劉林波

“一國兩制”實踐回顧與展望專題

論“一國兩制”下香港民主發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)

劉林波

（國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室 港澳研究所，北京 100045）

要全面評判“一國兩制”下香港的民主發(fā)展實踐是否符合其對應(yīng)的民主理念、民主制度設(shè)計是否落實了民主理念的要求、民主發(fā)展的進(jìn)程是否處于正確軌道，就需要建構(gòu)一套體系化的香港民主發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)。這套標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、原則標(biāo)準(zhǔn)、路徑標(biāo)準(zhǔn)三項子標(biāo)準(zhǔn)：內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)包括優(yōu)質(zhì)民主、實質(zhì)民主兩個子項，原則標(biāo)準(zhǔn)包括不照搬西方模式、不影響安全穩(wěn)定兩個子項，路徑標(biāo)準(zhǔn)包括在法治軌道上發(fā)展民主、循序漸進(jìn)發(fā)展民主兩個子項。運用這一套評價標(biāo)準(zhǔn)檢視香港回歸祖國25年來的民主發(fā)展實踐，使我們對“一國兩制”下香港民主發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識更加深刻：應(yīng)在全面落實“愛國者治港”原則、塑造民主發(fā)展共識、平衡實質(zhì)民主與形式民主、兼顧民主與治理效能的基礎(chǔ)上，推動香港民主繼續(xù)向前發(fā)展。

“一國兩制”；香港特色民主制度；選舉制度；評價標(biāo)準(zhǔn)

一、問題的提出

人類政治文明演進(jìn)的過程也是政治發(fā)展的過程，政治發(fā)展的核心是從非民主政治走向民主政治。在民主發(fā)展的過程中，樹立正確的民主觀至關(guān)重要。民主是全人類共同價值，針對民主形成了多種多樣的民主觀，不同的民主觀決定了不同的民主發(fā)展道路，應(yīng)由各國人民選擇符合自身實際的民主觀和民主發(fā)展道路。中國共產(chǎn)黨成立之后，就以馬克思主義民主思想為指導(dǎo)，探索符合我國國情的民主理論，全過程人民民主的提出標(biāo)志著我國確立了新民主政治觀［1］。我國發(fā)展全過程人民民主的實踐為“一國兩制”下香港特別行政區(qū)的民主發(fā)展提供了重要參考。從廣義上講，香港特區(qū)的民主發(fā)展不僅包括行政長官和立法會產(chǎn)生辦法的修改，也包括特區(qū)居民中的中國公民參與國家管理的民主權(quán)利、港澳居民對特區(qū)實行民主管理的各種制度。從狹義上講，特區(qū)的民主發(fā)展特指行政長官和立法會產(chǎn)生辦法的修改［2］。本文主要討論狹義上香港特區(qū)的民主發(fā)展問題。我國是單一制國家，香港特區(qū)是直轄于中央人民政府的一個地方行政區(qū)域，雖然香港特區(qū)根據(jù)中央授權(quán)實行高度自治，但高度自治的地方自治屬性從根本上決定了“一國兩制”下香港民主制度是一種地方民主制度［3］。中央對香港的民主發(fā)展擁有主導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)，中央始終堅定支持香港有序發(fā)展民主。從歷史來看，香港的民主發(fā)展進(jìn)程可分為擘畫和奠基（20世紀(jì)80年代初到1997年）、落實和發(fā)展（1997年到2015年）、修復(fù)和完善（2020年以來）三個階段［4］。在1997年回歸祖國后，“一國兩制”下香港的民主發(fā)展進(jìn)入新紀(jì)元。全國人大常委會依法履行憲制責(zé)任，為推動香港的民主發(fā)展作出了重大努力，共進(jìn)行了三次釋法、作出了五次決定、對行政長官和立法會產(chǎn)生辦法修訂案進(jìn)行了一次批準(zhǔn)和備案①三次釋法分別是：2004年《關(guān)于〈香港基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》（“4·6解釋”），2005年《關(guān)于〈香港基本法〉第五十三條第二款的解釋》（“4·27解釋”），2016年《關(guān)于〈香港基本法〉第一百零四條的解釋》（“11·7解釋”）。五次決定分別是：2004年《關(guān)于香港特別行政區(qū)2007年行政長官和2008年立法會產(chǎn)生辦法有關(guān)問題的決定》（“4·26決定”），2007年《關(guān)于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定》（“12·29決定”），2014年《關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會產(chǎn)生辦法的決定》（“8·31決定”），2020年《關(guān)于香港特別行政區(qū)第六屆立法會繼續(xù)履行職責(zé)的決定》（“8·11決定”），2020年《關(guān)于香港特別行政區(qū)立法會議員資格問題的決定》（簡稱“11·11決定”）。一次批準(zhǔn)和備案是：2010年8月，全國人大常委會決定對香港特別行政區(qū)提交的基本法附件一、附件二的修訂案進(jìn)行批準(zhǔn)和備案。。

然而，香港的民主發(fā)展進(jìn)程并非一帆風(fēng)順，反中亂港勢力和外部敵對勢力多次進(jìn)行阻撓和破壞。為使香港的民主發(fā)展重回正軌，2021年3月11日，全國人大通過《關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》（簡稱“3·11決定”），明確了完善香港特區(qū)選舉制度的總體要求、重要原則和基本思路等內(nèi)容，并授權(quán)全國人大常委會修改香港基本法附件一、附件二。3月30日，全國人大常委會通過香港基本法附件一和附件二修訂案（簡稱“新附件一”“新附件二”），對行政長官和立法會產(chǎn)生辦法作出系統(tǒng)性修改和完善。關(guān)于這次完善香港選舉制度，有的人士僅看到其減少了立法會地區(qū)直選議席，就錯誤認(rèn)為是一次“民主倒退”；有的則認(rèn)為，新選舉制度體現(xiàn)了均衡參與原則，有利于落實香港基本法規(guī)定的“雙普選”目標(biāo)［5］。作出前一種評價依據(jù)的是所謂“國際標(biāo)準(zhǔn)”，即把民主簡化為競爭性選舉；作出后一種評價依據(jù)的是香港基本法和全國人大常委會作出的有關(guān)解釋和決定。評價民主進(jìn)步或倒退的所謂“國際標(biāo)準(zhǔn)”是站不住腳的，“用單一的標(biāo)尺衡量世界豐富多彩的政治制度，用單調(diào)的眼光審視人類五彩繽紛的政治文明，本身就是不民主的”［6］。從全球政治經(jīng)驗來看，不同國家的民主制度模式差異很大，這些國家在政府形式、選舉制度、政黨體制等方面均有不同的制度安排，不同國家在實踐民主時總會打上本國的文化烙?。?］。既然民主形式各異，也就不存在統(tǒng)一的民主評價標(biāo)準(zhǔn)，對一個國家或地區(qū)民主發(fā)展進(jìn)程和質(zhì)量的評價，“不能從抽象的理論出發(fā)經(jīng)過分析又回到理論本身”［8］，而應(yīng)在歷史與現(xiàn)實相結(jié)合的基礎(chǔ)上進(jìn)行具體分析。經(jīng)過2021年的系統(tǒng)性修改和完善后，香港特區(qū)的選舉制度在民主理論、代表理論、主權(quán)理論方面均體現(xiàn)出自身特色［9］。要客觀評判香港特色民主發(fā)展情況，就需要構(gòu)建一套符合香港實際的評價標(biāo)準(zhǔn)。

《“一國兩制”下香港的民主發(fā)展》白皮書指出，中國共產(chǎn)黨和中國政府是香港特區(qū)民主制度的設(shè)計者、創(chuàng)立者、維護(hù)者和推進(jìn)者，建立了符合“一國兩制”方針和香港實際情況的民主制度，制定了保障、規(guī)范香港特區(qū)民主制度的有關(guān)法律，開啟了“港人治港”的實踐［10］。這就要求我們在構(gòu)建香港民主發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)時，既要看到國家層面的民主評價標(biāo)準(zhǔn)對香港民主發(fā)展的深刻影響，又要分析中央關(guān)于保障、規(guī)范香港民主發(fā)展的法律文件提出的要求。我國國家層面的民主評價標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)歷了一個提出和發(fā)展完善的過程。20世紀(jì)80年代，鄧小平提出了具有鮮明中國特色的民主標(biāo)準(zhǔn)，即能否調(diào)動人民積極性、保持高效率和社會穩(wěn)定，習(xí)近平總書記對鄧小平提出的民主標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了制度化、規(guī)范化［11］。2014年9月，在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，習(xí)近平總書記提出了評價一個國家民主與否的“八個能否”標(biāo)準(zhǔn)②“八個能否”，即國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進(jìn)入國家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運用能否得到有效制約和監(jiān)督。。2021年10月，在中央人大工作會議上，習(xí)近平總書記不僅再次強調(diào)了“八個能否”標(biāo)準(zhǔn)，還提出了“四個要看、四個更要看”的標(biāo)準(zhǔn)③“四個要看、四個更要看”，即要看人民有沒有投票權(quán)，更要看人民有沒有廣泛參與權(quán)；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現(xiàn)了多少；要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行；要看權(quán)力運行規(guī)則和程序是否民主，更要看權(quán)力是否真正受到人民監(jiān)督和制約。?！鞍藗€能否”和“四個要看、四個更要看”論述，標(biāo)志著我們形成了較為完善的評價民主的中國標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)近平總書記提出的民主評價標(biāo)準(zhǔn)，是對西方民主標(biāo)準(zhǔn)的超越，內(nèi)容更為全面、具體，兼具方向性和操作性［12］。在構(gòu)建“一國兩制”下香港民主發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)全面對照國家層面的民主評價標(biāo)準(zhǔn)。此外，我國憲法和香港基本法共同構(gòu)成香港特區(qū)的憲制基礎(chǔ)，全面構(gòu)建了香港特區(qū)的民主制度，全國人大及其常委會還就推動香港民主發(fā)展作出了若干決定、解釋，在構(gòu)建香港民主發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)仔細(xì)挖掘這些法律文件中本身就蘊含的一些標(biāo)準(zhǔn)。

本文認(rèn)為，構(gòu)建“一國兩制”下香港的民主發(fā)展評價標(biāo)準(zhǔn)，可以遵循從一般到特殊的方法，先從民主建設(shè)的內(nèi)容和特點出發(fā)，構(gòu)建出評價標(biāo)準(zhǔn)的一個初步框架，再在這個框架中加入具有香港特色的內(nèi)容進(jìn)行充實。通常來說，一個國家或地區(qū)的民主建設(shè)至少包括民主理念、民主制度（設(shè)計）、民主評價三方面內(nèi)容。民主評價的必要性來源于兩方面原因，一是民主的實踐不會像民主的制度設(shè)計那樣完美；二是民主建設(shè)不會一蹴而就，而是會經(jīng)歷一個曲折的過程［13］。與民主建設(shè)的內(nèi)容和特點相適應(yīng)，可以勾勒出一套民主發(fā)展評價標(biāo)準(zhǔn)的輪廓：評價民主發(fā)展的具體實踐是否符合民主理念，可看其是否符合“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)”；評價民主發(fā)展的制度設(shè)計是否落實了民主理念的要求，可看其是否符合“原則標(biāo)準(zhǔn)”；評價民主發(fā)展的過程是否處于正確軌道，可看其是否符合“路徑標(biāo)準(zhǔn)”。以上提出的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、原則標(biāo)準(zhǔn)、路徑標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，構(gòu)成了一套層次清晰的民主發(fā)展評價標(biāo)準(zhǔn)初步框架，接下來還需要結(jié)合香港民主發(fā)展的歷史和現(xiàn)實充實各項標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容。

二、評價香港民主發(fā)展的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)

我們在香港發(fā)展的地方民主制度，既不同于內(nèi)地實行的社會主義性質(zhì)的地方民主制度，也不同于資本主義國家實行的國家層面的資本主義民主制度，而是“香港特色地方民主制度”［3］?？偟膩碚f，香港特色民主制度的內(nèi)容主要包括優(yōu)質(zhì)民主、實質(zhì)民主兩個方面。

（一）優(yōu)質(zhì)民主

民主是一種公共產(chǎn)品，既然是產(chǎn)品，就有質(zhì)量的優(yōu)劣之分。民主按其質(zhì)量狀況可分為優(yōu)質(zhì)民主、劣質(zhì)民主，“民主質(zhì)量的優(yōu)劣不僅取決于民主體制的穩(wěn)定程度，還取決于民主體制的治理績效”［14］。我們在香港要發(fā)展的是優(yōu)質(zhì)民主，這是由我國國家層面的民主觀決定的。在民主發(fā)展問題上，我國一直強調(diào)民主體制的穩(wěn)定性及其治理效能。20世紀(jì)80年代，鄧小平就提出，評價一個國家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵是看國家的政局是否穩(wěn)定［15］。鄧小平針對香港問題明確強調(diào)：“香港的穩(wěn)定，除了經(jīng)濟的發(fā)展以外，還要有個穩(wěn)定的政治制度?！保?5］267進(jìn)入新時代之后，習(xí)近平總書記不僅強調(diào)了制度穩(wěn)定的重要性，還強調(diào)要發(fā)揮民主的治理效能。他提出“制度穩(wěn)則國家穩(wěn)，制度強則國家強”［6］，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的”［16］。然而，在香港民主發(fā)展實踐中，卻出現(xiàn)了一些影響民主體制穩(wěn)定和民主治理效能的現(xiàn)象。比如，2014年9月，香港的反對派拒不接受全國人大常委會作出的關(guān)于普選問題的“8·31決定”，發(fā)起“占領(lǐng)中環(huán)”非法集會，訴諸街頭政治，搞政治對抗。2019年6月，香港爆發(fā)“修例風(fēng)波”，反中亂港分子打著爭取“民主”的旗號動輒使用暴力，街頭政治被暴力與野蠻裹挾［17］。對此類影響香港民主體制穩(wěn)定性、可能導(dǎo)致香港民主劣質(zhì)化的動向，中央和特區(qū)高度關(guān)注并采取措施予以應(yīng)對。隨著香港高等法院發(fā)布臨時禁制令以及警方采取清場行動，持續(xù)了79天的非法“占中”鬧劇落幕。非法“占中”事件的主要發(fā)起人也受到法律制裁，發(fā)起人戴耀廷、陳健民均被香港法院判處監(jiān)禁16個月；另一名發(fā)起人朱耀明被判處監(jiān)禁16個月，緩刑兩年。針對“修例風(fēng)波”暴露出來的風(fēng)險，中央果斷出手，以“決定+立法”“決定+修法”的形式，建立健全了香港特區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，系統(tǒng)性修改完善了香港特區(qū)的選舉制度，為香港民主發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。從上述香港民主發(fā)展的實踐可知，中央是香港民主發(fā)展最堅定的支持者，“香港特別行政區(qū)民主的發(fā)展必須在中央主導(dǎo)下依法有序推進(jìn)，建設(shè)優(yōu)質(zhì)民主”［10］54。

（二）實質(zhì)民主

對民主有形式民主、實質(zhì)民主兩種理解，形式民主強調(diào)競爭性選舉程序，而實質(zhì)民主強調(diào)實質(zhì)上的人民當(dāng)家作主。中央關(guān)于香港民主發(fā)展的基本立場是重點發(fā)展實質(zhì)民主。鄧小平早就指出：“如果追求形式上的民主，結(jié)果是既實現(xiàn)不了民主，經(jīng)濟也得不到發(fā)展，只會出現(xiàn)國家混亂、人心渙散的局面?！保?5］284進(jìn)入新時代之后，習(xí)近平總書記指出：“人民只有在投票時被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的”［16］，要“切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象”［18］。而在香港一些爭取所謂“真普選”的人則堅持發(fā)展形式民主的立場［19］。對發(fā)展何種民主的兩種不同理解，也就帶來了香港民主發(fā)展過程中兩種力量、兩條道路的斗爭［4］。2021年中央果斷出手完善香港選舉制度，使香港民主發(fā)展重回正軌。國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《“一國兩制”下香港的民主發(fā)展》白皮書在全面回顧香港特區(qū)民主產(chǎn)生和發(fā)展的歷程后也指出，香港特別行政區(qū)民主的發(fā)展，重在提升民主質(zhì)量，追求實質(zhì)民主［10］56。從中央主導(dǎo)香港民主發(fā)展的實踐來看，在香港發(fā)展實質(zhì)民主的內(nèi)容至少包括以下三個方面。

其一，發(fā)展協(xié)商民主。與西方以政黨競爭為核心的對抗式民主不同，我國社會主義民主政治的一個重要形式是協(xié)商民主。協(xié)商民主的優(yōu)勢在于不搞對抗，強調(diào)“商量辦事”和凝聚共識。習(xí)近平總書記指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。”［16］在中央主導(dǎo)香港民主發(fā)展的實踐過程中，也體現(xiàn)了協(xié)商民主的要求，中央和特區(qū)政府遵循在凝聚社會共識基礎(chǔ)上發(fā)展民主的原則，積極采取措施促進(jìn)社會共識的形成，未形成共識前不修改有關(guān)選舉制度。比如，在起草基本法設(shè)計香港選舉制度時就未排除協(xié)商民主的形式，在第45條規(guī)定香港特區(qū)的行政長官由選舉或協(xié)商產(chǎn)生。在2005年作出的“4·27解釋”（草案）說明中提出，中央政府真誠地期望在香港各界人士達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，對行政長官的產(chǎn)生辦法作出進(jìn)一步的修改。在2007年作出的“12·29決定”（草案）說明中提出，明確行政長官普選時的提名委員會可參照選舉委員會組成，這是因為行政長官選舉委員會的組成是基本法起草時經(jīng)過廣泛咨詢和討論所形成的共識，有廣泛的民意基礎(chǔ)和較強的認(rèn)受性。

2014年作出的“8·31決定”提出，鑒于香港社會對如何落實基本法有關(guān)行政長官普選的規(guī)定存在較大爭議，有必要就行政長官普選辦法的一些核心問題作出規(guī)定，以促進(jìn)香港社會凝聚共識。2021年，中央系統(tǒng)性修改和完善香港特區(qū)選舉制度，在多個方面體現(xiàn)了協(xié)商民主的要求。比如，在出臺“3·11決定”和基本法附件一、附件二修訂案的過程中，中央在多個層面廣泛聽取了香港社會各階層、各界別的意見，這種在決策前聽取各方意見的制度安排就是協(xié)商民主的體現(xiàn)。又比如，此次完善香港特區(qū)選舉制度，以對選舉委員會的重新構(gòu)建和增加賦權(quán)為核心，選舉委員會的產(chǎn)生方式、混合構(gòu)成以及由其產(chǎn)生較大比例立法會議員的職能等均體現(xiàn)了協(xié)商民主的精神。具體來說：針對不同界別確立不同的選舉委員會委員候選人產(chǎn)生方式，為各界別內(nèi)部民主協(xié)商、追求共識留下了空間；選舉委員會由當(dāng)然委員、提名產(chǎn)生的委員、選舉產(chǎn)生的委員構(gòu)成，具有廣泛代表性，有助于在選舉委員會內(nèi)部凝聚共識；由選舉委員會產(chǎn)生較大比例立法會議員的制度設(shè)計也有利于在立法會內(nèi)形成協(xié)商一致、共同合作的穩(wěn)定力量［9］。實行協(xié)商民主與選舉民主相結(jié)合，可以保障香港市民不僅在選舉時享有投票的權(quán)利，在選舉之后還可以持續(xù)進(jìn)行政治參與。

其二，發(fā)展調(diào)動各方面積極性的民主。政治參與是普通公民通過參加政治活動，決定和影響公共決策的行為，提高群眾政治參與的積極性，可以確保我國全過程人民民主的廣泛性。20世紀(jì)80年代，鄧小平就提出：“調(diào)動積極性是最大的民主。至于各種民主形式怎么搞法，要看實際情況?！保?5］242進(jìn)入新時代，習(xí)近平總書記指出：“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增強黨和國家活力、調(diào)動人民積極性為目標(biāo)?！保?8］在中央主導(dǎo)香港民主發(fā)展的過程中，為實現(xiàn)調(diào)動各方面積極性的目標(biāo)，中央始終強調(diào)香港的選舉制度要體現(xiàn)均衡參與的原則。比如，在2004年作出的“4·6解釋”（草案）說明中提出，基本法明確了發(fā)展香港民主制度應(yīng)遵循均衡參與等重大原則。在2004年作出的“4·26決定”中提出，有關(guān)香港特區(qū)行政長官和立法會產(chǎn)生辦法的任何改變，應(yīng)有利于社會各階層、各界別、各方面的均衡參與。在2007年作出的“12·29決定”（草案）說明中提出，實踐證明，關(guān)于立法會功能團(tuán)體選舉的規(guī)定“有利于香港各階層、各界別均衡參與”，“選舉委員會的這種組成體現(xiàn)了各階層、各界別的均衡參與，具有廣泛的代表性”。在2014年作出的“8·31決定”中提出，制定行政長官普選辦法，必須體現(xiàn)均衡參與。在2021年作出的“3·11決定”（草案）說明中提出，依法保障香港同胞廣泛的、均衡的政治參與。強調(diào)均衡參與，可以使香港的不同持份者表達(dá)意見和訴求，暢通民意反映渠道，有助于實現(xiàn)最廣泛的團(tuán)結(jié)以及最大限度凝聚建設(shè)香港的積極力量。

其三，發(fā)展有利于發(fā)展經(jīng)濟、改善民生的民主。強調(diào)香港的民主制度要有利于發(fā)展經(jīng)濟、改善民生，符合“一國兩制”的宗旨，香港基本法序言部分明確規(guī)定設(shè)立香港特別行政區(qū)的一個重要考慮就是“保持香港的繁榮和穩(wěn)定”。習(xí)近平總書記也明確提出，香港政制發(fā)展應(yīng)該有利于居民安居樂業(yè)，有利于社會繁榮穩(wěn)定［20］。在中央主導(dǎo)香港民主發(fā)展的實踐過程中，中央始終強調(diào)要有利于香港的經(jīng)濟發(fā)展（有時表述為有利于香港長期繁榮穩(wěn)定）。比如，在2004年作出的“4·26決定”中提出，有關(guān)香港特區(qū)行政長官和立法會產(chǎn)生辦法的任何改變，都應(yīng)遵循有利于保持香港的長期繁榮穩(wěn)定等原則。在2007年作出的“12·29決定”（草案）說明中提出，實踐證明，關(guān)于立法會功能團(tuán)體選舉的規(guī)定有利于資本主義經(jīng)濟的發(fā)展；對普選時間表作出明確，使香港政制發(fā)展明朗化，有利于減少疑慮和爭拗，集中精力發(fā)展經(jīng)濟，改善民生，促進(jìn)香港的長期繁榮穩(wěn)定。在2014年作出的“8·31決定”中提出，制定行政長官普選辦法，必須“有利于資本主義經(jīng)濟發(fā)展”。在香港發(fā)展實質(zhì)民主，歸根結(jié)底是要保持香港經(jīng)濟繁榮，使香港居民享受更好的公共服務(wù)，逐步解決香港居民所憂所盼的民生問題，增強香港居民的獲得感、幸福感。

三、評價香港民主發(fā)展的原則標(biāo)準(zhǔn)

民主發(fā)展的原則標(biāo)準(zhǔn)，是指某一國家或地區(qū)進(jìn)行民主制度設(shè)計時，應(yīng)全面準(zhǔn)確落實自身確立的民主理念，為確保這一目標(biāo)實現(xiàn)，有必要為民主制度設(shè)計劃定一些必須遵守的原則。從中央主導(dǎo)香港民主發(fā)展的實踐過程來看，香港的民主制度設(shè)計至少應(yīng)遵循不照搬西方民主模式、不影響安全穩(wěn)定兩項原則。以否定式表述劃定香港民主制度設(shè)計的原則，實際上是劃出了民主發(fā)展的底線，在此范圍內(nèi)香港民主有廣闊的發(fā)展空間。

（一）不照搬西方民主模式

在香港基本法起草過程中，鄧小平明確提出，香港的制度不能完全西化，不能照搬西方的一套，如果完全照搬，比如搞三權(quán)分立，搞英美的議會制度，并以此來判斷是否民主，恐怕不適宜［15］220。鄧小平強調(diào)不照搬西方模式，和當(dāng)時的國際國內(nèi)環(huán)境有關(guān)。亨廷頓一度沾沾自喜，聲稱：20世紀(jì)80年代末，民主化的浪潮“吞沒了共產(chǎn)主義世界”［21］?？梢哉f，東歐劇變、蘇聯(lián)解體就是“第三波”民主化浪潮的產(chǎn)物，因此我國高度警惕和防范“顏色革命”，反對資產(chǎn)階級自由化。進(jìn)入新時代之后，習(xí)近平總書記指出，“可以借鑒人類政治文明的有益成果，但絕不照搬西方政治制度模式”［6］，“照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至?xí)褔仪巴久\葬送掉”［18］。顯然，不照搬西方模式是我國進(jìn)行民主制度設(shè)計時一以貫之的一項原則，結(jié)合中央保障和規(guī)范香港民主發(fā)展的有關(guān)法律文件來看，不照搬西方民主模式主要體現(xiàn)在兩個方面。

其一，民主制度設(shè)計要符合香港的法律地位。關(guān)于香港的法律地位，香港基本法第12條作出明確規(guī)定，香港特區(qū)是直轄于中央人民政府的一個地方行政區(qū)域。這一法律地位決定了香港特區(qū)實行的民主制度是一種地方民主制度。中央保障和規(guī)范香港民主發(fā)展的有關(guān)法律文件始終強調(diào)這一要求。比如，在2014年作出的“8·31決定”（草案）說明中提出，制定行政長官普選辦法，必須符合香港特區(qū)的法律地位。2014年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書也指出，行政長官和立法會普選制度，要符合香港特區(qū)作為直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域的法律地位。2021年完善香港選舉制度時也遵循了這一重要原則，如“新附件二”規(guī)定立法會表決繼續(xù)采用分組計票制度。這一制度源于多數(shù)發(fā)達(dá)國家議會實行的“兩院制”制度設(shè)計，但由于“香港不是一個獨立的政治實體，地域狹小，不宜在立法機構(gòu)中完全照搬西方的‘兩院制’”［22］，分組計票制度須結(jié)合香港特區(qū)的法律地位進(jìn)行創(chuàng)新。在實踐中，部分人士把香港視為獨立或半獨立政治實體，并由這一臆想的香港地位出發(fā)來評價香港實行的民主制度，實際上是無視基本法規(guī)定、拒不接受香港已經(jīng)回歸祖國的政治現(xiàn)實，其關(guān)于香港民主制度的評價屬于“空中樓閣”。

其二，民主制度設(shè)計要符合香港實際情況。符合香港的實際情況是指要“切合香港的政治、經(jīng)濟、社會、文化、歷史等條件”［10］54。20世紀(jì)80年代，鄧小平就提出：“中國的事情要根據(jù)自己的實際情況辦?！保?5］249當(dāng)年起草香港基本法時設(shè)計香港政治體制的一個原則，就是“要循序漸進(jìn)地逐步發(fā)展適合香港情況的民主制度”［23］。香港基本法序言也明確規(guī)定，考慮到香港的歷史和現(xiàn)實情況，國家在對香港恢復(fù)行使主權(quán)時設(shè)立了香港特別行政區(qū)。既然設(shè)立特別行政區(qū)考慮了香港的現(xiàn)實情況，那么在香港特區(qū)實行的各項制度包括民主制度當(dāng)然也應(yīng)該符合香港的實際情況，這在中央保障和規(guī)范香港民主發(fā)展的有關(guān)法律文件中均得到體現(xiàn)。

比如，在2004年作出的“4·6解釋”（草案）說明中就提出，基本法的有關(guān)規(guī)定明確了發(fā)展香港民主制度應(yīng)遵循從實際出發(fā)等重大原則。2004年作出的“4·26決定”提出：“在香港特別行政區(qū)根據(jù)實際情況，循序漸進(jìn)地發(fā)展民主，是中央堅定不移的一貫立場?！?014年作出的“8·31決定”提出：“循序漸進(jìn)地發(fā)展適合香港實際情況的民主制度?！薄丁耙粐鴥芍啤痹谙愀厶貏e行政區(qū)的實踐》白皮書指出：“中央政府繼續(xù)支持香港特別行政區(qū)依照基本法的規(guī)定循序漸進(jìn)發(fā)展符合香港實際情況的民主政制?！?021年作出的“3·11決定”中多次強調(diào)要符合香港實際情況，如香港特區(qū)實行的選舉制度應(yīng)當(dāng)“符合香港特別行政區(qū)實際情況”，香港特區(qū)設(shè)立的選舉委員會要“符合香港特別行政區(qū)實際情況”。《“一國兩制”下香港的民主發(fā)展》白皮書也強調(diào)，要“堅定走符合香港實際情況的民主發(fā)展道路”。

實踐是檢驗香港的民主制度是否符合實際情況的唯一標(biāo)準(zhǔn)。2021年選舉制度改革后，香港成功舉辦了選舉委員會選舉、第七屆立法會選舉、第六任行政長官選舉，“符合香港實際的民主發(fā)展邁出堅實步伐”［24］。

（二）不影響安全穩(wěn)定

不影響安全穩(wěn)定始終是設(shè)計和完善香港民主制度的一項重要原則。20世紀(jì)80年代，鄧小平就強調(diào)不能因為發(fā)展民主帶來政治的不穩(wěn)定，穩(wěn)定是壓倒一切的，提出“民主是我們的目標(biāo)，但國家必須保持穩(wěn)定”［15］285。進(jìn)入新時代之后，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強調(diào)民主的發(fā)展要有利于穩(wěn)定，提出“政治制度是用來調(diào)節(jié)政治關(guān)系、建立政治秩序、推動國家發(fā)展、維護(hù)國家穩(wěn)定的”［18］。針對香港民主發(fā)展問題，他強調(diào)香港的政制發(fā)展應(yīng)該有利于維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益［20］。結(jié)合中央保障和規(guī)范香港民主發(fā)展的有關(guān)法律文件來看，這一原則主要包括以下三方面內(nèi)容。

其一，制度設(shè)計上要考慮安全風(fēng)險。鄧小平早就表達(dá)了對香港實行普選的安全憂慮。他認(rèn)為，管理香港事務(wù)的人應(yīng)該是愛祖國、愛香港的香港人，普選不一定能確保選出這樣的人來［15］220。然而，在中央主導(dǎo)香港民主制度的完善過程中，從2014年作出“8·31決定”時才開始公開制度設(shè)計上的國家安全風(fēng)險考量。在“8·31決定”簡介會上，時任全國人大常委會副秘書長李飛表示：“由提名委員會提名行政長官候選人，目的是在三個方面降低普選的風(fēng)險：一是降低政治對抗的風(fēng)險，二是降低憲制危機的風(fēng)險，三是降低民粹主義的風(fēng)險?！保?5］在2016年作出的“11·7解釋”（草案）說明提出，出臺本解釋的目的之一就是“有效打擊和遏制‘港獨’活動，維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整”，這就更清晰顯示了完善香港民主制度時對國家安全風(fēng)險的考量。在2020年出臺香港國安法對選舉安全劃出底線之后，2021年出臺的“3·11決定”“新附件一”“新附件二”在完善香港選舉制度時系統(tǒng)考慮了國家安全風(fēng)險防范問題，增加了香港特區(qū)候選人資格審查委員會制度，以確保有關(guān)候選人符合擁護(hù)香港基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)的法定要求。

其二，制度執(zhí)行者要安全可靠。任何制度都是要靠具體的人來執(zhí)行，執(zhí)行者是否忠誠可靠對制度的執(zhí)行效果至關(guān)重要。鄧小平早就提出：“港人治港有個界限和標(biāo)準(zhǔn)，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港?！保?5］61進(jìn)入新時代，習(xí)近平總書記強調(diào)：“香港由亂及治的重大轉(zhuǎn)折，再次昭示了一個深刻道理，那就是要確?！粐鴥芍啤瘜嵺`行穩(wěn)致遠(yuǎn)，必須始終堅持‘愛國者治港’。這是事關(guān)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，事關(guān)香港長期繁榮穩(wěn)定的根本原則?！保?6］港人依法治理香港，就是要執(zhí)行好各項法定制度包括特別行政區(qū)民主制度。因此，中央在對香港民主制度進(jìn)行設(shè)計和完善時，逐步把“愛國者治港”的政治要求落實為具體的法律制度，以確保香港民主健康發(fā)展。比如，在2014年作出的“8·31決定”中提出，必須堅持行政長官由愛國愛港人士擔(dān)任的原則，行政長官普選辦法必須為此提供相應(yīng)的制度保障。2016年作出的“11·7解釋”（草案）說明中提出，基本法關(guān)于香港特區(qū)行政長官以及行政、立法和司法機關(guān)組成人員的規(guī)定，貫穿著由以愛國者為主體的港人治理香港的原則。2021年5月，香港特區(qū)制定出臺了《2021年公職（參選及任職）（雜項修訂）條例》，明晰了“擁護(hù)香港基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)”的含義，健全了特區(qū)公職人員宣誓效忠制度，從特區(qū)法律層面確立了“愛國者治港”原則，對確保香港特區(qū)管治隊伍安全可靠具有重要的保障作用。

其三，制度完善要回應(yīng)可能和現(xiàn)實的風(fēng)險。“負(fù)責(zé)任的政府就重大事務(wù)作出決策的過程，都是趨利避害的過程，而且特別關(guān)注可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險，并切實加以防范?！保?7］中央在主導(dǎo)香港民主發(fā)展的過程中，不斷對選舉制度進(jìn)行完善，在制度完善時及時回應(yīng)制度運行中可能出現(xiàn)或已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險。比如，在2004年作出的“4·26決定”中提出，立法會分區(qū)直選議員數(shù)量的大幅增加對香港社會整體運作的影響，尤其是對行政主導(dǎo)體制的影響尚有待實踐檢驗。在2007年作出的“12·29決定”（草案）說明中提出，如行政長官和立法會普選同時進(jìn)行，波及面太大，“不利于政治改革的穩(wěn)妥實施和保持社會穩(wěn)定”。在2014年作出的“8·31決定”（草案）說明中提出，普選“必須審慎、穩(wěn)步推進(jìn)，防范可能帶來的各種風(fēng)險”。在2021年作出的“3·11決定”（草案）說明中提出，反中亂港分子通過香港特區(qū)選舉平臺、立法會和區(qū)議會議事平臺或者利用有關(guān)公職人員身份，肆無忌憚進(jìn)行反中亂港活動，必須采取措施消除制度機制方面存在的隱患和風(fēng)險。2021年完善選舉制度的一個重點就是應(yīng)對已經(jīng)出現(xiàn)的現(xiàn)實風(fēng)險，比如恢復(fù)由選舉委員會產(chǎn)生較大比例的立法會議員，適當(dāng)減少分區(qū)直選產(chǎn)生的立法會議員，可以排除激進(jìn)勢力進(jìn)入立法會，使立法會恢復(fù)憲制職能。

四、評價香港民主發(fā)展的路徑標(biāo)準(zhǔn)

民主發(fā)展的一大特點是具有“過程性”，有一個從不完善到逐步完善的過程。本文提出的“路徑標(biāo)準(zhǔn)”是要用來評判民主發(fā)展是否保持在正確的軌道上。從中央主導(dǎo)香港民主發(fā)展的過程來看，評價香港民主發(fā)展的路徑標(biāo)準(zhǔn)至少包括兩方面內(nèi)容：一是在法治軌道上發(fā)展民主，這是指民主發(fā)展的路線問題；二是循序漸進(jìn)發(fā)展民主，這是指民主發(fā)展的節(jié)奏和進(jìn)度問題。

（一）在法治軌道上發(fā)展民主

民主政治實質(zhì)上是法治政治，依法辦事是法治最基本的要求，民主發(fā)展應(yīng)遵循法律規(guī)定，而不能任意突破法律。鄧小平多次強調(diào)民主和法制的關(guān)聯(lián)性，提出要在法制軌道上發(fā)展民主。一方面，他強調(diào)了法制對民主的保障作用。他提出“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化”［28］。另一方面，他強調(diào)了民主和法制相輔相成的關(guān)系。他提出：“中國的民主是社會主義民主，是同社會主義法制相輔相成的?！保?5］249進(jìn)入新時代之后，習(xí)近平總書記提出的“八個能否”民主評價標(biāo)準(zhǔn)，有兩條提到了“依法”的問題，即“國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)”［18］。習(xí)近平總書記還明確提出，香港政制發(fā)展必須依法有序進(jìn)行［20］。

中央保障和規(guī)范香港民主發(fā)展的有關(guān)法律文件也明確了香港民主發(fā)展的法治路線。比如，在2004年作出的“4·6解釋”（草案）說明中提出：“香港政治體制的發(fā)展，涉及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系，必須在香港基本法的框架內(nèi)進(jìn)行。”在2004年作出的“4·26決定”中提出，香港特區(qū)行政長官和立法會的產(chǎn)生辦法應(yīng)符合香港基本法的有關(guān)原則和規(guī)定。在2005年作出的“4·27解釋”（草案）說明中提出，按照立法原意明確行政長官的任期“完全是按照香港基本法的規(guī)定辦事”。在2007年作出的“12·29決定”（草案）中說明提出：“在新法沒有獲得通過的情況下，繼續(xù)適用原來的法律規(guī)定，這是法制的一般原則?！痹?014年作出的“8·31決定”（草案）說明提出，香港特區(qū)行政長官普選源于香港基本法的規(guī)定，制定行政長官普選辦法，必須嚴(yán)格遵循香港基本法有關(guān)規(guī)定。在2021年作出的“3·11決定”（草案）說明中提出，“在憲法和香港基本法軌道上完善有關(guān)選舉制度和相關(guān)機制”。

香港特區(qū)的民主發(fā)展實際上是基本法規(guī)定的香港民主制度從文本落實為實踐的過程，民主發(fā)展實踐遵循法律文本的規(guī)定是恪守法治原則最起碼的要求，在實踐中一些人士提出的行政長官選舉“公民提名”方案、組織的所謂非法“初選”活動，都缺乏憲制法律依據(jù)，都是脫離法治軌道另搞一套的做法。任何偏離憲法、基本法和全國人大及其常委會有關(guān)決定的主張和做法，都違反法治原則，損害法治權(quán)威［10］56。

（二）循序漸進(jìn)發(fā)展民主

發(fā)展民主有激進(jìn)、漸進(jìn)兩種策略，中國式民主發(fā)展選擇的是漸進(jìn)策略［29］。鄧小平對民主發(fā)展的漸進(jìn)性有清醒的認(rèn)識。他提出：“政治體制改革要分步驟、有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地進(jìn)行?！保?5］252他對漸進(jìn)式發(fā)展民主的認(rèn)識也延伸到香港民主發(fā)展問題上。1987年4月，他在會見香港基本法起草委員會委員時提出：“最近香港總督衛(wèi)奕信講過，要循序漸進(jìn)，我看這個看法比較實際。”［15］220進(jìn)入新時代之后，習(xí)近平總書記也強調(diào)，香港的政制發(fā)展必須依法有序進(jìn)行［20］。中央保障和規(guī)范香港民主發(fā)展的有關(guān)法律文件也始終強調(diào)香港民主發(fā)展應(yīng)堅持循序漸進(jìn)原則。比如，在2004年作出的“4·6解釋”（草案）說明中提出，香港基本法第45條、第68條、附件一、附件二的規(guī)定都確立和體現(xiàn)了香港政制發(fā)展必須堅持循序漸進(jìn)的原則。在2004年作出的“4·26決定”中提出，按照基本法的規(guī)定，“循序漸進(jìn)地發(fā)展民主，是中央堅定不移的一貫立場”。在2007年作出的“12·29決定”中提出，可以按照基本法的有關(guān)規(guī)定，對行政長官和立法會產(chǎn)生辦法“作出符合循序漸進(jìn)原則的適當(dāng)修改”。在2014年作出的“8·31決定”中提出，“2016年第六屆立法會產(chǎn)生辦法和表決程序繼續(xù)使用現(xiàn)行規(guī)定，符合循序漸進(jìn)地發(fā)展適合香港實際情況的民主制度的原則”。2021年作出的“3·11決定”也只是修改了基本法附件一、附件二，基本法第45條、第68條確立的循序漸進(jìn)原則仍然有效。在實踐中，香港反對派提出的一些激進(jìn)發(fā)展民主的主張，要求一下子實現(xiàn)全面“民主化”，本質(zhì)上是孤立地看待民主發(fā)展問題，不考慮社會現(xiàn)象的復(fù)雜性，不考慮激進(jìn)發(fā)展民主給社會其他領(lǐng)域乃至社會穩(wěn)定帶來的影響，不符合責(zé)任政治的基本要求。

五、運用評價標(biāo)準(zhǔn)檢視香港民主發(fā)展實踐的啟示

本文構(gòu)建了一套層次清晰、系統(tǒng)化的香港民主發(fā)展評價標(biāo)準(zhǔn)，這套評價標(biāo)準(zhǔn)細(xì)分為內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、原則標(biāo)準(zhǔn)、路徑標(biāo)準(zhǔn)三個子標(biāo)準(zhǔn)，每個子標(biāo)準(zhǔn)下還包含多個子項。運用這一套評價標(biāo)準(zhǔn)來檢視“一國兩制”下香港25年的民主發(fā)展實踐，可以得出推動香港民主繼續(xù)向前發(fā)展的如下啟示。

（一）全面落實“愛國者治港”原則

中央提出“港人治港”時就明確了其界限和標(biāo)準(zhǔn)，即要由愛國者治港。只有全面落實“愛國者治港”原則，才能把香港特區(qū)管治權(quán)牢牢掌握在愛國者手中。香港是國際化大都市，人員、資金、信息等自由流動，這種國際性特點決定了香港民主發(fā)展易受到外部環(huán)境的影響，香港回歸后“事實上經(jīng)歷了后殖民地國家和地區(qū)普遍經(jīng)歷的民主化浪潮”［30］。同時，由于香港扮演了東西方之間“超級聯(lián)系人”的角色，“香港的政改問題蒙上了大國角力和地緣政治沖突的色彩”［31］。越是在這種國際化因素影響下，越凸顯了強調(diào)和落實“愛國者治港”原則的重要性。在之前的香港民主發(fā)展實踐中，反中亂港分子之所以能夠進(jìn)入特區(qū)的治理架構(gòu)，利用公職身份從事反中亂港活動，一個重要原因就是“愛國者治港”原則未得到全面落實。這種亂象顯然不符合香港民主發(fā)展的“原則標(biāo)準(zhǔn)”。2020年出臺香港國安法、2021年系統(tǒng)性完善香港特區(qū)選舉制度，為全面落實“愛國者治港”原則奠定了法律基礎(chǔ)，指明了方向。完善香港特區(qū)選舉制度后，香港特區(qū)順利舉辦了選舉委員會選舉、立法會選舉、行政長官選舉三場重大選舉活動，特區(qū)候選人資格審查委員會依法履職，確保了當(dāng)選者全部符合“愛國者治港”的要求，確立了愛國愛港者治港、反中亂港者出局的政治規(guī)矩。香港民主發(fā)展正反兩方面的經(jīng)驗表明，“愛國者治港”是香港民主發(fā)展必須遵循的根本原則［32］。

（二）塑造民主發(fā)展共識

從回歸后的實踐來看，香港的民主化進(jìn)程艱難，香港的民主發(fā)展具有長期性、復(fù)雜性、艱巨性的特點［33］。在慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話中，習(xí)近平總書記指出，香港“社會在一些重大政治法律問題上還缺乏共識”［34］。這些重大政治法律問題就包括在香港發(fā)展何種民主、發(fā)展民主的路徑和進(jìn)度等問題。比如，在民主發(fā)展的內(nèi)容上，有一種觀點認(rèn)為選舉程序最重要，選舉結(jié)果無所謂，普選要一步到位，不必循序漸進(jìn)。這種觀點顯然不符合香港民主發(fā)展的“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)”和“路徑標(biāo)準(zhǔn)”，不符合中國式民主的漸進(jìn)發(fā)展策略。從國家的民主發(fā)展整體格局來看，某一個地區(qū)的民主發(fā)展不能“單兵突進(jìn)”，保持香港民主發(fā)展的漸進(jìn)性，是使香港與內(nèi)地民主發(fā)展節(jié)奏保持相對一致的需要［35］。針對香港社會缺乏民主發(fā)展共識的問題，中央果斷出手，主動塑造民主發(fā)展共識，2020年出臺香港國安法和2021年對香港選舉制度進(jìn)行系統(tǒng)性修改和完善，彌補了香港民主發(fā)展存在的風(fēng)險漏洞，為香港社會形成民主發(fā)展共識筑牢了底線基礎(chǔ)。2021年12月，國務(wù)院新聞辦發(fā)布了《“一國兩制”下香港的民主發(fā)展》白皮書，對香港的民主發(fā)展問題進(jìn)行正本清源、撥亂反正，為香港社會凝聚民主發(fā)展共識提供了權(quán)威文本基礎(chǔ)。鑒于香港民主發(fā)展的長期性、復(fù)雜性、艱巨性等特點，對于香港社會最終形成關(guān)于民主發(fā)展的共識，我們要堅定信心、保持耐心。

（三）平衡實質(zhì)民主與形式民主

形式民主的功能是有限的。在香港的民主發(fā)展實踐中，一些人士曾出現(xiàn)認(rèn)識上的偏差。比如，僅僅強調(diào)形式上的均衡參與，但形式上的參與并不能保障某些群體的利益最終會被代表、被照顧，這不符合香港民主發(fā)展的“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)”。比如，把立法會直選議席的增加作為選舉制度民主成分增加的重要衡量指標(biāo)，但是一些直選議席實際上被反中亂港勢力利用，2020年的非法“初選”活動顯示他們企圖通過操縱選舉奪取香港特區(qū)管治權(quán)。這些教訓(xùn)使我們對民主發(fā)展的認(rèn)識更深刻，方向更明確。我們開始從強調(diào)形式上的“均衡參與”轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)實質(zhì)上的“整體利益”，在2021年作出的“3·11決定”（草案）說明中提出要“發(fā)展符合香港實際情況、體現(xiàn)社會整體利益的民主選舉制度”。

作出“3·11決定”及修訂基本法附件一、附件二，對選舉委員會的重新構(gòu)建和增加賦權(quán)，“更能體現(xiàn)香港社會的整體利益和根本利益”；對立法會選舉制度的改革，如恢復(fù)由選舉委員會產(chǎn)生部分議席、減少地區(qū)直選議席、取消區(qū)議會在立法會中的席位等，可以“更好地平衡香港社會的整體利益、界別利益和地區(qū)利益”［36］。突出香港社會的整體利益，實質(zhì)上是強調(diào)在香港要發(fā)展實質(zhì)民主，實質(zhì)民主要求通過民主發(fā)展提高特區(qū)治理效能，確保香港長期繁榮穩(wěn)定。2021年對香港選舉制度進(jìn)行系統(tǒng)性修改和完善，一個重要目的是要選出有治理能力的人，即選出“有能力的愛國者”［37］。雖然我們強調(diào)在香港發(fā)展民主的重點是實質(zhì)民主，但也不能因此忽視程序民主，畢竟香港基本法規(guī)定了香港民主發(fā)展最終要達(dá)至“雙普選”的目標(biāo)，“雙普選”是基本法對發(fā)展程序民主提出的要求。

（四）兼顧民主與治理效能

在之前的香港民主發(fā)展實踐中，存在強調(diào)優(yōu)先發(fā)展程序民主、忽略民主治理效能的現(xiàn)象，這顯然不符合香港民主發(fā)展的“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)”，而2021年對香港選舉制度的系統(tǒng)性修改和完善使香港民主發(fā)展重回正軌?！?·11決定”（草案）說明中提出，完善香港選舉制度的一個重要原則就是“提高香港特別行政區(qū)治理效能”。強調(diào)治理效能并不是此刻才提出的，在香港基本法的原初設(shè)計中就包含了這一要求，比如基本法確定香港實行行政主導(dǎo)制，本身就是為了提高行政效率和管治效能。國家實行特別行政區(qū)制度的根本目的在于維護(hù)國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、保持香港繁榮穩(wěn)定，在香港實行的各方面具體制度都應(yīng)服從于這個根本目的。中央對香港民主制度的設(shè)計，主要是為了“配合‘一國兩制’發(fā)展”，不能抽象地或孤立地來處理香港政制的民主發(fā)展問題［31］。我們強調(diào)香港民主發(fā)展的重心是實質(zhì)民主，而實質(zhì)民主強調(diào)以實際治理效能作為民主質(zhì)量高低的評判標(biāo)準(zhǔn)。因此，“高效政治和民主政治的均衡發(fā)展”既是經(jīng)驗總結(jié)，也是未來發(fā)展的基本價值取向［35］。

［1］ 張偉軍．中國新民主政治觀：全過程人民民主的生成邏輯、運行機理及價值定位［J］．統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2021（5）：54-64．

［2］ 喬曉陽．喬曉陽論基本法［M］．北京：中國民主法制出版社，2022：284-285．

［3］ 陳欣新．“一國兩制”下的香港民主制度是“香港特色地方民主制度”［EB/OL］．（2016-12-30）［2022-09-23］．https://www.chinanews.com.cn/ga/2016/12-30/8110289.shtml．

［4］ 王振民．堅定把握香港特區(qū)發(fā)展民主的“人間正道”——在“‘一國兩制’下香港的民主發(fā)展”研討會上的發(fā)言［J］．當(dāng)代中國與世界，2022（1）：69-73．

［5］ 宋小莊．優(yōu)化選舉委員會并非民主倒退［N］．文匯報，2021-03-08（22）．

［6］ 習(xí)近平．在中央人大工作會議上的講話［EB/OL］．（2022-02-28）［2022-09-23］．http://www.npc.gov.cn/npc/zyxxxxzk008/202202/47be1cbf4d744d5c9f84522950011259.shtml．

［7］ 包剛升．被誤解的民主［M］．北京：法律出版社，2016：9-14．

［8］ 楊雨林．習(xí)近平政治制度評價觀及其時代價值［J］．中共山西省委黨校學(xué)報，2019（2）：20-21．

［9］ 王博聞．論香港特別行政區(qū)選舉制度的特色［J］．港澳研究，2021（4）：34-45+95．

［10］ 中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室．“一國兩制”下香港的民主發(fā)展［M］．北京：人民出版社，2021：18．

［11］ 王中汝．民主標(biāo)準(zhǔn)問題的中國方案［J］．人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2017（7）：60-69．

［12］ 言浩杰，李婧．習(xí)近平新時代民主思想探究［J］．廣西社會科學(xué)，2018（5）：16-19．

［13］ 王俊濤，楊志剛．論中國式民主的檢驗標(biāo)準(zhǔn)［J］．前沿，2016（7）：44-48．

［14］ 弓聯(lián)兵．西方民主質(zhì)量研究：理論構(gòu)建與量化測評［J］．國外理論動態(tài)，2013（2）：47-53．

［15］ 鄧小平文選：第3 卷［M］．北京：人民出版社，1993：213．

［16］ 習(xí)近平．在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65 周年大會上的講話（2014 年9 月21 日）［N］．人民日報，2014-09-22（2）．

［17］ 郝詩楠．香港街頭政治暴力觸及兩大底線［N］．光明日報，2019-08-01（13）．

［18］ 習(xí)近平．在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話（2014 年9 月5 日）［J］．中國人大，2019（19）：16-21．

［19］ 袁陽陽．實質(zhì)民主：中央關(guān)于香港民主發(fā)展的立場解讀［J］．長春理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018（3）：15-20．

［20］ 習(xí)近平分別會見梁振英崔世安［N］．中國青年報，2014-12-27（1）．

［21］ 塞繆爾·亨廷頓．第三波——二十世紀(jì)末的民主化浪潮［M］．劉軍寧，譯．上海：上海三聯(lián)書店，1998：23．

［22］ 王鳳超．香港政制發(fā)展歷程：1843—2015［M］．北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2019：80．

［23］ 袁求實．香港過渡時期重要文件匯編［G］．香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，1997：84．

［24］ 習(xí)近平會見來京述職的林鄭月娥［EB/OL］．（2021-12-22）［2022-09-23］．http://www.gov.cn/xinwen/2021-12/22/content_5664030.htm．

［25］ 李飛在人大常委會決定簡介會上講話全文［N］．大公報，2014-09-02（8）．

［26］ 習(xí)近平聽取林鄭月娥述職報告［EB/OL］．（2021-01-27）［2022-09-23］．http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/27/content_5583077.htm．

［27］ 李飛．人大常委會決定的政治和法律內(nèi)涵——在香港特別行政區(qū)政府高級官員簡介會上的講話［N］．大公報，2014-09-02（14）．

［28］ 鄧小平文選：第2 卷［M］．北京：人民出版社，1993：146．

［29］ 許耀桐．中國式民主的興起和發(fā)展［J］．新視野，2016（2）：5-10．

［30］ 樊鵬．“否決玩家”與香港政治體制的“碎片化”［J］．文化縱橫，2016（2）：64-70．

［31］ 劉兆佳．政改爭議及兩種“一國兩制”理解的“對決”［J］．港澳研究，2015（2）：19-28+94．

［32］ 齊鵬飛．“愛國者治港”是香港民主政制發(fā)展必須依循的根本原則［J］．思想理論教育導(dǎo)刊，2021（2）：97-105．

［33］ 齊鵬飛．香港回歸20 年來“一國兩制”的民主政治建設(shè)探索［J］．中州學(xué)刊，2017（5）：1-10．

［34］ 習(xí)近平．在慶祝香港回歸祖國20 周年大會暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話（二〇一七年七月一日）［N］．人民日報，2017-07-02（2）．

［35］ 施雪華，曹勝．回歸后五十年香港和澳門漸進(jìn)政治發(fā)展戰(zhàn)略及其制度兼容性問題［J］．社會科學(xué)，2011（6）：18-26．

［36］ 修訂香港基本法附件一附件二具有十分重要深遠(yuǎn)的意義——專訪全國人大常委會法制工作委員會副主任張勇［N］．大公報，2021-03-31（6）．

［37］ 修改完善香港選舉制度是對香港民主制度的優(yōu)化和發(fā)展——專訪國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室副主任鄧中華［N］．大公報，2021-03-31（7）．

D676.58；D618

A

2096-3378（2022）06-0116-13

10.13946/j.cnki.jcqis.2022.06.011

劉林波，國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室港澳研究所助理研究員。

劉林波．論“一國兩制”下香港民主發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)［J］．統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2022（6）：116-128．

責(zé)任編輯：劉洢菡