劉婷，徐鶴

1.山西師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院

2.南開大學(xué)戰(zhàn)略環(huán)境評價研究中心

政策環(huán)境評價是戰(zhàn)略環(huán)境評價在政策層面的應(yīng)用，是環(huán)境影響評價體系的重要組成部分。目前，在我國的環(huán)境影響評價體系中，政策環(huán)境評價尚處于缺位狀態(tài)，關(guān)于經(jīng)濟和技術(shù)政策環(huán)境評價的頂層設(shè)計依然不足[1]。為促進環(huán)境影響評價體系完善，自2014 年起，我國先后在《中華人民共和國環(huán)境保護法》《重大行政決策程序暫行條例》《中央和國家機關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任清單》等法律法規(guī)中納入了政策環(huán)境評價相關(guān)條款[2-3]。2020 年生態(tài)環(huán)境部出臺了《經(jīng)濟、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術(shù)指南（試行）》（環(huán)辦環(huán)評函〔2020〕590 號），為政策環(huán)境影響分析工作提供技術(shù)支持。這些法律法規(guī)及技術(shù)指南的出臺為我國政策環(huán)境評價制度的構(gòu)建與實踐的開展提供了政策保障。隨著這些政策的出臺，我國也先后開展了多項試點研究工作。2014 年新環(huán)保法出臺后，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心聯(lián)合各高校及科研院所開展了重大社會經(jīng)濟政策環(huán)境評價研究試點工作；2020 年《經(jīng)濟、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術(shù)指南（試行）》出臺后，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評價與排放管理司組織進一步開展了相關(guān)試點研究工作，在2021 年共組織開展了7 項國家層面與10 項省級層面的試點項目。政策環(huán)境評價試點項目的開展除針對相關(guān)政策開展實踐研究外，也重在探索適合中國政策環(huán)境評價的模式框架與技術(shù)方法。這是政策環(huán)境評價制度確立與實踐開展的基礎(chǔ)，但目前相關(guān)研究仍存在些許不足。為此，筆者就其中的政策環(huán)境評價技術(shù)方法進行探討，通過案例探究具體方法在政策環(huán)境評價中的適用性。

與傳統(tǒng)項目環(huán)境影響評價和規(guī)劃環(huán)境影響評價不同，政策環(huán)境評價面向的不是一時一地、一個領(lǐng)域的個案[4]，而是宏觀地涉及政治、文化、社會、經(jīng)濟、技術(shù)等諸多領(lǐng)域的政策決策，其可能產(chǎn)生的環(huán)境影響具有廣泛性、綜合性、間接性、累積性、復(fù)雜性等特點。因此，在政策環(huán)境評價中，采用傳統(tǒng)環(huán)境影響評價的方法具有一定局限性，應(yīng)選擇評估范圍更廣泛的方法，如經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等跨學(xué)科的方法[5]。在現(xiàn)有研究中，一些適用于宏觀層面的方法已被應(yīng)用到政策環(huán)境評價中，如一般均衡模型[6]、情景分析[6]、投入產(chǎn)出分析[7]、綜合指標(biāo)分析[8]、多準(zhǔn)則分析[9]、系統(tǒng)動力學(xué)[10]、生命周期分析[10]、成本效益分析[11]等。這些方法在政策環(huán)境評價中表現(xiàn)出了良好的適用性，其主要應(yīng)用于政策環(huán)境影響的預(yù)測評價。然而政策環(huán)境評價中，由于政策的延續(xù)性強，除預(yù)測評價外，政策實施后的環(huán)境影響回顧評價亦非常重要，目前尚未涉及。就技術(shù)方法而言，上述所提及的評價方法雖在政策環(huán)境影響的預(yù)測評價中有良好適用性，但應(yīng)用于政策環(huán)境影響的回顧評價則具有一定局限性。原因在于上述方法均難以有效剝離其他干擾因素的影響，準(zhǔn)確識別及量化和評價政策實施所造成的環(huán)境影響。

與上述方法相比，雙重差分（difference-indifferences，DID）模型在個體和時間2 個維度上進行差分，可較有效地克服傳統(tǒng)政策評估方法的內(nèi)生性問題[12]，準(zhǔn)確識別政策影響。目前，DID 已被廣泛應(yīng)用于公共政策評估，其在環(huán)境領(lǐng)域也頗受歡迎，被大量應(yīng)用于低碳發(fā)展[13]、綠色農(nóng)業(yè)[14]、水資源保護[15]、大氣污染防控[16]等資源環(huán)境相關(guān)政策的評估中。DID 模型作為政策效果評估的有力工具，為精準(zhǔn)量化評估政策實施的環(huán)境影響提供了參考方法。鑒于此，筆者以2015 年改革實施的農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策為例，采用DID 模型評估政策改革實施對中國當(dāng)前水環(huán)境的重要污染源之一——農(nóng)業(yè)面源污染[17]的影響。在此基礎(chǔ)上，探討DID 模型在政策環(huán)境評價中的適用性，以期豐富政策環(huán)境評價的方法研究。

1 農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策分析

農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策是2015 年由財政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文（《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導(dǎo)意見》財農(nóng)〔2015〕31 號）提出的。該補貼是由原農(nóng)業(yè)“三項補貼”（農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼）合并調(diào)整得到的。此后相關(guān)部門又出臺了《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革工作的通知》（財農(nóng)〔2016〕26 號）、《農(nóng)業(yè)支持保護補貼資金管理辦法》（財農(nóng)〔2016〕74 號）等政策。2017 年中央一號文件強調(diào)要深入推進農(nóng)業(yè)“三項補貼”制度改革，進一步提高農(nóng)業(yè)補貼政策的指向性和精準(zhǔn)性。這些均為農(nóng)業(yè)“三項補貼”政策改革工作的推進和改革后政策的落實提供了政策支撐。

改革后的農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策包括耕地地力保護補貼和糧食適度規(guī)模經(jīng)營補貼2 個部分，其政策目標(biāo)為加強耕地地力保護和促進糧食適度規(guī)模經(jīng)營。改革后的農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策是一個利好農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的政策，諸多文件強調(diào)其實施要以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，要通過補貼鼓勵農(nóng)戶采取多種措施，創(chuàng)新方式方法，提高農(nóng)作物秸稈綜合利用水平，引導(dǎo)農(nóng)民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農(nóng)藥用量、施用有機肥等措施，切實加強耕地質(zhì)量保護，自覺提升耕地地力。從上述內(nèi)容來看，農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響主要聚焦在耕地數(shù)量、農(nóng)業(yè)廢物回收與綜合利用、農(nóng)業(yè)面源污染等方面。為此，筆者采用DID 模型評估農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策改革實施的環(huán)境影響，同時基于數(shù)據(jù)的可獲取性，主要評估其對農(nóng)業(yè)面源污染的影響。

2 研究方法與數(shù)據(jù)來源

2.1 樣本選擇及分組

農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策自2015 年起在試點區(qū)域（山東、浙江、安徽、湖南、四川）實行，2016 年實施范圍擴大到全國。在資料查找和梳理的過程中，發(fā)現(xiàn)河南省也于2015 年實施了農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策。為此，選擇山東、河南、河北和湖北4 省的地級市為研究區(qū)域，各地實施政策的時間如表1 所示。

表1 樣本選擇及分組情況Table 1 Sample selection and grouping

2.2 模型設(shè)定

由于農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策于2015 年在試點實施，2016 年在全國范圍內(nèi)實施，因此選擇所有個體都進入試驗組的多期DID 模型來評估政策效應(yīng)。評價時段為2010—2018 年。設(shè)定的模型如下：

式中：i、t分別表示城市和年份（個體和時間）；Poll_agrit為解釋變量；Ai和Bt分別為城市和年份虛擬變量的向量，分別表征個體和時間固定效應(yīng)；zit為控制變量；εit為隨機擾動項；Dit為虛擬變量，在各地級市實施政策的當(dāng)年及其之后該變量取值為1，否則為0；α、β、γ為待估參數(shù)。

2.3 變量選取和數(shù)據(jù)來源

著眼于系統(tǒng)性、科學(xué)性和簡明性的原則，參考農(nóng)業(yè)面源污染相關(guān)研究[18-20]，選取11 項研究變量，具體如表2 所示。

表2 變量及其定義Table 2 Variables and definitions

被解釋變量：在選取典型農(nóng)業(yè)面源污染表征指標(biāo)（單位面積化肥施用量和單位面積農(nóng)藥施用量）作為被解釋變量的同時，考慮到化肥過量施用引起的主要是氮、磷污染，參考羅斯炫等[20]的研究，增加單位面積氮污染物產(chǎn)生量和單位面積磷污染物產(chǎn)生量作為被解釋變量。其計算公式如下：

式中：Poll 為單位面積氮污染或磷污染物產(chǎn)生量，kg/hm2；Fn為單位面積第n種肥料的施用量，kg/hm2；?n為第n種肥料單位面積上的產(chǎn)污系數(shù)，具體如表3所示。

表3 氮肥、磷肥、復(fù)合肥產(chǎn)污系數(shù)[20]Table 3 Pollution production coefficient of nitrogen fertilizer,phosphate fertilizer and compound fertilizer

控制變量：從生產(chǎn)要素替代、勞動生產(chǎn)經(jīng)驗借鑒和種植結(jié)構(gòu)3 個方面，選取了農(nóng)業(yè)勞動力投入強度、農(nóng)業(yè)機械投入強度、灌溉水平、上一年糧食單產(chǎn)、上一年農(nóng)村居民家庭人均純收入和種植結(jié)構(gòu)作為控制變量。

虛擬變量：treat_time 為研究關(guān)注的虛擬變量，其系數(shù) β表示實施改革后的政策對所選擇的各農(nóng)業(yè)面源指標(biāo)的影響。

數(shù)據(jù)主要來自于2011—2019 年的《山東統(tǒng)計年鑒》《河北農(nóng)業(yè)農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》《河北經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》《河南統(tǒng)計年鑒》《湖北統(tǒng)計年鑒》，以及山東、河北、河南和湖北的各地級市統(tǒng)計年鑒。

3 政策環(huán)境影響的實證檢驗

3.1 平行趨勢檢驗

參考Beck 等[21]的研究進行平行趨勢檢驗，結(jié)果如圖1 所示。采用全部時間段的數(shù)據(jù)，其中處理前有5 期，處理后有3 期。從圖1 可以看出，在政策實施的前5 期，虛擬變量的系數(shù)均在0 值上下波動，且與0 值沒有顯著差異，表明滿足平行趨勢假設(shè)。

圖1 平行趨勢檢驗Fig.1 Results of the parallel trend test

3.2 農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策對農(nóng)業(yè)面源污染影響

控制了雙向固定效應(yīng)之后的多期雙重差分結(jié)果如表4 所示。其中，單數(shù)列為沒有增加控制變量的回歸結(jié)果，雙數(shù)列為增加了控制變量的回歸結(jié)果。由列（1）～（6）中treat_time 的系數(shù)β可知，無論是否加入控制變量，農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策的改革對單位面積化肥施用強度（ln fer）、總氮產(chǎn)生強度（ln TN）和總磷產(chǎn)生強度（ln TP）的處理效應(yīng)在統(tǒng)計上均不顯著。說明農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策的改革實施并沒有對化肥的使用強度、總氮和總磷的產(chǎn)生強度產(chǎn)生明顯影響。從農(nóng)藥使用強度（ln pes）來看，不論是否增加控制變量，其treat_time 的系數(shù)β都在5%的水平上顯著為正，說明就所研究區(qū)域而言，農(nóng)業(yè)支持保護補貼改革后農(nóng)藥的使用強度增大了。比較ln pes 的treat_time 系數(shù)β可知，在增加控制變量后，β雖略有下降，但農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策的改革實施對農(nóng)藥施用強度的正向影響依然顯著。

表4 多期雙重差分結(jié)果Table 4 Results of multi-period DID

從雙重差分的結(jié)果來看，盡管政策是向環(huán)境利好方向改革，但改革之后的農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策在面源污染的控制上并沒有達(dá)到政策預(yù)期的效果，甚至出現(xiàn)了與政策導(dǎo)向相反的結(jié)果，即改革后的農(nóng)業(yè)支持保護補貼促進農(nóng)戶增大農(nóng)藥施用強度。

3.3 安慰劑檢驗

根據(jù)多期雙重差分的結(jié)果，政策的改革及其實施會增大農(nóng)藥施用強度。為驗證該估計結(jié)果的穩(wěn)健性，采用時間反事實檢驗進行了安慰劑檢驗。在保證其他變量不變的情況下，將政策發(fā)生的時間分別提前1 年、2 年進行估計。安慰劑檢驗結(jié)果如表5所示。

表5 安慰劑檢驗結(jié)果Table 5 Results of placebo test

從表5 可見，不論政策提前1 年還是2 年實施，treat_time 的系數(shù)β均不顯著，說明表4 中l(wèi)n pes 關(guān)于農(nóng)藥施用強度的多期雙重差分的估計結(jié)果穩(wěn)健、可信。

從多期雙重差分的結(jié)果來看，改革之后的農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策對化肥施用沒有產(chǎn)生明顯影響，但會刺激農(nóng)戶增大農(nóng)藥施用強度。對此參考彭慧蓉[22]研究中實際調(diào)研的數(shù)據(jù)，本文認(rèn)為多數(shù)地區(qū)農(nóng)戶可獲得補貼與改革之前3 項補貼的總和相比明顯增多，而補貼的增多會促使農(nóng)戶增大生產(chǎn)要素投入量。

4 討論

4.1 DID 在政策環(huán)境評價中的適用性分析

采用多期DID 模型評估農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策改革實施對農(nóng)業(yè)面源污染的影響，結(jié)果表明，DID 在政策環(huán)境評價中具有一定適用性。具體體現(xiàn)在以下幾方面：1）DID 作為因果推斷的典型方法，可以排除其他因素的干擾，精準(zhǔn)識別與量化事件影響。其應(yīng)用于政策環(huán)境評價中，可以準(zhǔn)確識別政策的環(huán)境影響。2）DID 除評估政策的環(huán)境影響外，還可以評估政策的社會、經(jīng)濟影響，利于應(yīng)用于政策環(huán)境評價中開展政策的社會、經(jīng)濟及環(huán)境綜合影響評價。3）DID除用于已實施政策的環(huán)境影響評價外，也可用于政策決策過程中的環(huán)境影響評價，其主要是用于相關(guān)政策的回顧性評價。可根據(jù)對相關(guān)政策影響的回顧性評價，對比目標(biāo)政策的內(nèi)容，為目標(biāo)政策的優(yōu)化提供建議。4）DID 存在多種變形，如多期DID、反向DID 等，可應(yīng)用于不同實施狀況的政策的環(huán)境影響分析，其可應(yīng)用范圍相對較廣。

以DID 為代表的因果推斷方法使政策環(huán)境影響的精確量化成為可能，為政策的事后評估提供了強有力的方法支撐，有助于提升政策環(huán)境評價的質(zhì)量。未來應(yīng)進一步推進DID、合成控制法、斷點回歸等因果推斷模型在政策環(huán)境評價中的應(yīng)用。與此同時開展其他方法的應(yīng)用研究，基于政策的復(fù)雜性、綜合性等特點，借鑒社會學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、計量學(xué)等各學(xué)科的研究方法開展政策環(huán)境評價的方法研究，形成統(tǒng)一完善的技術(shù)方法體系。

4.2 政策對農(nóng)業(yè)面源污染控制效果不佳的原因分析

結(jié)合前述分析及研究過程中開展的農(nóng)戶調(diào)研情況，就政策對農(nóng)業(yè)面源污染控制效果不顯著甚至產(chǎn)生負(fù)面影響的原因進行了分析。

（1）政策無法解決農(nóng)戶進行農(nóng)藥化肥減量化、綠色化所面臨的關(guān)鍵問題。通過調(diào)研了解到農(nóng)戶對農(nóng)藥化肥過度使用的現(xiàn)狀及危害已經(jīng)有了較為清晰的認(rèn)識，但農(nóng)戶仍選擇大量使用農(nóng)藥化肥來保障穩(wěn)產(chǎn)增收。從農(nóng)戶視角來看，一方面是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為存在慣性，對農(nóng)藥化肥有極強依賴性；另一方面，農(nóng)戶認(rèn)為綠色農(nóng)藥化肥成本高，且對其使用效果存在質(zhì)疑。從深層次來看，一方面是現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)面源污染控制的相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)品無法滿足農(nóng)戶的需求，價廉且有效是農(nóng)戶是否采納新產(chǎn)品和新技術(shù)的關(guān)鍵；另一方面是目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理和現(xiàn)代化水平較低，難以有效推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，促進政策效能發(fā)揮。

（2）政策對于農(nóng)戶農(nóng)藥化肥施用行為缺乏約束力。盡管農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策切實涉及到了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護，但除耕地數(shù)量外，國家和地方政策鮮少與其他農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題掛鉤。關(guān)于農(nóng)藥化肥的減量化、綠色化，目前僅少數(shù)區(qū)域提出了有針對性的限制要求或鼓勵條件作為補貼發(fā)放的依據(jù)，多數(shù)區(qū)域僅作為優(yōu)化條件提出，并不會對農(nóng)戶的具體行為產(chǎn)生約束或激勵的作用。而設(shè)置了限定要求或鼓勵條件的區(qū)域，往往由于無法有效監(jiān)督和核實實際效果，也難以具有實質(zhì)性的作用。

（3）政策在實施過程中宣傳不到位。從以上分析可以看出，因農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策未涉及農(nóng)業(yè)面源污染防控的關(guān)鍵問題，且在農(nóng)藥化肥減量化、綠色化問題上不具約束性和激勵作用，因此其在農(nóng)業(yè)面源污染防控上的作用僅可能通過政策的引導(dǎo)作用發(fā)揮。然而研究發(fā)現(xiàn)調(diào)研地區(qū)農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)支持保護補貼的知曉度和了解度均不高，在294 戶調(diào)研農(nóng)戶中，約有30%的農(nóng)戶對其完全不了解。而且絕大多數(shù)知道農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策的農(nóng)戶，對政策的具體內(nèi)容并不清楚。這與地方政府的政策宣傳不到位有關(guān)。政府宣傳是農(nóng)戶了解政策的重要途徑，但從被調(diào)研農(nóng)戶來看，僅約1/3 的農(nóng)戶是通過政府的宣傳知道和了解政策的。政府宣傳強度弱、解讀不到位等影響了政策對于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的有效引導(dǎo)。

5 結(jié)論與政策建議

5.1 結(jié)論

（1）采用多期DID 模型評估農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策改革實施對農(nóng)業(yè)面源污染的影響，研究發(fā)現(xiàn)，DID 在宏觀層面的政策環(huán)境評價中具有良好適用性，為政策環(huán)境影響的量化評估提供了有價值的方法。未來應(yīng)進一步探索DID 等因果推斷方法在政策環(huán)境評價中的應(yīng)用。

（2）農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策在政策設(shè)計上利好資源環(huán)境，但自其實施以來，對所評價區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染的防控并未產(chǎn)生明顯正向影響，甚至在農(nóng)藥的施用上產(chǎn)生了負(fù)面影響。

（3）從農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策的內(nèi)容與其實施過程來看，盡管該政策強調(diào)農(nóng)藥化肥減量化和清潔化，但并未觸及制約農(nóng)戶農(nóng)藥化肥減量化和清潔化的關(guān)鍵問題，缺乏針對性。此外，農(nóng)戶對于政策的知曉度和了解度均不高，政策無法起到引導(dǎo)農(nóng)戶行為的作用，甚至補貼金額的增大會刺激農(nóng)戶增大農(nóng)藥使用量。

5.2 政策建議

未來要提升農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策在農(nóng)業(yè)面源污染控制上的作用，可從以下幾方面著手：1）因勢利導(dǎo)將農(nóng)戶農(nóng)藥化肥減量化、綠色化的意愿轉(zhuǎn)化為積極行動，這需要在推行農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策的同時，大力推動與農(nóng)藥化肥減量化、綠色化相關(guān)的更具針對性的政策，形成政策合力。2）加強農(nóng)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品創(chuàng)新，以技術(shù)和產(chǎn)品解決農(nóng)業(yè)收益與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善難以并重的問題；與此同時，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理和現(xiàn)代化水平，打通政策實施路徑，為政策的有效實施提供保障。3）設(shè)立一些試點區(qū)域，將農(nóng)業(yè)支持保護補貼的發(fā)放與農(nóng)藥化肥減量化、綠色化掛鉤，提升政策效能。4）各級政府應(yīng)認(rèn)真貫徹落實農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策，積極宣傳農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護，提高農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的認(rèn)知，促使農(nóng)戶積極參與農(nóng)藥化肥的減量化、綠色化。