事先設(shè)定的算法對(duì)這些原始數(shù)據(jù)進(jìn)行初步清洗與整理，經(jīng)初步處理后的數(shù)據(jù)被區(qū)分為可供前臺(tái)公開公示的數(shù)據(jù)和僅供后臺(tái)操作處理的數(shù)據(jù)。

公眾能夠通過多種渠道登錄民生監(jiān)察平臺(tái)進(jìn)行信息查詢，其中硬件端口包括民生監(jiān)察平臺(tái)一體機(jī)終端、電腦終端和手機(jī)終端三類。平臺(tái)入口包括Q區(qū)人民政府網(wǎng)站的“專題專欄”、Q區(qū)紀(jì)委的官方微信公眾號(hào)和Q區(qū)官方綜合App三類。民生監(jiān)察平臺(tái)網(wǎng)站首頁設(shè)置了“平臺(tái)指南”，公眾可以進(jìn)入該欄目查看有關(guān)如何使用該平臺(tái)的相關(guān)內(nèi)容。

民生監(jiān)察平臺(tái)實(shí)施監(jiān)督的形式包括日常檢查、專項(xiàng)檢查和群眾投訴舉報(bào)三種。日常檢查依托平臺(tái)預(yù)先設(shè)置的程序展開，屬于常規(guī)性和程序性的“規(guī)定動(dòng)作”；專項(xiàng)檢查依托Q區(qū)紀(jì)委監(jiān)委開展的針對(duì)特定領(lǐng)域或特定部門的檢查監(jiān)察活動(dòng)展開，屬于非常規(guī)的“自選動(dòng)作”，通常依托專項(xiàng)整治行動(dòng)等“運(yùn)動(dòng)式治理”①周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》2012年第9期。展開；群眾投訴舉報(bào)則按照“一事一查”“凡投訴必反饋”的原則具體展開。就具體監(jiān)督方式而言，Q區(qū)紀(jì)委監(jiān)委主要通過“數(shù)據(jù)比對(duì)”對(duì)基層民生事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督，即將現(xiàn)實(shí)中已然發(fā)生并由此產(chǎn)生的數(shù)據(jù)與依法律法規(guī)行事所應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)與碰撞，從而發(fā)現(xiàn)二者的不符之處。調(diào)研過程中獲取的一個(gè)案例可以生動(dòng)地展示這一過程。

平臺(tái)有兩個(gè)功能：一是核實(shí)老百姓的舉報(bào)，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫里有（某）個(gè)人是編造偽造、騙取低保的，然后給相應(yīng)的人處分；二是核實(shí)政府內(nèi)部可能出現(xiàn)的問題，進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)?！覀冞@（Q區(qū)）是做民生數(shù)據(jù)這一塊，根據(jù)需求，我們收集了一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，比如死亡人口、買車買房、開辦企業(yè)等，還包括財(cái)政供養(yǎng)人員的基本信息，這些數(shù)據(jù)形成了整個(gè)數(shù)據(jù)庫。比對(duì)一般是根據(jù)工作需要，總的來說，比對(duì)的關(guān)鍵字段（數(shù)據(jù)）主要是身份證。比如說，我要比對(duì)公職人員享受低保的，就把公職人員的數(shù)據(jù)提出來，然后把低保的數(shù)據(jù)提出來，把兩個(gè)數(shù)據(jù)（集合）進(jìn)行碰撞。如果同一個(gè)身份證既出現(xiàn)在這個(gè)（公職人員名單），又出現(xiàn)在這個(gè)（低保人員名單），我們就會(huì)核查，如果不符合，紀(jì)委就會(huì)處理。這只是一種比對(duì)模型，我們還有很多比對(duì)模型，比如互斥資金，或者同時(shí)出現(xiàn)在死亡人口和低保人口里面等等。（來源：C市Q區(qū)紀(jì)委某科室H科員訪談?dòng)涗洠?/p>

監(jiān)督實(shí)施階段完成后，Q區(qū)紀(jì)委監(jiān)委針對(duì)數(shù)據(jù)比對(duì)中發(fā)現(xiàn)的問題向職能部門核查，排除數(shù)據(jù)錄入過程中出現(xiàn)的失誤或其它技術(shù)性錯(cuò)誤，若存在違法、違規(guī)問題，則進(jìn)入常規(guī)的監(jiān)督程序，對(duì)違法、違規(guī)的單位和個(gè)人進(jìn)行處理。

三、“嵌入-調(diào)適”分析框架：基于政策執(zhí)行的視角

民生領(lǐng)域的權(quán)力監(jiān)督本質(zhì)上是一個(gè)復(fù)雜的制度系統(tǒng)①李志強(qiáng)：《制度系統(tǒng)論：系統(tǒng)科學(xué)在制度研究中的應(yīng)用》，《中國軟科學(xué)》2003年第4期。，可以依據(jù)不同層次劃分為根本制度、基本制度和派生制度②張旭昆：《制度系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)分析》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》2002年第6期。，或依據(jù)不同要素劃分為規(guī)則、對(duì)象、理念和載體③辛鳴：《系統(tǒng)論視野中的制度要素研究》，《自然辯證法研究》2005年第10期。，又或者依據(jù)不同階段劃分為制度構(gòu)想、制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行和制度評(píng)價(jià)。面對(duì)一個(gè)復(fù)雜的制度系統(tǒng)，可以從上述多個(gè)維度進(jìn)行理解與審視，也可以從某單一角度或政策分析的視角進(jìn)行研究與討論。從政策執(zhí)行的角度分析制度系統(tǒng)，一方面源于“制度的生命力在于執(zhí)行”，良好的制度要配套良好的政策才能產(chǎn)生良好的效能。④燕繼榮：《制度、政策與效能：國家治理探源——兼論中國制度優(yōu)勢及效能轉(zhuǎn)化》，《政治學(xué)研究》2020年第2期。另一方面，相對(duì)于制度而言，政策更加具象，具有可操作性，更易觀察和評(píng)價(jià)?；诠舱邎?zhí)行研究視角的分析框架，既與本文以具體“應(yīng)用”為切口觀察大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督完整過程的研究進(jìn)路相契合，也可以為豐富對(duì)基層民生監(jiān)督這一制度系統(tǒng)的理論認(rèn)知提供新的視角與思路。

經(jīng)典政策執(zhí)行模型從不同角度定義政策執(zhí)行中的相關(guān)變量及其關(guān)系，突顯了政策執(zhí)行過程的不同側(cè)面。如史密斯（Thomas B.Smith）過程模型認(rèn)為政策執(zhí)行有四大變量及其關(guān)系：理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素⑤陳慶云：《公共政策分析》，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第168頁。；薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）和馬茲曼尼安（Daniel A.Mazmanian）的綜合模型則劃分了三大類17種變量，并關(guān)注變量在不同政策階段施加的影響。⑥陳慶云：《公共政策分析》，第336頁。這些經(jīng)典模至少有兩個(gè)方面的共同點(diǎn)：一是將政策執(zhí)行過程看作一個(gè)由諸多因素共同構(gòu)成的系統(tǒng)，并關(guān)注這一系統(tǒng)是如何在不同因素的變化和相互作用下發(fā)生改變的；二是所識(shí)別與劃分的變量，如“機(jī)構(gòu)”“群體”等，多帶有某種“實(shí)體”屬性。這些經(jīng)典模型無疑有助于我們觀察和分析政策執(zhí)行過程本身，但在面對(duì)外部技術(shù)嵌入政策執(zhí)行過程的研究任務(wù)時(shí)卻面臨困難。一方面，技術(shù)嵌入政策執(zhí)行關(guān)注的是系統(tǒng)內(nèi)外的關(guān)系，而不能只關(guān)注系統(tǒng)內(nèi)部；另一方面，技術(shù)對(duì)政策執(zhí)行系統(tǒng)的影響首先并主要體現(xiàn)在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)上，即系統(tǒng)內(nèi)諸“實(shí)體”屬性的變量之間的關(guān)系上，而非變量本身。

據(jù)此，本文將政策執(zhí)行過程分解為四個(gè)基本要素，即場景、資源、工具和規(guī)則。具體而言，環(huán)境空間及其內(nèi)部諸實(shí)體，以及實(shí)體的行動(dòng)與觀念共同構(gòu)成特定的公共政策執(zhí)行場景。資源是公共政策的核心要素，是政策執(zhí)行之所以能夠產(chǎn)生效用的“標(biāo)的物”，同時(shí)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)和目標(biāo)群體被識(shí)別的依據(jù)。工具是執(zhí)行政策的方法和手段，為執(zhí)行機(jī)構(gòu)所用，對(duì)目標(biāo)群體產(chǎn)生影響。規(guī)則框定了特定場景中政策執(zhí)行主體的行動(dòng)路線，規(guī)劃了資源配置的規(guī)模與方向。這四種要素相互作用，構(gòu)成統(tǒng)一的公共政策執(zhí)行模型。該模型一方面承襲經(jīng)典政策分析模型的系統(tǒng)觀，將政策執(zhí)行過程看作一個(gè)由不同因素及其關(guān)系共同構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，因而對(duì)政策執(zhí)行過程的考察可以從觀察其內(nèi)部要素的變化著手。另一方面，相對(duì)于既有模型，本文并非關(guān)注政策執(zhí)行過程本身，而是大數(shù)據(jù)是如何嵌入政策執(zhí)行過程的，因此在抽象出系統(tǒng)內(nèi)諸要素時(shí)更加側(cè)重要素的“關(guān)系”屬性。

圖2 C市Q區(qū)“民生監(jiān)察平臺(tái)”運(yùn)行機(jī)制

作為外部因素的大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入上述模型，將引發(fā)模型中諸要素的變化與回應(yīng)，大數(shù)據(jù)嵌入政策執(zhí)行系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制即體現(xiàn)在這一過程之中。首先，大數(shù)據(jù)技術(shù)通過其物質(zhì)性引發(fā)政策執(zhí)行體系的變化?！凹夹g(shù)嵌入”理論認(rèn)為，“嵌入性（embeddedness）”是技術(shù)引發(fā)組織變革這一過程的核心。⑦Olga Volkoff，Diane M.Strong and Michael B.Elmes，“Technological Embeddedness and Organizational Change，”O(jiān)rganization Science，vol.18，no.2（May 2007），pp.749-883.技術(shù)具有物質(zhì)性和強(qiáng)制性，通過將技術(shù)的物質(zhì)性轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織構(gòu)成要素的物質(zhì)層面，技術(shù)的強(qiáng)制力得以在組織中發(fā)揮作用，從而導(dǎo)致組織的結(jié)構(gòu)、日常運(yùn)行等制度層面的變革。⑧邵娜、張宇：《政府治理中的“大數(shù)據(jù)”嵌入：理念、結(jié)構(gòu)與能力》，《電子政務(wù)》2018年第11期。大數(shù)據(jù)的物質(zhì)性一方面在于它總是通過一定的物質(zhì)載體予以體現(xiàn)，另一方面在于它的技術(shù)可供性（affordance），即技術(shù)設(shè)計(jì)邏輯在政策執(zhí)行的社會(huì)實(shí)踐中的具體展現(xiàn)。①孫萍：《如何理解算法的物質(zhì)屬性——基于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和數(shù)字勞動(dòng)的物質(zhì)性研究》，《科學(xué)與社會(huì)》2019年第3期。其次，大數(shù)據(jù)技術(shù)有其適用的限度。技術(shù)本身具有脫離控制的自主性②黃新華、陳寶玲：《政府規(guī)制的技術(shù)嵌入：載體、優(yōu)勢與風(fēng)險(xiǎn)》，《探索》2019年第6期。和不確定性。③王小芳、王磊：《“技術(shù)利維坦”：人工智能嵌入社會(huì)治理的潛在風(fēng)險(xiǎn)與政府應(yīng)對(duì)》，《電子政務(wù)》2019年第5期。作為政府治理的一種新興技術(shù)手段，大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)作應(yīng)受官僚制約束并服從社會(huì)公共價(jià)值要求。④薛金剛、龐明禮：《“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的大數(shù)據(jù)治理與官僚制治理：取代、競爭還是融合？——基于嵌入性的分析框架》，《電子政務(wù)》2020年第4期。再次，大數(shù)據(jù)技術(shù)與政策執(zhí)行系統(tǒng)是互相塑造的。從本質(zhì)上講，技術(shù)與組織之間是“互構(gòu)”的，即信息技術(shù)與組織之間是相互建構(gòu)的，二者并非一次性關(guān)系，而是有階段的、長期的互動(dòng)關(guān)系。⑤邱澤奇：《技術(shù)與組織的互構(gòu)——以信息技術(shù)在制造企業(yè)的應(yīng)用為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2005第2期。作為技術(shù)因素的大數(shù)據(jù)在嵌入政策執(zhí)行體系后引發(fā)后者的一系列調(diào)適性變化，本質(zhì)上是技術(shù)對(duì)組織的“建構(gòu)”，同時(shí)技術(shù)要充分嵌入治理過程，很大程度上依賴和受制于制度安排。⑥彭勃：《技術(shù)治理的限度及其轉(zhuǎn)型：治理現(xiàn)代化的視角》，《社會(huì)科學(xué)》2020年第5期。簡言之，互構(gòu)使技術(shù)與組織在動(dòng)態(tài)中實(shí)現(xiàn)和諧。⑦武中哲：《論技術(shù)與組織的和諧互構(gòu)》，《自然辯證法研究》2006第6期。綜上所述，大數(shù)據(jù)作為外部技術(shù)因素嵌入政策執(zhí)行系統(tǒng)，對(duì)“場景-資源-工具-規(guī)則”模型產(chǎn)生影響，模型中諸要素做出系統(tǒng)性回應(yīng)與調(diào)適，從而構(gòu)成“大數(shù)據(jù)嵌入-模型調(diào)適”的完整過程。

四、大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制

（一）場景吸納機(jī)制

大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督體系的運(yùn)行場景，通過場景吸納促進(jìn)多元主體協(xié)同，傳統(tǒng)以政府為主導(dǎo)的民生監(jiān)督治理場景轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂虚_放性特征的全社會(huì)共同參與。場景不同于情景，也不同于空間，而是同時(shí)“涵蓋基于空間和基于行為與心理的環(huán)境氛圍”。⑧彭蘭：《場景：移動(dòng)時(shí)代媒體的新要素》，《新聞?dòng)浾摺?015年第3期。在公共治理的話語體系中，可以把場景理解為“問題現(xiàn)場”，“國家治理活動(dòng)是在不同的場景中進(jìn)行的。”⑨呂德文：《治理技術(shù)如何適配國家機(jī)器——技術(shù)治理的運(yùn)用場景及其限度》，《探索與爭鳴》2019年第6期。

就民生監(jiān)督而言，作為監(jiān)督執(zhí)行者的政府與作為參與者的社會(huì)公眾及其行為，無疑是構(gòu)成民生監(jiān)督治理場景的最主要要素。在大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入之前，政府是民生監(jiān)督場景中的絕對(duì)主導(dǎo)，一方面監(jiān)督程序主要由政府發(fā)動(dòng)和控制，另一方面公眾參與監(jiān)督需要承擔(dān)相對(duì)高昂的和具有結(jié)果不確定性的各類成本與各種風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，監(jiān)督權(quán)于公民而言并未落到實(shí)處，民生監(jiān)督的公眾參與度不高。

大數(shù)據(jù)的嵌入使更多的公眾乃至全社會(huì)被實(shí)質(zhì)性地吸納進(jìn)民生監(jiān)督治理場景之中，塑造了一個(gè)具有多主體協(xié)同特征的監(jiān)督體系，公眾參與度得到大幅提升。首先，民生監(jiān)察平臺(tái)為政府與公眾在民生監(jiān)督治理場景中實(shí)現(xiàn)協(xié)同提供了作為基礎(chǔ)支撐的信息溝通渠道，一方面降低了公眾參與監(jiān)督的時(shí)間成本，另一方面打破了公眾參與監(jiān)督的空間壁壘。其次，民生監(jiān)察平臺(tái)具有面向公眾的零門檻和零成本特征，任何能夠?qū)崿F(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)接入的公民個(gè)體都可以隨時(shí)隨地就其關(guān)注的事項(xiàng)向政府發(fā)起詢問，并通過投訴舉報(bào)等方式行使公民監(jiān)督權(quán)，這賦予了民生監(jiān)督治理場景前所未有的開放性特征?；蛘哒f，作為數(shù)字技術(shù)的民生監(jiān)察平臺(tái)賦予了政府與公眾在民生監(jiān)督治理中進(jìn)行協(xié)同的能力，從而促使原本低參與度的治理協(xié)同轉(zhuǎn)變?yōu)楦邊⑴c度治理協(xié)同。①曾渝、黃璜：《數(shù)字化協(xié)同治理模式探究》，《中國行政管理》2021年第12期。調(diào)研中獲得的數(shù)據(jù)可以證實(shí)這一改變，如前所述，民生監(jiān)察平臺(tái)開放至今，已有450余萬人次通過該平臺(tái)查詢Q區(qū)民生領(lǐng)域相關(guān)政策和公開信息，這在平臺(tái)上線之前幾乎是無法想象的。

（二）空間刻畫機(jī)制

大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督體系的資源系統(tǒng)，通過空間刻畫促使映射物理和社會(huì)空間的信息空間從附屬的載體轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立領(lǐng)域，并使傳統(tǒng)的信息定向挖掘與單向傳遞轉(zhuǎn)向數(shù)字化的信息化簡整合與多向流動(dòng)。

第一，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了信息空間對(duì)物理空間和社會(huì)空間的全維刻畫。控制論創(chuàng)始人諾伯特·維納（Norbert Wiener）認(rèn)為信息就是信息，既不是物質(zhì)，也不是能量。數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展為信息空間獨(dú)立于傳統(tǒng)物理空間與社會(huì)空間而運(yùn)行創(chuàng)造了條件，并使得信息空間反過來可以支配物理和社會(huì)空間的資源分配。②黃璜、謝思嫻、姚清晨等：《數(shù)字化賦能治理協(xié)同：數(shù)字政府建設(shè)的“下一步行動(dòng)”》，《電子政務(wù)》2022年第4期。數(shù)據(jù)本質(zhì)上是具有象征性的符號(hào)，能夠承載用于交流的信息，因而具有“刻畫”或“記錄”功能，能夠?qū)㈦S機(jī)的、模糊的、個(gè)性化的人的行為以明確的、統(tǒng)一的、固定化的形式與格式呈現(xiàn)出來，并永久儲(chǔ)存。這奠定了權(quán)力監(jiān)督過程中數(shù)據(jù)比對(duì)和數(shù)據(jù)公開的可操作性基礎(chǔ)。對(duì)民生監(jiān)察平臺(tái)而言，承載信息的數(shù)據(jù)是作為政策執(zhí)行過程的平臺(tái)運(yùn)行的核心資源，無論是監(jiān)督的執(zhí)行者還是參與者，要想實(shí)施監(jiān)督，都離不開對(duì)信息資源的掌握。在某種意義上，民生監(jiān)察平臺(tái)就是民生監(jiān)督領(lǐng)域數(shù)據(jù)的空間載體，物理和社會(huì)空間中的人、事物及其關(guān)系都以數(shù)據(jù)的形式存在于這個(gè)信息空間中。

第二，大數(shù)據(jù)技術(shù)更新了民生監(jiān)督過程中信息的獲取方式、呈現(xiàn)形式與流動(dòng)模式，從而提升了信息利用的效率與效益。首先，民生監(jiān)督信息的獲取方式由此前根據(jù)線索進(jìn)行的“探索式”定向挖掘，轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳写髷?shù)據(jù)技術(shù)的“程序式”化簡整合，對(duì)民生監(jiān)察平臺(tái)而言，即由Q區(qū)各委辦局和街鎮(zhèn)定期進(jìn)行數(shù)據(jù)錄入，平臺(tái)依據(jù)算法程式對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗篩選與整理。相較于此前通過挖掘與追蹤獲取監(jiān)督所需信息，民生監(jiān)察平臺(tái)將全部關(guān)涉監(jiān)督的信息事先匯集，效率得到極大提升。我們?cè)谡{(diào)研中了解到“我們對(duì)街鎮(zhèn)的紀(jì)檢部門都是有要求的，要求他們每個(gè)月都要對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行核查比對(duì)，要求他們督促錄入。全區(qū)層面，讓它們多做錄入，然后我們才有全區(qū)的數(shù)據(jù)比對(duì)?！保▉碓矗篊市Q區(qū)紀(jì)委某科室H科員訪談?dòng)涗洠┢浯?，依托民生監(jiān)察平臺(tái)，民生監(jiān)督信息的呈現(xiàn)形式從此前的線下公開轉(zhuǎn)變?yōu)榫€上公開，從有限公開轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿还_，從依部門公開轉(zhuǎn)變?yōu)橐赖赜?、政策類別和部門多類型公開，提升了信息公開效度。對(duì)公眾參與而言，信息呈現(xiàn)形式的轉(zhuǎn)變看似簡單，且并未利用十分先進(jìn)的技術(shù)，但正如學(xué)者所言，“只有將每件事做到精致的——而不僅僅是精細(xì)的或精準(zhǔn)的，即使采用最簡單的技術(shù)，也是可持續(xù)的、有靈魂的數(shù)字政府?！雹埸S璜、謝思嫻、姚清晨等：《數(shù)字化賦能治理協(xié)同：數(shù)字政府建設(shè)的“下一步行動(dòng)”》。最后，民生監(jiān)督信息的流動(dòng)模式由此前的單向傳遞轉(zhuǎn)變?yōu)榇髷?shù)據(jù)嵌入后的多向流動(dòng)。數(shù)據(jù)只有流動(dòng)才有價(jià)值④黃璜：《對(duì)“數(shù)據(jù)流動(dòng)”的治理——論政府?dāng)?shù)據(jù)治理的理論嬗變與框架》，《南京社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。，承載著民生監(jiān)督信息的巨量數(shù)據(jù)在民生監(jiān)察平臺(tái)構(gòu)建的信息空間里有序流動(dòng)，促進(jìn)信息資源的優(yōu)化配置。所謂“多向”，是指信息空間中的信息流動(dòng)方向是多維的，所關(guān)涉的作為信息節(jié)點(diǎn)的個(gè)人與機(jī)構(gòu)是多元的。這顯著區(qū)別于平臺(tái)設(shè)立以前民生監(jiān)督領(lǐng)域中信息的“一對(duì)一”單向傳遞模式。

（三）技術(shù)執(zhí)行機(jī)制

大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督體系的政策執(zhí)行工具系統(tǒng)，傳統(tǒng)舉報(bào)與查證的單一監(jiān)督手段得到優(yōu)化和擴(kuò)展，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽繑?shù)據(jù)碰撞實(shí)現(xiàn)高效監(jiān)督的多元工具系統(tǒng)。技術(shù)是理解政策工具的側(cè)面之一⑤Pierre Lascoumes and Patrick Le Gales，“Introduction：Understanding Public Policy through Its Instruments：From the Nature of Instruments to the Sociology of Public Policy Instrumentation，”Governance：An International Journal of Policy，Administration，and Institutions，vol.20，no.1（January 2007），pp.1-21.，大數(shù)據(jù)技術(shù)本身帶有解決信息不對(duì)稱、不全面、不準(zhǔn)確和信息處理低效等問題的天然基因，當(dāng)被作為操作工具應(yīng)用于政策執(zhí)行過程時(shí)，將對(duì)傳統(tǒng)執(zhí)行方式產(chǎn)生沖擊，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督方式的數(shù)字化革新。

大數(shù)據(jù)嵌入促使“數(shù)據(jù)碰撞”成為Q區(qū)紀(jì)委利用民生監(jiān)察平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)督的主要技術(shù)手段。所謂數(shù)據(jù)碰撞，是指基于民生監(jiān)察平臺(tái)對(duì)先前采集的“實(shí)然”數(shù)據(jù)和依規(guī)范行使權(quán)力或履行職能所應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生的“應(yīng)然”數(shù)據(jù)進(jìn)行一一比對(duì)，發(fā)現(xiàn)其中的“異常值”。這種技術(shù)手段之所以行之有效是基于權(quán)力的變質(zhì)性特征，即腐敗歸根結(jié)底是公共權(quán)力的異化與失控。腐敗行為的發(fā)生必然對(duì)應(yīng)物理空間和社會(huì)空間中行為或資源的異常變化，如財(cái)產(chǎn)的異常變動(dòng)、交往的異常行為或流程的異常變更等，刻畫到信息空間中即表現(xiàn)為數(shù)據(jù)的異常變化。正如在調(diào)研中了解到：“我們會(huì)對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員進(jìn)行比對(duì)，有一次發(fā)現(xiàn)街道有個(gè)干部享受了臨時(shí)救助，但他的家庭情況不能享受這個(gè)政策，經(jīng)過進(jìn)一步核查對(duì)這個(gè)人進(jìn)行了處分。數(shù)據(jù)比對(duì)是我們后臺(tái)進(jìn)行的工作，根據(jù)我們工作需要推進(jìn)，例如最近強(qiáng)調(diào)哪項(xiàng)工作推進(jìn)，就會(huì)開展專項(xiàng)的比對(duì)檢查；或者我們會(huì)隨機(jī)、滾動(dòng)地對(duì)某些數(shù)據(jù)進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的異常數(shù)據(jù)，對(duì)該數(shù)據(jù)追根溯源核查，尋找問題，處理問題?！保▉碓矗篊市Q區(qū)紀(jì)委某科室H科員訪談?dòng)涗洠?/p>

除“數(shù)據(jù)碰撞”以外，大數(shù)據(jù)技術(shù)的嵌入還賦予民生監(jiān)察平臺(tái)其它能力，形成多元工具系統(tǒng)。例如，“資格預(yù)審”功能利用大數(shù)據(jù)比對(duì)分析，可以排除不符合資格條件的民生資金受益對(duì)象，從而防止騙取惠民資金、錯(cuò)評(píng)受益對(duì)象、黨員干部及親屬違規(guī)享受資金以及承接項(xiàng)目和政府采購等問題?！敖y(tǒng)計(jì)分析”功能利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)互斥資金和重復(fù)發(fā)放資金的篩查，進(jìn)行黨員干部及親屬涉權(quán)事項(xiàng)的專項(xiàng)比對(duì)與公示。

（四）規(guī)則生產(chǎn)機(jī)制

大數(shù)據(jù)的嵌入沖擊了傳統(tǒng)民生監(jiān)督體系的制度框架，促使新規(guī)則的生產(chǎn)與創(chuàng)制，在為技術(shù)執(zhí)行賦予合法性的同時(shí)，設(shè)置體系運(yùn)行的規(guī)程與限度，并通過調(diào)適融入舊的制度框架。

首先，技術(shù)本身即規(guī)則。一項(xiàng)技術(shù)的創(chuàng)制與發(fā)明背后必然蘊(yùn)含某種自然規(guī)律，體現(xiàn)為特定形態(tài)、元素、程序和方法。對(duì)民生監(jiān)察平臺(tái)而言，它本質(zhì)上是依靠計(jì)算機(jī)算法構(gòu)建的一套虛擬程序，因此平臺(tái)本身是一個(gè)由算法構(gòu)成的規(guī)則系統(tǒng)。

其次，新技術(shù)手段的運(yùn)用需要以新的規(guī)則規(guī)范進(jìn)行說明、引導(dǎo)和約束，并通過正式的規(guī)則建構(gòu)為技術(shù)執(zhí)行提供合法性來源。技術(shù)的使用具有不確定性①繆成長：《技術(shù)使用不確定性的四維審視》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第3期。，這成為創(chuàng)制新的技術(shù)執(zhí)行規(guī)則和使用規(guī)范的必要條件。民生監(jiān)察平臺(tái)是利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行民生監(jiān)督的產(chǎn)物，平臺(tái)的運(yùn)行勢必要求相應(yīng)的規(guī)范指引和規(guī)則約束。第一，面向公眾的前臺(tái)展示了使用平臺(tái)的方法，包括如何接入平臺(tái)與如何進(jìn)行投訴舉報(bào)的操作流程等。第二，平臺(tái)的后臺(tái)包含了一系列針對(duì)特定目的的規(guī)則設(shè)置，如數(shù)據(jù)錄入的格式、政策劃分的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)碰撞的程序等，這都需要相對(duì)固定的規(guī)則進(jìn)行約束。第三，平臺(tái)適用于民生監(jiān)督并成為關(guān)鍵一環(huán)，需要正式的政策文本作為合法性依據(jù)。實(shí)踐中，為保障民生監(jiān)察平臺(tái)的有序運(yùn)行，C市Q區(qū)以“中共C市Q區(qū)委辦公室”和“C市Q區(qū)人民政府辦公室”為發(fā)文機(jī)關(guān)，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈C市Q區(qū)民生監(jiān)察平臺(tái)管理辦法〉的通知》。

再次，無論是建構(gòu)技術(shù)的規(guī)則，還是約束技術(shù)的規(guī)則，都是更為宏觀層面的規(guī)則體系的組成部分，在融入既定規(guī)則體系的同時(shí)，塑造著新的規(guī)則體系。一方面，新創(chuàng)制的規(guī)則要融入和重塑技術(shù)適用場景的原有規(guī)則體系。平臺(tái)改變的是傳統(tǒng)的信息流動(dòng)方式和監(jiān)督技術(shù)手段，而非監(jiān)督的目的。正如在調(diào)研中了解到：“我們是‘以案促改’，用案子來倒逼職能部門進(jìn)行改造。如果一個(gè)系統(tǒng)老是發(fā)生問題，一定是制度上或者某個(gè)方面有漏洞，所以要從制度上機(jī)制上進(jìn)行改正?！保▉碓矗篊市Q區(qū)紀(jì)委某科室H科員訪談?dòng)涗洠┝硪环矫?，新?chuàng)制的規(guī)則要融入和影響社會(huì)宏觀規(guī)則體系，其中既包括法律法規(guī)等“硬法（硬規(guī)則）”，也包括道德規(guī)范等“軟法（軟規(guī)則）”。②羅豪才、宋功德：《認(rèn)真對(duì)待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實(shí)踐》，《中國法學(xué)》2006年第2期。民生監(jiān)察平臺(tái)對(duì)社會(huì)規(guī)范等軟規(guī)則的影響體現(xiàn)在它的“震懾”作用?！斑@個(gè)平臺(tái)運(yùn)行兩年多了，已經(jīng)有一個(gè)很強(qiáng)大的震懾力了，我覺得這個(gè)平臺(tái)最大的作用就是震懾的作用，現(xiàn)在村干部基本上被震懾住了，他們就很難在數(shù)據(jù)上做手腳?！保▉碓矗篊市Q區(qū)紀(jì)委某科室Z科長訪談?dòng)涗洠┟裆O(jiān)察平臺(tái)將公職人員的行政行為、涉公收入等基本信息“公之于眾”，依靠平臺(tái)所懲治的違法案例起到了威懾、警示作用，這也是大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入民生監(jiān)督過程所產(chǎn)生的溢出效應(yīng)。

五、大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的挑戰(zhàn)與策略

（一）大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的挑戰(zhàn)

1.數(shù)據(jù)的非制度化供給與政策可持續(xù)性弱化

數(shù)據(jù)可得是大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于民生監(jiān)督的根本前提，但實(shí)踐中這一條件經(jīng)常無法達(dá)成。數(shù)據(jù)的獲取受權(quán)力關(guān)系的影響①Albert Meijer，“Datapolis：A Public Governance Perspective on‘Smart Cities’，”Perspectives on Public Management and Governance，vol.3，no.3，2018，pp.194-204.，組織間的常規(guī)化程序通常范圍有限，可能無法訪問所需要的所有數(shù)據(jù)。②Scott W.Allard，Emily R.Wiegand，Colleen Schlecht，A.Rupa Datta，Robert M.Goerge and Elizabeth Weigensberg，“State Agencies’Use of Administrative Data for Improved Practice：Needs，Challenges，and Opportunities，”Public Administration Review，vol.78，no.2，2018，pp.240-250.民生監(jiān)督大數(shù)據(jù)的特殊之處在于，基層政府③此處指廣義的基層政府，包括基層的所有黨政機(jī)關(guān)。中擁有監(jiān)督權(quán)并履行監(jiān)督職能的部門是黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)。一方面，紀(jì)委監(jiān)委在同級(jí)政府的職能部門中通常占據(jù)更高的黨政級(jí)別，紀(jì)委書記（監(jiān)委主任）通常位列常委班子，能夠利用領(lǐng)導(dǎo)身份向其他部門提出數(shù)據(jù)訪問要求。另一方面，雖然紀(jì)委監(jiān)委并不在業(yè)務(wù)上領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)其他職能部門，但擁有針對(duì)其他職能部門的“制裁權(quán)”，因此可以通過這些“更高的地位”和“更強(qiáng)的話語權(quán)”給其他掌握數(shù)據(jù)的政府部門施加壓力，從而獲取所需數(shù)據(jù)。由此，民生監(jiān)督所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)通過“非制度化”形式從各個(gè)業(yè)務(wù)部門匯集到紀(jì)委監(jiān)委。在調(diào)研中，當(dāng)被問及其他職能部門能否獲取相關(guān)數(shù)據(jù)時(shí)，被訪談?wù)弑硎荆骸斑@個(gè)就很難。之前民政那邊也有這個(gè)想法，想收集這些信息，提前核實(shí)解決處理一些問題，把解決問題的環(huán)節(jié)前置，就想要公安的死亡人口信息，但是很難拿到。下面的單位不是不想掌握，而是因?yàn)榉N種原因很難拿到，或者要看部門間的關(guān)系。”（來源：C市Q區(qū)紀(jì)委某科室H科員訪談?dòng)涗洠?/p>

憑借“相對(duì)更高的地位”，Q區(qū)紀(jì)委經(jīng)由領(lǐng)導(dǎo)親自協(xié)調(diào)等非制度化手段實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)匯集與整合，從積極的一面看，保證了“民生監(jiān)察平臺(tái)”的有序運(yùn)行；但反觀之，這種非制度化的數(shù)據(jù)收集方式弱化了政策的有效性和可持續(xù)性。

2.全過程監(jiān)控、自我審查與基層治理執(zhí)行偏差

大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)物理和社會(huì)空間的全維刻畫致使基層工作者時(shí)刻進(jìn)行行為的自我審查，從而可能無法靈活處理基層治理場景中的復(fù)雜性和不確定性，導(dǎo)致執(zhí)行偏差。如前所述，大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督的技術(shù)手段是數(shù)據(jù)碰撞。在實(shí)踐中，基層政府工作人員為了避免使自身行為所產(chǎn)生的“實(shí)然”數(shù)據(jù)與“應(yīng)然”數(shù)據(jù)不相匹配，會(huì)主動(dòng)開展自我審查，基于“趨利避害”的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)④倪秋菊、倪星：《政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”角色及其行為模式分析》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2004年第2期。將“應(yīng)然”數(shù)據(jù)作為行為準(zhǔn)則。通常來說，這種行為取向是正確的。但問題在于，基層治理或一線治理的需求是靈活的和具有不確定性的，其實(shí)踐形態(tài)并不穩(wěn)定，而是隨著一線場景的變化而變化⑤杜鵬：《一線治理：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的機(jī)制調(diào)整與實(shí)踐基礎(chǔ)》，《政治學(xué)研究》2020年第4期。，具有滯后性⑥吳志攀：《“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起與法律的滯后性》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。的法律規(guī)范可能無法進(jìn)行預(yù)判、涵蓋與展現(xiàn)。由此，基層治理實(shí)踐的靈活性與不確定性和數(shù)據(jù)所刻畫的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)之間存在一定程度的張力。

基層政府工作人員作為基層治理的主要參與者，正是這一矛盾的集中體。一方面，他們通過正式的自由裁量權(quán)或者非正式的方法處理治理一線的多樣化問題；另一方面，他們又要極力地使自身的行為尤其是權(quán)力行使符合規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，從而可以在數(shù)據(jù)刻畫之后，得到一個(gè)“漂亮的數(shù)字”。正如學(xué)者所言，代碼規(guī)則會(huì)將裁量過程嚴(yán)格羈束化。⑦劉星：《行政裁量中的技術(shù)控制——基于政務(wù)服務(wù)應(yīng)用場景的實(shí)踐觀察》，《公共行政評(píng)論》2022年第1期。此外，應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)基層政府工作人員的監(jiān)督，可以并且可能是全過程的?；鶎诱ぷ魅藛T也許會(huì)產(chǎn)生一種無時(shí)無刻不被監(jiān)控的心理，導(dǎo)致安全感的消解，進(jìn)而即使是在正常的履職過程中也會(huì)“畏首畏尾”。在行為取向上，他們的行動(dòng)目的是使行為更加靠近“漂亮的數(shù)字”，而非去靠近最佳的治理效果，由此導(dǎo)致基層治理中的執(zhí)行偏差。

3.公民數(shù)字素養(yǎng)有待加強(qiáng)與公權(quán)力行使者的個(gè)人隱私風(fēng)險(xiǎn)

《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動(dòng)綱要》指出，當(dāng)前中國網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國和數(shù)字中國建設(shè)中存在數(shù)字道德規(guī)范意識(shí)有待增強(qiáng)等問題。這一問題突出表現(xiàn)為網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)參與中體現(xiàn)出一定程度的非理性特征①周恩毅、胡金榮：《網(wǎng)絡(luò)公民參與：政策網(wǎng)絡(luò)理論的分析框架》，《中國行政管理》2014年第11期。，由此可能引發(fā)公權(quán)力行使者個(gè)人隱私被侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。②呂耀懷：《論國家官員的隱私及其倫理限度》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第6期。

一方面，非理性的一個(gè)重要原因是互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性和匿名性。③趙海艷、孫萍：《網(wǎng)絡(luò)輿情事件中的協(xié)商與公共理性研究——以“山東非法疫苗案”為例》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019第2期。網(wǎng)民在隱匿真實(shí)身份的情況下，基于真實(shí)身份和真實(shí)社會(huì)聯(lián)系的道德責(zé)任、法律責(zé)任相應(yīng)弱化，進(jìn)而呈現(xiàn)為基于公民身份法律責(zé)任的弱化。④高鵬程、張恩：《網(wǎng)民公民化與共意提?。壕W(wǎng)絡(luò)利益表達(dá)理性秩序的構(gòu)建》，《新視野》2019年第3期。此背景下，當(dāng)非理性的網(wǎng)民遇到依靠大數(shù)據(jù)技術(shù)開展的權(quán)力監(jiān)督，便容易引發(fā)對(duì)公權(quán)力行使者的質(zhì)疑和批判。⑤方付建、王國華：《涉官事件中的網(wǎng)民態(tài)度傾向研究》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2011年第2期。如通過收集整理“民生監(jiān)察平臺(tái)”上“投訴反饋”模塊中的“快速投訴”事項(xiàng)后發(fā)現(xiàn)，有不少投訴人針對(duì)同一事項(xiàng)在極短時(shí)間多次反復(fù)進(jìn)行投訴。另一方面，公權(quán)力行使者作為國家公民享有個(gè)人隱私不被侵犯的權(quán)利⑥喻軍：《論政府官員隱私權(quán)及其規(guī)制——以絕對(duì)隱私、相對(duì)隱私為切入點(diǎn)》，《政治與法律》2013年第5期。；同時(shí)作為授權(quán)維護(hù)公共利益的代表，其行為與公共利益存在糾葛，由此產(chǎn)生的信息哪些屬于其私人領(lǐng)域，哪些屬于公共范疇，難以清晰界定。因而，在私權(quán)與私權(quán)、私權(quán)與公權(quán)的沖突中，官員部分隱私權(quán)的犧牲也就成了法治社會(huì)中必不可少的內(nèi)容。⑦喻軍：《論政府官員隱私權(quán)及其規(guī)制——以絕對(duì)隱私、相對(duì)隱私為切入點(diǎn)》。顯然，如果無法清晰界定公權(quán)力行使者之隱私權(quán)的邊界，其個(gè)人隱私被侵犯的風(fēng)險(xiǎn)將難以避免。

（二）大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)策略

第一，針對(duì)數(shù)據(jù)的非制度化供給挑戰(zhàn)，要完善相關(guān)體制機(jī)制，通過政策出臺(tái)保證包括數(shù)據(jù)收集在內(nèi)的數(shù)據(jù)流動(dòng)全過程的制度化和規(guī)范化，進(jìn)而促進(jìn)大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督的可持續(xù)性。首先，在體制層面，應(yīng)在依循政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的技術(shù)規(guī)范，為數(shù)據(jù)記錄、收集、清洗、使用等設(shè)定操作標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，貴州省打造的“數(shù)據(jù)鐵籠”工程具有借鑒意義，貴州省市場監(jiān)督管理局于2020年1月1日頒布實(shí)施了《數(shù)據(jù)鐵籠建設(shè)工程技術(shù)規(guī)范》（DB52/T 1449-2019），其中規(guī)定業(yè)務(wù)管理應(yīng)用系統(tǒng)應(yīng)具備全過程數(shù)據(jù)記錄功能，形成數(shù)據(jù)池。其次，在機(jī)制層面，應(yīng)建立以“任務(wù)”為中心的跨部門協(xié)同機(jī)制，通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組、工作專班、部門間聯(lián)席會(huì)議或派駐工作人員合署辦公等方式，促進(jìn)數(shù)據(jù)互通、資源共享、技術(shù)共用、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。再次，在技術(shù)層面，應(yīng)基于現(xiàn)有平臺(tái)或上級(jí)政府云平臺(tái)開發(fā)面向新場景的新功能和新應(yīng)用，提升平臺(tái)智能化程度，如投訴信息的初步篩選與整理、反饋意見的輔助填寫與生成、匯總數(shù)據(jù)的智能分析與報(bào)告等。同時(shí)，應(yīng)打通大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督應(yīng)用平臺(tái)與政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和政府協(xié)同辦公平臺(tái)，一方面促進(jìn)業(yè)務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上可辦，另一方面促進(jìn)網(wǎng)上辦事的數(shù)據(jù)留痕，保證涉民生類數(shù)據(jù)獲取的全面性。

第二，針對(duì)基層治理的執(zhí)行偏差挑戰(zhàn)，應(yīng)從三個(gè)層面予以應(yīng)對(duì)。首先，在理念上，應(yīng)當(dāng)始終保持技術(shù)作為人類發(fā)展的強(qiáng)有力工具與手段的特性⑧任劍濤：《人工智能與“人的政治”重生》，《探索》2020年第5期。，讓技術(shù)不至于異化為控制人的工具。但正如學(xué)者所言，“智慧城市不是技術(shù)的堆砌；人的價(jià)值判斷、城市的運(yùn)行邏輯才是技術(shù)背后更加關(guān)鍵的基石?！雹嵋桑骸吨腔鄢鞘胁皇羌夹g(shù)的堆砌》，2018年12月18日，http://tucsu.tsinghua.edu.cn/info/research_zjsj/1251，2022年8月10日。這同樣適用于權(quán)力監(jiān)督。其次，在政策上，應(yīng)當(dāng)明確數(shù)字技術(shù)的支撐作用和服務(wù)于國家戰(zhàn)略的根本定位。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)是服務(wù)黨和國家重大戰(zhàn)略，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供有力支撐，數(shù)字政府建設(shè)要堅(jiān)持以人民為中心的基本原則。⑩《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2022年6月23日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年8月10日。數(shù)字化技術(shù)歸根結(jié)底是為技術(shù)的使用者提供一種能力，服務(wù)于更加宏觀和長遠(yuǎn)的目標(biāo)，在權(quán)力監(jiān)督中，即服務(wù)于與國家治理現(xiàn)代化相匹配的權(quán)力監(jiān)督體系的完善。再次，在行為上，一是要科學(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行權(quán)力清單和責(zé)任清單，尤其是明確民生領(lǐng)域行政權(quán)行使者的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，并根據(jù)清單和權(quán)責(zé)體系科學(xué)界定行政檢察監(jiān)督的范圍；二是權(quán)力監(jiān)督適用數(shù)字技術(shù)之前要進(jìn)行科學(xué)評(píng)估或政策試點(diǎn)，不可“盲目上馬”，不能搞“一刀切”，應(yīng)立足地方實(shí)際做出決策；三是在開展人員考評(píng)時(shí)不能將數(shù)字技術(shù)記錄的行為數(shù)據(jù)作為工作績效評(píng)估的唯一依據(jù)。

第三，針對(duì)公民數(shù)字素養(yǎng)有待加強(qiáng)和公權(quán)力行使者個(gè)人隱私風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，應(yīng)從以下三點(diǎn)予以應(yīng)對(duì)。首先，依據(jù)《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動(dòng)綱要》，引導(dǎo)全民依法規(guī)范上網(wǎng)用網(wǎng)，提升全民網(wǎng)絡(luò)文明素養(yǎng)。各地區(qū)可以在行動(dòng)綱要的指導(dǎo)下開展面向本地區(qū)公民的數(shù)字素養(yǎng)調(diào)查，在了解本地區(qū)公民數(shù)字素養(yǎng)總體水平的基礎(chǔ)上，制定符合本地實(shí)際的數(shù)字素養(yǎng)與技能提升實(shí)施方案。其次，通過宣傳引導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒等機(jī)制手段，強(qiáng)化全民尤其是網(wǎng)民的數(shù)字道德倫理規(guī)范，可以依托數(shù)字化知識(shí)與技能的教育培訓(xùn)體系，以數(shù)字治理的法律體系為保障，構(gòu)建法治與德治相互融合、共同促進(jìn)的數(shù)字化道德建設(shè)框架。再次，依法保護(hù)全體公民的數(shù)字化權(quán)利，防止公民合法權(quán)益受數(shù)字化技術(shù)所帶來的侵犯與損害，可以在《個(gè)人信息保護(hù)法》的框架下制定相關(guān)政策規(guī)范，對(duì)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于權(quán)力監(jiān)督過程中公權(quán)力行使者所應(yīng)當(dāng)披露的信息進(jìn)行合理界定，保護(hù)公權(quán)力行使者作為公民的個(gè)人隱私。

六、結(jié)語：大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的優(yōu)勢與示范意義

綜上所述，本文通過對(duì)C市Q區(qū)“民生監(jiān)察平臺(tái)”進(jìn)行個(gè)案考察，基于政策執(zhí)行理論構(gòu)建了“大數(shù)據(jù)嵌入-模型調(diào)適”的分析框架，討論了大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的四種運(yùn)行機(jī)制。其中，場景吸納機(jī)制通過促進(jìn)多元主體協(xié)同使更多的社會(huì)公眾能夠通過低成本、高效率的方式參與基層民生監(jiān)督，彰顯民生監(jiān)督的人民性和開放性；空間刻畫機(jī)制通過重塑信息流動(dòng)邏輯使承載信息的數(shù)據(jù)能夠被全方位感知與獲取，數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)形式和流動(dòng)模式發(fā)生質(zhì)變，提升了信息利用的效率和效益；技術(shù)執(zhí)行機(jī)制通過驅(qū)動(dòng)監(jiān)督方式革新使民生監(jiān)督的技術(shù)手段更加豐富，能夠適應(yīng)更多場景；規(guī)則生產(chǎn)機(jī)制通過建構(gòu)平臺(tái)運(yùn)行規(guī)程促使大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督相關(guān)政策規(guī)定出臺(tái)，一方面促進(jìn)了國家監(jiān)督體系在各地方的落實(shí)與完善，另一方面創(chuàng)新性地探索了數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于民生監(jiān)督的制度規(guī)范。同時(shí)，在實(shí)際運(yùn)行中，還存在數(shù)據(jù)的非制度化供給與政策可持續(xù)性弱化、全過程監(jiān)控與自我審查導(dǎo)致基層治理執(zhí)行偏差、公民數(shù)字素養(yǎng)有待加強(qiáng)與公權(quán)力行使者的個(gè)人隱私風(fēng)險(xiǎn)等問題，本文為此提出了相應(yīng)的解決策略。

當(dāng)前，中國政府正在大力推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，運(yùn)用大數(shù)據(jù)落實(shí)基層民生監(jiān)督工作也是數(shù)字政府建設(shè)的重要內(nèi)容。C市Q區(qū)“民生監(jiān)察平臺(tái)”先行一步，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)監(jiān)督基層民生，在運(yùn)營上權(quán)責(zé)劃分明確，功能定位清晰，在技術(shù)和制度上都具有一定的可行性，提供的經(jīng)驗(yàn)值得進(jìn)一步推廣，面臨的問題也有待各地共同探索解決。