王文燕，馮翰林，郭二民*

1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心

2.山東縱橫德智環(huán)境咨詢有限公司

“生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控-規(guī)劃環(huán)評-項目環(huán)評-排污許可-監(jiān)察執(zhí)法-監(jiān)督問責(zé)”的生態(tài)環(huán)境管理體系正成為新形勢下環(huán)境影響評價（簡稱環(huán)評）與排污許可工作的基礎(chǔ)管控框架，這一管理體系是落實“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要舉措[1-2]。中共中央、國務(wù)院于2020 年初發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，提出要強化源頭防控，堅持黨政同責(zé)、加強執(zhí)法監(jiān)管，依法實行排污許可管理制度。黨的十八大以來，圍繞著生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)，國家推出了系列管理改革措施，為推動生態(tài)環(huán)境管理體系的實施提供了制度和實踐基礎(chǔ)。為了實現(xiàn)源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的全鏈條閉環(huán)管理，2022年4 月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《“十四五”環(huán)境影響評價與排污許可工作實施方案》（簡稱實施方案），提出構(gòu)建涵蓋生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評、排污許可及監(jiān)察執(zhí)法、督察問責(zé)等相關(guān)制度的閉環(huán)管理體系的要求[2]。通過構(gòu)建源頭預(yù)防和過程管理的有效聯(lián)動閉環(huán)體系，強化與執(zhí)法、督察等制度的相互支撐,制度之間合力逐漸顯現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境管理體系框架如圖1 所示。

圖1 生態(tài)環(huán)境管理體系構(gòu)成Fig.1 Composition of ecological environment management system

1995 年、2001 年政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第二次和第三次評估報告均提出“協(xié)同效應(yīng)”（co-benefits）的概念。國內(nèi)外研究[3-7]表明，二氧化硫、氮氧化物、顆粒物往往與二氧化碳的排放具有同根同源性，在控制溫室氣體排放的同時能有效減少其他環(huán)境污染物排放，環(huán)境管理政策的實施將獲得雙重效益并降低全社會總減排成本。美國《綜合環(huán)境戰(zhàn)略（IES）》《歐洲清潔空氣計劃（CAFE）》都曾推動過此類協(xié)同行動，日本、巴西、菲律賓、韓國、阿根廷、墨西哥均開展了相關(guān)實踐[8]。

我國研究表明，2005 年以來我國所實施的應(yīng)對氣候變化政策和行動，等同于累計221×103萬t 標煤的節(jié)能，減少氮氧化物排放約1.13×103萬t、二氧化硫排放約1.192×103萬t[8]。2021 年1 月，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》的文件發(fā)布，標志著減污降碳從“弱相關(guān)”進入到“強聯(lián)合”的階段。2022 年《減污降碳協(xié)同增效實施方案》出臺，該方案提出了我國減污降碳協(xié)同治理工作邁入新階段的要求，明確了減污降碳協(xié)同治理、推進生產(chǎn)方式和生活方式綠色低碳轉(zhuǎn)型，是解決污染問題和氣候問題的根本路徑，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

所謂減污降碳協(xié)同治理，實質(zhì)是生態(tài)環(huán)境治理從“先污染后治理”向“源頭預(yù)防”和“源頭治理”的轉(zhuǎn)變，以經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為引領(lǐng)，運用各種措施推進減污與減碳的轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快形成資源節(jié)約、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、建筑結(jié)構(gòu)和交通空間格局[9]。

“十四五”期間，我國的生態(tài)文明建設(shè)將通過推動減污降碳協(xié)同增效，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。實施方案也明確提出，通過開展減污降碳試點工作，堅持推進減污降碳協(xié)同增效，充分發(fā)揮環(huán)評與排污許可在源頭預(yù)防和過程監(jiān)管中的效力。將減污降碳協(xié)同治理納入生態(tài)環(huán)境管理體系是生態(tài)文明體系建設(shè)的必然要求，是下一步生態(tài)環(huán)境保護工作改革的重要方向[10-11]。然而，減污降碳協(xié)同治理尚處于探索期，制度和技術(shù)體系均不完備，現(xiàn)階段的研究主要聚焦在單一生態(tài)環(huán)境管理手段下的技術(shù)探索或?qū)嵺`分析，從閉環(huán)的生態(tài)環(huán)境管理體系邏輯入手的研究還較少。因此筆者重點探討了減污降碳協(xié)同治理面臨的主要管理和技術(shù)挑戰(zhàn)，提出了基于生態(tài)環(huán)境管理體系各環(huán)節(jié)中減污降碳協(xié)同治理的具體建議。

1 研究方法

1.1 技術(shù)路線

生態(tài)環(huán)境管理體系框架從制度和技術(shù)層面著手構(gòu)建，通過現(xiàn)有減污降碳試點政策要求、實踐信息等資料整理分析，對減污降碳理論的研究進展、挑戰(zhàn)類文件進行梳理，結(jié)合生態(tài)環(huán)境管理制度要求和文獻數(shù)據(jù)，構(gòu)建研究思路與方法，對研究內(nèi)容形成全面科學(xué)的內(nèi)涵解析，如圖2 所示。

圖2 研究技術(shù)路線Fig.2 Technical route of this research

1.2 挑戰(zhàn)分析

減污降碳協(xié)同治理納入生態(tài)環(huán)境管理體系是新形勢下生態(tài)文明建設(shè)的新任務(wù)，然而從現(xiàn)階段減污降碳試點研究來看，主要的制度設(shè)計和方法手段還相對滯后，存在頂層設(shè)計不足、技術(shù)體系斷層等亟需統(tǒng)籌解決的難題，尚需開展問題識別和挑戰(zhàn)分析。通過資料收集與整理、實地勘察、咨詢走訪等多種形式，結(jié)合歸納分析法，從管理執(zhí)行、落地應(yīng)用和技術(shù)路徑中，分別梳理主要的問題挑戰(zhàn)。

1.3 對策分析

通過明確減污降碳協(xié)同治理的內(nèi)涵，綜合分析主要存在的挑戰(zhàn)，強化問題導(dǎo)向，從明晰責(zé)任主體、評價邊界、功能定位角度對比分析不同制度環(huán)節(jié)下的減污降碳協(xié)同治理參與路徑，初步構(gòu)建減污降碳協(xié)同治理納入生態(tài)環(huán)境管理體系的基本框架。結(jié)合生態(tài)環(huán)境管理體系框架的主要制度環(huán)節(jié)，分別從源頭防控的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項目環(huán)評減污降碳協(xié)同治理措施中逐項探討，同時綜合過程控制中的排污許可，以及監(jiān)察執(zhí)法、監(jiān)察問責(zé)，逐一提出對策建議。

2 減污降碳協(xié)同治理納入生態(tài)環(huán)境管理體系的挑戰(zhàn)分析

面對新形勢下減污降碳協(xié)同增效的要求，亟需厘清面臨的制度和技術(shù)挑戰(zhàn)，推動生態(tài)環(huán)境管理體系中管理框架和技術(shù)方法的不斷完善。

2.1 協(xié)同治理制度保障亟待加強

當(dāng)前與“降碳”相關(guān)的法律包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟法》《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國濕地保護法》等，但上述法律均基于生態(tài)環(huán)境保護和資源能源利用的角度提出，除2022 年頒布實施的《中華人民共和國濕地保護法》提出增強濕地碳匯功能外，其他法律對于溫室氣體的全過程控制并沒有涉及。法律的缺失，導(dǎo)致對于碳排放的監(jiān)管主體、事權(quán)劃分、責(zé)任追究和考核評價等事項缺少執(zhí)行的強制力。雖然2020年以來，國家陸續(xù)出臺《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030 年前碳達峰行動方案》等文件，但由于上位法律依據(jù)不足，地方在執(zhí)行時缺少可操作性，也影響了對能源、工業(yè)等領(lǐng)域碳排放管理的效率和“雙碳”目標的具體落實[12]。

減污降碳協(xié)同治理的制度體系不是另起爐灶，而是在現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境管理制度框架下，做到有機融合，形成協(xié)同合力[13-15]。根據(jù)黨的十九屆四中全會提出的“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”要求，減污降碳需要與生態(tài)文明建設(shè)要求下的源頭防控、過程控制、責(zé)任追究等制度構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境管理制度體系相銜接。就如何實現(xiàn)減污降碳在制度上的銜接，達到協(xié)同治理的目的，上述制度還處于試點探索階段。在源頭防控制度上，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、建設(shè)項目環(huán)評等試點工作持續(xù)開展，反饋至法律法規(guī)層面還未納入碳排放評價的要求。在過程控制制度上，污染排放和碳排放管控重點存在差異，排污許可是以產(chǎn)生污染物排放的生產(chǎn)場地相對固定的工礦企業(yè)為監(jiān)管對象的一種過程管理制度，碳排放更強調(diào)通過結(jié)構(gòu)減碳、工程降碳等的系統(tǒng)降碳方式[16]，在排污許可為核心的固定污染源監(jiān)管體系中銜接減污降碳管控要求尚處于探索期。

在生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法檢查中，還沒有建立碳排放執(zhí)法監(jiān)管制度體系，對于碳排放相關(guān)行政執(zhí)法檢查缺少成熟的行政執(zhí)法方法和手段，缺乏與公安、發(fā)改、工信等部門聯(lián)合執(zhí)法等工作機制。在生態(tài)環(huán)保督察責(zé)任追究制度上，因為行政法律法規(guī)的缺失，導(dǎo)致黨委政府履行減碳責(zé)任和具體職責(zé)不清，難以量化問責(zé)。在實際工作中，多通過具體溫室氣體控制方案的制定和相關(guān)工作執(zhí)行情況進行考核，尚不能從根本上促進地方黨委政府落實主體責(zé)任。

2.2 關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)亟待研究和完善

在技術(shù)體系方面，存在評價范圍尚不清晰、核算方法多樣、目標指標難以銜接等問題，需要厘清并逐一破解。

2.2.1 評價范圍與邊界亟需清晰

從空間邊界來看，“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控評價邊界主要依托行政區(qū)劃邊界范圍[17-18]，產(chǎn)能轉(zhuǎn)移、跨區(qū)電力輸送等大尺度區(qū)域變化，都具有碳排放的空間溢出效應(yīng)[19]。園區(qū)面積范圍口徑多樣[20]，企業(yè)注冊地與經(jīng)營地分離現(xiàn)象多見，產(chǎn)業(yè)園區(qū)“飛地經(jīng)濟”模式發(fā)展迅速，導(dǎo)致碳核算邊界范圍不統(tǒng)一。建設(shè)項目中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跨區(qū)域共用，以及涉及產(chǎn)能替代、區(qū)域削減等項目，需要綜合統(tǒng)一評定核算邊界，否則易導(dǎo)致重復(fù)交叉或漏算錯算。

2.2.2 核算方法亟需理順

對碳排放量的計算，至今仍沒有形成統(tǒng)一的標準。國際碳排放核算體系主要由自上而下的宏觀層面核算方法，如IPCC 方法學(xué)，以及自下而上的核算方法，如排放系數(shù)法、物料衡算法、實測法等。由于區(qū)域、園區(qū)在國家統(tǒng)計體系中不是獨立的統(tǒng)計單元，實際工作中統(tǒng)計口徑多樣，缺乏邊界清晰、標準統(tǒng)一、可靠透明的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，導(dǎo)致碳排放核算方法不統(tǒng)一，碳排放底數(shù)不清。在區(qū)域、園區(qū)、具體項目層面的核算方法體系需要逐級理順、相互支撐。

碳排放計量分析監(jiān)測的相關(guān)標準體系尚未建立，碳排放統(tǒng)計核算能力建設(shè)亟需加強，需通過深化核算方法研究，加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系。符合行業(yè)、企業(yè)自身特點的碳排放核算方法學(xué)研究還不深入，健全的碳排放計量體系仍未形成。

2.2.3 目標指標亟需有效連接

從宏觀來看，“三線一單”碳排放管控主要目標原則上銜接地區(qū)正在開展的碳達峰行動方案確定的時間表和路線圖。園區(qū)規(guī)劃環(huán)評匯總碳排放目標參考依據(jù)規(guī)劃實施情況、規(guī)劃內(nèi)容及園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢確定，如何與國家、地區(qū)的減污降碳目標銜接考量不足。到微觀層面的建設(shè)項目碳評，理想狀態(tài)是銜接落實有關(guān)區(qū)域和行業(yè)碳達峰行動方案、清潔能源替代、清潔運輸、煤炭消費總量控制等政策要求，如何將目標自上而下落地到具體項目層面存著不確定性，技術(shù)上明確減污降碳協(xié)同治理的綜合目標具有難度。關(guān)于溫室氣體排放管理的目標缺少了從宏觀到微觀落地的傳導(dǎo)機制，與國家、地方碳排放相關(guān)要求銜接還不清晰，目標設(shè)定難以上下連接。

2.2.4 管控措施亟需各有側(cè)重、協(xié)同發(fā)力

“三線一單”減污降碳試點工作中，準入清單包含了空間布局約束、污染物和碳排放控制、環(huán)境風(fēng)險防控、資源利用效率4 個維度。規(guī)劃環(huán)評碳排放銜接的管控措施，側(cè)重從優(yōu)化園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、低碳交通運輸?shù)确矫?，提出減污降碳協(xié)同治理等具體要求。建設(shè)項目評價重點，根據(jù)碳排放水平測算結(jié)果，分別從能源利用、原料使用、工藝優(yōu)化、節(jié)能降碳技術(shù)、運輸方式等方面提出碳減排措施，提出能源消費替代要求、碳排放量削減方案?！叭€一單”、規(guī)劃環(huán)評、建設(shè)項目環(huán)評中納入碳減排要求，突出宏觀中觀微觀尺度下碳排放管控的指導(dǎo)和落地關(guān)系，亟需簡化要求、規(guī)避交叉重復(fù)。

3 減污降碳協(xié)同治理納入生態(tài)環(huán)境管理體系的總體框架

在新形勢、新挑戰(zhàn)下，減污降碳協(xié)同治理是推進環(huán)境管理制度完善的重要窗口期，將有助于實現(xiàn)環(huán)境污染物和溫室氣體全過程同步削減，全面提升生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平。面對協(xié)同治理制度保障亟待加強等問題，減污降碳協(xié)同治理納入生態(tài)環(huán)境體系的邏輯框架，應(yīng)保留現(xiàn)有制度邏輯框架，不再另起爐灶。遵循立足新發(fā)展階段，持續(xù)推進減污降碳協(xié)同增效，堅持“放管服”改革的總體思路，厘清各制度環(huán)節(jié)中的責(zé)任主體、邊界范圍、職能定位，探索互相支撐的參與路徑，梳理形成的對比邏輯框架如表1 所示。

表1 基于“六位一體”生態(tài)環(huán)境管理體系的減污降碳協(xié)同治理框架Table 1 The framework of collaborative governance on the reducing pollution and carbon emissions based on the system of "Six-in-One" ecological environment management

4 減污降碳納入生態(tài)環(huán)境管理體系的對策建議

4.1 完善減污降碳的頂層設(shè)計

逐步完善協(xié)同減污降碳的頂層設(shè)計。修訂《中華人民共和國環(huán)境保護法》，明確應(yīng)對氣候變化以及碳達峰、碳中和有關(guān)工作的責(zé)任劃分，推進多部門協(xié)同開展減污降碳重點工作。圍繞生態(tài)環(huán)境管理體系建設(shè)，在源頭防控上，補充完善《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》有關(guān)碳排放評價的項目類型、評價內(nèi)容、評價邊界和結(jié)果應(yīng)用等，從法律層面推進“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項目碳評價工作。在過程控制上，將協(xié)同減污降碳要求納入《中華人民共和國清潔生產(chǎn)法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》，促進生產(chǎn)企業(yè)將低碳設(shè)計、低碳產(chǎn)品和低碳供應(yīng)鏈要求納入生產(chǎn)經(jīng)營，同步減少污染物排放。在執(zhí)法督察方面，一是完善地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢查有關(guān)法律法規(guī)，將減污降碳要求作為地方生態(tài)環(huán)境管理部門執(zhí)法檢查的重要內(nèi)容；二是及時修訂中央和地方生態(tài)環(huán)境保護督察法規(guī)和配套政策，完善基于協(xié)同減污降碳的督察工作方法；三是推進協(xié)同減污降碳有關(guān)監(jiān)測技術(shù)標準和方法體系的建設(shè)，在區(qū)域、城市、園區(qū)和企業(yè)4 個層面提高減污降碳的成效監(jiān)測和評估能力。

4.2 優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護空間格局

充分考慮“三線一單”減污降碳協(xié)同治理中面臨的分析方法不一致、銜接路徑不清晰等重點難點問題，建議如下：一是結(jié)合“三線一單”減污降碳協(xié)同治理試點工作，補充考慮區(qū)域的碳排放核算方法，重點對跨區(qū)域產(chǎn)生碳排放溢出效應(yīng)的地區(qū)，探索碳排放的驅(qū)動因素和貢獻效果，明確減污降碳協(xié)同增效重點領(lǐng)域。二是要重點關(guān)注工業(yè)園區(qū)等作為重點管控單元的準入要求，聚焦產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等，強化對重點行業(yè)減污降碳協(xié)同治理，探索減污降碳工作在“三線一單”與園區(qū)規(guī)劃環(huán)評的聯(lián)動方式，分區(qū)分類優(yōu)化生態(tài)環(huán)境準入清單。三是探索“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在“兩高”行業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大項目選址中的應(yīng)用，將“兩高”行業(yè)落實區(qū)域空間布局、污染物和碳排放管理、環(huán)境風(fēng)險防控、資源利用效率等管控要求的情況，作為“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控年度跟蹤評估的重點。

4.3 完善園區(qū)規(guī)劃環(huán)評評價路徑

在園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中面臨的主要挑戰(zhàn)中，針對評估邊界存在差異、分析重點模糊、協(xié)同措施不清晰等問題，建議如下：一是明確園區(qū)規(guī)劃環(huán)評碳評邊界。部分行業(yè)揮發(fā)性有機物等污染物治理與碳排放控制的協(xié)同性相對較低，工藝過程碳排放與污染末端治理協(xié)同難度大，重點行業(yè)和園區(qū)的碳評，既要分析行業(yè)本身和園區(qū)的碳排放水平，也可以基于全生命周期分析的角度，分析因為行業(yè)發(fā)展和園區(qū)運行對能源結(jié)構(gòu)和能源消費的影響，以及對相關(guān)行業(yè)碳排放的影響。二是在規(guī)劃現(xiàn)狀評價時，同步開展污染物排放和碳排放清單的編制，掌握重點行業(yè)和園區(qū)的碳排放水平，最大程度發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。三是在污染物和碳排放協(xié)同減排預(yù)測分析時，可以探索環(huán)境質(zhì)量—溫室氣體排放—經(jīng)濟和技術(shù)的耦合分析，統(tǒng)籌分析不同場景下實現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理目標的可行性，特別是要考慮減碳技術(shù)應(yīng)用的技術(shù)和經(jīng)濟可行性，提出具備可操作性的對策建議，并提出與建設(shè)項目環(huán)評銜接的具體準入要求。

4.4 明確重點行業(yè)項目環(huán)評碳評重點

在項目環(huán)評中，碳評排放總量、目標、措施落地難等亟須解決的問題，建議通過科學(xué)測算項目建設(shè)的二氧化碳排放量，給出減污降碳協(xié)同的具體方案措施，以等量或減量替代作為審批的前置條件[11]。一是在項目環(huán)評中通過增加碳評，核算建設(shè)項目建成后的碳排放量，提出減污降碳具體措施，并開展技術(shù)經(jīng)濟論證。二是按照相關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)、標準、技術(shù)規(guī)范等要求審批試點建設(shè)項目環(huán)評文件，明確減污降碳措施、自行監(jiān)測、管理臺賬要求，落實地方政府煤炭總量控制、碳排放量削減替代等要求。三是摸清重點行業(yè)的碳排放標準和績效水平，與能源管理評價開展比對分析，明確建設(shè)項目碳評的目標和意義，突出碳評的關(guān)注重點，避免交叉評價。四是探索重點行業(yè)的建設(shè)項目環(huán)評應(yīng)開展與排污許可的銜接分析，厘清二者的責(zé)任、邊界和關(guān)系，簡化評價內(nèi)容。

4.5 構(gòu)建排污許可一體化管理

排污許可與減污降碳工作銜接可循序漸進，逐步破解碳排放的主要挑戰(zhàn)與應(yīng)用難題。一是選取電力、石化、化工、建材、鋼鐵、有色等重點行業(yè)，率先在重點地區(qū)開展二氧化碳納入許可證實施同步管理的試點工作，逐步擴展非二氧化碳溫室氣體指標。填報許可證申請表和提交執(zhí)行報告時增加、細化能源消耗、能源使用效率、碳排放及相關(guān)指標等信息。二是探索實現(xiàn)固定源排放數(shù)據(jù)一體化管理。建設(shè)固定源環(huán)境信息平臺，實現(xiàn)全國環(huán)境影響評價管理信息系統(tǒng)、全國排污許可證管理信息平臺、固定源溫室氣體排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)的集成統(tǒng)一，動態(tài)更新和跟蹤掌握固定源污染物與溫室氣體排放、交易狀況，實現(xiàn)固定源污染物和溫室氣體排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)一采集、相互補充、交叉校核，為固定源污染物與碳排放的監(jiān)測、核查、執(zhí)法提供數(shù)據(jù)支撐和管理工具[15]。三是完善《排污許可分類管理名錄》。協(xié)同考慮溫室氣體與污染物排放強度，完善排放許可管理行業(yè)范圍及管理類別。對于溫室氣體排放量大、單位產(chǎn)品排放強度高的行業(yè)，實施重點管理；結(jié)合行業(yè)排放特征確定各行業(yè)的溫室氣體管控因子、管控設(shè)施、分級管理要求。

4.6 提升監(jiān)察執(zhí)法運行效力

面對頂層設(shè)計不足、執(zhí)法效力缺乏等挑戰(zhàn)，結(jié)合碳排放法律法規(guī)的不斷完善，建議及時完善《生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄》，地方生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法過程中應(yīng)及時完善碳排放管理有關(guān)內(nèi)容。一是在行政執(zhí)法過程中，圍繞碳排放交易核心制度，行政執(zhí)法加強對碳交易全過程的監(jiān)督檢查，做好重點碳排放管理單位碳排放報告、排放核查、配額清繳和交易執(zhí)行情況的監(jiān)督管理。二是國家和省級生態(tài)環(huán)境主管部門，應(yīng)逐步完善碳排放監(jiān)測技術(shù)標準，提升地方碳排放合規(guī)性執(zhí)法檢查的能力建設(shè)。三是基于生態(tài)環(huán)境管理體系運行要求，行政執(zhí)法過程中要重點檢查企事業(yè)單位是否落實環(huán)境影響評價和排污許可管理有關(guān)要求，優(yōu)化用能結(jié)構(gòu)，提高用能效率，提供資源和能源循環(huán)利用水平，減污降碳相關(guān)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施有效運行。四是做好與生態(tài)環(huán)境保護督察制度的銜接，推動涉及減污降碳相關(guān)整改措施的及時有效落實。五是探索建立全國的碳監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，并與污染物監(jiān)測組網(wǎng)運行，提升監(jiān)察執(zhí)法效力。

4.7 探索強化督察問責(zé)工作機制

面對督察職責(zé)不清、問責(zé)內(nèi)容不明等問題，協(xié)同制度發(fā)力修訂完善中央和地方生態(tài)環(huán)境保護督察工作制度，結(jié)合碳達峰、碳中和工作要求，完善督察對象和督察內(nèi)容。督察主要內(nèi)容之一是地方政府有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況。因為有關(guān)溫室氣體應(yīng)對的法律法規(guī)體系還不健全，當(dāng)前階段應(yīng)以地方黨委政府碳達峰、碳中和決策部署情況，法規(guī)、規(guī)劃政策制定和實施情況，以及溫室氣體排放考核機制的建設(shè)和執(zhí)行情況進行督察。一是結(jié)合“六位一體”生態(tài)環(huán)境管理體系要求，對地方政府區(qū)域環(huán)評制定、動態(tài)更新和調(diào)整情況，以及規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行情況納入督察內(nèi)容。將碳排放要求落實情況納入生態(tài)環(huán)境保護督察的范圍和問責(zé)機制，結(jié)合減污降碳重點領(lǐng)域，加強對能源、工信、交通、城鄉(xiāng)建設(shè)等行政部門，以及電力、石化、鋼鐵、建材等大型國有企業(yè)的系統(tǒng)督察，督促地方黨委政府落實碳達峰、碳中和考核問責(zé)要求。二是用好生態(tài)環(huán)境保護督察“橫到邊、縱到底”的制度良好基礎(chǔ)，促進政府做好碳減排技術(shù)開發(fā)應(yīng)用，強化財政、科技支持[8,15]，保護生態(tài)空間，加強生態(tài)碳匯功能，并適時開展專項督察，推動將減污降碳協(xié)同治理納入“六位一體”生態(tài)環(huán)境管理體系，并完善地方配套管理制度。