喬素玲

（暨南大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510632）

參政議政是僑民作為一國公民的基本權(quán)利。然而，受制于海外僑情與移出國政治等各種因素的影響，僑民參政議政的權(quán)利如何真正得到保障與落實，既能反映移出國僑務(wù)政策的特色，更能展現(xiàn)移出國的政治發(fā)展水平。晚清以降，華僑在中國的政治生活中占有重要地位。清末預(yù)備立憲時期，華僑已經(jīng)在法律上獲得祖國參政權(quán)，東南亞華僑曾經(jīng)推舉咨議局議員。北京政府時期，法律明確規(guī)定了華僑選舉國會代表的名額，開創(chuàng)了海外華僑推舉代表回國選舉華僑參議員之先河。南京國民政府以孫中山三民主義為指導(dǎo)，根據(jù)其革命“三時期理論”，在軍政、訓(xùn)政完成后，將進(jìn)入憲政時期，還政于民，國民大會便成為國民行使權(quán)利的主要機(jī)構(gòu)。為了推行憲政，1936年5月，南京國民政府確定于1937年召開第一次國民大會，制訂并通過憲法。為爭取海外華僑的支持，國民政府立法規(guī)定海外華僑推舉代表回國參會。后因抗戰(zhàn)爆發(fā)，代表選舉及會期推遲。1946年底，國民黨在南京召開一黨包辦的“國民大會”，制定并審議通過《中華民國憲法》，稱為“制憲國民大會”（簡稱“制憲國大”）。1947年7月，國民政府再次開始選舉“國民大會”代表，并于1948年召開第一屆國民大會（又稱“行憲國民大會”，簡稱“行憲國大”）。華僑選舉國民大會代表回國參與憲法制定與實施，成為華僑參政議政史上的重大事件。本文專門探討“制憲國大”華僑代表選舉事宜。因篇幅所限，有關(guān)“行憲國大”華僑代表選舉問題，擬另撰文進(jìn)行專門探討。

“制憲國民大會在外僑民代表選舉”，是指居住在國外的中華民國國民，選舉出華僑代表以出席“制憲國民大會”。在國民政府的法律法規(guī)中，常將“僑居國外之國民”簡稱“在外僑民”，與當(dāng)代華僑概念相近?！爸茟棁翊髸谕鈨S民代表選舉”是考察民國時期華僑權(quán)利行使實態(tài)的獨特窗口，是華僑參政史上的標(biāo)志性事件，在參選人數(shù)、地域范圍、選舉時間及選舉方式等方面，均創(chuàng)造了當(dāng)時世界僑民選舉之紀(jì)錄。這次選舉深受國內(nèi)外政治社會環(huán)境影響，部分選區(qū)的選舉活動因受到當(dāng)?shù)卣畨褐贫鵁o法舉行，選舉制度的設(shè)計與運(yùn)行也屢遭國民黨操弄，呈現(xiàn)出明顯的政治功利性，最終淪為民主政治的標(biāo)簽。

近年來，張朋園、劉會軍、楊磊、熊秋良等學(xué)者對國民大會代表選舉基本制度進(jìn)行了專題研究，但主要聚焦于國內(nèi)選舉。①代表性成果包括：張朋園：《民主政治的困境（1919—1949）：晚清以來歷屆議會選舉述論》，吉林出版集團(tuán)有限公司，2008年；劉會軍、楊磊：《制憲國民大會代表選舉與產(chǎn)生述論》，《民國檔案》2008年第2期；熊秋良：《國民大會代表候選人提名探析》，《民國檔案》2012年第4期；《1936年國民代表大會選舉權(quán)問題探析》，《南京社會科學(xué)》2013年第7期；等等。楊建成、李盈慧、路陽、張堅、張賽群、馬慧玥等學(xué)者對民國時期的華僑參政制度進(jìn)行了探討，②相關(guān)成果主要有：楊建成：《華僑參政權(quán)之研究》，臺北文史哲出版社，1992年；李盈慧：《華僑政策與海外民族主義（一九一二—一九四九）》，臺北南天書局有限公司，2018年；路陽：《民國時期華僑議員選舉制度及實踐淺析》，《東南亞研究》2015年第2期；張堅：《民族主義視野下的民初華僑回國參政》，《華僑華人歷史研究》2004年第1期；張賽群：《南京國民政府僑務(wù)政策研究》，中國言實出版社，2008年；張賽群：《近代華僑國內(nèi)參政議政權(quán)探討》，《八桂僑刊》2006年第3期；馬慧玥：《近代華僑法律研究》，法律出版社，2015年；等等。但多屬于概括性述論?？傮w而言，現(xiàn)有成果對華僑代表選舉的具體規(guī)則與運(yùn)行實踐缺乏專題研究，“制憲國民大會在外僑民代表選舉”的深入分析尚付闕如。本文擬在梳理“制憲國大”華僑選區(qū)劃分、選舉方式與程序設(shè)置的基礎(chǔ)上，分析華僑代表選舉的成效及其存在問題，以填補(bǔ)相關(guān)學(xué)術(shù)研究空白，為當(dāng)代僑務(wù)法治建設(shè)提供歷史鏡鑒。為行文方便，下文將“制憲國民大會在外僑民代表選舉”簡稱為“華僑代表選舉”。

一、選區(qū)的劃分與選舉機(jī)構(gòu)的設(shè)立

劃分選區(qū)和設(shè)置選舉機(jī)構(gòu)是選舉的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。選區(qū)劃分、代表名額分配以及選舉機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理，直接關(guān)乎選舉權(quán)利能否得到有效行使，選舉活動能否順利開展。當(dāng)時，世界各地華僑總?cè)丝诮?00萬，廣泛分布于世界各地。華僑代表選舉的選區(qū)如何劃分，代表名額如何分配，各界多有爭議。此次選舉，創(chuàng)造性地以華僑人口和僑團(tuán)分布為基本依據(jù)，并專設(shè)華僑選舉機(jī)構(gòu)，統(tǒng)管海外選舉，為華僑行使選舉權(quán)利提供了重要保障。

（一）依據(jù)華僑人口與僑團(tuán)數(shù)量分布劃分選區(qū)

“制憲國大”代表分為當(dāng)然代表、區(qū)域代表、職業(yè)代表、特種代表和指定代表5種。①根據(jù)《修正國民大會組織法》第3條，國民黨中央執(zhí)行委員、監(jiān)察委員及候補(bǔ)中央執(zhí)行委員、監(jiān)察委員為國民大會當(dāng)然代表?！缎拚龂翊髸磉x舉法》第2條規(guī)定，國民大會代表除當(dāng)然代表外，其名額分配如下：依區(qū)域選舉方法選出者665名，依職業(yè)選舉方法選出者380名，依特種選舉方法選出者155名，由國民政府指定者240名。據(jù)統(tǒng)計，國民黨中央執(zhí)、監(jiān)委員共計171名，候補(bǔ)執(zhí)、監(jiān)委員共計90名，國民大會代表總?cè)藬?shù)1701名。參見蔡鴻源主編：《民國法規(guī)集成》第33冊，合肥：黃山書社，1999年，第143、145頁。華僑代表屬于特種代表，初定總名額40名。華僑代表選舉主要以地名作為選區(qū)名稱，基本原則是在華僑主要聚居國家與地區(qū)設(shè)置選區(qū)，同時將附近華僑較少區(qū)域并入相應(yīng)選區(qū)進(jìn)行選舉。選區(qū)劃分及代表名額的分配，主要依據(jù)華僑人口與僑團(tuán)數(shù)量分布。［1］在海外劃分選區(qū)，有利于緩解華僑回國投票的困難，保障華僑選舉權(quán)的行使。

據(jù)僑務(wù)委員會1946年統(tǒng)計，世界各地華僑總?cè)丝?,700,804人，其中亞洲地區(qū)8,357,673人，約占華僑總?cè)丝?5%，主要分布在暹羅、英屬馬來亞、荷屬東印度、菲律賓、印度、日本、朝鮮等地。美洲地區(qū)華僑人口209,039人，約占華僑總?cè)丝诘?.4%，主要分布在美國、加拿大、墨西哥等地。歐洲華僑人口55,364人，約占華僑總?cè)丝诘?.6%，主要分布在蘇聯(lián)、英國等地。大洋洲華僑總?cè)丝?3,835人，約占華僑總?cè)丝诘?.7%，主要分布在澳大利亞、夏威夷群島以及大溪地等。非洲華僑總?cè)丝?4,893人，約占華僑總?cè)丝诘?.2%。共有海外華僑團(tuán)體3,975個，其中亞洲3,339個，約占海外華僑團(tuán)體總數(shù)的82%，主要分布在馬來亞、荷屬東印度、菲律賓、暹羅、越南等地；美洲華僑團(tuán)體466個，占海外華僑團(tuán)體總數(shù)的12%；大洋洲共有華僑團(tuán)體97個，約占海外華僑團(tuán)體總數(shù)的2.4%；歐洲共有華僑團(tuán)體18個，約占海外華僑團(tuán)體總數(shù)的0.5%；非洲共有華僑團(tuán)體55個，約占海外華僑團(tuán)體總數(shù)的1.4%。②華僑人口數(shù)據(jù)系僑務(wù)委員會根據(jù)各駐外使領(lǐng)館的調(diào)查報告以及當(dāng)?shù)卣l(fā)表文件匯總計算的結(jié)果，各洲華僑所占百分比、僑團(tuán)地區(qū)分布百分比則系作者根據(jù) 《海外各地華僑人口統(tǒng)計表（民國二十六年至三十五年資料）》、《海外各地華僑團(tuán)體分布統(tǒng)計表（截至民國三十五年底）》中相關(guān)數(shù)據(jù)計算所得。見僑務(wù)委員會編?。骸秲S務(wù)十五年》，1947年，第28~30頁。

1936年《國民大會代表選舉法》第32條規(guī)定，“制憲國大”華僑選區(qū)共24個，代表總名額40名。［2］其中檀香山、智利、秘魯、古巴、墨西哥、中美、印度、日本、朝鮮、香港、澳門、臺灣、大溪地、澳洲、歐洲、非洲選區(qū)各1名，菲律賓、加拿大、緬甸選區(qū)各2名，美國、安南選區(qū)各3名，馬來、暹羅、荷屬選區(qū)各4名。［3］抗戰(zhàn)勝利后，臺灣收復(fù)，原設(shè)臺灣選區(qū)劃歸省市選區(qū)范圍，華僑選區(qū)減至23個，華僑代表名額隨之減至39名。［4］1946年，根據(jù)國民黨中央委員會指示，歐洲區(qū)和緬甸區(qū)分別增加旅英華僑代表、旅緬滇省代表各1名，［5］華僑代表總名額增至41名。華僑選區(qū)的劃分、代表名額分配均與華僑人口及僑團(tuán)分布基本一致。

（二）設(shè)置專門的僑民代表選舉事務(wù)機(jī)構(gòu)

“制憲國大”的最高選舉機(jī)構(gòu)是全國選舉總事務(wù)所，下設(shè)地方分所，分所又分為省級及縣級分所、行政院直轄市分所、僑民分所、職業(yè)及婦女分所。僑民分所全稱為“在外僑民代表選舉事務(wù)所”。該所設(shè)總監(jiān)督1名，負(fù)責(zé)海外各選區(qū)選舉事務(wù)，下設(shè)總干事、組長以及若干職員。僑民分所總監(jiān)督由僑務(wù)委員會委員長兼任。［6］每個僑民選區(qū)設(shè)1個選舉事務(wù)所，負(fù)責(zé)人為選舉監(jiān)督，一般由駐該地中國大使或領(lǐng)事兼任，在中國未設(shè)使領(lǐng)館的地區(qū)，則由當(dāng)?shù)刂腥A商會主席或重要僑團(tuán)負(fù)責(zé)人兼任。選舉事務(wù)繁重的選區(qū)，則調(diào)派僑務(wù)委員會高級人員兼任。［7］至1937年，“制憲國大”海外24個選區(qū)均推出選舉監(jiān)督并獲得選舉總事務(wù)所的批準(zhǔn)，其中19個選區(qū)的選舉監(jiān)督由中國駐當(dāng)?shù)厥诡I(lǐng)館負(fù)責(zé)人兼任，1個選區(qū)由國民黨直屬機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人兼任，2個選區(qū)由華商會主席兼任，充分體現(xiàn)出駐外領(lǐng)事機(jī)構(gòu)在海外選舉組織工作中的主導(dǎo)地位。［8］

二、華僑代表選舉的方式與基本程序

選舉方式和選舉程序是選舉制度的核心內(nèi)容，也是實現(xiàn)選舉價值的基本保障。選舉方式與程序設(shè)計是否合理，直接決定選舉的合法性與公正性。基于華僑選舉的特殊性與復(fù)雜性，華僑代表選舉采用復(fù)合選舉方式，并且設(shè)置特別選舉程序。這些制度設(shè)置，能夠結(jié)合海外僑情進(jìn)行適當(dāng)變通，體現(xiàn)了一定程度的創(chuàng)新性與靈活性，在華僑選舉歷史上實現(xiàn)了一些歷史性突破。

（一）采用職業(yè)選舉與區(qū)域選舉相結(jié)合的間接選舉方式

雖然《中華民國憲法草案》規(guī)定國民大會代表選舉采用直接、無記名投票方式，但在實際運(yùn)行過程中，不同類別選舉所采用的具體選舉方式存在差異?！爸茟棁蟆贝磉x舉分為區(qū)域選舉、職業(yè)選舉、特種選舉三類。區(qū)域選舉是各省及行政院直轄市的選舉，職業(yè)選舉是各省及行政院直轄市的各種職業(yè)團(tuán)體的選舉。特種選舉又分為四種，即遼寧、吉林、黑龍江、熱河四省選舉，蒙古、西藏選舉，在外僑民選舉，軍隊選舉。［9］與其他特種選舉不同，華僑代表選舉采用職業(yè)選舉與區(qū)域選舉相結(jié)合的混合模式，并根據(jù)僑居地具體情況進(jìn)行變通。從1936年《國民大會代表選舉法》頒布到1946年“制憲國大”召開，前后歷時十年，華僑代表選舉制度屢經(jīng)改變，選舉方式更趨復(fù)雜，但總體上屬于間接選舉。

首先，華僑代表選舉在初選和復(fù)選階段采用不同方式。1936年《國民大會代表選舉法》規(guī)定，華僑選舉國民大會代表分為候選人推選（初選）和選舉（復(fù)選）兩個階段，分別比照職業(yè)選舉和區(qū)域選舉辦理，此為華僑代表常規(guī)選舉方式。其中候選人由合法成立并經(jīng)僑務(wù)委員會認(rèn)定的農(nóng)會、工會、商會、教育會、醫(yī)藥師團(tuán)體、新聞記者團(tuán)體、中華會館或各地會所、中國國民黨黨部或閱書報社八種團(tuán)體的職員投票產(chǎn)生。八種團(tuán)體地位有別，在有中華會館的地區(qū)，由中華會館推舉候選人，只有在無中華會館的情況下才由會館推舉；凡有中國國民黨黨部的地區(qū)，由黨部推選候選人，只有在無國民黨黨部的情況下，才由閱書報社推舉。這些團(tuán)體須在1936年5月14日之前成立，并經(jīng)當(dāng)?shù)剡x舉監(jiān)督審查確認(rèn)，才能享有推舉權(quán)。［10］復(fù)選階段則采用區(qū)域選舉方式，由選區(qū)內(nèi)有投票權(quán)的華僑對國民政府圈定的候選人進(jìn)行投票，選出華僑代表。

其次，因特殊情況而無法按照上述常規(guī)方式選舉的選區(qū)，其華僑代表由國民政府遴選產(chǎn)生，屬于特殊遴選。特殊遴選分為三種：選區(qū)已選出候選人而無法舉行復(fù)選的，由國民政府從候選人名單中遴選；選區(qū)未選出候選人的，由僑務(wù)委員會認(rèn)定的職業(yè)團(tuán)體根據(jù)選舉資格和名額推薦候選人；如果職業(yè)團(tuán)體無法推薦，則由國民政府組織提名委員會，提出候選人。職業(yè)團(tuán)體或提名委員會需將候選人名冊送呈國民大會代表選舉總事務(wù)所，由總事務(wù)所將名冊匯呈國民政府，再由國民政府組織的國民大會遴選代表資格審查委員會對候選人進(jìn)行審查，報請國民政府遴選。［11］此外，華僑代表選舉的基本投票方式為當(dāng)場直接投票，但如遇有特殊情況，可向當(dāng)?shù)剡x舉監(jiān)督請示，采用通訊投票方式。［12］

（二）選舉基本程序分為初選與復(fù)選兩個階段

根據(jù)《國民大會代表選舉法》《在外僑民推舉候選人辦法與選舉代表辦法》，華僑代表常規(guī)選舉分為初選與復(fù)選兩個階段，基本程序包括選舉資格確認(rèn)、造具選舉人名冊、推舉候選人、國民政府圈定候選人以及復(fù)選等環(huán)節(jié)。

首先是選舉資格確認(rèn)。《國民大會代表選舉法》及其實施細(xì)則規(guī)定，“中華民國人民，年滿20歲，經(jīng)公民宣誓者有選舉國民大會代表的權(quán)利”。具有中華民國國籍、舉行公民宣誓并達(dá)到法定年齡是享有選舉權(quán)的基本條件。但具有背叛國民政府并經(jīng)判決確定或被通緝、曾從事公務(wù)而有貪污行為并經(jīng)判決確定、被褫奪公權(quán)、被宣告禁治產(chǎn)、患有精神病、吸食鴉片或其他代用品等情況者不得享有選舉權(quán)。華僑代表選舉采用職業(yè)選舉與區(qū)域選舉相結(jié)合的混合方式，華僑選舉權(quán)的權(quán)利人包括推選人、候選人以及選舉人。除上述基本條件外，他們還須符合特殊資格才能享有選舉權(quán)。具體而言，初選階段主要是推選候選人。因華僑代表選舉在初選階段比照職業(yè)選舉，特別規(guī)定華僑推選人必須是選舉團(tuán)體的現(xiàn)任職員。公民享有被選舉權(quán)的基本條件為有選舉權(quán)、年滿25歲。華僑候選人除符合基本條件外，還須曾是選舉團(tuán)體的會員且滿3年；職業(yè)團(tuán)體候選人則須從事該職業(yè)滿3年并且選舉時為該團(tuán)體的會員。這一規(guī)定實際上剝奪了未加入選舉團(tuán)體的華僑的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。在復(fù)選階段，只有經(jīng)登記享有選舉權(quán)的華僑有權(quán)投票。［13］

其次是造具選舉人名冊。因華僑候選人的推舉比照職業(yè)選舉辦理，與區(qū)域選舉由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（坊、公所）負(fù)責(zé)造具選舉人名冊并逐級呈送省選舉事務(wù)所不同，海外華僑代表選舉是由僑務(wù)委員會認(rèn)定的特定選舉團(tuán)體造具選舉人名冊。職業(yè)選舉人有兩個以上選舉權(quán)者，應(yīng)在選舉前20日聲明參加某一團(tuán)體的選舉；如逾期未做選擇，則由選舉監(jiān)督指定其參加選舉的團(tuán)體。［14］各選區(qū)在投票一個月前造具選舉人名冊，逐級匯總呈報選舉事務(wù)所審核公示。

再次是各職業(yè)團(tuán)體推舉候選人。主要是特定選舉團(tuán)體的職員從其會員中推選候選人。“在外僑民團(tuán)體之推選人資格，以各該團(tuán)體之現(xiàn)任職員為限，其候選人名額，為該地方應(yīng)出代表名額之三倍”，選舉主管機(jī)關(guān)須對登記候選人進(jìn)行公告。［15］公告期滿后，各團(tuán)體投票推舉候選人，并將選票送當(dāng)?shù)剡x舉監(jiān)督。各埠選票到齊后，選舉監(jiān)督即通知各埠僑團(tuán)定期開票并派人監(jiān)票。根據(jù)計票結(jié)果，以得票最多者取法定名額三倍人數(shù)為候選人，并將候選人簡況造冊呈報僑民分所總監(jiān)督。［16］僑民分所選舉總監(jiān)督審核后，造具選舉人名冊、團(tuán)體會員及職員名冊、候選人名冊，轉(zhuǎn)送全國選舉總事務(wù)所復(fù)核。［17］

最后是國民政府圈定候選人與選民復(fù)選。全國選舉總事務(wù)所復(fù)核候選人名單后轉(zhuǎn)呈國民政府圈定。國民政府圈定的候選人名額為該地應(yīng)選代表名額的兩倍。［18］國民政府圈定候選人后，由各分所監(jiān)督組織選區(qū)復(fù)選。復(fù)選比照區(qū)域選舉進(jìn)行，各區(qū)有投票權(quán)的華僑對國民政府圈定候選人投票，以得票多者為當(dāng)選代表、次多者為候補(bǔ)代表。［19］

三、華僑代表選舉之結(jié)果與代表參政議政情況

選舉結(jié)果是選舉制度優(yōu)劣的直觀體現(xiàn)，也是評價選舉的重要指標(biāo)。由于選舉制度本身存在一定缺陷，加之國內(nèi)外復(fù)雜政治社會環(huán)境的雙重裹挾，海外華僑選舉屢遭延宕，至1946年共選出代表41名。這些當(dāng)選代表采用多種方式，代表華僑行使參政議政權(quán)利。

（一）最終選出41名華僑代表

“制憲國大”華僑代表選舉始于1936年7月，后因抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)而暫停。根據(jù)國民政府命令，1939年底選舉繼續(xù)進(jìn)行，1940年底迫于形勢再次停頓。此時，檀香山、智利、秘魯、墨西哥、古巴、中美、美國、加拿大、馬來、印度、緬甸、歐洲、日本、朝鮮、澳洲、大溪地、香港、澳門、臺灣等19區(qū)選出代表。安南區(qū)推出候選人并經(jīng)國民政府指定，菲律賓、非洲2區(qū)選出候選人并呈國民政府指定。荷屬、暹羅2區(qū)經(jīng)國民政府核準(zhǔn)變通選舉辦法，由國民政府指定的職業(yè)團(tuán)體各推舉候選人1名呈國民政府指定。［20］抗戰(zhàn)勝利后，華僑代表選舉再次恢復(fù)，至1946年“制憲國大”召開前夕，23選區(qū)共選出代表41名。

在23個華僑選區(qū)中，最終有檀香山等15個選區(qū)采用常規(guī)選舉方式，其他6個選區(qū)采用特殊遴選方式，其中安南、菲律賓、非洲選區(qū)的華僑代表是在華僑推舉候選人的基礎(chǔ)上由國民政府遴選產(chǎn)生，荷屬、暹羅兩區(qū)的華僑代表則是由每個華僑團(tuán)體各推候選人1名呈國民政府指定產(chǎn)生。［21］緬甸、歐洲2個選區(qū)則是常規(guī)選舉與特殊遴選并用，原有代表名額通過常規(guī)方式選出，根據(jù)1946 年《國民大會代表選舉補(bǔ)充條例》臨時增加的代表則是在選舉團(tuán)體推薦三倍候選人的基礎(chǔ)上，由國民政府遴選產(chǎn)生。［22］從選舉結(jié)果看，最終選出的41名華僑代表均為男性，其中有24名通過常規(guī)選舉方式選出，約占59%；17名通過特殊遴選方式產(chǎn)生，約占41%。此外，雖然《修正國民大會代表選舉法施行細(xì)則》規(guī)定華僑代表選舉的基本投票方式為當(dāng)場直接投票，但在距投票地點較遠(yuǎn)的地區(qū)，最終采用通訊投票方式。

續(xù)表

（二）華僑代表參政議政情況

根據(jù)1946年《中華民國憲法》，國民大會的職權(quán)主要包括選舉總統(tǒng)、副總統(tǒng)，罷免總統(tǒng)、副總統(tǒng)，修改憲法。當(dāng)選的41名華僑代表中，除黃淵偉因“商務(wù)關(guān)系”未能回國外，其他40名代表均出席“制憲國大”，［23］代表海外華僑行使參政議政權(quán)利。

除行使選舉總統(tǒng)、副總統(tǒng)的職權(quán)外，華僑代表還通過發(fā)表演講、提交議案、推動立法等方式參政議政，促進(jìn)華僑權(quán)益保護(hù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，在“制憲國大”召開期間，華僑代表提交或參與提交議案十余份。［24］在華僑代表努力下，最終在憲法中增加了保護(hù)僑民權(quán)益、獎勵扶助華僑教育等內(nèi)容，促進(jìn)了保護(hù)華僑國策的確定；［25］并且增加“國大僑民代表、立法委員、監(jiān)察委員三種選舉之規(guī)定”，其中憲法第64條規(guī)定，海外華僑有權(quán)選舉立法院立法委員，華僑代表具體名額以法律進(jìn)行規(guī)定；第91條規(guī)定，海外華僑監(jiān)察委員名額為8名。1947年3月公布的《立法院立法委員選舉罷免法》第4條明確規(guī)定，海外華僑立法委員名額為19名。［26］黃伯耀等華僑代表還在廣東發(fā)起“保障僑產(chǎn)”運(yùn)動，所提出的《保障僑產(chǎn)辦法》得到廣東省政府的采納，［27］推動了華僑權(quán)益保護(hù)地方立法的發(fā)展。

四、“制憲國大”華僑代表選舉之評價

“制憲國大”華僑代表的選舉，為華僑參政提供了制度保障，并邁出具有現(xiàn)代意義的實踐步伐，在華僑參政歷史上具有重要意義。但在制度設(shè)計與執(zhí)行過程中，選舉活動難以避免國民黨黨化的掣肘，理念的先進(jìn)性終被現(xiàn)實的功利性所羈絆，專業(yè)的僑務(wù)亦被專制的黨務(wù)所裹挾，“制憲國大”華僑代表選舉，透支了國民黨政府有限的信用，最終淪為民主的標(biāo)簽。海外僑胞亦從積極參與轉(zhuǎn)向消極抵制，從充滿憧憬轉(zhuǎn)向徹底失望。

（一）刷新海外僑民選舉歷史紀(jì)錄，為后續(xù)選舉奠定基礎(chǔ)

參政議政是華僑作為中國公民的基本權(quán)利，國民大會華僑代表選舉是海外僑胞參與國內(nèi)政治的重要方式，為僑胞開辟了參與祖國政策制訂、監(jiān)督國家權(quán)力行使的具體途徑，有助于塑造民主形象，加強(qiáng)僑胞與國內(nèi)的聯(lián)結(jié)，促進(jìn)海外僑胞對中國的國家認(rèn)同。

國民政府時期是中國法律文化真正邁出具有現(xiàn)代意義的步伐，開始與世界法律文化逐漸交融的重要時期。［28］保障華僑參政權(quán)的有效行使是現(xiàn)代法律文化應(yīng)有之義。華僑為民國建立做出巨大貢獻(xiàn)，享有“革命之母”之美譽(yù)。民國建立后，廣大華僑積極投身祖國社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)，努力爭取參政議政的權(quán)利。在海外僑胞的強(qiáng)烈要求下，國民政府繼承清末民初華僑議員選舉的實踐經(jīng)驗，制訂一系列“制憲國大”華僑代表選舉的管理規(guī)程與辦事細(xì)則。僅以制度設(shè)計而論，“制憲國大”華僑代表選舉在選區(qū)劃分、參政主體范圍、選舉方式等方面取得歷史性突破，在海外僑民參政選舉制度方面多有創(chuàng)舉，大大推進(jìn)了華僑參政議政的發(fā)展。有人曾稱此次選舉“史無前例，事屬創(chuàng)舉”。［29］這種說法雖有夸大之嫌，但也一定程度上反映了此次華僑代表選舉的重要貢獻(xiàn)與歷史意義。

“制憲國大”華僑代表選舉實現(xiàn)了對1931年國民會議海外華僑代表選舉制度的發(fā)展。1931年國民政府為召開國民會議在海外舉行的華僑代表選舉，是世界上最早的海外直接投票選舉。當(dāng)時設(shè)海外選區(qū)21個，法定華僑代表名額26名，采用職業(yè)選舉方式，即由海外特定團(tuán)體選出華僑代表。最終有17個選區(qū)選出代表18名，另有國民會議主席團(tuán)特別指定代表3名，共產(chǎn)生代表21名，最終有20名代表回國出席會議。［30］相比較而言，“制憲國大”華僑代表選舉不僅選區(qū)數(shù)量增加，選舉方式也從職業(yè)選舉發(fā)展為職業(yè)選舉與區(qū)域選舉相結(jié)合，實行初選與復(fù)選分階段進(jìn)行，程序更為系統(tǒng)完備。當(dāng)時，世界上尚未舉行過遍布世界主要國家和地區(qū)、參選人數(shù)如此龐大、持續(xù)時間如此漫長的海外公民選舉。雖然美國、英國、澳大利亞等在二戰(zhàn)后曾經(jīng)舉行海外公民投票，但多限于在海外的軍人或在國外的外交官等少數(shù)國家工作人員，且均采用郵寄投票方式。即使海外投票發(fā)展較早的美國，直到1975年《海外公民投票權(quán)法案》出臺，才正式確立海外公民的普遍投票權(quán)，但其采用的投票方式也是通過郵寄進(jìn)行通訊投票，而非在海外劃分選區(qū)、設(shè)立投票站，由享有選舉權(quán)的公民在海外直接投票。［31］

表1 1946年“制憲國大”華僑選區(qū)當(dāng)選代表及其產(chǎn)生方式

“制憲國大”華僑代表選舉是在極為特殊的背景下舉行的海外選舉。選舉歷時十年之久，其間正值第二次世界大戰(zhàn)，中國以及華僑主要聚居地東南亞正在遭受日本帝國主義的侵略，選舉活動面臨巨大壓力。抗戰(zhàn)勝利后，國內(nèi)政局極度動蕩，東南亞等地民族主義高漲，華僑選舉頻遭當(dāng)?shù)卣种啤Ｔ趶?fù)雜多變、內(nèi)外交困的條件下，推出系統(tǒng)的華僑選舉制度，在世界主要國家和地區(qū)設(shè)立選區(qū)，舉行選舉活動，而且所有選區(qū)最終選出華僑代表，實屬不易。特別是相對于國內(nèi)賄選泛濫、舞弊成災(zāi)的亂象，華僑代表選舉相對有序，具有一定的現(xiàn)代色彩。此次選舉，不僅刷新了世界海外僑民選舉的歷史紀(jì)錄，而且為以后的“行憲國大”華僑代表、華僑立法委員以及華僑監(jiān)察委員等海外選舉奠定了制度根基。

（二）選舉制度穩(wěn)定性不足，難以滿足海外選舉實際需求

從制度層面看，由于海外華僑代表選舉技術(shù)難度系數(shù)偏高，以及特殊時空環(huán)境的裹挾，“制憲國大”華僑代表選舉制度難免存在一些缺失與不足。首先，選舉制度穩(wěn)定性不足。海外華僑選舉規(guī)則雖由中國政府制定，但因具體選舉活動須在海外舉行，高度依賴國外環(huán)境，且華僑選舉涉及華僑國籍問題，僑居地民族政治結(jié)構(gòu)直接影響選舉的開展。為了應(yīng)對情勢變化，國民政府不斷調(diào)整相關(guān)規(guī)定，削弱了制度的穩(wěn)定性。一方面，華僑參選條件屢經(jīng)變更。根據(jù)《國民大會代表選舉法》的規(guī)定，公民必須經(jīng)過宣誓才能享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。內(nèi)政部1936年公布的《公民宣誓登記規(guī)則》明確規(guī)定，公民只有經(jīng)過公民宣誓才能進(jìn)行選民登記、取得選票、行使選舉權(quán)。［32］但在選舉過程中，多數(shù)華僑并未舉行公民宣誓，國民政府準(zhǔn)許推選人、選舉人在投票環(huán)節(jié)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，候選人則于當(dāng)選后補(bǔ)行書面宣誓。［33］參選條件的不斷變更，有損華僑選舉的權(quán)威性。另一方面，選舉方式復(fù)雜多變?！爸茟棁蟆比A僑代表選舉屬于特種選舉，其常規(guī)選舉方式是初選階段候選人的推選比照職業(yè)選舉產(chǎn)生、復(fù)選階段比照區(qū)域選舉進(jìn)行。在實際運(yùn)行過程中，兩種方式銜接不暢，部分根據(jù)職業(yè)選舉選出的候選人不符合復(fù)選要求，復(fù)選時根據(jù)區(qū)域選舉準(zhǔn)備的手續(xù)又與推選程序難以吻合，銜接機(jī)制存在缺陷。［34］選舉制度繁雜多變，在一定程度上造成華僑認(rèn)識的混亂，以致“發(fā)生種種不合規(guī)定之情事”。東南亞等地不斷出現(xiàn)無效選舉，甚至有人以個人名義推薦候選人。［35］

其次，制度設(shè)計難以滿足海外選舉的實際需要。海外選舉比國內(nèi)選舉更為復(fù)雜。一方面，華僑身份多樣，選舉資格審核困難。按照《國民大會代表選舉法》，具有中華民國國籍是取得選舉權(quán)的必備條件。為實現(xiàn)海外政治動員的目的，國民政府在選舉資格審核中對國籍進(jìn)行寬泛解釋，已加入外國國籍的華僑因具有父系中國血統(tǒng)得以兼有中國國籍，從而享有國民大會華僑代表選舉權(quán)，［36］但在選舉過程中，社會各界對華僑國籍的認(rèn)識一直存在分歧，由此引發(fā)的選舉爭議從未停止。另一方面，海外選舉環(huán)境特殊，不同僑居國之間存在明顯差異。正如時人所言，“因為在外僑民，環(huán)境比國內(nèi)特殊，情形來得復(fù)雜，……更需要有變通的辦法……硬以一紙通行的程序法而律之各地僑情不同的僑胞，必致顧此失彼?！保?7］此外，“制憲國大”華僑選區(qū)以地方名稱為選區(qū)名稱，難以涵蓋所有華僑僑居地，且未顧及性別實質(zhì)平等的需求，最終選出的代表為清一色的男性，有悖于平等選舉原則。

穩(wěn)定性是法律的重要特征，過于頻繁地修改法律，必然有損其權(quán)威性。由于華僑代表選舉是在極端動蕩的背景下舉行，國際國內(nèi)形勢風(fēng)云變幻，國民政府也不得不隨著環(huán)境變化而不斷修改選舉規(guī)則。海外華僑代表選舉陷入穩(wěn)定性與靈活性的兩難困境，平等選舉原則未能得到很好落實，為此后“行憲國大”華僑代表選舉留下發(fā)展空間。

（三）選舉受到黨化掣肘，難免成為民主標(biāo)簽

從具體選舉實踐層面看，華僑代表選舉是國民政府僑務(wù)政策的直接體現(xiàn)。國民政府的僑務(wù)政策立足于民族主義立場，主要目的是增強(qiáng)華僑愛國意識，促進(jìn)中國國際地位提高，保護(hù)華僑利益實屬其次。［38］而南京國民政府統(tǒng)治的實質(zhì)卻是國民黨黨治，僑務(wù)黨化是其僑務(wù)政策的主要特點。［39］在僑務(wù)黨化的背景下，“制憲國大”華僑代表選舉難免受到政治性障礙因素的影響。

“制憲國大”華僑代表選舉名義上由國民黨中央、僑務(wù)委員會以及外交部門共同主持，但在關(guān)鍵事項上，實際均由國民黨中央最終決定，呈現(xiàn)出濃厚的黨化色彩。華僑代表選舉兼采常規(guī)選舉、政府遴選等方式，多種方式交錯，內(nèi)部構(gòu)造復(fù)雜，為國民黨干預(yù)選舉提供可乘之機(jī)。不僅海外國民黨黨部有權(quán)推舉華僑代表候選人，其他海外華僑團(tuán)體的成立與運(yùn)行均須接受當(dāng)?shù)貒顸h黨部的審查與指導(dǎo)，事實上也在國民黨的掌控之中。［40］

在常規(guī)選舉中，國民黨的政治意圖通過對華僑職業(yè)團(tuán)體類別的限制、選舉機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的確定以及國民政府圈定等環(huán)節(jié)得以實現(xiàn)。僑務(wù)委員會對八種選舉團(tuán)體的認(rèn)定是貫徹國民黨政治意圖的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有得到認(rèn)定的團(tuán)體的職員才享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，未加入這些團(tuán)體的華僑不得享有初選投票權(quán)和被選舉權(quán)。海外華僑團(tuán)體選出候選人后，還要呈送國民政府圈定。在復(fù)選階段，華僑選舉人也只能在國民政府圈定的候選人名單中圈定投票。［41］無論是僑務(wù)委員會對八種選舉職業(yè)團(tuán)體的指定，還是國民政府圈定候選人名單，均呈現(xiàn)出濃重的國民黨主導(dǎo)色彩。常規(guī)選舉尚且如此，遑論特殊遴選。

二戰(zhàn)結(jié)束后，東南亞各國相繼爭取民族獨立，部分選區(qū)的選舉遭到住在國壓制，難以如期進(jìn)行，國民黨乘機(jī)頒行《國民大會代表選舉補(bǔ)充條例》，采用華僑推舉候選人與國民政府最終遴選相結(jié)合、國民政府指定等多種方式，進(jìn)一步加強(qiáng)對華僑選舉的控制。從最終選舉結(jié)果看，超過三分之一的華僑代表通過特殊遴選方式產(chǎn)生，實際上屬于國民政府直接指定，國民黨中央委員會甚至直接發(fā)令增加歐洲、緬甸選區(qū)代表名額，并限定“旅英”“旅緬滇籍”等具體條件，充分體現(xiàn)國民黨對華僑代表選舉的全面操縱。因此，最終選出的華僑代表大多是國民黨黨員。就目前所見，41名華僑代表中，明確具有國民黨黨籍者26人，占63%，其中20人在國民黨黨務(wù)機(jī)構(gòu)任職。另一方面，在僑務(wù)黨化背景下，國民黨通過推進(jìn)僑團(tuán)工作追求“（海外）會館黨部化，黨部會館化”，［42］“制憲國大”華僑代表中的黨籍不明者，實際上也存在接受國民黨黨化的高度可能性。國民黨的強(qiáng)力影響，遏制了華僑競選投票的空間和意義，動搖了選舉的民意基礎(chǔ)，削弱了選舉的公平性與代表性。

受制于特殊的國內(nèi)外政治社會環(huán)境，海外華僑選舉制度難免存在缺陷，運(yùn)行過程也是阻礙重重，最終結(jié)果難盡人意，削弱了華僑對國民政府的認(rèn)同。海外選舉之初，華僑滿懷期望，“惟經(jīng)此次舉辦選舉之后，即引起遍處世界各地僑民之濃厚興趣，踴躍參加競選，其對于民族國家之觀念，由此而頓見增進(jìn)?！保?3］隨著選舉活動的展開，海外僑胞認(rèn)識到國民黨操控選舉的黑暗現(xiàn)實，從積極參與轉(zhuǎn)向消極抵制，甚至有海外僑團(tuán)宣布拒絕承認(rèn)選舉結(jié)果。英國曼徹斯特華僑對政府指定制憲國大代表的做法極為不滿，在1946年召開臨時大會進(jìn)行抗議，認(rèn)為國大代表由政府圈定，再由國民大會選舉政府，等于政府自選，絕不能產(chǎn)生代表民意的政府。荷屬區(qū)的4名國大代表因均由國民黨指定而遭到僑胞反對。［44］馬來亞吧城僑團(tuán)大會發(fā)表宣言，抨擊選舉結(jié)果“強(qiáng)奸民意”，表示“決不承認(rèn)”；檳城僑團(tuán)大會也表示“堅決反對”，要求根據(jù)民主原則重新選舉。［45］

五、結(jié)語

為了贏得海外僑胞支持，國民政府在繼承近代華僑代表選舉制度成果的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了系統(tǒng)的華僑代表選舉法規(guī)體系，保障了海外華僑與國內(nèi)公民享有平等選舉權(quán)。舉行“制憲國大”華僑代表選舉，在參選人數(shù)、地域范圍、選舉時間以及選舉方式等方面做出突破性嘗試，在世界海外僑民選舉史上留下濃墨重彩的一筆。另一方面，“制憲國大”華僑代表選舉呈現(xiàn)出一定的政治功利性。國民政府舉行選舉的真正意圖在于實現(xiàn)政治動員，促成國民黨黨治合法化，在選舉中植入國民黨干預(yù)的暗門，使得華僑代表選舉表面上具有現(xiàn)代民主選舉的形式與規(guī)則，實質(zhì)上未能充分體現(xiàn)現(xiàn)代民主普遍、公平、公正等基本內(nèi)涵，最終淪落為民主政治的標(biāo)簽。海外僑胞從憧憬轉(zhuǎn)向失望，逐漸失去對國民黨政權(quán)的認(rèn)同，加速了國民黨統(tǒng)治的崩潰。僑民選舉具有國內(nèi)、國際雙重屬性，深受世情、國情、僑情影響，僑民選舉制度設(shè)計，既要與民主精神契合，又要立足現(xiàn)實，密切結(jié)合海外僑胞實際需求，充分評估國內(nèi)政治文化、僑居國社會形態(tài)等多重因素的影響。唯有如此，才能切實保障華僑權(quán)利，有效凝聚僑心僑力，實現(xiàn)多方共贏。

［注釋］

［1］《國民大會在外僑民選舉事務(wù)辦理之經(jīng)過》，僑務(wù)委員會編?。骸秲S務(wù)十三年》，1945年，第85~86頁。

［2］《國民大會代表選舉法》，蔡鴻源主編：《民國法規(guī)集成》第33冊，合肥：黃山書社，1999年，第149~153頁。

［3］《國民大會代表選舉法》，蔡鴻源主編：《民國法規(guī)集成》第33冊，合肥：黃山書社，1999年，第145~153頁。

［4］《國民大會在外僑民代表選舉事務(wù)所辦理經(jīng)過》，僑務(wù)委員會編?。骸秲S務(wù)十五年》，1947年，第25~26頁。

［5］《國民大會代表選舉補(bǔ)充條例》，中國國民黨上海特別市執(zhí)行委員會編?。骸秶翊髸黜椃ㄒ?guī)》，1948年，第14~16頁。

［7］《國民大會在外僑民代表選舉事務(wù)辦理之經(jīng)過》，僑務(wù)委員會編?。骸秲S務(wù)十三年》，1945年，第85~86頁。

［8］《國大僑民代表候選人已指定 選舉監(jiān)督亦經(jīng)決定》，《進(jìn)化周刊》1937年第10期。

［9］《國民大會代表選舉法》，蔡鴻源主編：《民國法規(guī)集成》第33冊，合肥：黃山書社，1999年，第145~153頁。

［10］在外僑民選舉事務(wù)所：《國民大會在外僑民代表選舉應(yīng)行注意事項》，《僑務(wù)月報》1936年第5~6期合刊。

［11］《國民大會區(qū)域及職業(yè)選舉未能依法產(chǎn)生之代表遴選辦法》，《交通公報》1940年第3卷第9期。

［12］《修正國民大會代表選舉法施行細(xì)則》，蔡鴻源主編：《民國法規(guī)集成》第33冊，合肥：黃山書社，1999年，第175~186頁。

［13］《國民大會代表選舉法》《修正國民大會代表選舉法施行細(xì)則》，蔡鴻源主編：《民國法規(guī)集成》第33冊，合肥：黃山書社，1999年，第145~153、175~186頁。

［14］《修正國民大會代表選舉法施行細(xì)則》，蔡鴻源主編：《民國法規(guī)集成》第33冊，合肥：黃山書社，1999年，第175~186頁。

［15］《國民大會代表選舉法施行細(xì)則》，何漢章編輯：《第一屆國民大會專輯》，國民大會秘書處，1948年，第17~33頁。

醫(yī)教協(xié)同的大背景下如何培養(yǎng)既要有一定學(xué)術(shù)能力，又能勝任臨床醫(yī)生職責(zé)的高素質(zhì)應(yīng)用型人才？本課題通過建立“三個平臺”+“兩個不間斷”，進(jìn)行了醫(yī)教協(xié)同背景下臨床醫(yī)學(xué)碩士專業(yè)學(xué)位研究生培養(yǎng)改革的實踐與探索。

［16］在外僑民選舉事務(wù)所：《國民大會在外僑民代表選舉應(yīng)行注意事項》，《僑務(wù)月報》1936年第5~6期合刊。

［17］《國民大會代表選舉法施行細(xì)則》，何漢章編輯：《第一屆國民大會專輯》，國民大會秘書處，1948年，第17~33頁。

［18］《國民大會代表選舉法》，蔡鴻源主編：《民國法規(guī)集成》第33冊，合肥：黃山書社，1999年，第145~153頁。

［19］在外僑民選舉事務(wù)所：《國民大會在外僑民代表選舉應(yīng)行注意事項》，《僑務(wù)月報》1936年第5~6期合刊。

［20］《國民大會在外僑民選舉事務(wù)辦理之經(jīng)過》，僑務(wù)委員會編?。骸秲S務(wù)十三年》，1945年，第85~86頁。

［21］《國民大會在外僑民選舉事務(wù)辦理之經(jīng)過》，僑務(wù)委員會編?。骸秲S務(wù)十三年》，1945年，第85~86頁。

［22］中國國民黨上海特別市執(zhí)行委員會編?。骸秶翊髸黜椃ㄒ?guī)》， 1948年，第14~16頁。

［23］《國民大會在外僑民代表選舉事務(wù)所辦理經(jīng)過》，僑務(wù)委員會編印：《僑務(wù)十五年》，1947年，第25~26頁。

［24］國民大會秘書處編?。骸秶翊髸嶄洝?，1946年，第810~1143頁。

［25］《向美洲全體僑胞僑團(tuán)報告出席國民大會制憲經(jīng)過》，《華僑評論月刊》第13、14期。

［26］（臺灣）僑務(wù)二十五年編輯委員會編?。骸秲S務(wù)二十五年》，1957年，第160頁。

［27］《國大華僑代表發(fā)動保障僑產(chǎn)運(yùn)動》，《粵僑導(dǎo)報》1947年第10~11期合刊。

［28］武樹臣：《中國傳統(tǒng)法律文化》，北京大學(xué)出版社，1994年，第598頁。

［29］（臺灣）僑務(wù)二十五年編輯委員會編?。骸秲S務(wù)二十五年》，1957年，第160頁。

［30］華僑革命史編纂委員會編纂：《華僑革命史》下冊，臺北：正中書局，1981年，第600~602頁。

［31］International IDEA，Voting from Abroad: The International IDEA Handbook，Sweden：Trydells tryckeri AB， 2007 pp.41-42.

［32］《公民宣誓登記規(guī)則》，《廣東省政府公報》1936年第338期。

［33］僑務(wù)委員會：《國民大會在外僑民代表選舉應(yīng)行注意事項》，《僑務(wù)月報》1936年第5~6期合刊。

［34］《國民大會在外僑民選舉事務(wù)辦理之經(jīng)過》，僑務(wù)委員會編印《僑務(wù)十三年》，1945年，第85~86頁。

［35］《僑民推薦選舉無效》，《申報》1936年12月4日。

［36］僑務(wù)委員會：《國民大會在外僑民代表選舉應(yīng)行注意事項》，《僑務(wù)月報》1936年第5~6期合刊。

［37］梁道群：《憲政實施后對于在外僑民行使政權(quán)的我見》，《華僑青年》1944年第1期。

［38］李盈慧：《華僑政策與海外民族主義（一九一二——一九四九）》，臺北：南天書局有限公司，2018年，第70頁。

［39］竇文金：《南京國民政府僑務(wù)工作剖析（1927—1949）》，《八桂僑史》1996年第4期。

［40］《指導(dǎo)海外僑民組織團(tuán)體辦法》，《法令周刊》1933年第145期。

［41］僑務(wù)委員會：《國民大會在外僑民代表選舉應(yīng)行注意事項》，《僑務(wù)月報》1936年第5~6期合刊。

［42］陳國威：《1924—1945年國民黨海外部與僑務(wù)工作考論》，《華僑華人歷史研究》2008年第3期。

［43］《海外僑民踴躍競選》，《大公報》1937年7月8日。

［44］李盈慧：《華僑政策與海外民族主義（一九一二—一九四九）》，臺北：南天書局有限公司，2018年，第173頁。

［45］何冷：《海外華僑反對一黨包辦國民大會的一斑》，《民主》（南方版）1946年第10期。