趙 婧

氣候變化(climate change)是全人類面臨的共同問題，其負(fù)面影響具有復(fù)雜性、外溢性和聯(lián)動(dòng)性。當(dāng)前，氣候變化對(duì)人類社會(huì)諸方面的影響已然凸顯，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須增強(qiáng)人類發(fā)展道路的氣候韌性。因此，采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化成為各界共識(shí)，如何提升全球氣候治理的效率和公平性是自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)研究者共同關(guān)心的問題。

主權(quán)國(guó)家是全球氣候治理的主要行為體，各國(guó)氣候治理目標(biāo)、路線圖和具體行動(dòng)是影響全球溫控進(jìn)程的關(guān)鍵因素。作為地區(qū)大國(guó)和具有代表性的發(fā)展中國(guó)家，埃及從20世紀(jì)90年代開始就認(rèn)識(shí)到氣候變化問題的重要性，以及適應(yīng)和減緩氣候變化的緊迫性，與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)氣候行動(dòng)和對(duì)外氣候合作逐步展開。本文將從以下幾個(gè)方面討論埃及對(duì)全球氣候治理的參與：首先梳理埃及對(duì)氣候變化和氣候治理的認(rèn)知與立場(chǎng)，接下來闡述埃及參與全球氣候治理的具體實(shí)踐。最后分析埃及對(duì)內(nèi)對(duì)外氣候行動(dòng)的動(dòng)因并對(duì)其進(jìn)行評(píng)估。

一、 埃及對(duì)氣候變化的認(rèn)知與應(yīng)對(duì)立場(chǎng)

埃及是受全球氣候變化影響較大的國(guó)家，尼羅河三角洲被聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)列為氣候脆弱性極高的地區(qū)。(1)IPCC, Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability, Cambridge: Cambridge University Press, 2007, p. 327.早在20世紀(jì)90年代，埃及就意識(shí)到氣候變化對(duì)國(guó)家生存和發(fā)展的影響。隨著對(duì)氣候變化和氣候治理認(rèn)知的深化，埃及形成了本國(guó)參與全球氣候治理的基本立場(chǎng)。

(一) 埃及是全球氣候變化影響顯著區(qū)

氣候變化是指長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)大氣溫度和天氣模式的變化，其誘發(fā)原因既有自然層面的，也有人類活動(dòng)的影響。(2)“What is Climate Change,” The United Nations, https://www.un.org/en/climatechange/what-is-climate-change, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月10日。在全球氣候治理的語境中，氣候變化主要涉及“由于直接或間接的人類活動(dòng)改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化”(3)“Article 1, United Nations Framework Convention on Climate Change,” UNFCCC, May 9, 1992, https://unfccc.int/files/essential_background/background_publications_htmlpdf/application/pdf/conveng.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月10日。。自18世紀(jì)以來，人類活動(dòng)已經(jīng)成為影響氣候變化的主要因素，特別是煤炭、石油和天然氣等化石燃料的燃燒，是引發(fā)全球變暖的關(guān)鍵變量。人與自然是有機(jī)的統(tǒng)一體，在人類的生產(chǎn)生活作用于自然的同時(shí)，自然也會(huì)以其方式反作用于人類社會(huì)。當(dāng)前的氣候變化乃至氣候危機(jī)，其負(fù)面影響已在全球范圍內(nèi)顯現(xiàn)，直接可觀測(cè)的包括全球變暖、海平面上升以及干旱、強(qiáng)降雨等極端天氣事件頻率和強(qiáng)度的增大，而溢出影響幾乎囊括了人類生存、生產(chǎn)和生活的方方面面，國(guó)家社會(huì)和個(gè)人的命運(yùn)都與氣候變化聯(lián)系起來。西亞北非地區(qū)同樣遭受著氣候變化帶來的不利影響，且由于自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展階段和治理能力等因素的制約，這些地區(qū)的國(guó)家和人民對(duì)氣候變化更加敏感和脆弱。

埃及位于非亞歐交界處，主要?dú)夂蝾愋蜑闊釒衬畾夂?，平均氣溫高且溫差大，降水稀少。埃及的發(fā)展已然受制于自然地理?xiàng)l件，而氣候變化則使這種困境加劇。

首先，受全球氣候變化影響，埃及的水資源和糧食安全問題更加突出，生物多樣性遭到破壞，極端天氣事件頻發(fā)。埃及的淡水資源主要來自尼羅河，人口增長(zhǎng)、污染嚴(yán)重以及與鄰國(guó)的水資源爭(zhēng)端使得水安全成為埃及國(guó)內(nèi)的顯著議題，而氣候變化愈加惡化了這種情勢(shì)。據(jù)估計(jì)，在整個(gè)21世紀(jì)，氣候變化將使尼羅河流量的標(biāo)準(zhǔn)差增加約50%，意味著發(fā)生洪水和干旱的可能性都增加了兩倍。(4)Sarah Schaefer, “Climate Change: The Nile River,” Middle East Policy Council, June 21, 2021, https://mepc.org/commentary/climate-change-nile-river, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月10日。尼羅河對(duì)氣候變化的敏感反應(yīng)，是埃及被視為氣候變化影響顯著區(qū)和脆弱地帶的重要原因之一。埃及北部靠近地中海的尼羅河三角洲地區(qū)被氣候變化引發(fā)的海平面上升所直接影響。尼羅河三角洲是埃及人口最密集的區(qū)域，集中了全國(guó)63%的農(nóng)耕地，其瀕海的地理位置一直都是發(fā)展產(chǎn)業(yè)、安居生活的優(yōu)勢(shì)條件。然而，近些年地中海海平面的上升趨勢(shì)給尼羅河三角洲帶來了直接威脅。有研究顯示，地中海海平面上升1米將淹沒四分之一以上的三角洲土地。(5)Mohamed E. Hereher, “Vulnerability of the Nile Delta to Sea Level Rise: An Assessment Using Remote Sensing,” Geomatics, Natural Hazards and Risk, Vol.1, No.4, 2010, p. 320.此外，過去十余年間，極熱極寒和暴風(fēng)雨雪等極端天氣事件頻發(fā)，給埃及造成了巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。(6)“Egypt’s First Biennial Update Report to the United Nations Framework Convention on Climate Change, ” Egyptian Environmental Affairs Agency, 2018, p. 29, https://unfccc.int/sites/default/files/resource/BUR%20Egypt%20EN.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月10日。同水資源問題和極端天氣密切相關(guān)，埃及的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全也受到了氣候變化的嚴(yán)重威脅。(7)El-Sayed Ewis Omran and Abdelazim M. Negm, Climate Change Impacts on Agriculture and Food Security in Egypt, Cham: Springer, 2020, pp.3-19; Laila Yassin, Climate Change and Food Security in Egypt, Master’s thesis, American University in Cairo, 2016, p.29.

其次，氣候變化與國(guó)民健康有著直接聯(lián)系，埃及的衛(wèi)生安全隱患加重，加之新冠肺炎疫情(以下簡(jiǎn)稱“疫情”)的影響，氣候與衛(wèi)生兩大領(lǐng)域的協(xié)同治理赤字有增無減。世界衛(wèi)生組織關(guān)于埃及氣候與國(guó)民健康的報(bào)告顯示，在缺乏氣候變化適應(yīng)行動(dòng)的情況下，氣溫升高及海平面上升引發(fā)的洪水將大幅增加氣溫敏感性疾病和相關(guān)傳染病的發(fā)病率，而歸因于氣候變化的死亡病例也呈上升趨勢(shì)。(8)“Climate and Health: Country Profile 2015 Egypt,” WHO, 2015, pp.3-4, https://www.who.int/publications/i/item/health-and-climate-change-country-profile-2015-egypt, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月13日。除了生理健康以外，與氣候變化相關(guān)的精神健康問題同樣值得重視。在埃及，海平面上升和極端天氣事件可能導(dǎo)致民用住宅和各類基礎(chǔ)設(shè)施的毀壞，沿海地帶的居民承擔(dān)著背井離鄉(xiāng)的風(fēng)險(xiǎn)，這種情況增加了精神障礙和心理問題的發(fā)生幾率。(9)“Egypt Third National Communication Under the United Nations Framework Convention on Climate Change,” Egyptian Environmental Affairs Agency, March 2016, p. 153, https://unfccc.int/sites/default/files/resource/TNC%20report.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月13日。

最后，氣候變化加劇了埃及的貧困問題和就業(yè)困境，而氣候治理行動(dòng)則與國(guó)家發(fā)展治理之間存在著短期張力，難題的焦點(diǎn)在于如何做到二者的協(xié)調(diào)共進(jìn)。從直接影響來看，種植業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等行業(yè)的產(chǎn)量產(chǎn)值及就業(yè)情況的變化不容忽視。氣候變化使埃及50%的農(nóng)業(yè)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到影響，因?yàn)檫@些產(chǎn)業(yè)與水資源的使用和利用密不可分，而水資源的數(shù)量和質(zhì)量被氣候變量直接影響。(10)Hamsa Hefny, Mahmoud Elmekkawe and Manar Moustafa Ramadan, “Climate Governance in Egypt,” American University in Cairo, 2019, p. 8, https://documents.aucegypt.edu/Docs/GAPP/Public%20Policy%20Hub%20Webpage/17-%20Climate%20Governance%20in%20Egypt%20-%20En.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月13日。埃及的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的14.5%，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口在總體就業(yè)人口中占比28%，這一群體的就業(yè)、福利乃至生存境況都因氣候問題而發(fā)生改變。(11)Ibid., p. 7.從治理角度來看，能源系統(tǒng)改革的可持續(xù)性、效率以及公平是減緩氣候變化和發(fā)展國(guó)家經(jīng)濟(jì)取得協(xié)同效益的重點(diǎn)領(lǐng)域。(12)“Climate Risk Profile: Egypt(2021),” The World Bank Group， 2021, pp.13-19, https://climateknowledgeportal.worldbank.org/sites/default/files/2021-04/15723-WB_Egypt%20Country%20Profile-WEB-2_0.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月13日。但是，能源系統(tǒng)的改革必然涉及到諸多攸關(guān)方的既得利益，改革的動(dòng)力和阻力處于持續(xù)的博弈狀態(tài)。

(二) 埃及對(duì)氣候變化和氣候治理的認(rèn)知與立場(chǎng)

埃及是氣候變化敏感區(qū)和影響顯著區(qū)，這是氣候變化現(xiàn)象帶來的客觀影響，而埃及如何認(rèn)識(shí)以及理解氣候變化和氣候治理，則從深層次影響著國(guó)家作為行為主體參與全球氣候治理的戰(zhàn)略和具體實(shí)踐行動(dòng)。埃及對(duì)氣候變化和氣候治理的認(rèn)知由兩個(gè)層面構(gòu)成：一是氣候變化和氣候治理的本質(zhì)及該議題在全球議程中的重要性；二是氣候變化和氣候治理對(duì)埃及國(guó)內(nèi)外環(huán)境和發(fā)展的影響。相關(guān)認(rèn)知的具體內(nèi)容隨著全球氣候治理體系的演變和發(fā)展而不斷變化，在理念上既有延續(xù)性也有時(shí)代性。

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange，以下簡(jiǎn)稱《公約》)在全球氣候治理體系中具有核心位置，它奠定了全球氣候治理的法律和制度基礎(chǔ)。(13)許琳、陳迎：《全球氣候治理與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第1期，第117頁(yè)。以主權(quán)國(guó)家的國(guó)際氣候談判為主，全球氣候治理體系逐漸演變?yōu)槎嗬尕P(guān)方共同參與的復(fù)合結(jié)構(gòu)。(14)于宏源：《〈巴黎協(xié)定〉、新的全球氣候治理與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2016年第11期，第91頁(yè)。截至目前，埃及已遵照《公約》第4條及第12條規(guī)定，向秘書處提交了三份《氣候變化國(guó)家信息通報(bào)》(NationalCommunicationonClimateChange)，報(bào)告內(nèi)容反映了埃及對(duì)氣候變化的認(rèn)知，以及由此采取的應(yīng)對(duì)行動(dòng)。

埃及的第一份國(guó)家信息通報(bào)于1999年提交。該報(bào)告開篇寫道：“盡管溫室氣體排放量相對(duì)較小，但鑒于不斷增長(zhǎng)的人口、有限的沃土和廣袤的沙漠以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向海岸帶集中的趨勢(shì)，氣候變化帶來的潛在社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響對(duì)埃及的未來而言是毀滅性的?！?15)“The Arab Republic of Egypt: Initial National Communication on Climate Change,” Egyptian Environmental Affairs Agency, June 1999, https://unfccc.int/resource/docs/natc/egync1.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月13日。可見，早在全球氣候治理進(jìn)程開啟之時(shí)，埃及就意識(shí)到了氣候變化問題的嚴(yán)重性。特別是，埃及對(duì)氣候變化和氣候治理的認(rèn)知源于對(duì)本國(guó)具體國(guó)情的分析，具有現(xiàn)實(shí)性和預(yù)見性。現(xiàn)實(shí)性體現(xiàn)在，考慮到發(fā)展階段和國(guó)情，埃及更加重視對(duì)氣候變化的適應(yīng)，而減緩措施居于其次；對(duì)氣候變化國(guó)際合作趨勢(shì)的捕捉，則顯現(xiàn)出埃及在氣候治理問題上的預(yù)見性。

埃及的第二份國(guó)家信息通報(bào)于2010年提交。該報(bào)告最顯著的變化是賦予減緩行動(dòng)更重要的角色，詳細(xì)介紹了能源、工業(yè)、交通和農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門在21世紀(jì)第一個(gè)十年采取的減緩措施及未來計(jì)劃。(16)“Egypt Second National Communication Under the United Nations Framework Convention on Climate Change,” Egyptian Environmental Affairs Agency, May 2010, pp. 47-65, https://unfccc.int/resource/docs/natc/egync2.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月13日。2010年時(shí)值《京都議定書》(KyotoProtocol)第一承諾期末尾，兩方面的因素使得埃及認(rèn)識(shí)到氣候變化問題的緊迫性和政治色彩。一方面，《京都議定書》相關(guān)條款的實(shí)際履行情況距離科學(xué)報(bào)告要求的減排目標(biāo)存在很大差距；另一方面，美國(guó)未批準(zhǔn)《京都議定書》，且以美國(guó)和加拿大為首的“傘形集團(tuán)”(The Umbrella Group)國(guó)家強(qiáng)烈要求發(fā)展中國(guó)家共同承擔(dān)減排義務(wù)。

埃及的第三份國(guó)家信息通報(bào)(2016年)和第一次兩年更新報(bào)告(2018年)更為細(xì)致地匯總了埃及為應(yīng)對(duì)氣候變化采取的行動(dòng)及成效，例如減緩行動(dòng)擴(kuò)大至住房部門和旅游業(yè)，適應(yīng)措施納入了對(duì)城市規(guī)劃、生物多樣性和極端天氣事件的考量，清潔發(fā)展機(jī)制(Clean Development Mechanism, CDM)項(xiàng)目開始運(yùn)行等。(17)“Egypt Third National Communication Under the United Nations Framework Convention on Climate Change,” Egyptian Environmental Affairs Agency, March 2016; “Egypt’s First Biennial Update Report to the United Nations Framework Convention on Climate Change,” Egyptian Environmental Affairs Agency, 2018.這些變化和進(jìn)展反映了埃及對(duì)氣候變化問題認(rèn)知的深化，在此過程中，埃及逐漸明晰了本國(guó)對(duì)全球氣候治理的基本立場(chǎng)。

首先，堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家立場(chǎng)，秉持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。埃及在政府文件中明確指出，埃及與非洲和阿拉伯世界在應(yīng)對(duì)氣候變化和參與國(guó)際氣候談判方面有著共同立場(chǎng)。這一共同立場(chǎng)立足于發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)和國(guó)情，基于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家歷史責(zé)任與發(fā)展階段的差異，是符合國(guó)際氣候正義(climate justice)的治理路徑。一方面，埃及承擔(dān)應(yīng)對(duì)氣候變化的共同責(zé)任，將減緩和適應(yīng)氣候變化視為國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng)；另一方面，鑒于碳排放的歷史責(zé)任，發(fā)達(dá)國(guó)家必須率先做出減緩承諾并提高氣候雄心，以期達(dá)成實(shí)現(xiàn)溫控目標(biāo)的科學(xué)要求。(18)“Egypt’s Position to Climate Change Negotiations Matching with African & Arab Group Positions,” Egyptian Environmental Affairs Agency, https://www.eeaa.gov.eg/en-us/topics/air/climatechange/egyptsstatus.aspx, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月14日。

其次，確保發(fā)展權(quán)，應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展相一致。埃及認(rèn)為，氣候治理與減貧和發(fā)展應(yīng)相向而行，以國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略為據(jù)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是發(fā)展中國(guó)家不可剝奪的權(quán)利。(19)Ibid.這一立場(chǎng)符合非洲國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的總體原則，(20)詹世明：《應(yīng)對(duì)氣候變化：非洲的立場(chǎng)與關(guān)切》，載《西亞非洲》2009年第10期，第46頁(yè)。突出了全球氣候治理的本質(zhì)問題，即如何處理環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系。在埃及國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略“2030愿景”(Egypt Vision 2030)中，包括氣候治理在內(nèi)的環(huán)境維度是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的三大支柱之一，它與經(jīng)濟(jì)維度和社會(huì)維度互有影響,應(yīng)對(duì)氣候變化的具體目標(biāo)分別出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的條目中。(21)“The Sustainable Development Strategy (SDS): Egypt Vision 2030,” Arab Development Portal, 2016, p.7, https://arabdevelopmentportal.com/sites/default/files/publication/sds_egypt_vision_2030.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月16日。

最后，應(yīng)對(duì)氣候變化的減緩行動(dòng)遵循自愿原則，并得到國(guó)際社會(huì)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家的援助和支持。在全球氣候治理的京都時(shí)代，包括埃及在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家不擔(dān)負(fù)具有法律約束力的減排義務(wù)；至哥本哈根時(shí)代和巴黎時(shí)代，強(qiáng)規(guī)定性的“自上而下”減排模式逐步演化為“自下而上”的自愿減排模式，埃及各國(guó)向《公約》秘書處提交的是國(guó)家自主貢獻(xiàn)(nationally determined contributions, NDCs)。(22)李慧明：《〈巴黎協(xié)定〉與全球氣候治理體系的轉(zhuǎn)型》，載《國(guó)際展望》2016年第2期，第4-9頁(yè)。埃及減緩和適應(yīng)氣候變化的力度一直在增加，但自愿原則始終未變。關(guān)于氣候援助問題，埃及指出，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)根據(jù)《公約》及其《巴黎協(xié)定》(TheParisAgreement)的規(guī)定，向發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)方面的支持，同時(shí)強(qiáng)調(diào)，援助資金應(yīng)主要源自發(fā)達(dá)國(guó)家的政府部門，是充足、額外和可預(yù)測(cè)的，不占用和挪用其他項(xiàng)目的發(fā)展援助資金。(23)“Egypt’s Position to Climate Change Negotiations Matching with African & Arab Group Positions”.

二、 埃及參與全球氣候治理的實(shí)踐

認(rèn)知影響實(shí)踐，對(duì)氣候變化和氣候治理的認(rèn)知與立場(chǎng)決定著埃及的氣候行動(dòng)。在秉持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則和強(qiáng)調(diào)氣候行動(dòng)與可持續(xù)發(fā)展一致的基礎(chǔ)上，埃及對(duì)全球氣候治理的參與從國(guó)內(nèi)行動(dòng)到國(guó)際合作全方位展開。

(一) 積極有為的國(guó)內(nèi)氣候行動(dòng)

首先，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，將氣候治理融入國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略。埃及總統(tǒng)塞西2014年對(duì)外宣布的總統(tǒng)競(jìng)選計(jì)劃被稱為埃及“振興計(jì)劃”，其中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和刺激計(jì)劃不乏對(duì)能源轉(zhuǎn)型的關(guān)注，實(shí)質(zhì)是如何以可持續(xù)的方式化解埃及的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)困局。(24)趙軍：《埃及發(fā)展戰(zhàn)略與“一帶一路”建設(shè)》，載《阿拉伯世界研究》2016年第3期，第76-79頁(yè)。2016年，埃及政府出臺(tái)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展藍(lán)圖“2030愿景”，與聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程和非洲2063年議程對(duì)接，描繪了“新埃及”的形象和實(shí)現(xiàn)路徑，將氣候治理與海岸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展視為整體，把國(guó)家未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)置于適應(yīng)氣候變化的背景進(jìn)行規(guī)劃。(25)“The Sustainable Development Strategy (SDS): Egypt Vision 2030.”在2021年英國(guó)格拉斯哥舉辦的《公約》第二十六次締約方大會(huì)(COP26)上，埃及環(huán)境部長(zhǎng)亞絲明·福阿德(Yasmine Fouad)宣布了埃及2050年國(guó)家氣候變化戰(zhàn)略，包括實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)、加強(qiáng)氣候變化適應(yīng)能力和治理能力等具體目標(biāo)。(26)“During the Events of Conference of Parties on Climate Change (COP26), Minister of EnvironmentLaunches the Egypt National Climate Change Strategy-2050,” Egyptian Environmental Affairs Agency， November 3, 2021, https://www.eeaa.gov.eg/en-us/mediacenter/newscenter.aspx?articleID=6876, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年5月27日。2022年5月，在《公約》第二十七次締約方大會(huì)(COP27)召開前夕，埃及正式啟動(dòng)這一國(guó)家戰(zhàn)略，預(yù)計(jì)在減緩和適應(yīng)領(lǐng)域分別投入2,110億美元和1,130億美元資金。(27)“Egypt National Climate Change Strategy 2050,” Egyptian Environmental Affairs Agency， May 2022, pp.44-45, https://www.eeaa.gov.eg/portals/0/eeaaReports/N-CC/EgyptNSCC-2050-Summary-En.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月20日。

其次，建立專門機(jī)構(gòu)，形成既專業(yè)又多元的政府氣候治理網(wǎng)絡(luò)。國(guó)家制度結(jié)構(gòu)層面，埃及于1996年在環(huán)境部設(shè)立應(yīng)對(duì)氣候變化的專門辦公室，2009年升級(jí)并位列環(huán)境部十大核心部門；1997年，埃及國(guó)家氣候變化委員會(huì)成立，此后歷經(jīng)2007年和2015年兩次重要改革，形成了當(dāng)前廣泛代表各界利益的國(guó)家級(jí)氣候治理主體平臺(tái)。(28)“Egypt’s First Biennial Update Report to the United Nations Framework Convention on Climate Change,” p.38; “EEAA Organization Structure,” Egyptian Environmental Affairs Agency， July 2019, https://www.eeaa.gov.eg/en-us/aboutus/aboutagency/structure.aspx；“National Council for Climate Change,” Egyptian Environmental Affairs Agency, https://www.eeaa.gov.eg/en-us/topics/air/climatechange/nationalcouncilforclimatechange.aspx, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月20日。委員會(huì)的高級(jí)代表分別來自環(huán)境部、外交部、財(cái)政部、國(guó)防部、水資源和灌溉部、農(nóng)業(yè)和土地改良部、投資和國(guó)際合作部等九個(gè)政府部門，充分顯示了埃及在氣候治理制度安排方面的戰(zhàn)略視野，以及協(xié)調(diào)各部門形成合力的治理架構(gòu)特征。

再次，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，落實(shí)綠色發(fā)展項(xiàng)目。為減緩和適應(yīng)氣候變化，埃及在能源、工業(yè)、農(nóng)業(yè)和廢棄物處理四大領(lǐng)域全面開展治理行動(dòng)(見表1)，著力優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)并提高能效，特別是改革能源補(bǔ)貼制度，使產(chǎn)業(yè)升級(jí)和氣候治理并行不悖。在此背景下，大批綠色項(xiàng)目得到了國(guó)家的投融資支持。埃及規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部的數(shù)據(jù)顯示，在2020～2021財(cái)年國(guó)家預(yù)算草案中，共有691個(gè)綠色項(xiàng)目受惠于國(guó)家環(huán)境保護(hù)基金和綠色債券，總金額達(dá)4,473億埃及鎊(約合1,812億人民幣)。(29)“Egypt Human Development Report 2021,” UNDP and Ministry of Planning and Economic Development of Egypt, 2021, p. 244.“齋月十日城”市郊鐵路項(xiàng)目是近年來埃及投融資額較大的綠色項(xiàng)目，電氣化鐵路節(jié)約能源、減少能耗，有益于減緩氣候變化。(30)“Egypt’s PM Attends Signing Ceremony to Implement 1st Line of Siemens’ Cross-Country Electric Express Train,” Ahram Online, September 1, 2021, https://english.ahram.org.eg/NewsContent/1/64/422244/Egypt/Politics-/Egypt%E2%80%99s-PM-attends-signing-ceremony-to-implement-s.aspx, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月18日。

表1 埃及國(guó)內(nèi)氣候治理行動(dòng)

最后，普及氣候知識(shí)，提高公民氣候變化意識(shí)，動(dòng)員全社會(huì)廣泛參與氣候治理?！栋屠鑵f(xié)定》第12條規(guī)定，締約方應(yīng)采取措施加強(qiáng)氣候變化教育和培訓(xùn)，提升公共意識(shí)和擴(kuò)大公眾參與，便利民眾獲取相關(guān)信息。(31)“Paris Agreement,” UNFCCC, December 12, 2015, https://unfccc.int/sites/default/files/english_paris_agreement.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月21日。埃及在此方面積極采取行動(dòng)：在每年6月5日世界環(huán)境日當(dāng)天舉辦氣候變化宣傳活動(dòng)和學(xué)術(shù)研討會(huì)；環(huán)境部向?qū)W校教師提供培訓(xùn)課程，將氣候治理理念融入日常教育教學(xué)；針對(duì)青少年群體的氣候變化意識(shí)問題，設(shè)立多個(gè)“環(huán)保角”(the green corner),以期增強(qiáng)年輕一代對(duì)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任感；通過廣播電視、報(bào)刊雜志等大眾傳媒手段實(shí)現(xiàn)氣候變化意識(shí)的大眾傳播，如《金字塔報(bào)》《消息報(bào)》等發(fā)行量較大的埃及報(bào)紙均開設(shè)了環(huán)境專欄；政府機(jī)構(gòu)與阿拉伯區(qū)域和歐洲環(huán)境與發(fā)展中心(The Center for Environment and Development for the Arab Region and Europe, CEDARE)等非政府組織開展合作，共同動(dòng)員社會(huì)各界應(yīng)對(duì)氣候變化。(32)Omniah Hegazy, “Climate Change Public Awareness in Egypt,” UNFCCC, https://unfccc.int/sites/default/files/egypt_gambia.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月21日。

(二) 聯(lián)合國(guó)框架下的氣候治理實(shí)踐

氣候變化是國(guó)際社會(huì)面臨的共同問題，其消極影響具有溢出性和聯(lián)動(dòng)性，因而問題的緩和與解決不僅取決于國(guó)內(nèi)行動(dòng)，還有賴于全球治理和國(guó)際合作。作為當(dāng)今世界最有代表性和權(quán)威性的國(guó)際組織，聯(lián)合國(guó)在全球氣候治理中肩負(fù)著關(guān)鍵責(zé)任，發(fā)揮奠定組織基礎(chǔ)、訂立法律法規(guī)、構(gòu)建多邊機(jī)制和凝聚原則共識(shí)等重要作用，有效推動(dòng)了氣候治理的國(guó)際合作。(33)吳志成、徐芳宇：《聯(lián)合國(guó)與全球氣候治理》，載《南開學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第6期，第9-12頁(yè)。埃及維護(hù)以聯(lián)合國(guó)及《公約》為主渠道的全球氣候治理體系，通過多種形式參與聯(lián)合國(guó)框架下的氣候治理，履行非附件一締約方(發(fā)展中國(guó)家)的責(zé)任和義務(wù)，在實(shí)踐中形成了本國(guó)氣候外交的戰(zhàn)略路徑和參與特色。

首先，簽訂和批準(zhǔn)聯(lián)合國(guó)有關(guān)公約協(xié)定，與相關(guān)組織機(jī)構(gòu)加強(qiáng)聯(lián)系合作。埃及1994年批準(zhǔn)《公約》，其后分別于2005年、2017年批準(zhǔn)《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》，以締約方身份奠定和維護(hù)全球氣候治理的國(guó)際法理基礎(chǔ)。在組織機(jī)構(gòu)方面，埃及同聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)、世界氣象組織(WMO)和全球環(huán)境基金(GEF)等就氣候變化問題開展合作，將國(guó)際組織的專業(yè)權(quán)威及資金人才資源和埃及的本土實(shí)踐、本土經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，追求實(shí)現(xiàn)氣候治理全球化與區(qū)域化、本土化的協(xié)同效應(yīng)。全球環(huán)境基金小額贈(zèng)款計(jì)劃在埃及已進(jìn)入第七執(zhí)行階段，2021年氣候治理項(xiàng)目的捐贈(zèng)資金在總額中占比約43.22%，屬于聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。(34)其余兩個(gè)項(xiàng)目領(lǐng)域是生物多樣性和土地退化，所獲捐贈(zèng)額在總額中分別占比32.15%和24.63%； “Seventh Operational Phase of the GEF Small Grants Programme in Egypt,” GEF, https://www.thegef.org/projects-operations/projects/10360,上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月22日。

其次，依照透明度原則，通過聯(lián)合國(guó)多個(gè)平臺(tái)向國(guó)際社會(huì)公布?xì)夂蛑卫硇畔?，使本?guó)氣候治理進(jìn)程可公開和可盤點(diǎn)。透明度原則是國(guó)際組織的重要規(guī)范，透明度原則的制度化已經(jīng)成為驅(qū)動(dòng)全球氣候治理的主要因素。(35)董亮：《透明度原則的制度化及其影響：以全球氣候治理為例》，載《外交評(píng)論》2018年第4期，第106頁(yè)?！栋屠鑵f(xié)定》第13條詳盡闡述了《公約》下的透明度框架，包括締約方應(yīng)主動(dòng)提交國(guó)家信息通報(bào)和兩年更新報(bào)告等。(36)“Paris Agreement. ”埃及政府已于1999年、2010年和2016年提交了前三份國(guó)家信息通報(bào)，2018年提交了第一次兩年更新報(bào)告，及時(shí)報(bào)告本國(guó)為應(yīng)對(duì)氣候變化采取的減緩和適應(yīng)措施，更新在實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)方面所取得的進(jìn)展以及存在的差距和困難，為國(guó)際社會(huì)了解和追蹤埃及的氣候治理行動(dòng)提供明確的、可信賴的依據(jù)。(37)埃及正在編寫第四份國(guó)家信息通報(bào)，預(yù)計(jì)2023年完成，資助方是全球環(huán)境基金(GEF)。 “Egypt-Fourth National Communication to UNFCCC Project (NC4Egypt),” Egyptian Environmental Affairs Agency, https://www.eeaa.gov.eg/en-us/mediacenter/reports/projectstudies/nc4egypt.aspx, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月23日。

再次，積極參與聯(lián)合國(guó)倡議和組織的氣候變化國(guó)際會(huì)議及相關(guān)活動(dòng)，促成更廣泛的氣候治理多邊合作。2021年10月31日至11月13日，塞西總統(tǒng)出席COP26并在開幕式上發(fā)表演講，他著重介紹了埃及近些年以應(yīng)對(duì)氣候變化為中心的可持續(xù)發(fā)展模式，同時(shí)強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)充分履行對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助承諾，從非洲共同立場(chǎng)出發(fā)呼吁國(guó)際社會(huì)給予非洲大陸更多的支持。(38)“Egypt’s Participation in the 26th UN Climate Change Conference of the Parties(COP26),” State Information Service, November 1, 2021, https://www.sis.gov.eg/Story/159822/Egypt%27s-participation-in-the-26th-UN-Climate-Change-Conference-of-the-Parties-(COP26)?lang=en-us, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月23日。大會(huì)決定，接受埃及政府的申請(qǐng)和非洲國(guó)家的提名，由埃及在2022年11月主辦《公約》第二十七次締約方大會(huì)。(39)“Reporting of the Conference of the Parties on Its Twenty-sixth Session, Held in Glasgow from 31 October to 13 November 2021, ”UNFCCC, March 8, 2022, p. 14, https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cp2021_12_adv.pdf; “Reporting of the Conference of the Parties on Its Twenty-sixth Session, Held in Glasgow from 31 October to 13 November 2021, ” UNFCCC, March 8, 2022, p. 38, https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cp2021_12_add2_adv.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月25日。此外，在2022年3月首屆“中東北非氣候周”和同年8月底舉辦的“非洲氣候周”系列會(huì)議和活動(dòng)中，埃及政府及社會(huì)各界代表表現(xiàn)突出，為聯(lián)合國(guó)框架下的氣候變化地區(qū)多邊合作注入了動(dòng)力和活力。

最后，在參與聯(lián)合國(guó)框架下的氣候治理過程中，埃及走出了一條依托多重身份、利用多方資源的氣候外交之路。所謂多重身份，主要是指埃及的自我認(rèn)同和社會(huì)認(rèn)同，包括阿拉伯國(guó)家身份、非洲國(guó)家身份、中東國(guó)家身份和伊斯蘭國(guó)家身份等，而談及氣候問題，埃及還擁有氣候變化脆弱國(guó)身份。依托多重身份開展國(guó)家對(duì)外交往，這在埃及早已有之。納賽爾總統(tǒng)將阿拉伯世界、非洲大陸和伊斯蘭世界喻為三個(gè)“同心圓”，埃及處于中心位置并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，此后埃及的外交戰(zhàn)略和外交政策一直以“三個(gè)圈子”為基礎(chǔ)。(40)王京烈：《埃及外交政策分析》，載《西亞非洲》2006年第4期，第27頁(yè)。這一脈絡(luò)同樣表現(xiàn)于埃及氣候外交的戰(zhàn)略選擇，特別是突出其“阿拉伯代表”和“非洲代表”身份，在阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟(League of Arab States,以下簡(jiǎn)稱“阿盟”)和非洲聯(lián)盟(African Union,以下簡(jiǎn)稱“非盟”)等平臺(tái)踴躍對(duì)外發(fā)聲，組織協(xié)調(diào)非洲氣候變化談判小組(The African Group of Negotiators on Climate Change, AGN)在國(guó)際氣候談判中積極行動(dòng)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)本國(guó)和本身份群體的利益。多重身份為埃及帶來了可供氣候治理的多方資源，但資源的獲取和效用最大化則考驗(yàn)著埃及的氣候外交智慧和能力。在大國(guó)將非洲視為氣候地緣競(jìng)合新高地的背景下，埃及發(fā)揮三大陸樞紐優(yōu)勢(shì)以及多重身份賦予的“架橋”作用，充分利用南北合作和南南合作中的機(jī)遇與資源，贏得COP27的主辦權(quán)，為本國(guó)未來在“三個(gè)圈子”建設(shè)氣候領(lǐng)導(dǎo)力打下基礎(chǔ)。

(三) 廣泛開展應(yīng)對(duì)氣候變化南北合作與南南合作

發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)方面的支持，是應(yīng)對(duì)氣候變化南北合作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，這已成為全球氣候治理各參與方的基本共識(shí)，也是《公約》及其《巴黎協(xié)定》所明確指出的發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。從碳排放量占比來看，自20世紀(jì)初以來，埃及的年度碳排放量在全球總排放量中的占比一直未超過1%，最高值是2017年的0.70%，此后回落到2020年的0.61%。(41)Hannah Ritchie and Max Roser, “CO2 and Greenhouse Gas Emissions,” Our World in Data, 2020, https://ourworldindata.org/co2/country/egypt#citation, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月26日。埃及在碳排放方面的歷史責(zé)任較小，卻是受氣候變化影響較大的國(guó)家，因而實(shí)現(xiàn)氣候正義是其基本訴求，接受發(fā)達(dá)國(guó)家的氣候援助可以促使與氣候變化有關(guān)的負(fù)擔(dān)在全球范圍內(nèi)得到公平分配。對(duì)埃及來說，充分利用歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的氣候援助，重在調(diào)動(dòng)資源、提升能力，構(gòu)建起有益于埃及可持續(xù)發(fā)展的對(duì)外合作網(wǎng)絡(luò)。

埃及重視歐盟在全球氣候治理中的發(fā)起者和推動(dòng)者角色，共同應(yīng)對(duì)氣候變化是埃歐合作的優(yōu)先議程。在雙方2021～2027年伙伴關(guān)系優(yōu)先事項(xiàng)清單上，加強(qiáng)氣候行動(dòng)是幫助促進(jìn)埃及可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，歐盟對(duì)埃及的氣候援助體現(xiàn)出領(lǐng)域聚焦和渠道多樣的特點(diǎn)，開發(fā)可再生能源和提高能效是雙方氣候行動(dòng)的重點(diǎn)領(lǐng)域，合作形式包括技術(shù)援助、聯(lián)合研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分享等。(42)“EU-Egypt Partnership Priorities 2021-2027,” European Commission， June 16, 2022, pp. 6-7, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/system/files/2018-12/eu-egypt-par￣tner￣ship-priorities.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年10月17日。在資金方面，埃及主要受益于歐盟對(duì)外投資計(jì)劃和鄰國(guó)投資平臺(tái)，新的資金援助計(jì)劃于2021年開始實(shí)施，目光繼續(xù)投向綠色經(jīng)濟(jì)。(43)“European Neighbourhood Policy and Enlargement Negotiations-Egypt,” European Commission, https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/european-neighbourhood-policy/coun￣tries-region/egypt_en, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月26日。除雙邊合作以外，埃及還注重通過阿盟和非盟等區(qū)域多邊平臺(tái)與歐盟進(jìn)行氣候行動(dòng)的協(xié)調(diào)，致力于推進(jìn)COP26未竟的氣候融資問題。2019年2月，首屆阿盟—?dú)W盟峰會(huì)在埃及召開，時(shí)任歐洲理事會(huì)主席唐納德·圖斯克(Donald Tusk)在講話中特別指出，需要迅速和有效的行動(dòng)來合作應(yīng)對(duì)氣候變化，提高氣候雄心以實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)。(44)“Opening Remarks by President Donald Tusk at the EU-LAS Summit in Egypt,” European Council， February 24, 2019, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2019/02/24/remarks-by-president-donald-tusk-at-the-eu-las-summit-in-egypt/, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月26日。2022年2月，塞西總統(tǒng)赴布魯塞爾出席第六屆歐盟—非盟峰會(huì)，他向會(huì)議介紹了埃及就舉辦COP27所做的準(zhǔn)備工作，呼吁歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家加大技術(shù)轉(zhuǎn)讓和對(duì)非投資力度，尤其是幫助非洲國(guó)家更好地使用可再生能源。(45)“Issues to Be Addressed by Egypt’s President in 6th EU-AU Summit Disclosed,” Egypt Today, February 15, 2022, https://www.egypttoday.com/Article/1/112934/Issues-to-be-addressed-by-Egypt-s-president-in-6th, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月26日。在會(huì)后發(fā)布的“2030聯(lián)合愿景”中，歐盟承諾為包括埃及在內(nèi)的非洲國(guó)家提供1,500億歐元資金支持，氣候行動(dòng)和可持續(xù)經(jīng)濟(jì)是首要方向。(46)“Sixth European Union-African Union Summit: A Joint Vision for 2030,” European Council， February 18, 2022, https://www.consilium.europa.eu/media/54412/final_declaration-en.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月26日。

在埃美合作中，氣候變化議題并不占主導(dǎo)，但埃及也一直在嘗試溝通雙方應(yīng)對(duì)氣候變化的立場(chǎng)，希望借助美國(guó)的資源優(yōu)勢(shì)來增強(qiáng)本國(guó)在全球氣候治理中的影響力。美國(guó)對(duì)埃及的援助一直以來比較穩(wěn)定，時(shí)間長(zhǎng)且規(guī)模大，但資金和項(xiàng)目主要集中在傳統(tǒng)的和平安全領(lǐng)域，氣候援助只占少數(shù)。據(jù)美國(guó)國(guó)務(wù)院和美國(guó)國(guó)際開發(fā)署(United States Agency for International Development, USAID)公布的數(shù)據(jù)，軍事援助在美國(guó)對(duì)埃及援助總額中占比89%，相比之下，與氣候治理相關(guān)的發(fā)展和環(huán)境援助則數(shù)額甚微。(47)“U.S. Foreign Assistance by Country,” US Foreign Assistance, https://foreignassistance.gov/cd/egypt/, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月27日。不過，氣候變化議題在國(guó)際政治議程中重要性的提升促使美國(guó)開始重視對(duì)埃關(guān)系中的氣候行動(dòng)因素，這與美國(guó)在全球氣候治理中的立場(chǎng)及整體外交布局是密不可分的，即將埃及納入由美國(guó)主導(dǎo)的氣候治理進(jìn)程，試圖在全球氣候治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。(48)李慧明：《歐美氣候新政：對(duì)全球氣候治理的影響及其限度》，載《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期，第32頁(yè)。與此同時(shí)，埃及方面對(duì)埃美關(guān)系進(jìn)行主動(dòng)拓展，特別是借助COP27召開的契機(jī)加強(qiáng)與美方在氣候問題上的溝通。2022年2月，埃及外交部長(zhǎng)薩梅赫·舒克里(Sameh Shoukry)和美國(guó)總統(tǒng)氣候問題特使約翰·克里(John Kerry)在開羅發(fā)起并成立了兩國(guó)氣候工作組，致力于加強(qiáng)COP27的籌備工作以及雙方在減緩和適應(yīng)方面的合作。(49)“U.S.-Egypt Joint Press Release on Climate Change,” U.S. Embassy in Egypt，F(xiàn)ebruary 21, 2022, https://eg.usembassy.gov/u-s-egypt-joint-press-release-on-climate-change/, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月28日。這說明，埃美在氣候治理上的合作并非僅由美國(guó)一方主導(dǎo)，埃及的積極氣候外交同樣發(fā)揮作用。

在推進(jìn)南北合作的同時(shí)，埃及將開展應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作視為同等重要的治理路徑。一方面，埃及以中東地區(qū)大國(guó)的身份推動(dòng)區(qū)域氣候治理進(jìn)程，加速地區(qū)發(fā)展方式的綠色轉(zhuǎn)型和各國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的溝通與對(duì)接。2022年3月，首屆“中東北非氣候周”在阿聯(lián)酋迪拜舉辦。此次區(qū)域多邊活動(dòng)旨在加速氣候行動(dòng)與全球疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的整合，埃及外交部長(zhǎng)、環(huán)境部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)及其率領(lǐng)的代表團(tuán)參會(huì)，與區(qū)域各國(guó)和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織的代表共同討論碳市場(chǎng)、技術(shù)轉(zhuǎn)移和綠色融資等氣候治理實(shí)踐中面臨的緊迫問題，為同年底COP27的召開打好基礎(chǔ)。(50)“MENA Climate Week 2022-Daily Programme,” UNFCCC， https://unfccc.int/MENA-CW2022/daily-programme; “MENACW 2022 Galvanizes Regional Momentum for COP27,” UNFCCC， March 31, 2022, https://unfccc.int/news/menacw-2022-galvanizes-regional-momentum-for-cop27, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年4月2日。另一方面，埃及在非洲國(guó)家中扮演著應(yīng)對(duì)氣候變化“先鋒者”角色，在能源轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面發(fā)揮著樣板作用，團(tuán)結(jié)和激勵(lì)非洲國(guó)家從現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，適應(yīng)和減緩氣候變化。在非洲氣候變化談判小組、非洲環(huán)境問題部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和非盟首腦會(huì)議等機(jī)制中，埃及均在不同程度上承擔(dān)起聯(lián)系和協(xié)調(diào)的責(zé)任，并在各類國(guó)際場(chǎng)合中代表非洲發(fā)出應(yīng)對(duì)氣候變化的共同聲音。(51)“Arab Republic of Egypt on Behalf of the African Group of Negotiators(AGN) and the Like-Minded Group of Developing Countries(LMDC),” UNFCCC，https://unfccc.int/sites/default/files/resource/SBI48.CRP_.1.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月29日。

以中國(guó)為代表的新興大國(guó)是埃及參與應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作的另一核心伙伴。埃中氣候合作的主要渠道和平臺(tái)如下：第一，雙邊合作。埃及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略“2030愿景”和中國(guó)“一帶一路”倡議的對(duì)接是雙方開展應(yīng)對(duì)氣候變化合作的基本框架，在共建綠色“一帶一路”的背景下，本班光伏產(chǎn)業(yè)園相關(guān)節(jié)能減排項(xiàng)目是雙邊氣候合作的代表性案例。(52)肖天祎：《中?！耙粠б宦贰焙献餍蟹€(wěn)致遠(yuǎn)》，載《光明日?qǐng)?bào)》2022年1月17日，第12版。在2022年3月兩國(guó)外長(zhǎng)的會(huì)面中，助力發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)氣候治理目標(biāo)和綠色復(fù)蘇是重點(diǎn)議題。(53)《王毅會(huì)見埃及外長(zhǎng)舒克里》，中國(guó)外交部網(wǎng)站，2022年3月23日，https://www.mfa.gov.cn/wjbzhd/202203/t20220323_10654285.shtml，上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月28日。第二，“77國(guó)集團(tuán)和中國(guó)”(“G77+中國(guó)”)機(jī)制?！?7國(guó)集團(tuán)和中國(guó)”合作機(jī)制正式形成于1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)，這一機(jī)制在國(guó)際氣候談判和氣候變化公約起草過程中維護(hù)了發(fā)展中國(guó)家的權(quán)益。(54)孫學(xué)峰、李銀株：《中國(guó)與77國(guó)集團(tuán)氣候變化合作機(jī)制研究》，載《國(guó)際政治研究》2013年第1期，第93頁(yè)。埃及是77國(guó)集團(tuán)成員國(guó)，埃中在該合作機(jī)制下持續(xù)深化應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作，通過氣候變化部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議等渠道進(jìn)行密切協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)具有氣候韌性的可持續(xù)復(fù)蘇。(55)《生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)出席“77國(guó)集團(tuán)和中國(guó)”氣候變化部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議》，中國(guó)生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，2020年10月29日，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202010/t20201029_805496.html，上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月28日。第三，中阿合作論壇與中非合作論壇。以兩論壇為平臺(tái)，有關(guān)宣言和行動(dòng)執(zhí)行計(jì)劃特別強(qiáng)調(diào)了共同應(yīng)對(duì)氣候變化的指導(dǎo)原則和方向，在《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則的談判中保持協(xié)調(diào)，并把氣候合作融入經(jīng)貿(mào)、能源、農(nóng)業(yè)和科教等諸多領(lǐng)域。(56)《中國(guó)—阿拉伯國(guó)家合作論壇2020年至2022年行動(dòng)執(zhí)行計(jì)劃》，中阿合作論壇網(wǎng)站，2020年8月10日，http://www.chinaarabcf.org/lthyjwx/bzjhywj/djjbzjhy/202008/t20200810_6836922.htm；《中非應(yīng)對(duì)氣候變化合作宣言》，中非合作論壇網(wǎng)站，2021年12月2日，http://www.focac.org/zywx/zywj/202112/t20211202_10461235.htm，上網(wǎng)時(shí)間：2022年3月28日。

三、 埃及參與全球氣候治理的動(dòng)因與評(píng)估

前文討論了氣候變化對(duì)埃及造成的影響，埃及對(duì)氣候變化和氣候治理的認(rèn)知與立場(chǎng)，以及相對(duì)應(yīng)的國(guó)內(nèi)外氣候行動(dòng)。接下來，將對(duì)埃及參與全球氣候治理進(jìn)行具體的分析和評(píng)估，主要從動(dòng)因、進(jìn)展和挑戰(zhàn)三個(gè)方面展開。

(一) 埃及參與全球氣候治理的動(dòng)因分析

氣候變化及其負(fù)面影響給埃及帶來了巨大的危害與損失，這是埃及采取積極氣候行動(dòng)的直接原因。如前所述，農(nóng)工業(yè)部門受到氣候變化的直接打擊，而國(guó)民健康、社會(huì)治理等一系列問題環(huán)環(huán)相扣。長(zhǎng)期來看，如果不對(duì)氣候變化進(jìn)行適應(yīng)和減緩，整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展將無從談起。除直接原因外，下述國(guó)際、地區(qū)和國(guó)家三個(gè)層面的內(nèi)容是埃及參與全球氣候治理的主要?jiǎng)右颉?/p>

在國(guó)際層面，氣候治理議程與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相融合，全球低碳發(fā)展和綠色復(fù)蘇趨勢(shì)明顯，順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)和歷史潮流是埃及的必然選擇。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織(IMF)的2021年年度報(bào)告，氣候變化對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定的影響是深遠(yuǎn)的，而當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策則會(huì)影響未來幾十年內(nèi)的全球氣候狀況，因此必須采取措施實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，IMF正在將對(duì)氣候變化問題的考量納入各項(xiàng)核心工作中。(57)“IMF Annual Report 2021,” IMF, 2021, p.18, https://www.imf.org/external/pubs/ft/ar/2021/eng/downloads/imf-annual-report-2021.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年4月6日。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)官方網(wǎng)站設(shè)有專門的綠色復(fù)蘇版塊，建立綠色復(fù)蘇數(shù)據(jù)庫(kù)，用以追蹤、收集和評(píng)估各國(guó)的綠色發(fā)展政策和具體措施，并對(duì)政府及社會(huì)各界提出何以綠色復(fù)蘇的相關(guān)建議。(58)“Focus on Green Recovery,” OECD, https://www.oecd.org/coronavirus/en/themes/green-recovery, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年4月6日。這一國(guó)際趨勢(shì)說明，綠色低碳經(jīng)濟(jì)已是時(shí)代關(guān)鍵詞，走出一條具有氣候韌性的發(fā)展道路才能夠彌合代際不公、實(shí)現(xiàn)全人類的永續(xù)發(fā)展。對(duì)埃及而言，參與全球氣候治理即是與世界綠色發(fā)展趨勢(shì)同向而行，這反映了主權(quán)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與外部國(guó)際環(huán)境的良性互動(dòng)。

在地區(qū)層面，氣候治理議程在中東和非洲的區(qū)域議程表上向前排挪動(dòng)。與此同時(shí)，作為地區(qū)大國(guó)和中等強(qiáng)國(guó)，埃及有意愿也有一定能力通過引領(lǐng)新興熱點(diǎn)問題的治理來重獲地區(qū)引領(lǐng)者地位。在國(guó)際碳中和行動(dòng)加速的背景下，部分中東國(guó)家陸續(xù)制定和宣布碳中和目標(biāo)及政策，阿聯(lián)酋將在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和，沙特和巴林也先后承諾在2060年實(shí)現(xiàn)溫室氣體的凈零排放；(59)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院能源安全研究中心課題組：《國(guó)際碳中和發(fā)展態(tài)勢(shì)及前景》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2022年第2期，第22頁(yè)。在非洲，能源轉(zhuǎn)型在政策出臺(tái)、清潔能源開發(fā)、電網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)、商業(yè)模式創(chuàng)新等方面獲得了階段性進(jìn)展，南非則以“基礎(chǔ)四國(guó)”為平臺(tái)成為全球氣候議題的重要參與方。(60)張銳：《非洲能源轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵、進(jìn)展與挑戰(zhàn)》，載《西亞非洲》2022年第1期，第59-64頁(yè)；趙斌：《從邊緣到中心：南非氣候政治發(fā)展析論》，載《西亞非洲》2022年第1期，第83-84頁(yè)。面對(duì)地區(qū)形勢(shì)的發(fā)展和區(qū)域議程的優(yōu)先級(jí)變化，埃及主動(dòng)承擔(dān)治理責(zé)任，調(diào)動(dòng)其作為地區(qū)樞紐國(guó)家的各項(xiàng)資源，積極申辦COP27，加強(qiáng)區(qū)域有關(guān)氣候變化的多邊交流與合作，協(xié)調(diào)和推進(jìn)中東及非洲的氣候治理進(jìn)程。區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)大國(guó)也注意到了埃及在氣候變化議題上積極進(jìn)取的態(tài)勢(shì)，希望同埃及就氣候治理開展建設(shè)性對(duì)話，并以此為契機(jī)緩和地緣政治上的沖突與矛盾。例如，以色列將可再生能源合作視為以埃雙方未來關(guān)系發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，認(rèn)為地區(qū)國(guó)家在政府和社會(huì)各個(gè)層面進(jìn)行溝通和協(xié)商，才能創(chuàng)造出滿足區(qū)域共同需求的環(huán)境發(fā)展愿景。(61)Ofir Winter, “Egypt and Israel: Renewable Energies for Peace,” INSS Insight, No.1572, March 14, 2022, https://www.inss.org.il/publication/israel-egypt-climate-change/, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年4月7日。

在國(guó)家層面，埃及對(duì)內(nèi)要發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生，對(duì)外要塑造良好的國(guó)家形象。提升軟實(shí)力和國(guó)際影響力，追求實(shí)現(xiàn)內(nèi)外兩大目標(biāo)為埃及參與全球氣候治理提供了充足的驅(qū)動(dòng)力。一方面，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的頑疾和與民眾生活密切相關(guān)的問題，這是埃及政府近些年來首要關(guān)心和需要落實(shí)的任務(wù)，而氣候行動(dòng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方方面面不可分割，參與全球氣候治理與實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)二者的內(nèi)在要求是一致的。這一點(diǎn)在埃及的對(duì)外合作中亦有表現(xiàn)，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行在埃及的投資項(xiàng)目多涉及民生領(lǐng)域，且對(duì)光伏發(fā)電等可再生能源項(xiàng)目投入更多支持，有利于當(dāng)?shù)啬茉蠢玫亩嘣途G色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(62)俞海杰：《“一帶一路”背景下中國(guó)與阿拉伯國(guó)家金融合作研究》，載《國(guó)際關(guān)系研究》2021年第1期，第143頁(yè)。另一方面，從塑造對(duì)外影響力來說，參與全球氣候治理可以塑造和傳播埃及重視生態(tài)文明、負(fù)責(zé)任的國(guó)家形象，提升其在全球治理重點(diǎn)議題上的國(guó)際話語權(quán)和國(guó)家軟實(shí)力。埃及正在充分利用地緣優(yōu)勢(shì)，以期建設(shè)為聯(lián)通非亞歐三大陸的可再生能源生產(chǎn)與運(yùn)輸樞紐，此類減緩行動(dòng)既是埃及參與全球氣候治理的具體實(shí)踐，也是其在各大國(guó)間布局平衡外交、創(chuàng)造外交影響力的體現(xiàn)。(63)Michael Tanchum, “Egypt’s Prospects as an Energy Export Hub Across Three Continents,” ItalianInstitute for International Political Studies, September 24, 2020, https://www.ispionline.it/en/pubblicazione/egypts-prospects-energy-export-hub-across-three-continents-27408, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年4月7日；李意：《埃及塞西政府的平衡外交政策述評(píng)》，載《西亞非洲》2019年第5期，第93-113頁(yè)。此外，塞西總統(tǒng)個(gè)人對(duì)氣候變化議題的長(zhǎng)期關(guān)注和重視，及其本人對(duì)重振埃及影響力的雄心，也在激發(fā)著埃及對(duì)氣候治理的積極性和能動(dòng)性。相比穆巴拉克和穆爾西執(zhí)政時(shí)期，塞西一向注重經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)治理，而氣候治理事關(guān)發(fā)展和民生，因此在其競(jìng)選和施政綱領(lǐng)中都有所體現(xiàn)，也在具體的財(cái)政改革、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目投資上得到了初步落實(shí)。(64)戴曉琦：《塞西執(zhí)政以來的埃及經(jīng)濟(jì)改革及其成效》，載《阿拉伯世界研究》2017年第6期，第42-46頁(yè)。從“克里斯馬”型政治領(lǐng)袖的塑造來看，通過氣候外交重拾埃及國(guó)際地位和再次凝聚民族自豪感，將為塞西打造個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格和魅力添加籌碼。

(二) 評(píng)估： 進(jìn)展與困難

整體來看，埃及參與全球氣候治理的國(guó)內(nèi)行動(dòng)和國(guó)際合作取得了階段性進(jìn)展，主要體現(xiàn)在觀念、制度和實(shí)踐三個(gè)方面。

一是觀念更新。觀念對(duì)行為體的選擇和行動(dòng)產(chǎn)生影響，發(fā)揮路線圖的作用。(65)[美]朱迪斯·戈?duì)柎奶?、羅伯特·基歐漢主編：《觀念與外交政策》，劉東國(guó)、于軍譯，北京：北京大學(xué)出版社2005年版，第13頁(yè)。氣候行動(dòng)的背后首先是觀念的轉(zhuǎn)變，只有與時(shí)俱進(jìn)的更新認(rèn)識(shí)問題和治理問題的觀念，才能在行動(dòng)上予以及時(shí)的配合和跟進(jìn)。面對(duì)氣候變化，埃及的觀念更新主要涉及三個(gè)層面。其一，埃及認(rèn)識(shí)到，氣候變化對(duì)人類生產(chǎn)生活乃至生存造成的威脅確實(shí)存在且在短期內(nèi)可見，而這樣的威脅可以通過人類自身的行動(dòng)得以減緩。這一觀念轉(zhuǎn)變最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代，尤其是1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)(UNCED)，使埃及政府明確意識(shí)到氣候變化給本國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。(66)“Egypt Human Development Report 2021,” p. 229.此前埃及科學(xué)界和民間也有關(guān)于氣候變化問題的討論，但尚未形成廣泛共識(shí)。其二，埃及各界能夠更加辯證地認(rèn)識(shí)氣候治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。在全球氣候治理啟程后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在觀念和認(rèn)知上分歧嚴(yán)重，一些發(fā)達(dá)國(guó)家不僅沒有履行本國(guó)減排承諾，還將問題的矛頭引向發(fā)展中國(guó)家，而后者認(rèn)為減排是要遏制發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展。埃及是發(fā)展中國(guó)家的重要代表，碳排放歷史責(zé)任較小，自然也反對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家本末倒置的做法。但是，從當(dāng)前埃及的氣候雄心和行動(dòng)來看，明顯趨勢(shì)是氣候治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展齊頭并進(jìn)，整合進(jìn)入可持續(xù)發(fā)展軌道。這說明，在秉持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”、公平自愿和各自能力原則的前提下，埃及轉(zhuǎn)變了舊式發(fā)展觀念，從根本上認(rèn)同了氣候治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在一致性。其三，埃及意識(shí)到，充分調(diào)動(dòng)各方資源，開展積極主動(dòng)的氣候外交，這對(duì)本國(guó)參與全球氣候治理至關(guān)重要。在全球化背景下，越來越多的問題具有跨邊界影響力，需要多元行為體的共同參與和解決，包括應(yīng)對(duì)氣候變化的全球治理應(yīng)運(yùn)而生。對(duì)埃及而言，參與全球氣候治理，既需要國(guó)內(nèi)行動(dòng)的配合，也需要對(duì)外交往與合作。依托多重身份和利用多方資源開展氣候外交，贏得發(fā)展中國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化上的話語權(quán)，已經(jīng)深刻融入埃及的氣候治理理念。

二是制度保障。前文提到，為應(yīng)對(duì)氣候變化，埃及成立國(guó)家氣候變化委員會(huì)，對(duì)氣候行動(dòng)給予國(guó)家制度層面的保障。事實(shí)上，制度設(shè)計(jì)的跟進(jìn)反映的正是有關(guān)氣候變化問題觀念的變化。委員會(huì)代表來自九個(gè)關(guān)鍵政府部門，涵蓋了國(guó)內(nèi)國(guó)際主要事務(wù)，體現(xiàn)了埃及將氣候治理與國(guó)家內(nèi)外發(fā)展相融合的戰(zhàn)略理念。在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，組成委員會(huì)的各部門代表履行相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，既表達(dá)不同行業(yè)的需求和利益，也能調(diào)動(dòng)各自人財(cái)物和技術(shù)資源，形成統(tǒng)籌治理局面。除此以外，探索和建立全國(guó)MRV體系(67)MRV體系由測(cè)量(Measurement)、報(bào)告(Reporting)和核查(Verification)三部分構(gòu)成，主要依據(jù)是《巴厘行動(dòng)計(jì)劃》提出的可測(cè)量、可報(bào)告、可核實(shí)原則。參見“Bali Action Plan,” UNFCCC, 2007, p. 1。是氣候治理制度保障的另一個(gè)重要方面。埃及已基本構(gòu)建起國(guó)家MRV體系，包括對(duì)各行業(yè)溫室氣體排放量和國(guó)際援助接受情況的測(cè)量，對(duì)溫室氣體排放清單和氣候行動(dòng)數(shù)據(jù)的報(bào)告，以及對(duì)溫室氣體排放清單和實(shí)際減排的核查。(68)“Egypt’s First Biennial Update Report to the United Nations Framework Convention on Climate Change,” p. 122.MRV體系不僅可以監(jiān)測(cè)和評(píng)估國(guó)內(nèi)氣候行動(dòng)，也反映了埃及與國(guó)際氣候治理規(guī)則的對(duì)話和接軌，而這正是埃及通過氣候外交助力國(guó)內(nèi)綠色發(fā)展和提升國(guó)際影響力的前提。

三是實(shí)踐轉(zhuǎn)型。在新觀念的引領(lǐng)和新制度的保障下，氣候治理的進(jìn)展最終取決于行動(dòng)的落實(shí)。從埃及國(guó)內(nèi)來看，綠色發(fā)展和低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由理念化為行動(dòng)，能源、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)等各大領(lǐng)域加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，不斷向資源節(jié)約、能效提升、環(huán)境友好和生態(tài)平衡的可持續(xù)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。其中，可再生能源發(fā)展取得了明顯進(jìn)展。到2035年，埃及42%的電力供應(yīng)將來自可再生能源，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)、上網(wǎng)電價(jià)、第三方獨(dú)立主體參與等均被用以發(fā)展國(guó)內(nèi)可再生能源市場(chǎng)，蘇伊士灣新能源基地和本班光伏產(chǎn)業(yè)園等大型項(xiàng)目也在按計(jì)劃推進(jìn)。(69)沈小曉：《埃及加速可再生能源發(fā)展》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年10月18日，第17版。從對(duì)外合作來看，埃及與發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的氣候合作各有側(cè)重，都收獲了一定成效。在發(fā)達(dá)國(guó)家一側(cè)，得到資金和技術(shù)支持是埃及最重要的關(guān)切，歐盟在這方面的表現(xiàn)較為突出，特別是對(duì)埃及以可再生能源發(fā)展促能源轉(zhuǎn)型給予大力支持。(70)“Regional and International Cooperation,” New and Renewable Energy Authority, http://nrea.gov.eg/test/en/Cooperation, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年4月13日。在應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作領(lǐng)域，埃及已成為發(fā)展中國(guó)家積極行動(dòng)者的代表，不僅推動(dòng)所屬地區(qū)的區(qū)域氣候合作，還在國(guó)際場(chǎng)合為最脆弱、最不發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)聲，使發(fā)展中國(guó)家在氣候變化問題的南北對(duì)話中更加團(tuán)結(jié)和協(xié)作。總體來說，埃及在實(shí)踐中已初步探索出一條符合國(guó)情、積極有為的氣候外交之路，即依托多重身份、利用多方資源，在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，重振埃及的外交魅力和國(guó)際影響力。

梳理階段性進(jìn)展是評(píng)估埃及參與全球氣候治理實(shí)踐的重要維度。此外，只有了解和分析這一進(jìn)程中出現(xiàn)的困難和挑戰(zhàn)，才能夠形成更全面和更立體的認(rèn)識(shí)。

首先，全球氣候治理碎片化，且氣候治理與經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生等領(lǐng)域的協(xié)同治理不足。隨著氣候變化系統(tǒng)性威脅的顯現(xiàn)以及氣候議題在國(guó)際議程中可見度的上升，氣候治理利益攸關(guān)方顯著增多，隨之涌現(xiàn)的是各類治理機(jī)制和公私參與行為體，全球氣候治理呈現(xiàn)出一種碎片化發(fā)展態(tài)勢(shì)。(71)李昕蕾：《步入“新危機(jī)時(shí)代”的全球氣候治理：趨勢(shì)、困境與路徑》，載《當(dāng)代世界》2020年第6期，第64頁(yè)。這意味著，在參與全球氣候治理的過程中，埃及政府既要統(tǒng)籌好國(guó)內(nèi)氣候治理機(jī)制，協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，還要在對(duì)外合作中同各國(guó)非政府行為體打好交道，以確保更廣泛的綠色引資。在協(xié)同治理方面，盡管經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和衛(wèi)生安全與氣候變化之間具有議題聯(lián)系性已成為全球共識(shí)，且各國(guó)政府、國(guó)際組織和有影響力的專業(yè)領(lǐng)袖及活動(dòng)人士都在話語傳播和規(guī)則設(shè)計(jì)層面付出了努力，但事實(shí)是國(guó)際機(jī)制和國(guó)內(nèi)政策層面的協(xié)同仍然不足，協(xié)同治理的成效并不理想。(72)周逸江：《國(guó)際組織在協(xié)同治理中的角色——聚焦疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與氣候治理》，載《國(guó)際展望》2021年第6期，第124-144頁(yè)；周逸江：《世界衛(wèi)生組織在促進(jìn)衛(wèi)生與氣候協(xié)同治理中的角色與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇》，載《國(guó)際觀察》2022年第1期，第127-155頁(yè)。埃及是最易受到氣候變化負(fù)面影響的國(guó)家之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共衛(wèi)生狀況與氣候變化緊密相關(guān)，只有開展協(xié)同治理、取得協(xié)同成效，才能使疫情背景下的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇更具動(dòng)力和穩(wěn)定性。

其次，埃及對(duì)全球氣候治理的參與被大國(guó)地緣博弈的陰影籠罩，西方國(guó)家承諾的氣候援助口惠而實(shí)不至。埃及等發(fā)展中國(guó)家在全球氣候治理體系中的角色多是“治理客體”而非“治理主體”，他們是全球氣候政治規(guī)范的學(xué)習(xí)者和規(guī)則的實(shí)施者，非洲已成為大國(guó)氣候地緣競(jìng)合的前沿高地。(73)于宏源、汪萬發(fā)：《氣候地緣競(jìng)合背景下的非洲議題與中非合作》，載《西亞非洲》2022年第1期，第94頁(yè)。這里的客體角色是指，埃及等國(guó)被歐美等氣候政治的先行者視為治理對(duì)象，零和思維、國(guó)家利益的差異和固有的沖突矛盾引發(fā)大國(guó)爭(zhēng)奪影響力的地緣博弈，并由此成為影響埃及參與全球氣候治理的結(jié)構(gòu)性障礙。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家承諾的氣候援助并未全部落實(shí)。根據(jù)官方估算，1.5℃全球溫控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要每年1.6萬億至3.8萬億美元的資金支持，目前6,000億美元的全球氣候資金遠(yuǎn)達(dá)不到這一水平，只有法國(guó)、日本、挪威和德國(guó)完全或者超額執(zhí)行了對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助承諾。(74)Jocelyn Timperley, “The Broken $100-Billion Promise of Climate Finance-and How to Fix It,” Nature, Vol. 598, 2021, pp. 400-402. 值得注意的是，根據(jù)2018年的數(shù)據(jù)，在超額完成援助承諾的法日挪德四國(guó)中，只有挪威的捐贈(zèng)款項(xiàng)多于貸款，其他三個(gè)國(guó)家則以貸款為主。以美國(guó)為例，按照財(cái)富、人口和碳排放歷史等條件分配，其應(yīng)承擔(dān)發(fā)達(dá)國(guó)家承諾的年均1,000億美元?dú)夂蛟Y金的40%～47%，但實(shí)際上2016至2018年每年只兌現(xiàn)了7.6%。(75)Bos Julie and Thwaites Joe, “A Breakdown of Developed Counties’ Public Climate Finance Contributions Towards the $100 Billion Goal,” World Resources Institute, 2021, https://www.wri.org/research/breakdown-developed-countries-public-climate-finance-contributions-towards-100-billion, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年4月17日。

再次，阿拉伯國(guó)家多屬化石能源依賴型經(jīng)濟(jì)，且不同國(guó)家的依賴程度和轉(zhuǎn)型需求存在差異，再加上部分發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)南南合作的分化和干擾，以及既已存在的地區(qū)沖突，埃及參與全球氣候治理遭遇發(fā)展中國(guó)家群體內(nèi)部挑戰(zhàn)的困擾。能源補(bǔ)貼一直以來都是阿拉伯各國(guó)政治和社會(huì)的穩(wěn)定劑，局部和有限的補(bǔ)貼政策改革并不治本，氣候變化問題的重要性被巨大的系統(tǒng)運(yùn)行慣性所遮蓋。(76)鄒志強(qiáng)：《2030年可持續(xù)發(fā)展議程與阿拉伯國(guó)家發(fā)展轉(zhuǎn)型》，載《阿拉伯世界研究》2020年第3期，第107-108頁(yè)。總體來看，在西亞非洲，只有沙特、阿聯(lián)酋、卡塔爾、以色列、南非和埃及等少數(shù)幾個(gè)綜合國(guó)力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的國(guó)家推出了有力舉措來應(yīng)對(duì)氣候變化，這些國(guó)家的氣候行動(dòng)確實(shí)影響和改變了區(qū)域議程的關(guān)注點(diǎn)和著力點(diǎn)，但大部分地區(qū)國(guó)家仍受限于觀念、物質(zhì)和制度能力，沒有主客觀條件開展氣候治理。與此同時(shí)，在國(guó)際氣候談判中，發(fā)達(dá)國(guó)家重視拉攏和分化發(fā)展中國(guó)家，這一點(diǎn)幾乎在每一屆的《公約》締約方會(huì)議上都有所反映，致使發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部團(tuán)結(jié)有所松動(dòng)，應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作受到干擾。(77)劉燕華、馮之浚：《南南合作：氣候援外的新策略》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2011年第9期，第18頁(yè)。

最后，埃及國(guó)內(nèi)也存在著阻礙能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的障礙，氣候治理資金、技術(shù)和能力的缺口及分配難題，以及制度架構(gòu)方面的問題。根據(jù)國(guó)際能源署(IEA)的統(tǒng)計(jì)，2020年埃及對(duì)化石燃料的補(bǔ)貼在全球排名第七位，占當(dāng)年埃及GDP的2.2%，其中石油補(bǔ)貼額為53億美元。(78)“Value of Fossil-Fuel Subsides by Fuel in the Top 25 Countries, 2020,” IEA， June 21, 2021, https://www.iea.org/data-and-statistics/charts/value-of-fossil-fuel-subsidies-by-fuel-in-the-top-25-countries-2020, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年4月19日。盡管能源補(bǔ)貼改革已成效初顯，但埃及政府仍面臨著很多亟待解決的問題。如在化石燃料提價(jià)后，如何向易受影響的貧困人群提供更多支持。(79)“Egypt: Transitioning Away from Subsidizing Fossil Fuels,” World Resources Institute, April 1, 2021, https://www.wri.org/update/egypt-transitioning-away-subsidizing-fossil-fuels, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年4月19日。短期的民生問題和社會(huì)穩(wěn)定與長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展，尋找平衡點(diǎn)、妥善處理二者關(guān)系是埃及國(guó)內(nèi)氣候行動(dòng)面臨的關(guān)鍵任務(wù)。再如，從對(duì)外談判來看，能源和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型還受到利益集團(tuán)博弈的影響，埃及政府在參與國(guó)際氣候談判時(shí)，既要力促其他談判主體接受埃方訴求和意見，也要充分考慮到國(guó)內(nèi)各利益相關(guān)方的要求，進(jìn)而在“雙層博弈”中維護(hù)國(guó)家利益。此外，資金、技術(shù)和能力缺口同樣制約了埃及的氣候治理進(jìn)程，埃及方面表示，COP27的重點(diǎn)是為發(fā)展中國(guó)家籌得更多的氣候資金支持。(80)Nour Ghantous, “COP27: Does Egypt Have What It Takes to Ramp up Global Climate Action,” Energy Monitor, February 17, 2022, https://www.energymonitor.ai/policy/international-treaties/cop27-does-egypt-have-what-it-takes-to-ramp-up-global-climate-action, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年4月19日。除資金匱乏外，如何在各部門、各行業(yè)間合理分配已經(jīng)得到的外部資金支持也是埃及政府面對(duì)的又一挑戰(zhàn)。在機(jī)制運(yùn)行上，國(guó)家氣候變化委員會(huì)的例行會(huì)議尚不足以支撐各部門間協(xié)調(diào)與合作的需求，同時(shí)還缺少教育部門的參與；(81)Hamsa Hefny, Mahmoud Elmekkawe and Manar Moustafa Ramadan, “Climate Governance in Egypt,” p. 11.MRV體系還需在各領(lǐng)域細(xì)化建設(shè)，信息透明度和獲取便利性也有待提高等。

四、 結(jié)語

作為較易受到氣候變化負(fù)面影響的國(guó)家，埃及從發(fā)展中國(guó)家立場(chǎng)出發(fā)，秉持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，積極參與全球氣候治理。從國(guó)內(nèi)行動(dòng)來看，埃及氣候治理的頂層設(shè)計(jì)、中層管理和基層落實(shí)都有了基本框架。應(yīng)對(duì)氣候變化已成為埃及國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分，動(dòng)員和協(xié)調(diào)各界的氣候治理網(wǎng)絡(luò)正在形成，能源轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)構(gòu)成了氣候行動(dòng)的實(shí)踐基石，公民氣候變化意識(shí)也在這一過程中傳播和普及。從對(duì)外合作來看，埃及維護(hù)以聯(lián)合國(guó)及《公約》為核心的全球氣候治理體系，廣泛開展應(yīng)對(duì)氣候變化南北合作與南南合作，立足中東和非洲區(qū)域合作，加強(qiáng)與新興大國(guó)的溝通和協(xié)作。

外部環(huán)境的綠色發(fā)展趨勢(shì)和內(nèi)部發(fā)展與安全利益為埃及上述行動(dòng)注入了強(qiáng)大動(dòng)力。一方面，綠色低碳是當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)和區(qū)域議程的最新底色，高質(zhì)量的協(xié)同發(fā)展將逐步取代以自然環(huán)境為代價(jià)的不可持續(xù)發(fā)展，埃及勢(shì)必要迎合國(guó)際潮流，使本國(guó)的發(fā)展方向與國(guó)際環(huán)境相契合。另一方面，參與全球氣候治理符合埃及的國(guó)家利益，即實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升國(guó)家軟實(shí)力與國(guó)際影響力。這兩個(gè)方面是互有聯(lián)系、互有影響的關(guān)系，全球治理環(huán)境在塑造和制約治理主體行為的同時(shí)，以主權(quán)國(guó)家為代表的治理主體也具有行為體能動(dòng)性，能夠根據(jù)條件做出符合自我利益的選擇和行為。概而觀之，埃及對(duì)全球氣候治理的參與已經(jīng)在觀念、制度和實(shí)踐上取得了一定進(jìn)展，但來自治理環(huán)境和自身資源與能力限制等諸方面的困難和挑戰(zhàn)仍有待克服和解決。

IPCC第六次評(píng)估報(bào)告(AR6)第二工作組報(bào)告詳細(xì)列出了氣候變化給人類帶來的短期和長(zhǎng)期影響，多次指出了采取氣候行動(dòng)刻不容緩。(82)“Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability,” IPCC, 2022, https://report.ipcc.ch/ar6wg2/pdf/IPCC_AR6_WGII_FinalDraft_FullReport.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間：2022年4月21日。主權(quán)國(guó)家是全球氣候治理的關(guān)鍵主體，只有每個(gè)國(guó)家在考慮本國(guó)國(guó)情的前提下為應(yīng)對(duì)氣候變化付出努力，實(shí)現(xiàn)全人類的可持續(xù)發(fā)展才得以迎來真正的曙光。那么，排放責(zé)任小、發(fā)展任務(wù)重的發(fā)展中國(guó)家如何走出一條具有氣候韌性的發(fā)展道路？埃及的實(shí)踐可以為發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化提供經(jīng)驗(yàn)和啟示。對(duì)中國(guó)來說，關(guān)注以埃及為代表的阿拉伯國(guó)家、非洲國(guó)家在氣候治理方面的立場(chǎng)和動(dòng)向，有助于更好地推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作，共建綠色“一帶一路”，攜手向著強(qiáng)勁、綠色、健康的全球發(fā)展邁進(jìn)。