李林子，趙玉婷，詹麗雯，李小敏

中國環(huán)境科學研究院

政策環(huán)境影響評價（簡稱政策環(huán)評）是我國環(huán)境影響評價制度向決策源頭延伸、參與宏觀綜合決策的一項重要制度創(chuàng)新，也是新時期我國環(huán)評發(fā)展的重點領域之一。政策決策相較于規(guī)劃和建設項目，涉及利益主體眾多，影響范圍廣泛，利益相關方分析對政策環(huán)評而言至關重要。利益相關方參與是政策環(huán)評作為決策工具提升決策科學性和民主性的重要途徑[1]，多元利益相關方代表不同事實、知識、利益和價值，能夠提供決策所需的更完整的信息和更精確的權衡，使決策更具理性、更有效率[2]；利益相關方參與也是政策環(huán)評凝聚社會共識、防范重大環(huán)境風險的重要手段。政策環(huán)評可以成為利益相關方溝通協(xié)商的理想平臺，最大程度地縮小利益分歧，達成社會共識，形成有利于環(huán)境保護的統(tǒng)一戰(zhàn)線和支持群體，同時，也能促使決策部門在決策中更加重視對環(huán)境因素的考量，從決策源頭防范重大環(huán)境問題。然而政策環(huán)評在我國尚處于試點起步階段，已有的案例中對利益相關方的關注并不多[3-4]。事實上，即使是作為利益相關方“前身”的公眾參與，也沒有在規(guī)劃和項目環(huán)評中得到足夠的重視。新時期我國推進政策環(huán)評，亟待開展利益相關方研究。2020 年11 月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《經濟、技術政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術指南（試行）》（簡稱《技術指南》），明確提出要在政策分析中梳理利益相關方。筆者引入利益相關方有關理論，建立政策環(huán)評利益相關方分析的方法框架，以生態(tài)環(huán)境部政策環(huán)評試點“海南省禁塑政策環(huán)評”為案例，開展政策環(huán)評利益相關方實證研究，以期為我國政策環(huán)評技術方法完善和實踐提供參考。

1 政策環(huán)評利益相關方理論與方法

1.1 利益相關方有關理論

國際上政策環(huán)評非常重視利益相關方參與，其不僅是政策環(huán)評的重點內容和工作主線，也是政策環(huán)評的重要方法；不僅參與主體非常廣泛，而且政策環(huán)評的評價范圍、評價重點、對策方案也會充分考慮利益相關方的關切[5]。與我國傳統(tǒng)環(huán)評方法所依賴的自然學科理論基礎不同，利益相關方分析需要社會學、管理學等學科理論提供指導和支撐，如利益相關方理論、協(xié)同治理理論、博弈理論、沖突管理理論等。限于篇幅，以下只對本研究所用的部分理論進行簡要論述。

利益相關方理論（stakeholder theory）由斯坦福研究所于1963 年首次提出，最初是作為管理學工具挑戰(zhàn)企業(yè)“股東利益至上論”提出的一種新理念[6]。利益相關方理論一提出便引起國際學術界的極大興趣，Mitchell 等[7]總結了1963—1997 年關于利益相關方的27 種代表性概念表述，其中最具代表性的如Freeman 對利益相關方的界定，即“利益相關方是能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的人”。如今，利益相關方理論已從最初的企業(yè)領域拓展到政府管理、城市治理等多個領域，并產生廣泛的影響。在我國流域生態(tài)補償[8]、城鎮(zhèn)化建設[9]、水源地管理[10]、工礦廢棄地再開發(fā)[11]等領域，利益相關方理論已有諸多應用與實踐。將利益相關方理論應用于政策環(huán)評，對于確定利益相關方、分析多方利益關聯等關鍵問題，也能夠提供很好的指導和支撐。

協(xié)同治理理論起源于20 世紀70 年代德國物理學家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學，創(chuàng)立在協(xié)同學基礎上的協(xié)同治理是指在治理空間內的政府、市場、社會組織、公民個人等參與主體，充分利用各自的資源、知識、技術等優(yōu)勢，以非線性的互動來演繹新的合作方式，從而形成的一種新的治理方式[12]。協(xié)同治理強調公共管理主體的多元化、主體間共同參與的自愿平等與協(xié)同性，最終目標是促使公共利益最大化。協(xié)同治理理論已廣泛應用于公共危機管理、公共服務供給、基層治理、區(qū)域合作等領域，在國內外生態(tài)環(huán)境治理領域也有諸多實踐[13-15]，在我國的京津冀地區(qū)[16]、長江流域[17]、黃河流域[18]等重點區(qū)域和流域的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理方面發(fā)揮了重要作用。政策環(huán)評要調節(jié)不同利益相關方的沖突，促成利益相關方的協(xié)同合作，以最低的成本實現生態(tài)環(huán)境公共利益的最大化，可以充分借鑒協(xié)同治理理論。

1.2 利益相關方分析方法框架

應用利益相關方有關理論，在《技術指南》梳理利益相關方的基礎上，構建開展利益相關方分析的方法框架，包括利益相關方識別、利益相關方參與、利益相關方分析和利益相關方協(xié)同。

1.2.1 利益相關方識別

政策環(huán)評開展利益相關方參與和分析的前提是界定利益相關方范圍。與《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》對“環(huán)境影響評價范圍內的公民、法人和其他組織”這一狹義的公眾范圍界定相比，政策環(huán)評需要考慮的利益相關方范圍顯然更廣。結合利益相關方理論，可以將政策環(huán)評中利益相關方界定為能夠明顯或可能影響某一政策，或者受到或將要受到政策影響的任何實體（可能包括政府、公民、企業(yè)、組織等）。

在界定利益相關方范圍的基礎上，需要對利益相關方進行類型劃分。因為政策牽涉的利益相關方寬泛，而他們并非同質的實體，具有明顯的異質性特征，其所處的地位、存在的形式、具有的知識和觀點不同，所代表的利益和關注的損害也不同，對利益相關方進行分類，有助于政策環(huán)評對不同類型的相關方給予不同程度的關注并組織相應的參與，從而提升決策的質量和效率[19-20]。利益相關方理論中對利益相關方進行分類的方法有很多，其中Mendelow 權力利益矩陣(圖1)[21]是一種應用最為廣泛的分類方法。Mendelow 矩陣中X軸表示利益大小，即從政策中利益相關方在多大程度上獲得或損失利益;Y軸表示權力大小，即利益相關方影響政策成功的相對能力。其中，A 欄是最重要的核心利益相關方，需要讓其充分參與并充分考慮其利益；B 欄影響政策能力強但利益關聯性弱，也應與其建立和培育關系；C 欄影響力低但利益攸關，也需要考慮其利益以避免出現問題；D 欄影響力低且利益關聯性弱，可以忽略。

圖1 Mendelow 權力利益矩陣[21]Fig.1 Mendelow power/interest matrix

1.2.2 利益相關方參與

政策環(huán)評要充分重視利益相關方參與機制的建設。協(xié)同治理理論研究表明，建立暢通的利益表達、信息共享與溝通機制至關重要，可以讓各利益相關方自由表達其利益訴求，在溝通了解的基礎上將利益矛盾控制在適度范圍并達成利益共識。國外政策環(huán)評非常重視利益相關方參與機制的建設，經濟合作與發(fā)展組織（OECD）在組織利益相關方參與環(huán)境制度評價時，特別重視運用結構化的參與方法，為利益相關方創(chuàng)建自由發(fā)表意見和無約束的討論氛圍[22]。結構化的參與方法，就是將利益相關方進行分類，分別組織相應的參與，讓各類利益相關方都能在適宜的平臺上自由地討論和發(fā)表意見。這種參與平臺和自由表達氛圍的創(chuàng)建，往往正是環(huán)境制度缺陷識別和完善建議提出的重要基礎。

根據政策議題、對象類型的差異，利益相關方參與的模式不盡相同。已有相關理論領域的研究成果也可為政策環(huán)評利益相關方參與模式提供借鑒。例如，利益相關方理論中關于公共政策公眾參與的4 種模式，從低級到高級可分為評論模式、社會學習模式、聯合規(guī)劃模式和認同模式，在重要的、宏觀的議題上可以應用高等級的公眾參與模式，在次要的、微觀的議題上應用低等級的公眾參與模式[11]。例如，協(xié)同治理理論中關于政府協(xié)同的3 種模式，即“輪形”模式、“傘形”模式和“扇形”模式，其中“傘形”和“扇形”模式的穩(wěn)定性較強[23]。至于利益相關方參與的形式，根據參與的不同階段及需求的變化，可以選擇組織召開聽證會、座談會、論證會、社會調查等多種形式。

1.2.3 利益相關方分析

利益相關方分析主要是評估政策的關鍵利益相關方在政策中的利益，這些利益如何影響政策（主要關注在特定問題上有何種利益），以及為影響該問題的結果所能夠調動資源的數量和類型[24]。政策環(huán)評的利益相關方分析有助于識別擬議政策所涉及的社會個體或群體，厘清這些個體或群體關注的不同利益或持有的不同價值取向、支配的社會資源如何與政策的潛在環(huán)境影響相關聯[4]。相關領域已有研究中對于利益相關方分析的方法有很多，可以采用定性方法，也可以采用定量化或半量化方法，如建立博弈模型[9]進行分析等；政策環(huán)評的利益相關方分析可以根據具體的政策情況靈活選擇，同時可以與政策的環(huán)境問題識別、影響分析、對策方案等相結合。

1.2.4 利益相關方協(xié)同

政策環(huán)評中開展利益相關方參與和分析的一個重要目的是協(xié)調多方利益，促成利益相關方協(xié)同合作，避免因利益沖突可能引發(fā)的重大環(huán)境問題。所謂利益協(xié)調，就是認同政策所有利益相關方根本利益一致、共享收益，從政策總體目標出發(fā)，在不同利益相關方追求合理合法利益的基礎上，通過行政、法律、經濟、技術等手段對利益分配進行調整，使利益差距得到縮小、利益關系更加公平。根據協(xié)同治理理論，協(xié)調利益沖突的有效方式是構建利益共榮機制，通過建立激勵相容機制，使利益相關方追求利益的行為與實現生態(tài)環(huán)境公共利益最大化的目標相吻合。同時，針對由公共利益最大化帶來的成本，也要建立有效的分攤機制，從而有效調節(jié)利益沖突。

2 海南省禁塑政策環(huán)評利益相關方案例分析

2.1 案例概況

為探索政策環(huán)評技術方法和路徑、完善案例儲備，2021 年6 月生態(tài)環(huán)境部在全國9 個?。ㄊ校﹩诱攮h(huán)評試點工作，海南省作為試點省份之一將禁塑政策列為試點政策對象。海南省禁塑政策是以地方性法規(guī)《海南經濟特區(qū)禁止一次性不可降解塑料制品規(guī)定》（2020 年12 月1 日正式施行）為核心的政策體系，主要圍繞在海南省禁止生產、運輸、銷售、儲存、使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具等塑料制品，同時發(fā)展全生物降解塑料來替代禁止的塑料制品。禁塑政策執(zhí)行涉及各行各業(yè)、千家萬戶，影響范圍廣泛，因此在政策環(huán)評中將利益相關方分析作為一項重要內容開展研究。

2.2 利益相關方識別、參與和信息收集

2.2.1 利益相關方識別

在梳理海南省禁塑政策利益相關方的基礎上，界定利益相關方范圍。具體包括：1）海南省各級人民政府及其相關部門，作為政策的決策和執(zhí)行者，在政策執(zhí)行中負有組織、監(jiān)管等職責；2）企業(yè)和個體工商戶（海南省內外塑料制品產業(yè)鏈上中下游以及相關行業(yè)企業(yè)和個體商戶等），直接或間接受政策影響，同時其行為也會影響政策執(zhí)行成敗；3）公眾（海南省內常住居民、候鳥族、外來游客等），直接受到政策影響，同時其行為也會或大或小影響政策執(zhí)行成效；4）各類機構、組織團體（相關研究、檢測、認證機構，行業(yè)協(xié)會，社會團體，新聞媒體等），在推動政策執(zhí)行方面能夠發(fā)揮積極的影響。采用Mendelow權力利益矩陣分類方法，建立海南省禁塑政策執(zhí)行利益相關方矩陣（圖2）。位于矩陣A 欄中的核心利益相關方有海南省政府相關職能部門、省內相關行業(yè)企業(yè)和個體商戶、居民等，其影響政策的能力和受政策影響的程度最大，需作為利益相關方分析的重點予以考察；位于B、C 欄中的利益相關方在分析中也建立聯系或得到體現。

圖2 海南省禁塑政策利益相關方矩陣Fig.2 Stakeholder matrix of the plastic ban policy in Hainan Province

2.2.2 利益相關方參與和信息收集

運用結構化的參與方法，將核心利益相關方分為政府、企業(yè)、公眾3 類群體，基于不同類型的群體分別組織相應的參與，并收集利益相關方分析所需的信息。對于政府利益群體，技術團隊通過海南省禁塑工作領導小組辦公室（簡稱禁塑辦），構建與政府相關職能部門的“傘形”協(xié)作模式，采用訪談、座談形式組織相關部門參與。對于企業(yè)利益群體，主要通過企業(yè)利益聯盟即海南省塑料行業(yè)協(xié)會，建立與塑料行業(yè)企業(yè)及上下游相關行業(yè)企業(yè)和商戶的“傘形”模式，采用問卷調查、訪談等形式，形成與相關方通暢高效的溝通交流渠道，獲取相關信息和數據。對于公眾利益群體，主要采用社會調查統(tǒng)計抽樣方法，利用問卷調查引導公眾在輕松的環(huán)境下表達利益訴求，獲取公眾對政策的認知、訴求等信息。發(fā)放公眾問卷2 268 份，剔除196 份無效問卷后回收有效問卷2 072 份。其中，參與調查問卷的常住居民、候鳥族、省外游客分別有1 587、226、259 人，占總參與調查人數的76.6%、10.9%、12.5%。

2.3 利益相關方分析及結果

考慮海南省禁塑政策類型，將利益相關方分析與經濟社會影響分析有機結合，采用基于利益相關方的成本收益分析框架，同步開展利益相關方分析。從禁塑政策核心利益相關方入手，分別分析政府、企業(yè)、公眾群體各自在政策執(zhí)行中分擔的成本和獲得的收益。

2.3.1 政府主體

政府主體的利益偏好在于社會的總體發(fā)展績效，最根本的利益追求是推動地方經濟發(fā)展。從追求利益或獲得收益看，禁塑政策帶動全生物降解塑料新興產業(yè)蓬勃發(fā)展，相較于傳統(tǒng)低端塑料行業(yè)，能夠產生更可觀的經濟效益，給地方政府帶來財政收入。作為全國乃至全球新技術，全生物降解塑料研發(fā)及產業(yè)化有望成為新的經濟增長點。另外，禁塑政策旨在降低一次性不可降解塑料進入自然環(huán)境的風險，作為一項環(huán)境保護政策，對于建設海南國家生態(tài)文明試驗區(qū)、提升海南形象都是有益的。因此，政府對于推動禁塑政策執(zhí)行是積極的，并且政府憑借法律賦予的權力對于資源的控制能力，能夠對政策執(zhí)行產生強大的推動力。但是，從承擔成本或利益損失看，禁塑政策執(zhí)行需要多個政府部門在生產、運輸、銷售、儲存、使用等多個環(huán)節(jié)嚴格監(jiān)管執(zhí)法，需要支付包括監(jiān)管費用、協(xié)調費用等在內的龐大的行政成本，加大了政府的支出負擔。

2.3.2 企業(yè)和商戶主體

企業(yè)和商戶主體的利益追求在于謀求商業(yè)利益，實現利潤的最大化，其行為策略嚴格遵循成本—收益原則。當然，禁塑政策執(zhí)行對產業(yè)鏈上下游行業(yè)企業(yè)和商戶的影響不同，需要加以區(qū)分：1）對于塑料制品生產制造企業(yè)，執(zhí)行政策除了增加建設新生產線的投資成本，最主要的成本變化還在于運營階段原材料成本的劇增。據調查，全生物降解塑料原材料〔如聚乳酸（PLA）、聚對苯二甲酸-己二酸丁二醇酯（PBAT）〕成本是傳統(tǒng)不可降解塑料〔如聚乙烯（PE）〕的2～3 倍。由于海南省內目前沒有全生物降解塑料原材料生產企業(yè)，需要從省外購買，在市場波動和資本炒作下原材料成本還可能暴漲，因此，企業(yè)需要把出廠價格定在一個較高的水平才能維持盈利。2）對于下游以塑料制品作為包裝物的制造、物流、交通、醫(yī)療等企業(yè)，政策執(zhí)行后替代品價格上漲導致企業(yè)運營成本上升，增加的成本將會分攤到商品和服務價格中傳遞給消費者；對于把塑料制品作為一種商品有價出售的超市、商場等商戶，增加的成本由消費者承擔，商家甚至還能獲得額外盈利；而對于農貿市場、流動商販等商戶，激烈競爭下為了留住客源往往免費提供塑料袋，增加的成本由商戶自行承擔，對普通商販來說利益損失很大（按傳統(tǒng)塑料袋0.07 元/個，全生物降解塑料袋0.3 元/個的進貨價格，農貿市場1 個商販1 天使用100 個塑料袋計算，執(zhí)行政策后每月成本將從210 元增至900 元），這也正是禁塑政策難以在農貿市場有效推行的主要原因。

考慮企業(yè)主體為了追求利益最大化，可能采取違規(guī)行為如生產銷售非降解塑料或偽劣制品而大量獲益，這種情況下企業(yè)和政府間的利益沖突可能導致禁塑政策執(zhí)行失敗，有必要分析企業(yè)主體和政府主體行為策略的博弈關系，計算公式如下：

式中：P1為企業(yè)選擇生產銷售合格全生物降解塑料制品的概率；R為用于禁塑監(jiān)管執(zhí)法的行政支出；D為由于企業(yè)違規(guī)導致禁塑失敗將要承擔的損失；K為企業(yè)違規(guī)被政府監(jiān)管執(zhí)法部門查獲需要繳納的罰款；P2為政府進行監(jiān)管執(zhí)法的概率；C為守規(guī)生產銷售合格全生物降解塑料制品增加的成本。

建立博弈模型（表1）進行分析，則博弈的混合納什均衡解：企業(yè)和政府的混合策略分別為是不完全信息混合策略的納什均衡。由此可以得到推論：政府對企業(yè)違規(guī)生產銷售非降解塑料或偽劣制品的懲罰力度越大，企業(yè)守規(guī)的概率就越高；企業(yè)守規(guī)生產銷售合格全生物降解塑料制品的成本增加越大，政府的監(jiān)管執(zhí)法力度就越大。

表1 企業(yè)與政府的博弈模型Table 1 Game model between enterprise and government

2.3.3 公眾主體

公眾主體的利益偏好主要在于個人健康、環(huán)境效益等。隨著習近平生態(tài)文明思想和環(huán)境保護觀念深入人心，公眾認識到塑料污染對生態(tài)環(huán)境和人體健康的危害，參與環(huán)境保護的意愿愈加強烈。根據公眾問卷調查，海南省內絕大多數公眾支持用全生物降解塑料替代一次性不可降解塑料制品（常住居民、候鳥族、外來游客的支持率分別為96%、92%、91%），而支持的原因主要是認為前者能夠帶來顯著的環(huán)境效益。從承擔成本或利益損失方面來看，禁塑政策執(zhí)行給公眾帶來支付產品和服務價格的上升，以及使用便利性的損失。塑料袋、塑料餐具作為一種廉價消費品，價格變動不大時公眾對其敏感度較低。根據調查問卷，有63%的常住居民、52%的候鳥族和外來游客愿意支付不超過0.5 元/個的費用購買全生物降解塑料袋；而當售價達到0.5～1.0 元/個時，支付意愿分別降至23%、24%和27%；當售價超過1.0 元/個時，支付意愿則更低。公眾尤其是價格敏感型消費者，可能會采取改變生活消費習慣的行為策略來應對價格提升，根據調查問卷，當前公眾對自行攜帶減費和重復使用方案的接受程度都比較高，分別達到89%和77%，說明禁塑政策執(zhí)行對于公眾自行攜帶或重復利用、培養(yǎng)綠色生活消費習慣可能具有積極的促進作用。當然，個體消費者作為理性經濟人追求的是效用最大化，有研究表明，消費者在經過初始適應期后偏好可能發(fā)生改變，逆向選擇購買更加便利的塑料袋，因為便利的損失往往需要支付更大的成本[25]。

2.4 利益相關方協(xié)同對策

要保證政策順利實施、實現環(huán)境公共利益最大化，須讓核心利益相關方滿意度較高。基于海南省禁塑政策利益相關方分析，從利益共榮、成本分攤、利益約束和利益補償方面提出促成利益相關方協(xié)同的優(yōu)化對策。

（1）利益共榮

用全生物降解塑料替代一次性不可降解塑料制品能夠產生顯著的環(huán)境效益，是所有利益主體的共同利益，確保這一共同利益實現應當是政策優(yōu)化的核心。但目前學術界對全生物降解塑料替代品的環(huán)境友好性還有比較大的爭議，主要是現有技術下可降解塑料品廢棄后進入自然環(huán)境中并不能快速降解。因此，優(yōu)化的重點應當是通過技術創(chuàng)新和國際合作，加快實現真正自然環(huán)境可降解的全生物降解塑料替代。在此之前，通過加強對現有可降解塑料應用的規(guī)范、處置和保障措施的建設等，確保替代的環(huán)境效益最大化。

（2）成本分攤

針對政府主體“自上而下”監(jiān)管需要承擔的行政成本過高，政策可以建立“自下而上”的監(jiān)管機制，充分調動基層社區(qū)力量，強化落實其監(jiān)督責任，降低政府主體的行政成本。針對企業(yè)和公眾主體支付的守法成本，減少成本的重點是降低全生物降解塑料制品的制造成本，關鍵是通過構建省內完整的產業(yè)鏈、采取集中采購等措施大幅降低并穩(wěn)定原材料成本。

（3）利益約束

針對企業(yè)主體和政府博弈的行為策略，需要進行合理的約束和規(guī)范，重點是通過提高對企業(yè)違規(guī)行為的懲罰力度，及時有效地抑制、懲處和糾正企業(yè)主體的違規(guī)行為，杜絕個別違規(guī)主體行使機會主義，侵害其他守規(guī)主體的利益。

（4）利益補償

針對利益受損較大的利益主體，需要進行利益補償。農貿市場商戶是禁塑政策實施利益損失較大的主體，且其行為又會在很大程度上影響政策成敗，故而需要通過財政補貼等方式進行利益補償，補貼的形式最好是“以獎代補”，補貼對象重點是守規(guī)攤販，確保補貼資金能夠到達守規(guī)攤販手中。

3 結論

（1）利益相關方參與是科學民主決策的必要條件，也是從決策源頭凝聚社會共識和防范重大環(huán)境風險的重要手段。我國在推行政策環(huán)評過程中，應當充分重視利益相關方參與，將其作為政策環(huán)評的一項重點內容加以推進，加快建立規(guī)范的利益相關方參與機制，形成利益相關方參與的制度保障。

（2）利益相關方分析需要政策環(huán)評突破傳統(tǒng)環(huán)評對自然學科理論方法的依賴，充分借鑒和應用社會學、管理學相關學科理論和研究成果，發(fā)展形成適用于政策環(huán)評的技術方法。筆者在《技術指南》梳理利益相關方基礎上，構建了政策環(huán)評中進行利益相關方識別、組織利益相關方參與、開展利益相關方分析和促成利益相關方協(xié)同的方法框架，以期為相關技術方法完善和實踐提供參考。

（3）以海南省禁塑政策環(huán)評試點為案例的研究表明，利益相關方分析不僅在識別政策關鍵利益群體、厘清利益訴求和政策關聯，以及平衡利益關系等方面能夠發(fā)揮應有的作用，而且可以和政策影響分析、優(yōu)化對策建議等內容緊密結合。如案例中開展基于利益相關方的成本收益分析，根據各方的成本和利益盈損，從利益共榮、成本分攤、利益約束和利益補償等方面提出政策優(yōu)化的對策建議，使政策能夠以各方可接受的成本獲得最大的環(huán)境公共利益。