盧榮婕

(東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 211189)

一、問題的提出

國(guó)務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)）根據(jù)數(shù)據(jù)生命周期展開對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的全過程監(jiān)管，確保安全有效地進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)的開放與共享?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》中對(duì)于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建立以及數(shù)據(jù)資源清單管理制度提出了具體的要求，指出要發(fā)揮好數(shù)據(jù)的要素價(jià)值，更好地推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)?！丁笆奈濉眹?guó)家信息化規(guī)劃》中又一次重申政務(wù)數(shù)據(jù)共享流通的重要性，與提供公共服務(wù)密切相關(guān)的數(shù)據(jù)、應(yīng)用頻率較高的數(shù)據(jù)，應(yīng)全面實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享：構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)上下流通的循環(huán)體系，充分實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開放共享，確保通過政務(wù)數(shù)據(jù)的流動(dòng)以減少基層政務(wù)部門工作，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的一次采集，多方政務(wù)部門進(jìn)行共享利用，發(fā)揮政務(wù)數(shù)據(jù)共享的最大化功能，保障政務(wù)數(shù)據(jù)紅利的最大化釋放。《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》提出要推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的有序共享，實(shí)現(xiàn)透明型政府的建設(shè)。數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，其價(jià)值在流通中不斷地被釋放與增加，通過數(shù)據(jù)共享可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的指數(shù)型增長(zhǎng)。目前政務(wù)數(shù)據(jù)共享面臨著“不愿”“不敢”與“不能”的現(xiàn)實(shí)困境，“不愿”共享一般有兩種情形：一是不太了解政府?dāng)?shù)據(jù)共享的價(jià)值，主觀心理上并不認(rèn)同數(shù)據(jù)共享；二是過于看重?cái)?shù)據(jù)本身的價(jià)值，甚至產(chǎn)生“數(shù)據(jù)部門私有化”的心理?！安桓摇惫蚕硎怯捎谡?wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬不清，政府部門對(duì)于數(shù)據(jù)共享中的權(quán)責(zé)不是十分清晰，因而政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開展形成了一種能不共享就不共享的現(xiàn)象?！安荒堋惫蚕硎怯捎诳陀^因素所致。無論是前兩種主觀不能還是后一種客觀不能，究其本質(zhì)是由于政務(wù)數(shù)據(jù)共享責(zé)任劃分不清。要想充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的市場(chǎng)要素功能，需解決一個(gè)前提性問題，即破解政務(wù)數(shù)據(jù)共享難困境。實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)安全有效地共享，是數(shù)字政府建設(shè)的前提與基礎(chǔ)，其對(duì)于保障數(shù)據(jù)的公共安全、數(shù)據(jù)中所涉及的人格權(quán)與財(cái)產(chǎn)保障，都有著積極的促進(jìn)作用。

二、政務(wù)數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)狀檢視

破解政務(wù)數(shù)據(jù)共享難困境是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)性問題，也是政務(wù)數(shù)據(jù)得以更好地開發(fā)、利用的前提。數(shù)字政府能否健康可持續(xù)地發(fā)展，關(guān)鍵需對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享中的數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬予以明確，打破上下級(jí)政府以及政府部門間的數(shù)據(jù)“壁壘”，實(shí)現(xiàn)政府間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。[1]215目前政務(wù)數(shù)據(jù)共享存在以下問題：一是政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)利體系的構(gòu)成要素復(fù)雜，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)利屬性多元化，是屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)，亦或是一種新型權(quán)利，目前并沒有統(tǒng)一的定論；二是政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)利的范圍是一種類似于物權(quán)的靜態(tài)性權(quán)利，還是屬于一種動(dòng)態(tài)性權(quán)利束，因其自身會(huì)隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展而進(jìn)行相應(yīng)地?cái)U(kuò)充，導(dǎo)致其范圍亦未能明確；三是政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)利的權(quán)利人是誰，是國(guó)家還是數(shù)據(jù)收集主體或其他主體，也存在較大的爭(zhēng)議。政府?dāng)?shù)據(jù)共享需要對(duì)以上問題做出回應(yīng)，方可實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的有序共享。

數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型“資本”要素，可以將數(shù)據(jù)看作是陸權(quán)、海權(quán)和空權(quán)之外的第四種國(guó)家戰(zhàn)略資源[2]2，其不僅僅是一種資產(chǎn)，更是一種新型的戰(zhàn)略資源。數(shù)據(jù)之于數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代正如石油之于工業(yè)時(shí)代[3]247，在數(shù)字時(shí)代基于數(shù)據(jù)本身所具有的獨(dú)特屬性，價(jià)值甚至超越了石油。石油具有稀缺性與不可再生性，數(shù)據(jù)則具有可復(fù)制性與無限增值性，數(shù)據(jù)使用次數(shù)越多，被分享的次數(shù)越多，其價(jià)值會(huì)越大。根據(jù)數(shù)據(jù)的來源，可以將數(shù)據(jù)分為個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)；根據(jù)數(shù)據(jù)是否經(jīng)過加工，可以將數(shù)據(jù)分為原始數(shù)據(jù)與衍生數(shù)據(jù)；根據(jù)信息的參與主體，可以將數(shù)據(jù)分為單方數(shù)據(jù)與交互性數(shù)據(jù)。[4]

《政府信息公開條例》第2條①參見：《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第2條：政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。、第20條分別以定義和列舉的方式，界定了政府信息的概念內(nèi)涵與應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的類型。《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》規(guī)定了政務(wù)信息的來源，主要包括政務(wù)部門以及第三方通過授權(quán)獲得的信息資源，在尚難以完全實(shí)現(xiàn)信息形式無紙化的條件下，政務(wù)信息也可以紙質(zhì)版記錄。②參見：《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》（發(fā)改高技〔2017〕1272號(hào)）。《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》第3條第1款規(guī)定“政務(wù)數(shù)據(jù)資源是指政務(wù)部門在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源”?！顿F陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》第2條第2款規(guī)定“政府?dāng)?shù)據(jù)，是指市級(jí)、縣級(jí)人民政府及其工作部門和派出機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府（以下簡(jiǎn)稱行政機(jī)關(guān)）在依法履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源?！薄顿F陽市政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理辦法》第2條第2款規(guī)定“政府?dāng)?shù)據(jù)，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表等各類數(shù)據(jù)資源，包括行政機(jī)關(guān)直接或者通過第三方依法采集、依法授權(quán)管理和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的數(shù)據(jù)資源等?！笨梢?，政務(wù)信息資源的內(nèi)涵、外延與形式較為廣泛，主要包括政府信息以及其他各類政府掌握的信息和資源[5]，政務(wù)數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)在一定前提下是可以同等替換的，其基本含義相同。

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》作為國(guó)內(nèi)首個(gè)關(guān)于數(shù)據(jù)的綜合性立法，將個(gè)人數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)以單章形式予以規(guī)定，提出了構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)性作用?？梢姡S著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)于數(shù)據(jù)價(jià)值的認(rèn)識(shí)不斷深入，對(duì)于數(shù)據(jù)治理也提出更高的要求。數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)展一般可以分為三個(gè)階段：資源化、資產(chǎn)化與資本化。數(shù)據(jù)資源化階段，該階段的數(shù)據(jù)是原始數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)本身所具有的屬性，使得數(shù)據(jù)與其他四個(gè)生產(chǎn)要素具有很大區(qū)別，如數(shù)據(jù)所具有的可復(fù)制性與無限性，相比較土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)的價(jià)值會(huì)隨著分享與流通而得以增加，相反的是，其他生產(chǎn)要素的價(jià)值會(huì)隨著使用次數(shù)增加而不斷地減少。該階段屬于數(shù)據(jù)價(jià)值的初始階段，并沒有充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值的功能。數(shù)據(jù)資產(chǎn)化階段，該階段的數(shù)據(jù)是經(jīng)過加工的數(shù)據(jù)，其不僅是一種資源，還具有資產(chǎn)屬性，是個(gè)人或者企業(yè)資產(chǎn)的重要組成部分，是創(chuàng)造財(cái)富的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)資本化階段，該階段是數(shù)據(jù)價(jià)值最大化的體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素社會(huì)化的階段。[6]17

政務(wù)數(shù)據(jù)共享責(zé)任劃分，不僅關(guān)系到數(shù)據(jù)交易，還影響到數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建立，其具有以下重要價(jià)值。一是數(shù)字政府的快速發(fā)展需要共享責(zé)任的明確劃分。二是個(gè)人數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)保護(hù)的需要。政務(wù)數(shù)據(jù)具有多重屬性，尤其是涉及個(gè)人數(shù)據(jù)，個(gè)人數(shù)據(jù)往往與人格尊嚴(yán)相關(guān)，需要平衡好個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)以及政務(wù)數(shù)據(jù)之間的權(quán)益沖突。三是實(shí)現(xiàn)數(shù)字正義的需要。明晰政務(wù)數(shù)據(jù)共享的責(zé)任問題，保障數(shù)據(jù)主體對(duì)于數(shù)據(jù)的所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的合理分配，促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開放共享，最終釋放數(shù)據(jù)的最大紅利。

三、政務(wù)數(shù)據(jù)共享的困境分析

政務(wù)數(shù)據(jù)共享的前提之一是打破上下級(jí)政府、政府間以及政府與相對(duì)人間的數(shù)據(jù)壁壘，防范政務(wù)數(shù)據(jù)共享風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)的共享理念，真正實(shí)現(xiàn)由“不愿”“不想”“不能”共享，轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨蚕頌樵瓌t、不共享為例外。此外，政務(wù)數(shù)據(jù)共享責(zé)任的確立，有助于政務(wù)數(shù)據(jù)資源紅利的最大化釋放。政務(wù)數(shù)據(jù)對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)具有基礎(chǔ)性與關(guān)鍵性的作用，政務(wù)數(shù)據(jù)的開放與共享不僅僅關(guān)系到政務(wù)數(shù)據(jù)的流通，更有助于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的再分配。清晰明確的政務(wù)數(shù)據(jù)共享責(zé)任，使得行政機(jī)關(guān)更有動(dòng)力去推行數(shù)字政府建設(shè)，但囿于政務(wù)數(shù)據(jù)所具有的多重屬性，政務(wù)數(shù)據(jù)共享的理念仍是一種權(quán)力本位思想，部門利益化嚴(yán)重，政務(wù)數(shù)據(jù)共享責(zé)任并未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，因而，政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作開展面臨種種困境。

（一）數(shù)據(jù)保護(hù)模式分歧

數(shù)據(jù)具有價(jià)值不確定性、非排他性與增值性，是政務(wù)數(shù)據(jù)共享所必須解決的困境之一。要想釋放數(shù)據(jù)的要素功能，需要解決數(shù)據(jù)共享中的責(zé)任劃分問題。具體而言，數(shù)據(jù)只是一串?dāng)?shù)字或者符號(hào)，本身并沒有什么價(jià)值。數(shù)據(jù)作為第五大生產(chǎn)要素，其價(jià)值性異于其他生產(chǎn)要素。其他生產(chǎn)要素的價(jià)值具有直接性與顯現(xiàn)性，而數(shù)據(jù)的價(jià)值性是在交易與流通中不斷被累積與釋放的。傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素具有排他性，借助財(cái)產(chǎn)權(quán)即可實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)要素的保護(hù)，但是數(shù)據(jù)并不具有排他性，尤其是借助新型技術(shù)，用戶可以實(shí)現(xiàn)零成本的獲取數(shù)據(jù)，很容易產(chǎn)生“公地悲劇”與“搭便車”的行為。[7]145同時(shí)，傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的價(jià)值會(huì)隨著使用而不斷地減損，但數(shù)據(jù)則是呈現(xiàn)相反的趨勢(shì)，數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的次數(shù)越多，數(shù)據(jù)庫(kù)搜集的數(shù)據(jù)越多，所做出的決策也就越精準(zhǔn)，數(shù)據(jù)的價(jià)值也就越大?；跀?shù)據(jù)的上述特性，當(dāng)下主要存在三種數(shù)據(jù)保護(hù)模式，且無論在理論還是在實(shí)踐，均尚未就應(yīng)采取何種保護(hù)模式達(dá)成共識(shí)。

一是數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)模式。知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的嚴(yán)格性與有限性，使得數(shù)據(jù)保護(hù)的范圍減少。能夠獲得知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的前提是具備實(shí)用性、新穎性與原創(chuàng)性，這大大縮小了數(shù)據(jù)保護(hù)的范圍。著作權(quán)只保護(hù)思想表達(dá)而不保護(hù)思想本身，專利的保護(hù)是以登記和公開為前提，商標(biāo)的保護(hù)只針對(duì)商業(yè)化的使用行為[7]151-152，而且都是具有一定的保護(hù)期限，并非永久性進(jìn)行保護(hù)。

二是政務(wù)數(shù)據(jù)國(guó)家主權(quán)保護(hù)模式。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的日益更新，大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，國(guó)家領(lǐng)域不再僅僅局限于物理空間，已將網(wǎng)絡(luò)空間看作是物理空間的延伸。數(shù)據(jù)安全已經(jīng)不再僅僅是個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等私主體之間的權(quán)利義務(wù)，還涉及到國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定。網(wǎng)絡(luò)主權(quán)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是國(guó)家對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)與管理體制具有獨(dú)立自主性，屬于一國(guó)事務(wù)，其他國(guó)家禁止不正當(dāng)?shù)母缮?；另一方面是防范針?duì)本國(guó)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)與管理體制的不正當(dāng)攻擊，保護(hù)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全與網(wǎng)絡(luò)主權(quán)。[1]22

三是政務(wù)數(shù)據(jù)新型數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)模式。隨著信息時(shí)代的到來，數(shù)據(jù)權(quán)利不僅僅局限于所有權(quán)與使用權(quán)，而是屬于一種不斷發(fā)展的新型權(quán)利。政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)利類型的界定，有助于界定數(shù)據(jù)權(quán)利的屬性，明確政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)利類型，厘清各政務(wù)部門之間的數(shù)據(jù)權(quán)利義務(wù)范圍，對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類、分級(jí)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的最大化共享，最終實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的建設(shè)?！段靼彩姓?wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》第6條對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)資源權(quán)利類型予以明確列舉，包括所有權(quán)、管理權(quán)以及使用與收益的權(quán)利，并對(duì)權(quán)利主體予以明確界定，由大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理機(jī)構(gòu)行使數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理權(quán)，對(duì)于數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，監(jiān)督指導(dǎo)等工作。

（二）政務(wù)數(shù)據(jù)共享的權(quán)力中心模式

政務(wù)數(shù)據(jù)“不愿”“不能”“不敢”共享困境的破解，有助于提高政務(wù)數(shù)據(jù)共享質(zhì)量，助力打造服務(wù)型、透明型以及整體型政府。政務(wù)數(shù)據(jù)本身所具有的可復(fù)制性、脆弱性以及非排他性，都是政務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)系需要考慮的問題。政務(wù)數(shù)據(jù)主要有三種共享模式：政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享；政府部門間的數(shù)據(jù)共享；政府與第三人間的數(shù)據(jù)共享。前兩類共享模式應(yīng)采取最大化共享理念，使共享需求最大化地得到滿足，釋放政府?dāng)?shù)據(jù)的最大紅利，避免政務(wù)數(shù)據(jù)閑而不用。

理念層面上，政務(wù)數(shù)據(jù)共享的權(quán)力中心體現(xiàn)在政務(wù)部門的管理型思維理念和政府部門利益固化理念。一些政府部門對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的價(jià)值并未進(jìn)行全面了解，或者是由于政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬不清，從而產(chǎn)生了不愿共享的工作態(tài)度，對(duì)本部門掌握的各種政務(wù)數(shù)據(jù)不愿與其他部門共享或者對(duì)相對(duì)人開放。[3]253將政府?dāng)?shù)據(jù)共享當(dāng)做是一種任務(wù)，不愿真正做到服務(wù)型政府。也有政府部門將高質(zhì)量的政務(wù)數(shù)據(jù)看作是部門的私有財(cái)產(chǎn)、私有利益，希望通過對(duì)數(shù)據(jù)的占有而獨(dú)自受益。加之現(xiàn)有法律法規(guī)并沒有對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬做出統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致缺乏明確的監(jiān)管機(jī)制?？梢?，政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開展，并未真正實(shí)現(xiàn)“以共享為原則，不共享為例外”，仍然固守管理型、權(quán)力為本位的理念，更多的只是一種形式上的共享。

實(shí)踐層面上，政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開展已經(jīng)取得較好的成績(jī)，但是仍面臨著“不愿”“不敢”“不能”的三不困境，究其原因是政務(wù)數(shù)據(jù)共享權(quán)責(zé)劃分不清，換言之，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬于什么性質(zhì)，由誰享有，權(quán)利的邊界又如何，這三個(gè)基礎(chǔ)問題沒有解決，因而阻礙了政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開展，導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)的價(jià)值并未得到有效釋放。政府部門對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬不明，使得政府部門“不敢”共享，不知道數(shù)據(jù)共享的范圍與邊界；政府部門將政務(wù)數(shù)據(jù)部門化，將政務(wù)數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬于本部門，對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)予以壟斷，促使其“不愿”共享，也因此導(dǎo)致了層出不窮的數(shù)據(jù)壁壘與各自為政現(xiàn)象。[8]

（三）政務(wù)數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

根據(jù)數(shù)據(jù)來源主體可以將數(shù)據(jù)分為個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)。個(gè)人數(shù)據(jù)采取的是以識(shí)別為標(biāo)準(zhǔn)，包括單獨(dú)或者與其他數(shù)據(jù)相結(jié)合能夠識(shí)別的各種信息。企業(yè)數(shù)據(jù)是指企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中所產(chǎn)生或獲取的各種數(shù)據(jù)，有廣義與狹義之分。廣義的企業(yè)數(shù)據(jù)是指一切與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的各種數(shù)據(jù)；狹義的企業(yè)數(shù)據(jù)一般是指已經(jīng)公開的數(shù)據(jù)，如公司的經(jīng)營(yíng)范圍、企業(yè)規(guī)模等。[1]218政務(wù)數(shù)據(jù)是指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理或者提供公共服務(wù)過程中所產(chǎn)生的各種數(shù)據(jù)。根據(jù)數(shù)據(jù)的產(chǎn)生是否經(jīng)過二次加工處理，可以將數(shù)據(jù)分為原始數(shù)據(jù)與衍生數(shù)據(jù)。原始數(shù)據(jù)是指一手?jǐn)?shù)據(jù)，直接來源于數(shù)據(jù)主體，并未進(jìn)行任何加工處理的數(shù)據(jù)，如申請(qǐng)人在進(jìn)行行政許可時(shí)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。原始數(shù)據(jù)既可以是個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)，亦或是政務(wù)數(shù)據(jù)。衍生數(shù)據(jù)是指對(duì)于原始數(shù)據(jù)進(jìn)行一定處理而產(chǎn)生的各種數(shù)據(jù)。根據(jù)數(shù)據(jù)實(shí)施主體不同，可以將數(shù)據(jù)分為私有數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)。[6]107公共數(shù)據(jù)主體是國(guó)家，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管與制約，主要包括對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性與完整性進(jìn)行核查，對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行公開與共享?！墩?wù)信息資源共享管理暫行辦法》第10條將政務(wù)信息資源分為基礎(chǔ)信息資源與主題信息資源。前者主要包括人口信息、物理空間信息等，后者主要是與民生息息相關(guān)的各種數(shù)據(jù)信息，如食藥安全、社會(huì)保障以及城鄉(xiāng)建設(shè)等數(shù)據(jù)信息。

四、政務(wù)數(shù)據(jù)共享的路徑選擇

政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的共享，則需要破除政府間的“數(shù)據(jù)壁壘”，政府與公民間的“信息孤島”[9]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)最大程度上的開放共享。政務(wù)數(shù)據(jù)共享目前存在著以下障礙：政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利類型的模糊性與不確定性，政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作的開展仍為權(quán)力本位思想，政務(wù)數(shù)據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。因而，為了消除“數(shù)據(jù)孤島”，可以通過優(yōu)化政務(wù)數(shù)據(jù)的分類，樹立政務(wù)數(shù)據(jù)的協(xié)同治理理念，由權(quán)力本位轉(zhuǎn)為協(xié)同治理理念，構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)的清單管理制度，以待實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型與范圍的明晰。

（一）優(yōu)化政務(wù)數(shù)據(jù)的分級(jí)分類

政府作為最大的數(shù)據(jù)收集者、處理者與擁有者，無論是數(shù)據(jù)的數(shù)量亦或是質(zhì)量都是具有領(lǐng)先性，其數(shù)據(jù)掌握能力遠(yuǎn)超過企業(yè)與個(gè)人。政府?dāng)?shù)據(jù)共享不單單只是數(shù)據(jù)在上下級(jí)政府、政府部門間以及政府與相對(duì)人間的流通，更為重要的是對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行分配的問題[10]，如何實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)保護(hù)與流通之間的動(dòng)態(tài)平衡。根據(jù)數(shù)據(jù)的來源進(jìn)行分類認(rèn)定，對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行類型化界定。實(shí)踐中政務(wù)數(shù)據(jù)的價(jià)值并未得到很好地釋放，政府部門間的數(shù)據(jù)共享停留在形式上的共享，只是滿足日常管理需要，還有很多潛在的價(jià)值，沒有得到深度挖掘，使得高質(zhì)量、高數(shù)量與高種類的政務(wù)數(shù)據(jù)存在浪費(fèi)之嫌。[3]248《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2018〕27號(hào)）提出，推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的工作原則，對(duì)于政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)的全部化，除非是法定不予以公開的內(nèi)容，否則政務(wù)服務(wù)應(yīng)當(dāng)全部予以上網(wǎng)；加快實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的協(xié)同共享能力，對(duì)于跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)的業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)協(xié)同辦理，深入推進(jìn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的公開化，政府?dāng)?shù)據(jù)共享的實(shí)質(zhì)化，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)通”“數(shù)據(jù)通”“業(yè)務(wù)通”。換言之，基于政務(wù)數(shù)據(jù)所具有的公共屬性，其蘊(yùn)含著巨大的公共利益，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的“取之于民，用之于民”，將政務(wù)數(shù)據(jù)最大程度上進(jìn)行開放共享。

原始數(shù)據(jù)價(jià)值來源于數(shù)據(jù)主體或者數(shù)據(jù)本身所呈現(xiàn)的價(jià)值，并未進(jìn)行任何技術(shù)處理，產(chǎn)權(quán)也最容易確定，直接歸屬于數(shù)據(jù)生產(chǎn)者。個(gè)人數(shù)據(jù)的主體是個(gè)人，企業(yè)數(shù)據(jù)屬于企業(yè)，政務(wù)數(shù)據(jù)則是屬于國(guó)家。原始數(shù)據(jù)承擔(dān)著保護(hù)數(shù)據(jù)主體的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)與人格尊嚴(yán)等權(quán)利的義務(wù)。原始數(shù)據(jù)的價(jià)值來源于數(shù)據(jù)本身，并非是政府創(chuàng)造的產(chǎn)物，因而，政府對(duì)于原始數(shù)據(jù)并不享有任何數(shù)據(jù)權(quán)利。

衍生數(shù)據(jù)的價(jià)值高于原始數(shù)據(jù)：一方面是由于數(shù)據(jù)經(jīng)過篩選處理，過濾掉不重要或者關(guān)聯(lián)性不大的數(shù)據(jù)；另一方面通過數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)聚合，可以碰撞出更多新的數(shù)據(jù)，該類數(shù)據(jù)更具適用性，可以直接作為政府進(jìn)行行政管理或者行政決策的依據(jù)。對(duì)于衍生數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬需要分階段予以認(rèn)定，而非一攬子進(jìn)行界定。根據(jù)洛克的勞動(dòng)賦權(quán)理論可知，要想獲得權(quán)利歸屬，尤其是所有權(quán)，究其本質(zhì)是需要對(duì)客體付出一定的勞動(dòng)，因?yàn)閯趧?dòng)能夠創(chuàng)造價(jià)值。[11]根據(jù)數(shù)據(jù)處理者對(duì)原始數(shù)據(jù)所付出的勞動(dòng)，可以依此進(jìn)行賦權(quán)。政府對(duì)衍生數(shù)據(jù)享有權(quán)利的前提是對(duì)原始數(shù)據(jù)付出了勞動(dòng)，此時(shí)，政府才具備成為衍生數(shù)據(jù)權(quán)利主體的可能性。

（二）樹立政務(wù)數(shù)據(jù)的協(xié)同治理理念

政務(wù)數(shù)據(jù)共享的困境之一在于政府部門利益化，將政務(wù)數(shù)據(jù)視為自己部門的財(cái)產(chǎn)，過于看重政務(wù)數(shù)據(jù)本身的價(jià)值，不愿與其他政府部門或者相對(duì)人進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，忽略政府?dāng)?shù)據(jù)共享對(duì)于服務(wù)型政府、數(shù)字政府建設(shè)的意義。政府?dāng)?shù)據(jù)遇到諸如數(shù)據(jù)壁壘或者信息孤島問題的原因，是由于政府利益的部門化。整體而言，我國(guó)行政管理仍為條塊分割，受“官僚制”與“科層制”的影響，使得政府部門會(huì)產(chǎn)生在自己轄區(qū)內(nèi)追求利益最大化的風(fēng)險(xiǎn)。因而，為了破解政府?dāng)?shù)據(jù)共享的難題，需要通過轉(zhuǎn)變政務(wù)數(shù)據(jù)共享的理念，以推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開展，促進(jìn)政府信息在不同省、市與縣政府部門間進(jìn)行數(shù)據(jù)的合法與合規(guī)流通，破除條塊分割式行政管理機(jī)制的困境，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

協(xié)同治理理念主要指的是治理主體的多元化，治理系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)化以及不同機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行協(xié)作治理[12]，各個(gè)主體平等地參與到社會(huì)治理之中，最大化維護(hù)公共利益。換言之，政務(wù)協(xié)同治理理念是為了破解條塊分割困境而提出來的，有助于構(gòu)建整體性政府建設(shè)。消除政府?dāng)?shù)據(jù)共享中的部門利益化，不再是以政府部門為中心，而是政府與社會(huì)公眾的相互協(xié)同，共同打造協(xié)同治理型網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。整體性政府建設(shè)是協(xié)同治理理念在數(shù)字政府中的體現(xiàn)，政務(wù)協(xié)同不僅僅只是形式上的整合，還需要根據(jù)技術(shù)協(xié)同、制度協(xié)同等制度進(jìn)行融合，目的是為了實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的跨部門、跨領(lǐng)域間的實(shí)質(zhì)性共享。權(quán)力本位式政務(wù)數(shù)據(jù)共享表現(xiàn)為政務(wù)數(shù)據(jù)的部門化，認(rèn)為政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)屬于政府搜集者，其所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)利益屬于政府部門財(cái)產(chǎn)。相反的是，協(xié)作治理理論強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)主體的多方參與，每個(gè)數(shù)據(jù)主體都能平等地參與數(shù)據(jù)治理，營(yíng)造正確的數(shù)據(jù)治理環(huán)境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的協(xié)同治理。

數(shù)字政府的成功建設(shè)需要首先運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維，改變傳統(tǒng)共享理念即權(quán)力本位理念，從權(quán)力本位轉(zhuǎn)變?yōu)橐杂脩魹橹行模蚱普g的數(shù)據(jù)壁壘，從單向共享轉(zhuǎn)變?yōu)榻换バ怨蚕?，以互?lián)網(wǎng)的思維開展政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作。通過對(duì)社會(huì)公眾需求的深入了解與吸收，實(shí)現(xiàn)公眾借助政務(wù)系統(tǒng)的提交一次信息公開申請(qǐng)，就可以獲得與之相關(guān)的全部政務(wù)共享數(shù)據(jù)，從而將政府權(quán)力運(yùn)行置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，使得行政決策更加透明化，提高行政政策的可接受性。換言之，政府在開展數(shù)據(jù)共享工作時(shí)，不再是單方面的提供服務(wù)、被動(dòng)地基于各自職能和業(yè)務(wù)進(jìn)行共享，而貫徹協(xié)同治理共享理念，由被動(dòng)式的供給轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)提供服務(wù)，結(jié)合公眾所關(guān)注的問題，針對(duì)不同社會(huì)主體的不同需求，提供個(gè)性化的菜單式政府?dāng)?shù)據(jù)共享服務(wù)，避免由于信息差而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)鴻溝，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)在政府之間、企業(yè)、公民個(gè)人之間實(shí)質(zhì)性的數(shù)據(jù)共享。

（三）構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)的清單管理制度

不同類型的政務(wù)數(shù)據(jù)，需要采取相適應(yīng)的共享模式。[13]針對(duì)主動(dòng)公開類的政府信息，由于該類政務(wù)數(shù)據(jù)處于公開的狀態(tài)，因而政務(wù)數(shù)據(jù)在進(jìn)行共享時(shí)，應(yīng)該予以全過程、全流程式的共享?！墩畔⒐_條例》第 29條所列舉的信息，如法律法規(guī)、規(guī)范性文件、辦事信息等，與社會(huì)公眾的生活密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)全部予以共享，以實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)取之于民、用之于民。針對(duì)非開放類的數(shù)據(jù)，需要進(jìn)一步類型化。首先，絕對(duì)不能公開的政務(wù)信息，如國(guó)家秘密、商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私類數(shù)據(jù)，不僅關(guān)系到數(shù)據(jù)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，更關(guān)系到人格權(quán)、經(jīng)濟(jì)秩序以及國(guó)家安全等。該類數(shù)據(jù)由國(guó)家予以保管，在進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)處理時(shí)，除非有法定共享理由，原則上不予以數(shù)據(jù)共享。其次，對(duì)于非法定不公開的政務(wù)數(shù)據(jù)，如涉及可以區(qū)分處理的個(gè)人隱私與商業(yè)秘密，可以通過簽訂協(xié)議的方式予以共享與開放。針對(duì)無條件公開的數(shù)據(jù)，如已經(jīng)公開的政務(wù)數(shù)據(jù)，任何自然人、法人以及非法人組織均可以全部予以查詢，該類政務(wù)數(shù)據(jù)屬于無條件共享類型。

中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)2021年4月發(fā)布的《“十四五”國(guó)家信息化規(guī)劃》提出，要建立政務(wù)數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單，減少相對(duì)人重復(fù)提交證明，形成一次采集、多方共享的數(shù)據(jù)治理局面。數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素，在政務(wù)數(shù)據(jù)共享中，其價(jià)值不斷地得到提升，經(jīng)過多次數(shù)據(jù)的流通與共享，政務(wù)數(shù)據(jù)被不斷地優(yōu)化，進(jìn)而能夠提供更加精準(zhǔn)的服務(wù)。政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量的高低直接影響著政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的開展，如政務(wù)數(shù)據(jù)是一種低質(zhì)量數(shù)據(jù)集合，將會(huì)使得政務(wù)數(shù)據(jù)在進(jìn)行處理時(shí)消耗大量的成本。在進(jìn)行數(shù)據(jù)資產(chǎn)清洗、挖掘與分析利用階段，相應(yīng)的工作量則會(huì)加大，政務(wù)數(shù)據(jù)的可利用率也會(huì)相應(yīng)的降低。因而，為了破解低質(zhì)量政務(wù)數(shù)據(jù)的集合，可以采用政務(wù)數(shù)據(jù)的清單管理制度，對(duì)于不同類型的政務(wù)數(shù)據(jù)賦予不同的處理要求。政務(wù)數(shù)據(jù)的價(jià)值無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上都是遠(yuǎn)超過企業(yè)與個(gè)人所搜集的數(shù)據(jù)，即使是電商行業(yè)平臺(tái)，其所獲取的數(shù)據(jù)也是有限且相對(duì)單一的。政務(wù)數(shù)據(jù)則包括醫(yī)療數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)、天氣數(shù)據(jù)等，其涉及范圍極廣。[2]9要想釋放政務(wù)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)紅利，發(fā)揮政務(wù)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值，優(yōu)化數(shù)字政府建設(shè)，需要根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)的不同類型予以清單式明確列舉，消除政府部門“不敢”共享的疑慮。

五、結(jié) 語

數(shù)字時(shí)代的到來，人們的生活以及政府提供公共服務(wù)的方式都不斷地被數(shù)字化，數(shù)據(jù)的流動(dòng)與數(shù)據(jù)保護(hù)之間的矛盾不斷地被激化；政務(wù)數(shù)據(jù)共享一方面有助于緩解數(shù)據(jù)流動(dòng)與保護(hù)之間的沖突，另一方面也對(duì)個(gè)人信息權(quán)益的保護(hù)以及公共安全帶來了巨大的挑戰(zhàn)。即使經(jīng)過匿名化或者脫敏化處理的數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)撞庫(kù)等技術(shù)手段仍可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的再識(shí)別，這給公民、企業(yè)，甚至國(guó)家安全帶來潛在的風(fēng)險(xiǎn)。此外，數(shù)據(jù)共享問題的破解不僅關(guān)系到數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也是數(shù)字政府建設(shè)的前提性問題。在數(shù)字社會(huì)中，誰掌握了數(shù)據(jù)，誰掌握數(shù)據(jù)的程度越深，誰就掌握了競(jìng)爭(zhēng)力。因此，為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)保護(hù)與流通之間的動(dòng)態(tài)平衡，將數(shù)據(jù)共享帶來的風(fēng)險(xiǎn)影響降到最小，需要對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享責(zé)任予以界定，以此來保障數(shù)據(jù)主體的數(shù)據(jù)權(quán)利，從而保持我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府的競(jìng)爭(zhēng)力。