曾凡軍 胡家俊

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在黨的十九大報(bào)告中被首次提出，并確定了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，成為基于“三農(nóng)“問題的中國式現(xiàn)代化戰(zhàn)略部署。當(dāng)前，在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域，相當(dāng)一部分的學(xué)者將產(chǎn)業(yè)發(fā)展擺在了研究的第一視角，將其作為鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵。誠然產(chǎn)業(yè)發(fā)展能給鄉(xiāng)村振興帶來顯著動(dòng)力，如鄉(xiāng)村振興的成功典型“袁家村”，本身缺山少水卻以有效的運(yùn)營盤活資源打開了一片發(fā)展新天地。但我們不能忽視的是有更多仿照“袁家村”的地區(qū)如同樣在陜西的白鹿原、龍頭村等，即便政府前期大力投入資源并引導(dǎo)和宣傳，由于缺乏科學(xué)規(guī)劃和有效治理也會(huì)迅速衰落。現(xiàn)代化進(jìn)程中的“鄉(xiāng)村衰敗”問題，很大程度上是快速城市化的結(jié)果，城市中心主義下的系統(tǒng)性城鄉(xiāng)隔離社會(huì)治理制度引致了相對落后的鄉(xiāng)村治理水平①鄧遂.城鎮(zhèn)化背景下的鄉(xiāng)村衰敗現(xiàn)象分析——基于Q自然村落的思考［J］.社科縱橫，2020（02）.。由此產(chǎn)生的鄉(xiāng)村危機(jī)諸如公共環(huán)境資源惡化、公共事物衰敗、公共服務(wù)短缺等，已經(jīng)成為推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、體制創(chuàng)新及文化建設(shè)的阻礙，鄉(xiāng)村振興也無從談起②耿永志，張秋.實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需整體性提高鄉(xiāng)村治理水平［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2018（05）.。

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

鄉(xiāng)村被認(rèn)為是基層治理的短板，“治理有效”是補(bǔ)齊這塊短板的戰(zhàn)略選擇。有學(xué)者指出，“沒有鄉(xiāng)村的有效治理，就沒有鄉(xiāng)村的全面振興”①周文，劉少陽.鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興：歷史變遷、問題與改革深化［J］.福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2021（07）.。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高位推動(dòng)下，鄉(xiāng)村治理不斷探索和創(chuàng)新，取得了不少顯著的成果，但在當(dāng)前社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的背景下，也面臨更復(fù)雜的治理情境和治理過程，呈現(xiàn)出治理碎片化的樣態(tài)。治理碎片化是指與治理相關(guān)的要素在形態(tài)上呈現(xiàn)為大量的碎片，在地域和功能方面相互交叉重疊，導(dǎo)致各治理要素和治理環(huán)節(jié)都成為分散的“孤島”，難以形成有機(jī)的治理整體②曾凡軍.基于整體性治理的政府組織協(xié)調(diào)機(jī)制研究［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2013：88.。具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中治理價(jià)值觀念錯(cuò)位，難以形成治理共識(shí)；不同部門各自為政，難以形成治理合力；治理事務(wù)缺乏統(tǒng)籌，多元主體協(xié)作困難；資源配置低效等。治理碎片化引發(fā)的鄉(xiāng)村基層政府超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、層級(jí)信息不對稱及權(quán)責(zé)錯(cuò)位等問題尤為突出。碎片化成為鄉(xiāng)村治理過程中的現(xiàn)實(shí)困境，不僅靡費(fèi)治理資源，也消減治理的效率，嚴(yán)重制約治理功能的發(fā)揮，難以達(dá)到“治理有效”的價(jià)值目標(biāo)?！八槠保‵ragmentation）一詞，原意是指完整的東西破碎成諸多零塊。如今“碎片化”也應(yīng)用于傳播學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)等多個(gè)不同領(lǐng)域當(dāng)中。當(dāng)前對于碎片化的論述主要存在于鄉(xiāng)村治理體系和治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)作邏輯中單一方面的現(xiàn)實(shí)問題，并把鄉(xiāng)村治理諸多危機(jī)生成的誘因歸結(jié)為單一方面的“碎片化”。因此在探索逆碎片化治理的過程中，對鄉(xiāng)村治理碎片化生成的相關(guān)研究進(jìn)行梳理是十分必要的。

對于鄉(xiāng)村治理碎片化的生成，主要圍繞兩種視角展開。一是行政化的視角。有學(xué)者感嘆村民自治已經(jīng)碰到了“天花板”，即自治在鄉(xiāng)村治理中的效果已經(jīng)非常有限③趙樹凱.從當(dāng)前“村民自治”看政治改革［J］.人民論壇，2014（22）.，而行政干預(yù)帶來的治理關(guān)系行政化特征相當(dāng)明顯。因此更多的研究與實(shí)踐聚焦于科層制嵌入到鄉(xiāng)村治理場域帶來的結(jié)果，即鄉(xiāng)村治理的“行政化”。一方面是國家將管理服務(wù)重心轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村基層，科層制自身的功能分化原則在鄉(xiāng)村場域中繼續(xù)生效，造成了組織機(jī)構(gòu)“疊加”和“過剩”的問題④盧福營，王子豪.有效性取向的鄉(xiāng)村治理整合式創(chuàng)新［J］.浙江學(xué)刊，2019（02）.，使得鄉(xiāng)村治理沿襲了缺乏利益協(xié)調(diào)與權(quán)責(zé)整合導(dǎo)致的條塊分割和職能割裂。如唐皇鳳將“三治結(jié)合”解讀為“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”，認(rèn)為政府主導(dǎo)下的行政條塊分割導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出“九龍治水”的碎片化傾向⑤唐皇鳳，汪燕.新時(shí)代自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理模式：生成邏輯與優(yōu)化路徑［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2020（06）.。另一方面是行政化的鄉(xiāng)村治理遵循問題驅(qū)動(dòng)的改革方式，在制度設(shè)計(jì)上缺乏前瞻性和連續(xù)性，導(dǎo)致時(shí)空維度上制度回應(yīng)顯現(xiàn)出滯后性與割裂性，引發(fā)了制度權(quán)威的碎片化⑥李松玉.鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威建設(shè)［J］.中國行政管理，2015（03）.，進(jìn)而致使鄉(xiāng)村社會(huì)各主體間行為選擇的沖突?？偠灾l(xiāng)村治理碎片化的生成較大程度上是治理現(xiàn)代化的結(jié)果，行政化將科層制的碎片化問題系統(tǒng)性地轉(zhuǎn)移到了鄉(xiāng)村治理場域。二是鄉(xiāng)村社會(huì)變遷的視角。改革開放后，高度組織化的鄉(xiāng)村社會(huì)開始消解，社會(huì)中的個(gè)體由于社會(huì)聯(lián)結(jié)機(jī)制的中間組織缺失產(chǎn)生了無序互動(dòng)、人際疏離、社會(huì)失范等危機(jī)，即個(gè)體存在的原子化⑦田毅鵬，呂方.社會(huì)原子化：理論譜系及其問題表達(dá)［J］.天津社會(huì)科學(xué)，2010（05）.。進(jìn)而產(chǎn)生了多維價(jià)值之間的認(rèn)知偏差引發(fā)的認(rèn)同困境、利益分化激烈引致的融合困境和治理主體整合不足帶來的行動(dòng)困境①孟祥瑞.鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體的內(nèi)涵、挑戰(zhàn)與構(gòu)建路徑［J］.長春師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2020（11）.。在城鎮(zhèn)化背景下，各主體間利益關(guān)聯(lián)及情感皈依等方面的弱化重塑了鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)，阻礙了鄉(xiāng)村治理共同體的建構(gòu)和鄉(xiāng)村治理效能的達(dá)成②張新文，郝永強(qiáng).黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理共同體建構(gòu)的行動(dòng)邏輯與實(shí)踐路徑［J］.學(xué)習(xí)論壇，2022（02）.。

綜上所述，研究者在探索鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新舉措、治理結(jié)構(gòu)、治理過程、治理方式等的同時(shí)，普遍認(rèn)識(shí)到日益復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理情境和日益技術(shù)化的鄉(xiāng)村治理體系將不可避免地產(chǎn)生“碎片化”現(xiàn)象，但缺少對碎片化現(xiàn)象及問題的系統(tǒng)性分析，對碎片化現(xiàn)象的解讀并不深入；而且將碎片化的生成歸咎于基層治理體系的行政化或社會(huì)變遷，未免存在一定的片面性；再則，從逆碎片化的研究來看，側(cè)重于碎片化問題的現(xiàn)實(shí)應(yīng)對，而非對碎片化產(chǎn)生根源的系統(tǒng)治理，未有提出符合中國式現(xiàn)代化治理需求的整體性對策。因此，如何確切闡述鄉(xiāng)村治理碎片化現(xiàn)象，如何深究其根源，通過何種策略破解碎片化，以尋求中國式現(xiàn)代化鄉(xiāng)村振興的治理邏輯與理路，是當(dāng)前的實(shí)踐與研究中亟須解決的問題。

二、邏輯與框架：整體性“有效治理”共同體

整體性治理起源于英國，是對科層治理當(dāng)中的部門主義、相互沖突、內(nèi)耗等碎片化問題的戰(zhàn)略性回應(yīng)，是一種“后公共治理理論”③曾凡軍，韋彬.后公共治理理論：作為一種新趨向的整體性治理［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（02）.。面對當(dāng)前鄉(xiāng)村公共事務(wù)和社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜制度空間和結(jié)構(gòu)性張力，我們需要找出一種整體性的治理機(jī)制以實(shí)現(xiàn)逆碎片化，基于多元主體協(xié)同的整體主義和合作思維應(yīng)該得到認(rèn)同。這與當(dāng)前期望建立更加完善有效、多元共治的新型鄉(xiāng)村治理體系的邏輯思路是高度契合的。整體性治理近年在中國語境下其理論邊界持續(xù)拓展，逐漸融入到國家治理理念當(dāng)中，如2021年7月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確指出要建立“黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與的基層治理體系”④中共中央 國務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見［EB/OL］.（2021-07-11）［2022-06-04］.中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-07/11/content_5624201.htm.。整體性治理理論的分析框架包括理念、主體、制度、機(jī)制、責(zé)任和技術(shù)等六個(gè)維度⑤曾凡軍，潘懿.基層治理碎片化與整體性治理共同體［J］.浙江學(xué)刊，2021（03）.，在面對鄉(xiāng)村治理情境時(shí)需稍作調(diào)適。其中理念是指導(dǎo)行動(dòng)的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，在整體性治理理論當(dāng)中，理念是治理體系的靈魂，是實(shí)現(xiàn)整體性治理的前提⑥劉孝陽.從碎片化到整體性：農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)路［J］.山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2020（12）.；關(guān)于治理主體方面，多元主體協(xié)同治理是一個(gè)廣泛認(rèn)可的趨勢，公民參與是關(guān)鍵⑦張菊梅.公共治理轉(zhuǎn)型中的公民參與：現(xiàn)實(shí)檢視與未來發(fā)展趨勢［J］.廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（03）.，理念與主體兩個(gè)維度在基層治理的層面不可忽視。另一方面，制度與機(jī)制的不相適應(yīng)是造成權(quán)責(zé)失衡的一個(gè)重要原因，基層政府長期受困于權(quán)責(zé)問題，存在上級(jí)有權(quán)無責(zé)、下級(jí)有責(zé)無權(quán)、平行權(quán)責(zé)界限模糊等異化現(xiàn)象⑧趙炎峰.城鎮(zhèn)化背景下基層政府權(quán)責(zé)倫理的重構(gòu)與職能轉(zhuǎn)變［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2018（17）.，在鄉(xiāng)村治理主體關(guān)系行政化的背景下，權(quán)責(zé)問題顯得更加嚴(yán)峻，在此整合構(gòu)建權(quán)責(zé)為第三個(gè)維度。其次，在鄉(xiāng)村治理場域中，治理資源的多寡決定了主體的行為選擇，是影響治理效能的關(guān)鍵因素，在此構(gòu)建為第四個(gè)維度。最后，在治理現(xiàn)代化的過程中，技術(shù)的應(yīng)用和提升是必然的選擇，但在研究和實(shí)踐中，過于強(qiáng)調(diào)技術(shù)賦能實(shí)際上會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中容易遇到瓶頸，更需要的是對技術(shù)治理體系的整體性規(guī)劃和設(shè)計(jì)，技術(shù)在此構(gòu)建為第五個(gè)維度。鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村其他領(lǐng)域關(guān)系密切，有其自身的相融性，必須置于更重要的位置，以整體性的思維面向鄉(xiāng)村治理，才能突出發(fā)揮其有效作用。

黨的二十大報(bào)告明確指出，要“積極發(fā)展基層民主，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制”“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”?！肮餐w”的概念來源于德國社會(huì)學(xué)家滕尼斯的《共同體與社會(huì)》，他闡述的共同體是建立在血緣、地緣及精神關(guān)系上的，聯(lián)系緊密的聚居群體，具有同質(zhì)性、緊密性和整體性①（德）斐迪南·滕尼斯.共同體與社會(huì)：純粹社會(huì)學(xué)的基本概念［M］.張巍卓譯.北京：商務(wù)印書館，2019：67-68.。而這種共同體具有功能和精神雙重屬性，功能上發(fā)揮著安全保護(hù)、秩序建構(gòu)、利益協(xié)調(diào)等多種作用；精神上則以文化、價(jià)值觀等塑造認(rèn)同感、歸屬感，以此強(qiáng)化共同體功能的發(fā)揮。由此看來，因血緣、土地、文化等因素緊密結(jié)合的中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，兼有滕尼斯所言共同體的特征和性質(zhì)，具有明顯的共同體屬性。

基于以上分析，本文以整體性治理理論作為分析框架，構(gòu)建理念、主體、權(quán)責(zé)、資源和技術(shù)五個(gè)維度對鄉(xiāng)村治理的多維碎片化困境及其根源進(jìn)行剖析，探索鄉(xiāng)村碎片化背景下治理有效的理路選擇，為鄉(xiāng)村治理的逆碎片化提供參考?！肮餐w”的功能屬性和精神屬性所營造的鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序?qū)嶋H上契合整體性治理的思路，但隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷，社會(huì)異質(zhì)性加強(qiáng)和共同體要素的分散使得鄉(xiāng)村共同體不可避免走向衰落。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理亟需重構(gòu)鄉(xiāng)村共同體，這種重構(gòu)需要從國家和鄉(xiāng)村的整體性出發(fā)，在尊重自主性、差異性和多樣性的基礎(chǔ)上，超越工具理性、技術(shù)理性和經(jīng)濟(jì)理性，建立新型鄉(xiāng)村共同體，即包括理念共同體、主體共同體、權(quán)責(zé)共同體、資源共同體和技術(shù)共同體的整體性“有效治理”共同體。

圖1 整體性“有效治理”共同體分析框架

三、多維碎片化：鄉(xiāng)村治理的困境與根源

C市是位于西部地區(qū)的一個(gè)縣級(jí)市，下轄14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全市有村（居）民委員會(huì)290個(gè)，其中村民委員會(huì)256個(gè)，社區(qū)居民委員會(huì)34個(gè)，是典型的鄉(xiāng)村地區(qū)。本研究對C市的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、鄉(xiāng)村振興局、交通局、民政局等18個(gè)部門進(jìn)行了深度訪談，并到多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和觀察，選取了其中的M鎮(zhèn)作為主要觀察對象。M鎮(zhèn)是省內(nèi)同意開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的15個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)之一，但實(shí)施效果并未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)?；趯市及其所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)M鎮(zhèn)的觀察，本文將以理念、主體、權(quán)責(zé)、資源、技術(shù)這五個(gè)維度開展描述，并分析碎片化的內(nèi)在邏輯。

（一）鄉(xiāng)村治理理念碎片化：價(jià)值觀念的分化

稅改以后，國家權(quán)力的后撤使得高度集中化的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)開始“松動(dòng)”，立場的差異化促使各主體理念的分化?；鶎拥泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然處于鄉(xiāng)村治理的核心地位，但同時(shí)也處于國家治理層級(jí)的末端。受制于晉升錦標(biāo)賽和壓力型體制，基層部門為了應(yīng)對上級(jí)的考核傾向于投入在短期內(nèi)可以達(dá)成指標(biāo)的政策任務(wù)，在實(shí)際的建設(shè)和規(guī)劃上追求的是匯報(bào)效果的“美觀”和“場面”，缺乏長遠(yuǎn)性和全局性以及發(fā)展可持續(xù)性的考慮，并不能惠及到農(nóng)民?！拔覀冏龊靡粋€(gè)示范點(diǎn)，搞得很漂亮，過了兩三個(gè)月又恢復(fù)原狀。沒有長效管理，后續(xù)管理不到位，你做得再好一個(gè)村，過了兩三年也是雜草叢生，我們搞了不少示范村，后來都維持不下去?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0210728CZ01）①訪談?dòng)涗浘幋a規(guī)則：時(shí)間+地點(diǎn)+訪談對象編號(hào)。例如“20210728CZ01”表示2021年7月28日對C市住建局（Z）編號(hào)為01的負(fù)責(zé)人的訪談資料。

以村兩委為代表的村級(jí)自治組織在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以后其治理理念也發(fā)生了異化。在鄉(xiāng)村治理場域當(dāng)中，村干部具有雙重身份，一方面作為“政府權(quán)力代理人”，另一方面作為“村民利益代理人”，政府權(quán)力與村民利益的博弈使村干部面臨雙重角色沖突。農(nóng)業(yè)稅取消之后，廣大農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政稅收結(jié)構(gòu)發(fā)生變革，大部分的村委會(huì)、村干部、村莊公共物品等，依賴政府的財(cái)政支持。因此村干部成為基層政權(quán)在行政村的代理人，雖然沒有編制，但在某種意義上已成為“公家干部”，要承擔(dān)更多的行政性工作?！稗r(nóng)村工作已經(jīng)很多了，像半定干部（半額補(bǔ)貼干部）也要正常上班了”（訪談?dòng)涗洠?0210729CN01），“基層一個(gè)是工作多，比較繁、比較雜。你想一個(gè)人身上兼五六項(xiàng)工作或者是六七項(xiàng)工作，他對于發(fā)放下來的文件或者是任務(wù)，也沒有可能做到認(rèn)真的領(lǐng)會(huì)，因?yàn)槎际菫榱藨?yīng)付式地完成，每天都在做這些應(yīng)付式的工作，這是一方面?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0210729M01）這就導(dǎo)致部分村干部不得不形成“九成精力投入行政，一成時(shí)間聯(lián)系群眾”的工作方法。由此一來，村干部更多傾向于“政府權(quán)力代理人”角色，優(yōu)先向上負(fù)責(zé)，不可避免地會(huì)剝離出“村民利益代表”的角色，淡化原本的自治屬性，更重視上級(jí)的任務(wù)與命令，削弱與村民之間的信任關(guān)系。

鄉(xiāng)村群眾在撤村合并和人員流失當(dāng)中日益原子化，鄉(xiāng)村約定俗成的共同體價(jià)值觀念日漸瓦解，對參與公共事務(wù)的意愿相對薄弱?！罢f到修路的問題，可能修這個(gè)路你就算給他補(bǔ)貼，他也不修，因?yàn)樗煌ㄟ^這個(gè)路，他覺得修路沒有什么很大的好處。不是涉及到自己利益的時(shí)候，他可能就不在意，有時(shí)間能去做他自己的事情去了，他可能去養(yǎng)殖或者是說去那些工廠去打工?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0210727CX01）因此，農(nóng)民在市場化環(huán)境下的工具理性中追求個(gè)體利益的優(yōu)先，加之對村兩委的信任缺失，驅(qū)使他們參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)時(shí)往往成為“沉默的大多數(shù)”。

基層政府、村級(jí)組織、村民等核心治理主體對公共事務(wù)的差異化傾向?qū)е铝溯^弱的集體行動(dòng)能力，在理念碎片化的情況下難以形成促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效的合力。

（二）鄉(xiāng)村治理主體碎片化：治理網(wǎng)絡(luò)的消解

“鄉(xiāng)政村治”塑造了國家與社會(huì)關(guān)系下的多元主體治理格局，發(fā)展至今的鄉(xiāng)村治理主體包括基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織、社會(huì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村精英、村民個(gè)體等，構(gòu)成了獨(dú)特的治理網(wǎng)絡(luò)。處于基層的鄉(xiāng)村有其自身的獨(dú)特性、復(fù)雜性，解決日漸增多的治理難題不僅需要多元主體的參與更需要多元主體的通力協(xié)作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)村治理最活躍的主體，一方面基于科層壓力要充分執(zhí)行上級(jí)政府的行政命令和政策方針，中心工作下的責(zé)任壓力機(jī)制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)工作的動(dòng)力來源。另一方面政府基于治理壓力要填補(bǔ)其他主體“缺位”的空白，承擔(dān)較大的治理責(zé)任。外在壓力與內(nèi)在需求的雙重驅(qū)動(dòng)下使其趨向于單向度治理，擠壓了其他主體的參與空間。而村級(jí)組織在治理需求提高與治理能力不足的矛盾下，面臨行政化、干部化的趨勢，已具有一定的政府行政工具屬性，也導(dǎo)致行政消解自治。“農(nóng)民雖然知道鄉(xiāng)村振興，但他不知道鄉(xiāng)村振興到底是干什么……治理有效，看基層的治理，我估計(jì)以后村里面可能還是要干部化，要派我們的干部去做，由干部去做村支書?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0210729M01）而鄉(xiāng)村中的社會(huì)組織，從外部來看多數(shù)依賴政府的資源和制度供給，與政府的關(guān)系并不平衡，難以整合資源來有效承接村鎮(zhèn)事務(wù)。在當(dāng)前的規(guī)章制度下，社會(huì)組織如何參與、組織的權(quán)力邊界為何等問題的模糊界定是阻礙其參與的體制機(jī)制障礙，對政府的過度依賴也使其在角色定位上很難保持自主性與獨(dú)立性①于健慧.社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理：功能、挑戰(zhàn)、路徑［J］.上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020（06）.。從內(nèi)部來看，社會(huì)組織還存在運(yùn)行不規(guī)范、治理經(jīng)驗(yàn)有限、組織力欠缺等問題，若組織動(dòng)機(jī)不純、缺乏自律性甚至可能產(chǎn)生違法違規(guī)的行為。由此看來，鄉(xiāng)村社會(huì)組織在治理場域中的作用發(fā)揮有限，其地位在治理網(wǎng)絡(luò)中并不明顯。企業(yè)是較少參與治理公共事務(wù)的主體之一，其參與頻率主要受到成本效益分析慣性影響，產(chǎn)出效益差的項(xiàng)目較難進(jìn)入其考慮之列。而農(nóng)村稅改以后出現(xiàn)了基層治理的“懸浮化”，包括“權(quán)力懸浮”“價(jià)值懸浮”和“資源懸浮”，使得體制外資源輸入不足和財(cái)力補(bǔ)給機(jī)制缺失，基層激勵(lì)機(jī)制弱化，鄉(xiāng)村民眾和鄉(xiāng)村精英不得不外出謀生，加劇了鄉(xiāng)村的“空心化”。近20年來，鄉(xiāng)村人口減少了約37%②數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局.第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù).［EB/OL］.（2021-05-11）［2022-06-04］.國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/7rp/zk/indexch.htm.，伴隨疫情影響近年21至51歲以上的農(nóng)民更是成了外出務(wù)工的主力③數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局.2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告.［EB/OL］.（2022-04-29）［2022-06-04］.國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb./202204/t20220429_1830126.html.?！拔覀冞@里打工的是比較多的，現(xiàn)在像很多村基本留下來的是386199部隊(duì)（農(nóng)村留守的婦女、兒童、老人），因?yàn)槲覀冸x廣東這邊近?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0210729M01）治理場域的脫離消解了村民與政府之間的信任與合作空間，治理缺位和不在場較為普遍。

綜上所述，基層政府對村級(jí)組織的吸納強(qiáng)化了鄉(xiāng)村社會(huì)的單向度治理格局，其他治理主體注意力和資源有限，陷于從屬或被動(dòng)。這種單邊結(jié)構(gòu)使得多元主體難以構(gòu)成有效的聚合網(wǎng)絡(luò)，治理主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)碎片化。

（三）鄉(xiāng)村治理權(quán)責(zé)碎片化：層級(jí)壓力的失衡

“條塊體制”下權(quán)力分配的保守性在基層形成了權(quán)責(zé)不對等的職能結(jié)構(gòu)，限制了基層的治理能力，科層壓力倒逼各級(jí)政府產(chǎn)生了強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，體現(xiàn)為對責(zé)任規(guī)避的敏感反應(yīng)。屬地管理逐漸異化為一種追責(zé)機(jī)制，“分級(jí)負(fù)責(zé)”演變?yōu)椤皩俚刎?fù)責(zé)”，成為上級(jí)部門層層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的推責(zé)工具。職能部門以“責(zé)任狀”的形式向基層政府發(fā)包，由于屬地管理的地域區(qū)分屬性，在政府管理活動(dòng)出現(xiàn)問題或風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，首當(dāng)其沖的大概率是與屬地“綁定”的基層政府。而且上級(jí)往往忽視基層政府執(zhí)行上級(jí)的指令時(shí)是否具備應(yīng)有的條件?！班l(xiāng)村振興最難處理的是垃圾，現(xiàn)在規(guī)定垃圾要運(yùn)到填埋場，如果按照目前的垃圾量，不到半年填埋場就滿了，那就只能拉去附近的地級(jí)市，拉去的話恐怕要在那里開個(gè)印鈔廠才能支撐得起幾十塊錢一噸的費(fèi)用。垃圾處理不了，環(huán)保來督查，有垃圾啊這就要問責(zé)，問干部的責(zé)，垃圾就會(huì)干凈嗎？”（訪談?dòng)涗洠?0210728CJ01）上級(jí)政府通過“命令—執(zhí)行”機(jī)制將治理任務(wù)和治理責(zé)任統(tǒng)一發(fā)包給治理資源匱乏的基層政府，造成基層工作中的“任務(wù)—能力”失衡情境。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的各個(gè)核心部門對相應(yīng)的上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的“七站八所”，如民政所，勞保所，武裝部等等，名義上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地，但在條塊體制之下實(shí)際上歸上級(jí)對應(yīng)的職能委局管理，所對應(yīng)的權(quán)力向上垂直，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)干涉。近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始試點(diǎn)推行機(jī)構(gòu)合并的改革，C市M鎮(zhèn)也是改革試點(diǎn)之一，如合并涉及農(nóng)業(yè)、畜牧、水利、林業(yè)、農(nóng)機(jī)等職能機(jī)構(gòu)，整合成農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，以優(yōu)化行政管理體制。但實(shí)際上，形式的合并未帶來有效的職能整合，人員觀念的滯后與工作結(jié)構(gòu)的慣性抵牾大部門化的整體協(xié)作。“合并以后，從干部接受的這個(gè)程度來看，還有受以前工作模式的影響下，雖然是合并了，但是工作的職責(zé)還是按照以前的那樣。就是說，我以前是農(nóng)業(yè)的，我就做農(nóng)業(yè)的活；我以前是林業(yè)的，我就做林業(yè)的活，形式上合并了，但是整個(gè)沒有達(dá)到預(yù)期中的目的?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0210729M01）調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)涉及鄉(xiāng)村振興的有關(guān)部門多達(dá)數(shù)十個(gè)，有關(guān)人員表示，目前鄉(xiāng)村振興的工作如何開展還沒有完全厘清，許多部門、辦公室也剛剛成立，機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、責(zé)任等還在建設(shè)之中。

從權(quán)責(zé)關(guān)系來看，一方面，風(fēng)險(xiǎn)和難題以“責(zé)任狀”的形式層層加碼下放到處于層級(jí)鏈條末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，形成了治理任務(wù)和治理能力的錯(cuò)位，出現(xiàn)“任務(wù)—能力”失衡的情境。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)內(nèi)職能、責(zé)任、權(quán)力等要素和關(guān)系未能清晰梳理，在機(jī)構(gòu)合并的探索過程中仍然存在沖突和矛盾，整體上形成了權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的碎片化。

（四）鄉(xiāng)村治理資源碎片化：區(qū)域?qū)嵺`的偏離

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略通過一系列獎(jiǎng)補(bǔ)政策促成了資源下鄉(xiāng)的進(jìn)一步強(qiáng)化，主要目的是引導(dǎo)和鼓勵(lì)各種要素資源回歸鄉(xiāng)村，用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)、建設(shè)鄉(xiāng)村，更重要的是保障民生和公共服務(wù)供給。但從資源的獲取及資源的使用來看，投入資源的目的與產(chǎn)出的結(jié)果產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)上的偏離。

從資源的獲取來看，區(qū)域資源配置不均衡。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，貧困地區(qū)依照規(guī)定以財(cái)政撥款、“項(xiàng)目制”等轉(zhuǎn)移支付手段獲取資源，這是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的主要方式。雖然從分配角度看會(huì)造成區(qū)域資源不均衡，但是從發(fā)展角度來看照顧貧困縣是補(bǔ)足短板以提升區(qū)域整體水平，在總體上是均衡的。筆者在C市交通運(yùn)輸局了解到，在脫貧攻堅(jiān)完成以后劃分了鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)縣與非重點(diǎn)縣，實(shí)際上就是貧困縣與非貧困縣關(guān)系的延續(xù)，重點(diǎn)縣依然可以享受國家資源的傾斜，但非重點(diǎn)縣也并非不存在財(cái)政上的困難，缺少資源的情況下也難以支持建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)?！跋裎覀儾皇欠鲐毧h的，就分到錢少，差別很大，1公里大概差十幾萬，像我們那個(gè)公路路面提升這個(gè)，一般不是重點(diǎn)扶持補(bǔ)助是4、5萬一公里，那么重點(diǎn)扶持的是18萬一公里，更高級(jí)別的重點(diǎn)扶持的，這個(gè)補(bǔ)助就更高一點(diǎn)，所以說這個(gè)差距就比較大。我們地方配套這方面，雖然我們不是貧困縣，但是我們財(cái)政這個(gè)其實(shí)是非常困難，要地方配套的話基本上是沒有可能，基本上是我們那邊財(cái)政目前的情況就是上面補(bǔ)助多少，就給多少。所以地方配套沒有，上面補(bǔ)助低的話，我們項(xiàng)目也很難推進(jìn)?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0210728CJ02）重點(diǎn)地區(qū)在政策上得到更多的注意力，形成對其他地區(qū)資源的擠占；財(cái)政資源欠佳的非重點(diǎn)地區(qū)，在資源狀況上對比重點(diǎn)縣并不存在明顯優(yōu)勢，資源獲取標(biāo)準(zhǔn)卻存在巨大差距，陷入“高不成低不就”的尷尬局面，在資源獲取的博弈中處于劣勢。

從資源的使用來看，資源轉(zhuǎn)化為有效的公共服務(wù)供給或產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的效率不高。地方政府在介入資源分配的與使用的過程中，受到財(cái)政壓力、科層慣性的影響，不可避免地參加到“晉升錦標(biāo)賽”，產(chǎn)生重GDP輕民生的偏好替代，不顧實(shí)際地將資源用于打造景區(qū)、種植基地等項(xiàng)目，追求“報(bào)告上的好看”，而不是群眾的切實(shí)利益，產(chǎn)生資源的“懸浮化”。“我發(fā)現(xiàn)有些官員就喜歡追求高大上，超過自己能力去畫圖。又想美容又想戴領(lǐng)帶，要連片種植，有的是連不起來的，應(yīng)該百花齊放，只要農(nóng)民有收入，引導(dǎo)就可以。那個(gè)效果也就只體現(xiàn)在報(bào)告上，老百姓真正得到錢是沒有的，你有多少錢你做多少事，盡量減少新造景點(diǎn)，按原來的升級(jí)打造就可以。”（訪談?dòng)涗洠?0210728CJ01）另一方面鄉(xiāng)村監(jiān)管乏力，項(xiàng)目工程偷工減料、拖延工期等現(xiàn)象頻發(fā)，真正用于鄉(xiāng)村建設(shè)的資源事實(shí)上難以下沉到“最后一公里”，背離資源下鄉(xiāng)的政策初衷。

（五）鄉(xiāng)村治理技術(shù)碎片化：數(shù)字技術(shù)的藩籬

隨著數(shù)字信息技術(shù)的快速發(fā)展和迭代，治理技術(shù)也必須隨之更新。黨的十八大以來，黨中央及國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村的信息化事業(yè)，在基層大力推進(jìn)數(shù)字政府的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向。但數(shù)字治理技術(shù)與鄉(xiāng)村社會(huì)的適應(yīng)過程仍然存在問題，本應(yīng)整體推進(jìn)的數(shù)字治理在實(shí)踐中出現(xiàn)了碎片化現(xiàn)象。

首先，數(shù)字化基礎(chǔ)薄弱。數(shù)字治理對治理主體的數(shù)據(jù)采集能力、數(shù)據(jù)分析能力以及軟硬件駕馭能力都有了更高的要求。鄉(xiāng)村基層政府缺乏相應(yīng)的數(shù)字化人才隊(duì)伍，基層干部和村民也缺乏相應(yīng)的數(shù)字化素質(zhì)?！艾F(xiàn)在包括報(bào)表、材料、我們所有的一些不管是文件的傳送也好，包括我們下面報(bào)給我們的一些什么也好，都是通過電腦來弄。像我們那些干部不會(huì)的，我們那里有個(gè)年輕人，他說小李你幫我打電話給這個(gè)，你幫我打電話給那個(gè)，天天都在我面前一大堆的眼睛都花了，看不過來，他一個(gè)人負(fù)責(zé)了。本來我們?nèi)蝿?wù)是分給個(gè)人的，大家要獨(dú)立一個(gè)人負(fù)責(zé)，他們十個(gè)人都去找一個(gè)年輕人去搞，所以就導(dǎo)致工作不太順暢?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0210729M01）同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然存在差距。截至2021年12月，我國城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為81.3%；農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為57.6%①數(shù)據(jù)來源：中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心.第49次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告［EB/OL］.（2022-02-25）［2022-06-04］.中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心官網(wǎng)，http：//www.cnnic.net.cn/n4/2022/0401/c88-1131.html.，與城市相比，鄉(xiāng)村仍存在明顯的“數(shù)字鴻溝”。尤其在山區(qū)，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)過程中的技術(shù)與成本難題仍然不可避免。其次，數(shù)字應(yīng)用存在體制性障礙。條塊分割的行政體制阻礙了部門之間信息與數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，部門信息數(shù)據(jù)的封閉流轉(zhuǎn)常導(dǎo)致不同部門對同一事項(xiàng)信息和數(shù)據(jù)的重復(fù)采集，未能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效利用，數(shù)字化協(xié)同治理效能發(fā)揮受限。“我們的數(shù)據(jù)共享沒有實(shí)現(xiàn)。像在做的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，很多農(nóng)民在工商那邊已經(jīng)注冊了，但是數(shù)據(jù)沒法共享，所以我們進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)的時(shí)候只能通過政策宣傳去吸引他們關(guān)注，方法比較舊，比較繁瑣。如果我們跟其他部門數(shù)據(jù)能夠?qū)崿F(xiàn)共享的話，我們知道他已經(jīng)符合農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)要求，就可以直接從系統(tǒng)里面提取，直接就可以聯(lián)系他們進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0210727CR01）

綜上，基層干部和村民較弱的數(shù)字化應(yīng)用能力限制了信息數(shù)據(jù)的運(yùn)作效率，條塊體制下不同部門或機(jī)構(gòu)間的弱協(xié)同和弱溝通限制了信息數(shù)據(jù)的開放和共享，形成“信息孤島”，體現(xiàn)了數(shù)字治理轉(zhuǎn)型的不徹底和不充分，數(shù)字治理技術(shù)的運(yùn)用呈碎片化樣態(tài)。

四、治理有效的理路選擇：構(gòu)建整體性“有效治理”共同體

國家“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，我國的社會(huì)治理還有弱項(xiàng)，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，治理體系的建設(shè)要注重整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)要建設(shè)“三有”的社會(huì)治理共同體，這正是整體性治理應(yīng)用于社會(huì)治理的實(shí)踐方向。鄉(xiāng)村治理作為基層治理的關(guān)鍵一環(huán)，整體性治理正是基于國家意志解決鄉(xiāng)村碎片化問題的有效治理范式。面對碎片化的鄉(xiāng)村難以實(shí)現(xiàn)有效治理的困境，應(yīng)該通過以下五個(gè)方面來構(gòu)建整體性治理共同體。

（一）黨建引領(lǐng)再組織化，邁向整體性治理理念共同體

整體性治理強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值和公共利益，以解決人民的生活問題為政府運(yùn)作的核心，同時(shí)注重對問題的預(yù)防導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向①曾凡軍，韋彬.后公共治理理論：作為一種新趨向的整體性治理［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（02）.。黨的二十大明確提出堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，強(qiáng)調(diào)以“人民為中心”“人民立場”是中國式現(xiàn)代化的根本價(jià)值取向，這與整體性治理以人民需求為導(dǎo)向的政府治理理念是高度契合的。中國共產(chǎn)黨具有高度組織性、規(guī)范性和整合性，面對鄉(xiāng)村社會(huì)中村民主體的分散性和自主性有著天然的比較優(yōu)勢②袁方成，楊燦.嵌入式整合：后“政黨下鄉(xiāng)”時(shí)代鄉(xiāng)村治理的政黨邏輯［J］.學(xué)海，2019（02）.。習(xí)近平總書記指出，中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，要“把基層治理同基層黨建結(jié)合起來，增強(qiáng)基層黨組織政治功能和組織功能，把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”。一要突出黨的領(lǐng)導(dǎo)聚合力。敦促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其基層組織，將人民群眾生活事項(xiàng)的妥善處置納入各級(jí)干部的評(píng)議考核及上級(jí)巡察監(jiān)督范圍，以黨的政治勢能促進(jìn)其落實(shí)回應(yīng)，從制度設(shè)計(jì)上促進(jìn)治理理念的轉(zhuǎn)變。二要發(fā)揮黨組織動(dòng)員的引領(lǐng)優(yōu)勢。以黨建勢能培育帶動(dòng)鄉(xiāng)村精英的共同體精神，吸引鄉(xiāng)村精英向黨組織靠攏，通過支部聯(lián)建交流等措施，實(shí)現(xiàn)更大范圍的鄉(xiāng)村精英共享與再造，破解“資源下鄉(xiāng)”資源流變困境。三要以政治優(yōu)勢密切聯(lián)系群眾。村民既是治理的對象又是治理的主體，但其在鄉(xiāng)村共同體消亡的當(dāng)下缺乏組織性，集體行動(dòng)能力羸弱，持有“政府干，農(nóng)民看”的行動(dòng)邏輯。大部分村民基于歷史傳統(tǒng)及意識(shí)形態(tài)對黨組織的認(rèn)同感強(qiáng)烈，應(yīng)推動(dòng)基層黨組織嵌入鄉(xiāng)村治理，通過政治資源和組織優(yōu)勢開展基層黨建，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨員的示范作用和意志代表功能，讓廣大黨員在服務(wù)群眾中充分發(fā)揮作用，以組織化的方式有效調(diào)動(dòng)群眾參與村莊事務(wù)熱情，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)村自主治理的有機(jī)結(jié)合，提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理效能。黨的宗旨和黨的理念能夠保障治理主體以公共利益最大化作為價(jià)值追求，激活農(nóng)村內(nèi)生治理動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府治理、社會(huì)協(xié)同和村民參與的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村碎片化治理理念的再組織化，邁向人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的整體性治理理念共同體。

（二）主體關(guān)系再網(wǎng)絡(luò)化，統(tǒng)合整體性治理主體共同體

治理績效較大程度上取決于治理主體的參與度。整體性治理主張治理場域中多個(gè)行為主體的協(xié)調(diào)合作，需要各主體之間找準(zhǔn)定位，共同作用形成互惠互利的治理主體結(jié)構(gòu)。而形成主體網(wǎng)絡(luò)的前提就是吸納其他主體的參與，并形成相互關(guān)聯(lián)和作用的多方聚合網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。首先，基層政府亟須明確自身是治理主體網(wǎng)絡(luò)中的先行者和協(xié)調(diào)者，引導(dǎo)治理格局從“單向度治理”到“一核多元”的互動(dòng)式治理轉(zhuǎn)變，拓寬鄉(xiāng)村治理單元的參與空間。更重要的是賦予村級(jí)自治組織充分的自主權(quán)并培養(yǎng)村干部的組織動(dòng)員能力，強(qiáng)化“向下負(fù)責(zé)”平衡村級(jí)組織“行政化”的趨勢，動(dòng)員其成為主體網(wǎng)絡(luò)中的“補(bǔ)位”和共同“在場”角色。其次，重視吸納新鄉(xiāng)賢、社會(huì)組織等新型主體參與治理，建立良善的主體協(xié)作關(guān)系，通過鄉(xiāng)村社會(huì)秩序再生產(chǎn)為治理提供內(nèi)生性力量。最后，以倫理規(guī)范為核心的民俗文化始終貫穿于鄉(xiāng)村社會(huì)，對于塑造村民的認(rèn)同感和凝聚力起著重要的作用①朱志平，朱慧劼.鄉(xiāng)村文化振興與鄉(xiāng)村共同體的再造［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2020（06）.。重塑鄉(xiāng)村文化體系，以黨建文化、公共文化、家國文化為引領(lǐng)，在村兩委的領(lǐng)導(dǎo)下成立如“紅白理事會(huì)”等基于鄉(xiāng)土文化的社會(huì)組織，倡導(dǎo)鼓勵(lì)村民群眾以文化建設(shè)的方式參與到公共事務(wù)中，提供鏈接各主體的本土化有效平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)治理主體網(wǎng)絡(luò)在機(jī)制上的整合。鄉(xiāng)村治理情境的獨(dú)特性和復(fù)雜性決定了其“最后一公里”必須由鄉(xiāng)村社會(huì)自身來打通，構(gòu)建協(xié)同合作的多元治理主體網(wǎng)絡(luò)是提高鄉(xiāng)村整體性治理能力的必然選擇。

（三）體制權(quán)力再適配化，構(gòu)建整體性治理權(quán)責(zé)共同體

整體性治理要求治理層級(jí)的整合，期望減少治理層級(jí)并建立扁平化的組織結(jié)構(gòu)以提高權(quán)力運(yùn)作效率。從國家治理層面來看，我國行政體制為五級(jí)政府，上級(jí)機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)離基層，其決策面對鄉(xiāng)村社會(huì)中復(fù)雜的治理關(guān)系難以靈活應(yīng)對。因?yàn)闄?quán)責(zé)不對等和信息差等碎片化問題，基層在執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)政策變通、目標(biāo)替代等現(xiàn)象。所以當(dāng)前亟須給基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“松綁”，賦予其更多的治理自主性和平行協(xié)調(diào)權(quán)力，縮短決策層與執(zhí)行層的距離。首先，需實(shí)現(xiàn)基層治理權(quán)力的適配。以制度授權(quán)為主，委托授權(quán)為輔，打破條塊限制，賦予基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門的權(quán)力，形成互通、互助的橫向協(xié)作關(guān)系；同時(shí)整合決策層和執(zhí)行層進(jìn)行跨部門邊界的合作，形成上下聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)同的工作方式，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分的治理自主性，以提高基層政府的靈活性和積極性，緩解基層治理的“懸浮化”現(xiàn)象。其次，遵循“財(cái)事匹配”的原則，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督，調(diào)整適配基層財(cái)政分配比例，緩解基層空有方案卻無財(cái)推進(jìn)的治理“無力感”，避免發(fā)生“任務(wù)-能力”失衡的情境。最后，通過條塊整合梳理各部門的權(quán)力責(zé)任，定期更新制定相應(yīng)的權(quán)責(zé)清單，建立基層政府協(xié)同合作機(jī)制，優(yōu)化責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化屬地管理能力，以責(zé)任共擔(dān)促進(jìn)政府組織的服務(wù)水平。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，基層政府承受更大的責(zé)任和壓力，亟需通過權(quán)責(zé)體系的完善，實(shí)現(xiàn)整體性治理權(quán)責(zé)共同體，以拓寬基層政府治理的行動(dòng)空間。

（四）公平與效率再調(diào)適，形成整體性治理資源共同體

中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，但資源的稀缺性決定了國家資源下鄉(xiāng)不可能是均等化的，集中在點(diǎn)還是普及到面是一個(gè)永恒的難題。有學(xué)者將資源下鄉(xiāng)形象地比喻為“撒胡椒面”，集中撒在一處能夠用有限的資源打造極少量高標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村振興案例；而廣泛地撒則可以惠及更多的地區(qū)，但是往往難以看到資源下鄉(xiāng)的效果②賀雪峰.誰的鄉(xiāng)村建設(shè)——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施前提［J］.探索與爭鳴，2017（12）.。歸根結(jié)底，其本質(zhì)仍然是鄉(xiāng)村發(fā)展過程中公平與效率的問題，但是在目前發(fā)展不平衡不充分的社會(huì)現(xiàn)實(shí)之下，針對資源稀缺性與農(nóng)民平均主義觀念的沖突，國家惠農(nóng)政策在注重針對性之外還應(yīng)該兼顧均衡性，應(yīng)要找到公平與效率的平衡點(diǎn)。城鄉(xiāng)發(fā)展差距已經(jīng)客觀存在，鄉(xiāng)村內(nèi)部之間的差距繼續(xù)拉大，從整體上看無疑是不利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的全局目標(biāo)。因此，針對農(nóng)村社會(huì)利益訴求多元化的現(xiàn)狀，需從三個(gè)層面尋求破解。第一，惠農(nóng)政策應(yīng)該平衡好不同群體的利益訴求，并根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程作階段性的調(diào)整，政策目標(biāo)應(yīng)該是尋求“最大公約數(shù)”。當(dāng)前的鄉(xiāng)村建設(shè)示范點(diǎn)存在硬傷，有限的資源集中在少數(shù)地區(qū)，意味著對其他地區(qū)可獲得資源的擠占，所以可復(fù)制性差、難以推廣，只能成為“點(diǎn)”。鄉(xiāng)村振興需要的是以“點(diǎn)”帶“面”，是范圍更大、質(zhì)量更高的振興，在政策上更應(yīng)重視對鄉(xiāng)村的整體回應(yīng)。第二，基層干部作為國家資源分配政策的實(shí)際執(zhí)行者，其行為選擇直接關(guān)系到資源落地后項(xiàng)目建設(shè)的成效。部分干部存在自利性取向，出現(xiàn)了資源利用“親績效”而“疏民生”現(xiàn)象，影響了資源下鄉(xiāng)的有效性。因此，需要培育基層領(lǐng)導(dǎo)干部的共同體意識(shí)，完善資源使用的預(yù)算審核及用途審核機(jī)制，建構(gòu)具有公共利益導(dǎo)向的資源分配機(jī)制，提升資源分配標(biāo)準(zhǔn)、保障分配程序的公開性和嚴(yán)謹(jǐn)性。第三，對于農(nóng)民而言，共同體精神有待培養(yǎng)，“等、靠、要”的思想邏輯有待轉(zhuǎn)換。所以分配的資源應(yīng)該用于提高農(nóng)民的組織能力，而非直接補(bǔ)貼到農(nóng)戶的“做慈善”，要為調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在活力服務(wù)。如通過村民議事會(huì)等共享治理平臺(tái)，將自上而下的資源分配與自下而上的資源需求在鄉(xiāng)村場域中進(jìn)行有效的匹配，激活鄉(xiāng)村組織能力，形成資源共同體。

（五）技術(shù)賦能的再應(yīng)用，打造整體性治理技術(shù)共同體

整體性治理基于信息技術(shù)論，其實(shí)現(xiàn)相當(dāng)程度上取決于信息技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展。強(qiáng)調(diào)整合、協(xié)調(diào)的治理思路和無縫隙一體化的治理目標(biāo)都建立在先進(jìn)的信息技術(shù)前提之下。鄉(xiāng)村治理有效也需要依托現(xiàn)代技術(shù)以提升治理能力和治理效率，以推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加快鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。當(dāng)前，數(shù)字鄉(xiāng)村對技術(shù)應(yīng)用不完全、不充分、不協(xié)調(diào)，治理主體亟需發(fā)起對數(shù)字應(yīng)用體系的再思考。首先從頂層制度設(shè)計(jì)來看，需堅(jiān)持全面數(shù)字化改革的思路，一方面政府要履行公共物品供給職責(zé)，繼續(xù)推進(jìn)信息基礎(chǔ)設(shè)施在鄉(xiāng)村地區(qū)的全面覆蓋，促進(jìn)政企合作加快建設(shè)，降低移動(dòng)信息技術(shù)的使用成本并提高技術(shù)穩(wěn)定性。如廣東省在2020年的數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃中就明確指出要在2025年實(shí)現(xiàn)20戶以上自然村光網(wǎng)深度覆蓋，5G網(wǎng)絡(luò)重點(diǎn)區(qū)域覆蓋，并確定117個(gè)縣作為數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)地區(qū)①廣東省委辦公廳 省政府辦公廳.廣東省貫徹落實(shí)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》的實(shí)施意見［EBOL］.（2020-05-14）［2022-06-04］.廣東省人民政府網(wǎng)，http：//www.gd.gov.cn/gdywdt/gdyw/content/post_2994168.html.。另一方面，在制度機(jī)制上要堅(jiān)持?jǐn)?shù)字政府簡化程序、集中辦理的改革方向，全面提升政府、村干部及村民等主體的數(shù)字素養(yǎng)。數(shù)字化人才的缺乏可以通過聯(lián)合共享引進(jìn)機(jī)制予以緩解，當(dāng)然實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍的年輕化、高學(xué)歷化和專業(yè)化才是推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的根本。其次，在信息數(shù)據(jù)的共享上實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)和技術(shù)手段的協(xié)同，即在體制上破除部門主義的結(jié)構(gòu)性壁壘，在信息共享過程中減免繁雜的申請手續(xù)，強(qiáng)化信息數(shù)據(jù)的流通效率，同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新加強(qiáng)使用過程的監(jiān)督，保障數(shù)據(jù)信息安全；在技術(shù)上，信息是加工處理后的有用數(shù)據(jù)，而非數(shù)據(jù)垃圾，因此要提高信息數(shù)據(jù)及指標(biāo)的精確度和協(xié)同泛用性，強(qiáng)化信息數(shù)據(jù)的共享價(jià)值。最后，部分地區(qū)和部門在建設(shè)數(shù)字政府時(shí)出現(xiàn)的“指尖形式主義”為基層干部增添了工作負(fù)擔(dān)，反而降低了治理效率，亟須整治基層工作作風(fēng)并進(jìn)行工作流程的再設(shè)計(jì)。這反映出在數(shù)字建設(shè)過程中各主體過于重視技術(shù)理性和技術(shù)賦能，缺乏價(jià)值關(guān)懷和技術(shù)倫理意識(shí)，我們應(yīng)該反思技術(shù)應(yīng)用所帶來的道德和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，保障信息技術(shù)應(yīng)用于社會(huì)治理的有效性，以整體性治理技術(shù)共同體實(shí)現(xiàn)基層整體性智治。