朱 玲 玲

(北京大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院,北京 100871 )

當(dāng)前，全球能源體系正在向新的能源秩序過(guò)渡，其特征是美國(guó)作為石油凈出口國(guó)的崛起、頁(yè)巖氣革命以及向低碳資源和清潔能源的逐漸轉(zhuǎn)變。[1]與特朗普倡導(dǎo)“能源主導(dǎo)”的政策不同，拜登一上臺(tái)就協(xié)同推進(jìn)能源與氣候議程，宣布重返《巴黎協(xié)定》，提出到2050年實(shí)現(xiàn)100%清潔能源①與碳中和的目標(biāo)。拜登政府注重發(fā)展清潔能源，提出“清潔能源革命”的口號(hào)，扭轉(zhuǎn)了特朗普“傳統(tǒng)能源主導(dǎo)”的政策。拜登高度重視氣候變化、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)三者之間的互動(dòng)傳導(dǎo)效應(yīng)，從維護(hù)美國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，統(tǒng)籌美國(guó)的國(guó)際氣候行動(dòng)，其基本目標(biāo)是始終掌握國(guó)際氣候合作進(jìn)程的主導(dǎo)權(quán)。[2]30

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)拜登政府能源政策的研究主要涉及國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)層面。王瑞彬分析了拜登政府能源氣候政策取向并提出其實(shí)施困境[2]28-33,于宏源等闡釋了拜登綠色新政的經(jīng)濟(jì)考量[3],孟靜惟等總結(jié)了拜登政府新能源外交的特點(diǎn)并著重分析其對(duì)中國(guó)的影響[4],安雨康認(rèn)為拜登政府的對(duì)華能源政策體現(xiàn)在“技術(shù)限制”“標(biāo)準(zhǔn)立規(guī)”“話語(yǔ)陷阱”等方面[5]。

現(xiàn)有研究對(duì)于幫助我們理解拜登政府能源政策有著積極作用，但尚有不足之處。特別是，部分成果將國(guó)際因素和國(guó)內(nèi)因素分離開來(lái)，將研究視角局限于國(guó)內(nèi)或國(guó)際的單一視角，而忽視了二者的相互聯(lián)系與影響。由此，難以綜合把握與分析拜登“清潔能源革命”對(duì)美國(guó)乃至世界能源生產(chǎn)的影響，也無(wú)法探析其能源政策是如何統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外資源優(yōu)勢(shì)以增強(qiáng)美國(guó)的地緣政治影響力的。

特朗普政府通過(guò)大力發(fā)展化石能源生產(chǎn)使美國(guó)一度成為石油凈出口國(guó)，實(shí)現(xiàn)了“能源獨(dú)立”的目標(biāo)。那么，拜登政府為何如此大幅度調(diào)整能源政策？其政策目標(biāo)是什么？為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，拜登政府采取了哪些能源政策？拜登政府能否順利實(shí)現(xiàn)其能源政策目標(biāo)？本文嘗試綜合國(guó)內(nèi)因素與國(guó)際因素來(lái)回答上述問(wèn)題。

一、“清潔能源革命”的提出及政策目標(biāo)

盡管美國(guó)能源政策時(shí)有反復(fù)，但縱觀其發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，從根本來(lái)講，美國(guó)能源政策的深層目標(biāo)是維持經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、保護(hù)(國(guó)內(nèi)外)生態(tài)環(huán)境和保證美國(guó)能源安全，即所謂的能源政策三角。[6]特別是自尼克松政府以來(lái)，美國(guó)政策制定者一直將“能源獨(dú)立”作為能源政策的優(yōu)先目標(biāo)。

自二戰(zhàn)結(jié)束到1970年，美國(guó)國(guó)內(nèi)和境外石油供應(yīng)充足，處于“能源產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)?！睍r(shí)期，美國(guó)在能源方面實(shí)行寬松政策[7]64，并未出臺(tái)相應(yīng)的能源政策。20世紀(jì)70年代，受第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)影響，石油輸出國(guó)組織(OPEC)為打擊對(duì)手以色列及支持以色列的國(guó)家，宣布石油禁運(yùn)，導(dǎo)致國(guó)際原油價(jià)格大漲和第一次石油危機(jī)爆發(fā)。這次石油危機(jī)對(duì)美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際石油體系構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，作為應(yīng)對(duì)石油危機(jī)的戰(zhàn)略舉措，美國(guó)積極倡導(dǎo)并最終成立了國(guó)際能源署(International Energy Agency)，確保能源安全也由此成為美國(guó)能源政策的核心目標(biāo)。

進(jìn)入21世紀(jì)，特別是“9·11”恐怖襲擊后，美國(guó)政策制定者更加關(guān)注能源安全。同時(shí)，燃燒化石能源造成的環(huán)境破壞和全球變暖等問(wèn)題也開始被政策制定者所關(guān)注，氣候變化問(wèn)題已經(jīng)成為影響美國(guó)能源政策的重要因素，發(fā)展低碳、清潔的能源成為能源發(fā)展的重要目標(biāo)。特別是奧巴馬政府在重視提高燃料效率的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)能源政策的重點(diǎn)是減少溫室氣體排放、加強(qiáng)國(guó)家電網(wǎng)建設(shè)、使用清潔能源發(fā)電、加強(qiáng)對(duì)清潔和可再生能源的研究等內(nèi)容。[7]81但特朗普宣稱氣候變化是一個(gè)“騙局”，要求美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，減少美國(guó)承擔(dān)的國(guó)際責(zé)任;同時(shí)借助“中國(guó)議題”，以“中國(guó)發(fā)展威脅美國(guó)”來(lái)論證“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略的必要性[8];消極對(duì)待清潔能源，鼓勵(lì)化石能源生產(chǎn)?？梢哉f(shuō)，特朗普的能源偏好是美國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)的“災(zāi)難”。[9]拜登上臺(tái)后，在就職首日就推翻了特朗普的決定，宣布美國(guó)重新加入《巴黎協(xié)定》，重申美國(guó)必須進(jìn)行“清潔能源革命”。這意味著，美國(guó)從強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)能源獨(dú)立轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)清潔能源發(fā)展，致力于在國(guó)內(nèi)發(fā)展清潔能源經(jīng)濟(jì)，在國(guó)際上確立清潔能源技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

事實(shí)上，這種政策轉(zhuǎn)向是有跡可循的，在奧巴馬擔(dān)任總統(tǒng)、拜登擔(dān)任副總統(tǒng)時(shí)期，不僅《巴黎協(xié)定》是由拜登談判達(dá)成的，而且“清潔能源革命”在政府的官方表態(tài)中也頻繁出現(xiàn)。奧巴馬在2010年民主黨全國(guó)委員會(huì)會(huì)議上的講話中就指出，“引領(lǐng)‘清潔能源革命’的國(guó)家將引領(lǐng)21世紀(jì)的全球經(jīng)濟(jì)”[10]。此后，“清潔能源革命”不斷在奧巴馬的官方講話中出現(xiàn)。在2011年的國(guó)情咨文中，奧巴馬總統(tǒng)宣布到2035年清潔能源提供80%電力的目標(biāo)。[11]拜登政府進(jìn)一步強(qiáng)化了“清潔能源革命”的重要性，設(shè)定了到2035年美國(guó)生產(chǎn)100%的無(wú)碳無(wú)污染電力的目標(biāo)，他還宣布了首個(gè)國(guó)家海上風(fēng)能命令，以使美國(guó)在全球處于“清潔能源革命”和應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)地位。[12]

“清潔能源革命”要求系統(tǒng)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展清潔能源經(jīng)濟(jì)，其中涉及能源生產(chǎn)、消費(fèi)、技術(shù)、體制等多個(gè)環(huán)節(jié)，具有顯著的外溢性，且面臨巨大挑戰(zhàn)。那么拜登政府為何系統(tǒng)性地扭轉(zhuǎn)特朗普時(shí)期的能源政策？為何清潔能源在其能源政策中占據(jù)主導(dǎo)地位？

第一，拜登政府的“清潔能源革命”主張順應(yīng)國(guó)際社會(huì)關(guān)于氣候變化的廣泛共識(shí)?！芭欧盘嫉幕剂媳灰暈槿驓夂蜃兓闹饕?，全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的脫碳已成為減緩災(zāi)難性全球變暖速度的必要手段?！盵1]5特朗普政府“無(wú)視石油資源的有限性以及對(duì)全球環(huán)境和氣候的危害”[13]的“逆環(huán)?！迸e措損害了美國(guó)的氣候聯(lián)盟關(guān)系和國(guó)際信譽(yù)，拜登亟需整合能源與氣候資源，以轉(zhuǎn)圜美國(guó)外交關(guān)系和國(guó)際信譽(yù)。在2021年第26屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上，拜登對(duì)前任特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》的行為向國(guó)際社會(huì)致歉，并表示這一舉動(dòng)讓美國(guó)在達(dá)成氣候目標(biāo)上落后。拜登表示會(huì)通過(guò)行動(dòng)不斷擴(kuò)大國(guó)內(nèi)清潔能源比例，并在2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放目標(biāo)，同時(shí)致力于幫助發(fā)展中國(guó)家從美國(guó)獲得可靠的清潔能源。從戰(zhàn)略層面看，發(fā)展清潔、可持續(xù)的能源不僅是拜登政府扭轉(zhuǎn)特朗普時(shí)期單邊主義而重返多邊主義、履行氣候變化國(guó)際責(zé)任的必然選擇，也有利于重塑美國(guó)在國(guó)際氣候變化領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。

第二，拜登對(duì)特朗普能源政策的扭轉(zhuǎn)符合民主黨一貫支持環(huán)保的能源主張。特朗普的“逆環(huán)?！迸e措引起國(guó)內(nèi)民主黨和環(huán)保人士的強(qiáng)烈懷疑和抗議[14]，拜登此舉既符合黨內(nèi)呼聲，也是其兌現(xiàn)競(jìng)選承諾、贏得選民好感、在國(guó)內(nèi)塑造強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)者角色的需要，將推動(dòng)美國(guó)清潔能源的可持續(xù)發(fā)展。

第三，開展“清潔能源革命”是遏制中國(guó)技術(shù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)清潔能源技術(shù)引領(lǐng)、提高自身清潔能源產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的“戰(zhàn)略需要”。拜登政府推動(dòng)“清潔能源革命”，目的并不是放棄石油等傳統(tǒng)能源，而是在美國(guó)保證能源獨(dú)立的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)和維護(hù)清潔能源技術(shù)優(yōu)勢(shì)。在清潔能源發(fā)展的國(guó)際角逐中，中國(guó)在很多方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了技術(shù)領(lǐng)先，使得美國(guó)認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)危及美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位。在這種情況下，拜登提出“清潔能源革命”，目標(biāo)是通過(guò)引領(lǐng)清潔能源技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，提高自身清潔能源產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，在國(guó)際舞臺(tái)上重獲能源治理話語(yǔ)權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)其他主要經(jīng)濟(jì)體的戰(zhàn)略牽制，最終維護(hù)美國(guó)的國(guó)家利益。拜登提出：“‘清潔能源革命’可以通過(guò)創(chuàng)造良好的就業(yè)機(jī)會(huì)，降低消費(fèi)者和企業(yè)的成本，使我們成為一個(gè)全新行業(yè)的全球領(lǐng)導(dǎo)者?！盵15]這意味著“清潔能源革命”在國(guó)際層面的戰(zhàn)略目標(biāo)之一是話語(yǔ)權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

總的來(lái)說(shuō)，拜登政府試圖通過(guò)“清潔能源革命”，提高美國(guó)的清潔能源實(shí)力，同時(shí)借助氣候外交等手段和工具，將美國(guó)打造成全球清潔能源大國(guó)，以擴(kuò)大美國(guó)的國(guó)際影響力，最終維護(hù)美國(guó)在碳減排與氣候變化領(lǐng)域的全球霸權(quán)。

二、“清潔能源革命”的內(nèi)容

目前美國(guó)是全球最主要的溫室氣體排放國(guó)之一。2019年美國(guó)化石能源消耗產(chǎn)生的二氧化碳排放量為51.3億公噸(約占全球二氧化碳排放總量的16%)[16],其中石油燃燒釋放的二氧化碳高達(dá)23.67億公噸，占比約46%，位居第一[17]。2020年受“新冠”疫情影響，美國(guó)化石能源消耗產(chǎn)生的二氧化碳排放量為46億公噸，創(chuàng)1983年以來(lái)歷史新低，且較2019年下降11%，而其中石油燃燒釋放的二氧化碳高達(dá)20億公噸，占比約45%，仍穩(wěn)居第一。[18]由此可見，美國(guó)化石能源相關(guān)的碳排放仍然在美國(guó)碳排放總量中占主導(dǎo)地位，美國(guó)要實(shí)現(xiàn)碳減排和應(yīng)對(duì)氣候變化的全球領(lǐng)先地位，必須進(jìn)行能源改革。

鑒于此，推進(jìn)清潔能源發(fā)展是美國(guó)的必須之選。拜登上臺(tái)后，通過(guò)總統(tǒng)行政命令和聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)積極貫徹“清潔能源革命”的理念與政策。在國(guó)內(nèi)，內(nèi)政部和美國(guó)環(huán)境保護(hù)署(EPA)負(fù)責(zé)“限制化石能源開發(fā)”，撤銷特朗普時(shí)期鼓勵(lì)油氣生產(chǎn)相關(guān)的行政命令，收緊聯(lián)邦政府環(huán)保監(jiān)管，制定嚴(yán)格的排放準(zhǔn)則等聯(lián)邦環(huán)保法規(guī)政策；美國(guó)能源部等機(jī)構(gòu)積極推動(dòng)清潔能源技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用。在國(guó)際上，國(guó)務(wù)院等負(fù)責(zé)與各國(guó)積極開展能源及氣候外交。

(一)限制化石能源開發(fā)

拜登延續(xù)民主黨能源政策的一貫主張，積極關(guān)注新能源發(fā)展問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)以及通過(guò)新能源經(jīng)濟(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。[19]拜登從未掩飾他對(duì)石油工業(yè)的嚴(yán)格立場(chǎng)，在2020年總統(tǒng)電視辯論中他就直言不諱地強(qiáng)調(diào)石油工業(yè)污染嚴(yán)重，甚至提出要關(guān)閉石油工業(yè)。雖然拜登上臺(tái)后未明令禁止石油等化石能源開采，但卻強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)“清潔能源革命”，包括投入數(shù)萬(wàn)億美元的新公共投資以及一系列雄心勃勃的立法和監(jiān)管措施，旨在減少破壞氣候的化石燃料的生產(chǎn)和消費(fèi)。[20]具體做法包括以下兩個(gè)方面。

第一，限制頁(yè)巖油氣開發(fā)。拜登強(qiáng)調(diào)，美國(guó)能源生產(chǎn)部門二氧化碳排放量占美國(guó)排放總量的80%以上。[21]他上臺(tái)第一天就以行政命令的方式宣布取消美加跨境“拱心石XL”輸油管道項(xiàng)目的建設(shè)許可，邁出了限制美國(guó)國(guó)內(nèi)頁(yè)巖油生產(chǎn)的第一步。同時(shí)，拜登政府要求對(duì)特朗普時(shí)期的化石能源行業(yè)的政策法規(guī)進(jìn)行修訂，撤銷《加快對(duì)高優(yōu)先基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的環(huán)境審查和批準(zhǔn)》《促進(jìn)能源基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》等鼓勵(lì)油氣生產(chǎn)的行政命令，強(qiáng)化對(duì)化石能源勘探開發(fā)的環(huán)境規(guī)制。他還提出，要完善現(xiàn)有法律對(duì)環(huán)境審查的不足，暫停特朗普政府批準(zhǔn)的在北極國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)實(shí)施的油氣開發(fā)項(xiàng)目。

不僅如此，拜登還要求暫停在聯(lián)邦土地和近海水域開展新的石油和天然氣租賃活動(dòng)，并全面審查現(xiàn)有的租賃許可。美國(guó)內(nèi)政部官方數(shù)據(jù)顯示，在2020年，聯(lián)邦土地和近海水域的石油和天然氣產(chǎn)量分別占美國(guó)石油和天然氣總產(chǎn)量的24%和11%。具體來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦土地生產(chǎn)占美國(guó)原油產(chǎn)量的9%和天然氣產(chǎn)量的9%，而海上生產(chǎn)占美國(guó)原油產(chǎn)量的15%和天然氣產(chǎn)量的2%。[22]由此可以看出，美國(guó)聯(lián)邦土地和近海水域是美國(guó)能源供應(yīng)的重要來(lái)源，拜登這一暫停開采令將大大限制美國(guó)油氣開發(fā)。

第二，取消化石燃料補(bǔ)貼?；剂涎a(bǔ)貼是指政府或公共機(jī)構(gòu)對(duì)煤炭、石油、天然氣等化石燃料的研發(fā)、投資、生產(chǎn)、運(yùn)輸、流通、消費(fèi)、環(huán)境修復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)防范等各個(gè)環(huán)節(jié)提供的財(cái)政支持。[23]19美國(guó)聯(lián)邦政府每年都會(huì)對(duì)化石燃料進(jìn)行補(bǔ)貼。2015年至2019年，通過(guò)稅收優(yōu)惠等直接或間接形式,聯(lián)邦政府每年平均對(duì)化石燃料補(bǔ)貼規(guī)模約為184.45億美元。其中化石燃料生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼最多，占比為48.41%。[23]23這些劃撥給石油和天然氣企業(yè)的百億補(bǔ)貼在很大程度上增加了拜登政府發(fā)展清潔能源的難度。

因此，拜登政府計(jì)劃從2022年及其以后的預(yù)算中取消化石燃料補(bǔ)貼，并在全球范圍內(nèi)要求其他國(guó)家也禁止化石燃料補(bǔ)貼。這一舉措在短期內(nèi)將促使美國(guó)石油出口量一定程度增加，導(dǎo)致國(guó)際化石能源價(jià)格承受下行壓力。長(zhǎng)期來(lái)看，隨著對(duì)化石燃料排放更嚴(yán)格的監(jiān)管控制，勢(shì)必導(dǎo)致美國(guó)化石能源產(chǎn)量下降。[24]

(二)加速發(fā)展清潔能源經(jīng)濟(jì)

拜登政府在國(guó)內(nèi)倡導(dǎo)“清潔能源革命”，希望美國(guó)從以化石能源為重心的經(jīng)濟(jì)類型轉(zhuǎn)變?yōu)橐郧鍧嵞茉礊橹饕獎(jiǎng)恿Φ慕?jīng)濟(jì)類型。在國(guó)內(nèi)層面，清潔能源經(jīng)濟(jì)的基本要求主要表現(xiàn)為加大清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造、保證清潔能源相關(guān)領(lǐng)域就業(yè)、清潔能源技術(shù)創(chuàng)新這三個(gè)方面。

首先，加大清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造。特朗普時(shí)期，美國(guó)的油氣管道、油氣出口終端等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到大力發(fā)展。拜登上臺(tái)后則叫停傳統(tǒng)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，承諾投入2萬(wàn)億美元用于清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，包括歷史上最大規(guī)模聯(lián)邦投資用于升級(jí)全國(guó)電網(wǎng)，改造家庭和商業(yè)用能，大力發(fā)展公共交通、電動(dòng)巴士、新能源汽車和充電樁網(wǎng)絡(luò)。美國(guó)參議院通過(guò)兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法案，提出投資1萬(wàn)億美元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括部署超50萬(wàn)個(gè)電動(dòng)汽車充電樁的全國(guó)網(wǎng)絡(luò)。[25]4年內(nèi)升級(jí)400萬(wàn)幢建筑和建造150萬(wàn)戶節(jié)能住宅，并為購(gòu)買節(jié)能家電和住房的民眾提供補(bǔ)貼。另外，拜登計(jì)劃未來(lái)五年內(nèi)將太陽(yáng)能電池板的安裝數(shù)量增加一倍，同時(shí)將海上風(fēng)能增加一倍。[26]不僅如此，聯(lián)邦政府每年還將增加4 000億美元用以采購(gòu)零排車輛和關(guān)鍵汽車零部件，并恢復(fù)全額電動(dòng)汽車稅收抵免。同時(shí)，拜登政府推出一整套電氣化政策，以保證到2030年前，全美汽車銷售量的50%為電動(dòng)汽車、氫燃料電池或插電式混合動(dòng)力汽車。

其次，推動(dòng)清潔能源領(lǐng)域就業(yè)，并確保環(huán)境正義。拜登政府積極推動(dòng)清潔能源領(lǐng)域就業(yè)，提出創(chuàng)造1 000萬(wàn)個(gè)待遇優(yōu)厚的中產(chǎn)階級(jí)崗位，認(rèn)為堵漏油氣井和回收廢棄礦區(qū)可以在煤炭、石油和天然氣地區(qū)創(chuàng)造高薪的工作崗位。同時(shí)，拜登政府致力于確保環(huán)境正義。 環(huán)境正義是環(huán)境責(zé)任和生態(tài)利益的合理分擔(dān)和分配問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)所有主體都應(yīng)享有平等的環(huán)境權(quán)利并履行相應(yīng)的環(huán)境義務(wù)[27]，環(huán)境正義包含分配正義、社會(huì)正義等多個(gè)維度[28]。拜登政府積極推動(dòng)“環(huán)境正義”，以確保歷史上服務(wù)不足的社區(qū)也能從“清潔能源革命”中受益、享受良好環(huán)境，進(jìn)而改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義。具體來(lái)說(shuō)，一方面，拜登政府主張讓包括化石燃料公司在內(nèi)的污染者承擔(dān)環(huán)境損害費(fèi)，補(bǔ)償?shù)褪杖肷鐓^(qū)；另一方面，拜登將環(huán)境正義作為優(yōu)先選項(xiàng)以解決有色人種社區(qū)、低收入社區(qū)和土著社區(qū)的環(huán)境不公正問(wèn)題。拜登在“清潔能源革命和環(huán)境正義計(jì)劃”中提出，要保證聯(lián)邦政府投資的40%流向弱勢(shì)社區(qū)，為因污染和住房、交通、供水和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療保健投資不足而負(fù)擔(dān)過(guò)重的弱勢(shì)社區(qū)提供經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。

最后，推動(dòng)清潔能源技術(shù)創(chuàng)新，助力實(shí)現(xiàn)清潔能源本土制造。美國(guó)能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于提高天然氣、可再生能源等清潔能源的生產(chǎn)和消費(fèi)，然而清潔能源的大規(guī)模使用又易受高成本制約。因而需要加大能源創(chuàng)新，突破清潔能源成本瓶頸。[29]關(guān)鍵技術(shù)的突破也有利于推動(dòng)美國(guó)清潔能源企業(yè)搶占產(chǎn)業(yè)鏈上游，給國(guó)家?guī)?lái)新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

二戰(zhàn)以來(lái)，美國(guó)在清潔能源創(chuàng)新方面經(jīng)歷兩次繁榮。第一次是20世紀(jì)70年代石油危機(jī)后，聯(lián)邦政府加大對(duì)能源研發(fā)方面的投資，為新能源與化石燃料技術(shù)改進(jìn)提供資金。第二次清潔能源投資始于私營(yíng)部門。2000年后，風(fēng)險(xiǎn)資本投資者開始向美國(guó)清潔能源投資，加之奧巴馬的刺激計(jì)劃，聯(lián)邦資金很快跟進(jìn)，從2009年到2011年，政府通過(guò)撥款、貸款和稅收優(yōu)惠等多種方式向該領(lǐng)域投入了1 000多億美元。[30]得益于這些投資，在過(guò)去的幾年中，太陽(yáng)能、風(fēng)能和電力存儲(chǔ)的技術(shù)得到了極大的提升。

拜登政府更是提出，在未來(lái)10年向清潔能源與創(chuàng)新領(lǐng)域投資4 000億美元，以擴(kuò)大美國(guó)的能源創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。這其中包括為美國(guó)能源部高級(jí)能源研究計(jì)劃署(ARPA-E)提供1億美元資金，以支持其低碳能源技術(shù)研發(fā)；擴(kuò)大屋頂太陽(yáng)能、海上和陸上風(fēng)能以及其他清潔能源技術(shù)的部署；投資新興技術(shù)，鞏固電池和其他清潔技術(shù)的國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈；加速頂級(jí)關(guān)鍵技術(shù)如氫、碳捕集、工業(yè)燃料和能源儲(chǔ)存等的研發(fā)。拜登政府試圖通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新，確保美國(guó)在創(chuàng)新凈零碳技術(shù)方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，并支持全球的可持續(xù)發(fā)展。

(三)開展氣候外交、引領(lǐng)清潔能源革命

全球氣候變暖已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。拜登認(rèn)為氣候變化已經(jīng)成為一種氣候危機(jī)，并將應(yīng)對(duì)氣候變化置于外交政策和國(guó)家安全規(guī)劃的中心位置。

拜登政府采取強(qiáng)力措施在國(guó)內(nèi)開展清潔能源革命，那么如何利用國(guó)內(nèi)能源轉(zhuǎn)型成果實(shí)現(xiàn)對(duì)外政策目標(biāo)？對(duì)此，與奧巴馬相同，拜登倚重多邊機(jī)制，并力圖主導(dǎo)全球應(yīng)對(duì)氣候變化議程?！皣?guó)內(nèi)行動(dòng)必須與美國(guó)在國(guó)際上的領(lǐng)導(dǎo)作用齊頭并進(jìn)，以顯著加強(qiáng)全球行動(dòng)?！盵31]拜登上臺(tái)即宣布美國(guó)重返《巴黎協(xié)定》；強(qiáng)調(diào)全球范圍內(nèi)碳減排的重要意義，召開氣候變化世界領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)；要求在2024年前全球范圍內(nèi)取消化石燃料補(bǔ)貼，推動(dòng)結(jié)束對(duì)碳密集型化石燃料能源的國(guó)際融資，通過(guò)雙邊和多邊論壇與其他國(guó)家合作，促進(jìn)資本流向與氣候相關(guān)的投資，減少高碳投資；兌現(xiàn)美國(guó)的氣候融資承諾，為做出氣候承諾的發(fā)展中國(guó)家提供“綠色債務(wù)減免”；加強(qiáng)國(guó)際氣候援助，承諾到2024年將用于應(yīng)對(duì)氣候變化的援助資金翻一番，達(dá)到每年114億美元，以幫助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化?？傊?，拜登借助舉辦峰會(huì)、國(guó)際氣候援助、氣候議程設(shè)置等措施為自身戴上“提供公共產(chǎn)品”的桂冠，以重塑美國(guó)在氣候議題的領(lǐng)導(dǎo)地位。

(四)強(qiáng)化清潔能源的外交工具功能

“清潔能源革命”已經(jīng)滲入到拜登政府政策的方方面面，拜登政府更是拓展了“清潔能源”的外交功能，強(qiáng)化了“清潔能源”的外交工具屬性。

一方面，加強(qiáng)國(guó)際清潔能源合作，鞏固同盟關(guān)系?！爸挥信c我們最親密的盟友和伙伴共同努力，更新我們國(guó)家實(shí)力的持久源泉，我們才能推進(jìn)美國(guó)利益?！盵32]拜登政府加強(qiáng)國(guó)際能源合作，重點(diǎn)是通過(guò)自身清潔能源技術(shù)優(yōu)勢(shì)支持盟國(guó)清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國(guó)與加拿大等國(guó)創(chuàng)建凈零生產(chǎn)者論壇，推進(jìn)循環(huán)碳經(jīng)濟(jì)，開發(fā)和應(yīng)用清潔能源、碳捕集與封存技術(shù)，從依賴碳?xì)浠衔锸杖朕D(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)多樣化,等等；支持拉丁美洲和加勒比地區(qū)實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)展，擴(kuò)大對(duì)其技術(shù)援助，旨在到2030年將可再生能源的占比提高到至少70%；美國(guó)聯(lián)合英國(guó)與領(lǐng)先的電力系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商、世界級(jí)研究機(jī)構(gòu)、來(lái)自電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型前沿國(guó)家的私營(yíng)機(jī)構(gòu)共同發(fā)起成立全球電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型(G-PST)聯(lián)盟，以加快在國(guó)內(nèi)和世界各地實(shí)現(xiàn)無(wú)碳電力系統(tǒng)的進(jìn)程；建立美印2030年氣候和清潔能源議程伙伴關(guān)系，支持印度到2030年實(shí)現(xiàn)可再生能源生產(chǎn)450億瓦的目標(biāo)，加快其清潔能源的部署。推進(jìn)符合嚴(yán)格國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的高完整性可持續(xù)航空燃料和其他清潔技術(shù)的開發(fā)和部署。與小島嶼國(guó)家合作，在氣候和能源復(fù)原力方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用；啟動(dòng)“全球能源轉(zhuǎn)型倡議”，重點(diǎn)是改造島嶼和偏遠(yuǎn)社區(qū)的能源系統(tǒng)并增強(qiáng)其抵御力。

由此，拜登政府形成了覆蓋歐洲、拉丁美洲、亞洲和小島嶼國(guó)家的全方位“俱樂(lè)部”式清潔能源合作網(wǎng)絡(luò)，以此來(lái)加強(qiáng)同盟關(guān)系，并以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)對(duì)盟友的制約及掌握國(guó)際能源話語(yǔ)權(quán)的雙重目標(biāo)。

另一方面，對(duì)中國(guó)開展強(qiáng)制外交。其一，“清潔能源革命”的綠色意義拓展了中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)邊界，成為美國(guó)指責(zé)、打壓中國(guó)化石能源行業(yè)的工具。例如，美國(guó)指責(zé)“一帶一路”能源發(fā)展項(xiàng)目為“外包碳污染”，抑制中國(guó)地緣經(jīng)濟(jì)影響力。其二，制裁中國(guó)清潔能源技術(shù)，遏制中國(guó)清潔能源技術(shù)發(fā)展，服務(wù)于美國(guó)大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)外政策目標(biāo)。在圍繞能源開發(fā)、運(yùn)輸加工和消費(fèi)利用的國(guó)際關(guān)系史上，以制裁作為國(guó)家(市場(chǎng))間的斗爭(zhēng)工具是一個(gè)經(jīng)常性的選項(xiàng)。[33]325這種競(jìng)爭(zhēng)在清潔能源迅速發(fā)展的今天主要表現(xiàn)為對(duì)清潔能源技術(shù)領(lǐng)先權(quán)的爭(zhēng)奪。中國(guó)利用境外的資源和智慧發(fā)展境內(nèi)可再生能源并開拓全球市場(chǎng)的努力，越來(lái)越頻繁地被視作西方國(guó)家和傳統(tǒng)跨國(guó)企業(yè)所必須努力駕馭的地緣政治挑戰(zhàn)。[33]318

拜登政府將中美關(guān)系視為以戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)為前提的雙邊關(guān)系，在追求全球氣候與清潔能源治理領(lǐng)導(dǎo)力的進(jìn)程中，把中國(guó)視為其重要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。對(duì)于謀求全球清潔能源領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的美國(guó)來(lái)說(shuō)，在技術(shù)領(lǐng)域打壓中國(guó)、通過(guò)制裁限制中國(guó)清潔能源發(fā)展很自然地成為一個(gè)必要的政策選項(xiàng)。拜登政府在重視本國(guó)清潔能源技術(shù)創(chuàng)新的同時(shí)，還通過(guò)貿(mào)易制裁和經(jīng)濟(jì)制裁的方式對(duì)中國(guó)清潔能源發(fā)展進(jìn)行限制。例如，拜登政府強(qiáng)化對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的制裁力度，對(duì)中國(guó)的光伏產(chǎn)品進(jìn)行審查。美國(guó)對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品的貿(mào)易制裁始于2011年，對(duì)原產(chǎn)于中國(guó)的電池片和組件開展了反傾銷、反補(bǔ)貼的“雙反”調(diào)查，意在保護(hù)本土光伏企業(yè)，加強(qiáng)本土光伏產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)。拜登政府更是強(qiáng)化這一制裁力度，對(duì)中國(guó)的光伏產(chǎn)品執(zhí)行“暫扣令”政策，扣押中國(guó)光伏產(chǎn)品。

三、拜登政府“清潔能源革命”的特點(diǎn)

總體來(lái)看，拜登政府以“全政府”的方式大力推進(jìn)清潔能源發(fā)展議程，其能源政策顯示出較強(qiáng)的整體性和綜合性。

(一)統(tǒng)籌推進(jìn)能源與氣候政策

將能源政策與氣候政策“綁定”在美國(guó)政策實(shí)踐中并非新現(xiàn)象。早在20世紀(jì)70年代，美國(guó)國(guó)會(huì)曾就能源議題中的氣候變化問(wèn)題進(jìn)行聽證，只是并未引起足夠重視。直到2007年，眾議院議長(zhǎng)南希·佩洛西成立了專門委員會(huì)研究“能源獨(dú)立和全球變暖”問(wèn)題，并于2009年通過(guò)《美國(guó)清潔能源與能源安全法案》，這是美國(guó)首次以法案的形式在能源政策中提出應(yīng)對(duì)二氧化碳排放總量進(jìn)行控制和對(duì)清潔能源進(jìn)行扶持。[7]108-1092013年，奧巴馬推動(dòng)出臺(tái)《總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃》，顯示其在氣候、能源治理中的領(lǐng)導(dǎo)決心。拜登的政策大體上延續(xù)了奧巴馬能源氣候政策，并在新時(shí)期呈現(xiàn)出新的鮮明特點(diǎn)。

第一，對(duì)特朗普能源氣候議程進(jìn)行“撥亂反正”，重視氣候危機(jī)的影響。拜登充分認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)能源領(lǐng)域面臨的主要挑戰(zhàn)在于氣候變化，他注重能源與氣候政策議題間密切的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，首次將氣候危機(jī)置于外交政策和國(guó)家安全規(guī)劃的首要位置，并為相關(guān)弱勢(shì)群體成立具有針對(duì)性的工作組，體現(xiàn)出拜登政府的決心和行動(dòng)力，其政策實(shí)施相比奧巴馬時(shí)期更加精準(zhǔn)。

第二，務(wù)實(shí)推進(jìn)能源與氣候議程，以清潔能源政策促進(jìn)氣候政策，以1.5 ℃的氣候目標(biāo)“倒逼”能源政策。一方面鼓勵(lì)清潔能源經(jīng)濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)；另一方面在2050年前將氣溫升幅限定于1.5 ℃的目標(biāo)壓力下，拜登政府設(shè)置一系列新的機(jī)構(gòu)、工作機(jī)制和職位以保障行政令推行，如在總統(tǒng)辦公廳內(nèi)設(shè)立白宮國(guó)內(nèi)氣候政策辦公室以保障氣候政策的順利實(shí)施。在氣候政策的強(qiáng)力作用下國(guó)內(nèi)能源政策表現(xiàn)為：限制化石能源生產(chǎn)，取消化石燃料補(bǔ)貼，扭轉(zhuǎn)美國(guó)頁(yè)巖氣革命；推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，發(fā)展清潔能源經(jīng)濟(jì)，加大清潔能源技術(shù)創(chuàng)新及應(yīng)用投資。

(二)戰(zhàn)略性地強(qiáng)化美國(guó)清潔能源目標(biāo)的政治信號(hào)

國(guó)家在能源體系變革中的作用并不局限于制定技術(shù)推動(dòng)和需求拉動(dòng)的政策，還可以通過(guò)政治信號(hào)來(lái)宣布決心和承諾，在其議程設(shè)置中發(fā)揮積極作用。[34]作為一種設(shè)定議程的方式，長(zhǎng)期政策目標(biāo)的政治信號(hào)通過(guò)揭示政府的意圖來(lái)減少未來(lái)政策的不確定性。這一信號(hào)的效果取決于信號(hào)的可信度：政府是認(rèn)真對(duì)待這一目標(biāo)還是通過(guò)發(fā)布受歡迎的公告來(lái)擺出政治姿態(tài)。政治信號(hào)的可信度與信號(hào)的清晰性密切相關(guān)，政府政治信號(hào)的可信度還可以通過(guò)政府的實(shí)際行動(dòng)得以確認(rèn)。

拜登政府的“清潔能源革命”不僅有階段性目標(biāo)，也具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和雄心，其長(zhǎng)期政策目標(biāo)設(shè)定在2030年、2050年乃至下一代。在實(shí)踐中，拜登竭力在有限的任期內(nèi)不斷釋放長(zhǎng)期發(fā)展清潔能源的政治信號(hào)，有利于他在能源發(fā)展議程設(shè)置中發(fā)揮更加積極的作用。

一方面，拜登政府全面修訂特朗普時(shí)期的能源政策，淘汰其“能源主導(dǎo)”的政策目標(biāo)，并為實(shí)現(xiàn)清潔能源經(jīng)濟(jì)設(shè)定了明確的時(shí)間表。他提出確保美國(guó)在2050年前實(shí)現(xiàn)100%的清潔能源經(jīng)濟(jì)和凈零排放的清晰目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，拜登政府采取“全政府”模式對(duì)清潔能源研究與創(chuàng)新、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行有史以來(lái)最大規(guī)模的投資，釋放出政府強(qiáng)力發(fā)展清潔能源的清晰信號(hào)。

另一方面，雖然特朗普在能源、氣候問(wèn)題上一意孤行，但美國(guó)國(guó)內(nèi)民眾對(duì)清潔能源的熱情并未弱化。拜登政府對(duì)清潔能源的重視符合國(guó)內(nèi)、國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)知，他設(shè)定的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)有利于使清潔能源議題成為美國(guó)政府的優(yōu)先議題，對(duì)相關(guān)企業(yè)發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)具有積極的引導(dǎo)作用。以電動(dòng)汽車行業(yè)為例，拜登政府提出加大對(duì)電動(dòng)汽車的補(bǔ)貼和優(yōu)惠，傳統(tǒng)車企迅速響應(yīng)，大大提升了美國(guó)對(duì)電動(dòng)汽車市場(chǎng)的重視程度。汽車創(chuàng)新聯(lián)盟總裁兼首席執(zhí)行官John Bozzella提出，到2025年汽車行業(yè)在全球電氣化領(lǐng)域的投資將超過(guò)3 300億美元；福特、通用和斯特蘭蒂斯發(fā)表聯(lián)合聲明，將通過(guò)新產(chǎn)品、技術(shù)和投資等實(shí)現(xiàn)到2030年電動(dòng)汽車的銷量達(dá)到美國(guó)汽車年銷量的40%～50%，以加強(qiáng)美國(guó)在清潔交通技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。[35]寶馬、本田、大眾、沃爾沃等大型企業(yè)也宣布支持政府實(shí)現(xiàn)電動(dòng)汽車未來(lái)的目標(biāo)。

四、拜登政府“清潔能源革命”的前景

拜登政府依賴行政工具大力推動(dòng)清潔能源的發(fā)展。依靠行政命令，“清潔能源革命”可以在短期內(nèi)較快取得成效；通過(guò)釋放明確的政治信號(hào)，能夠強(qiáng)化清潔能源發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)，有利于推動(dòng)美國(guó)清潔能源發(fā)展議程。但就美國(guó)目前能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)來(lái)看，美國(guó)很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)清潔能源革命。美國(guó)能源信息局官方數(shù)據(jù)顯示，2019年在美國(guó)能源最終消費(fèi)總量中化石能源占比約為73.1%,其中石油占比最高，為47.5%，天然氣占比第二，為24.1%，而清潔能源占比僅為26.9%。[36]“清潔能源革命”在國(guó)內(nèi)、國(guó)際上面臨雙重制約，因此依然面臨較大的不確定性。

(一)“清潔能源革命”將面臨國(guó)會(huì)的阻力

能源政策在過(guò)去是一種分配政策，地方利益——而不是國(guó)家政黨的立場(chǎng)——決定了立法者在政策上的立場(chǎng)。但是能源政策和氣候政策日益趨同，在很大程度上導(dǎo)致了民主黨和共和黨在能源問(wèn)題上的極化。[37]兩黨對(duì)于對(duì)氣候政策的立場(chǎng)分歧則是由來(lái)已久的，共和黨人希望政府減少對(duì)能源政策的監(jiān)管并繼續(xù)支持化石燃料，而民主黨人則希望政府加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管并支持可再生能源。拜登政府提出一項(xiàng)2萬(wàn)億美元的能源和交通基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，以應(yīng)對(duì)氣候變化和“新冠”疫情帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)低迷。這一政策需要國(guó)會(huì)的支持，但參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖Mitch McConnell 揚(yáng)言要每一步都反對(duì)“美國(guó)就業(yè)計(jì)劃”，因?yàn)樗J(rèn)為這“對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)是錯(cuò)誤的處方”，他和一些參議院共和黨人認(rèn)為，拜登應(yīng)該把他的清潔能源目標(biāo)從一攬子基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃中剔除，把投資重點(diǎn)放在重建道路和橋梁上。[38]

不僅如此，拜登“清潔能源革命”也面臨來(lái)自民主黨內(nèi)部的壓力。近期民主黨人Joe Manchin公開表示反對(duì)拜登的“重建更好”基礎(chǔ)設(shè)施法案，要求大幅削減議案金額，這讓民主黨“重建美好法案”遭受重挫。在目前國(guó)會(huì)參議院民主黨、共和黨席位比例為50：50的情況下，民主黨內(nèi)部的反對(duì)很可能使拜登的法案流產(chǎn)。Joe Manchin身為民主黨人仍然公開反對(duì)清潔能源的法案，是因?yàn)樗淼氖俏鞲ゼ醽喼葸@一煤炭產(chǎn)區(qū)的利益，他支持的是傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(二)“清潔能源革命”將面臨部分州政府的阻力

傳統(tǒng)上，國(guó)家是能源政策的主要行動(dòng)者。但近年來(lái)，國(guó)家以下各級(jí)的清潔能源政策和活動(dòng)激增，民族國(guó)家作為能源政策的主要分析單位正逐漸讓位于地方和地方政府。[39]美國(guó)各州在憲法框架內(nèi)可以制定本州的相關(guān)法律法規(guī)，州長(zhǎng)在節(jié)約成本、創(chuàng)造就業(yè)、減少能耗等發(fā)展清潔能源經(jīng)濟(jì)中可以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

目前，已有16位州長(zhǎng)和華盛頓特區(qū)州長(zhǎng)下令簽署了100%清潔能源或承諾了零碳發(fā)電的目標(biāo)。[40]然而，美國(guó)各州政府的能源表現(xiàn)存在巨大差異。發(fā)展清潔能源可以為各州帶來(lái)環(huán)境利益，但同時(shí)也可能為傳統(tǒng)化石能源主導(dǎo)的州帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)。因此，拜登政府的清潔能源政策在州層面引發(fā)較大分歧。以加利福尼亞州(以下簡(jiǎn)稱“加州”)為代表的一部分州積極響應(yīng)拜登政府的“清潔能源革命”，另一部分如得克薩斯州(以下簡(jiǎn)稱“得州”)則與聯(lián)邦政府的政策背道而馳，拜登簽署氣候行政令的第二天，得州州長(zhǎng)Greg Abbott就簽署了一項(xiàng)行政命令，反對(duì)聯(lián)邦政府的“過(guò)度監(jiān)管”，他提出得州將采取訴訟策略反對(duì)拜登政府的能源部門或其促進(jìn)就業(yè)的任何行動(dòng)，他批評(píng)拜登的行為顯示出對(duì)能源行業(yè)的極端敵意。[41]這一困局也成為美國(guó)清潔能源發(fā)展的一大障礙。

(三)“清潔能源革命”將面臨國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)能源企業(yè)和利益集團(tuán)的阻力

拜登政府的一系列新政措施為清潔能源產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了巨大機(jī)遇，但同時(shí)也直接威脅到傳統(tǒng)能源企業(yè)，對(duì)油氣行業(yè)造成巨大打擊。雖然為了樹立負(fù)責(zé)任的環(huán)保企業(yè)形象，美國(guó)大型石油公司如BP、?？松梨诘炔粫?huì)抵觸政府對(duì)油氣生產(chǎn)中甲烷排放實(shí)施更嚴(yán)格的排放限制，但是新政中關(guān)于暫停在聯(lián)邦土地和水域開采石油和天然氣等要求給傳統(tǒng)能源企業(yè)帶來(lái)巨大的經(jīng)營(yíng)壓力，壓縮了企業(yè)的潛在擴(kuò)展空間。拜登政府這一系列禁令受到環(huán)保人士的大力支持，但遭到傳統(tǒng)能源企業(yè)的抨擊。

美國(guó)傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)也試圖通過(guò)多種方式抵制“清潔能源革命”。例如，通過(guò)政治獻(xiàn)金、公開聲明等表達(dá)自身在能源議題上的立場(chǎng)，影響民意對(duì)政府施加壓力，以影響能源政策。在眾議院通過(guò)和解法案后，美國(guó)最大的石油游說(shuō)團(tuán)體——美國(guó)石油協(xié)會(huì)(API)總裁兼首席執(zhí)行官M(fèi)ike Sommers表示強(qiáng)烈反對(duì)：“在能源價(jià)格上漲以及經(jīng)濟(jì)通脹愈加廣泛的時(shí)候，眾議院的和解法案只會(huì)加劇美國(guó)人面臨的挑戰(zhàn)。該法案對(duì)美國(guó)的能源征稅，限制我們對(duì)本國(guó)資源的獲取。我們敦促參議院拒絕這些錯(cuò)誤的政策?！盵42]美國(guó)油氣能源產(chǎn)業(yè)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大作用，美國(guó)石油協(xié)會(huì)和西方能源聯(lián)盟譴責(zé)暫停石油供應(yīng)，認(rèn)為這將會(huì)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成威脅。美國(guó)石油協(xié)會(huì)政策、經(jīng)濟(jì)和監(jiān)管事務(wù)高級(jí)副總裁Frank Macchiarola稱：“美國(guó)石油協(xié)會(huì)代表了美國(guó)天然氣和石油行業(yè)的所有部門，為美國(guó)提供了1 100萬(wàn)個(gè)工作崗位，并得到了數(shù)百萬(wàn)美國(guó)人日益壯大的草根運(yùn)動(dòng)的支持?！盵43]他譴責(zé)拜登的政策，主張鼓勵(lì)安全、負(fù)責(zé)任地開發(fā)美國(guó)國(guó)內(nèi)油氣，而非停止油氣開發(fā)。

由此可見，拜登政府“清潔能源革命”想要取得傳統(tǒng)能源企業(yè)和利益集團(tuán)的支持，在目前看來(lái)困難是相當(dāng)大的。

(四)“清潔能源革命”難以實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)能源正義

能源轉(zhuǎn)型過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生無(wú)數(shù)的公平和正義問(wèn)題，使得能源正義成為政策議程上的一個(gè)重要問(wèn)題。“能源正義”包含成本、收益和程序三個(gè)維度上的正義。成本正義，指能源轉(zhuǎn)型的成本是否由全社會(huì)平等分擔(dān)；收益正義，主要指能源利益分配正義，關(guān)注人們是否均勻地獲得能源服務(wù)；程序正義，則強(qiáng)調(diào)能源決策程序是否正當(dāng)和具有代表性。[44]

拜登政府在其清潔能源新政中不斷強(qiáng)調(diào)正義問(wèn)題，近些年美國(guó)也確實(shí)涌現(xiàn)出大量能源正義項(xiàng)目，這些項(xiàng)目通常是由非營(yíng)利組織領(lǐng)導(dǎo)，能夠?qū)ｉT針對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r和地方差距因地制宜地制定政策。目前加州和哥倫比亞特區(qū)擁有的能源正義項(xiàng)目最多，分別為22個(gè)和21個(gè)。[45]在政府無(wú)法有效應(yīng)對(duì)能源轉(zhuǎn)型帶來(lái)的正義問(wèn)題時(shí)，這些項(xiàng)目為促進(jìn)能源正義發(fā)揮了重要作用。這表明，從實(shí)踐來(lái)看，美國(guó)通過(guò)政府力量實(shí)現(xiàn)能源正義難度很大。同時(shí)能源正義項(xiàng)目在美國(guó)也存在分布不均勻的問(wèn)題，所以拜登政府要有效解決快速演變的、因能源轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的公平和正義問(wèn)題難度很大。

(五)“清潔能源革命”為美國(guó)贏得國(guó)際氣候治理話語(yǔ)權(quán)

美國(guó)通過(guò)頁(yè)巖革命實(shí)現(xiàn)了能源獨(dú)立，成為石油凈出口國(guó)。這使得美國(guó)在國(guó)際能源博弈中始終保持優(yōu)勢(shì)，減少美國(guó)對(duì)石油輸出國(guó)組織的依賴，給美國(guó)自由使用能源工具提供了更大空間。在此背景下，美國(guó)提出“清潔能源革命”，一方面使得美國(guó)占領(lǐng)綠色能源的道義制高點(diǎn)，為美國(guó)贏得國(guó)際氣候治理話語(yǔ)權(quán)提供了有力支撐。例如，拜登政府對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)際的溫控目標(biāo)均設(shè)定為1.5 ℃，這種設(shè)定響應(yīng)了歐盟關(guān)于2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的目標(biāo)，有利于修復(fù)和鞏固盟友關(guān)系；雖然美國(guó)要求所有國(guó)家均設(shè)定1.5 ℃的目標(biāo)違背了《巴黎協(xié)定》“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的原則，但也充分體現(xiàn)出美國(guó)在主動(dòng)塑造氣候治理議程、制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的努力。另一方面，美國(guó)借助國(guó)際社會(huì)對(duì)中美氣候合作的廣泛期待，通過(guò)基于民主價(jià)值觀的聯(lián)盟政策質(zhì)疑中國(guó)2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，污名化中國(guó)的海外能源投資，要求中國(guó)承擔(dān)更多國(guó)際責(zé)任，如提前碳達(dá)峰等，試圖確立自身領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的合法性。

(六)“清潔能源革命”或?qū)⒅厮苤忻滥茉床┺母窬?/h3>

拜登政府以“競(jìng)合關(guān)系”來(lái)重新定義中美關(guān)系。競(jìng)合關(guān)系并非是一種純粹的矛盾分歧與利益競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際上是合作中有競(jìng)爭(zhēng)、競(jìng)爭(zhēng)中有合作。[46]競(jìng)爭(zhēng)方面，美國(guó)在貿(mào)易、投資、科技、教育、人員交流等領(lǐng)域繼續(xù)壓制和限制中國(guó)，持續(xù)打壓、封殺中國(guó)企業(yè)特別是高科技企業(yè)；在社會(huì)制度、民主、人權(quán)等領(lǐng)域加大與中國(guó)的對(duì)立和對(duì)抗；延續(xù)特朗普政府的南海和對(duì)外政策主基調(diào)，挑戰(zhàn)、威脅中國(guó)的主權(quán)和安全；繼續(xù)在印太地區(qū)和國(guó)際上拼湊進(jìn)行反華和抗華的小集團(tuán)及活動(dòng)等。合作方面，在2021年9月10日中美元首電話會(huì)談和2021年11月16日中美元首三個(gè)半小時(shí)視頻會(huì)談后，中美兩國(guó)的合作有所增加，兩國(guó)在氣候變化、新聞?dòng)浾吆炞C、戰(zhàn)略穩(wěn)定交流、應(yīng)對(duì)國(guó)際能源價(jià)格上漲等方面，達(dá)成一些協(xié)議或共識(shí)。[47]

具體到清潔能源領(lǐng)域，目前世界進(jìn)入了以低碳經(jīng)濟(jì)與低碳技術(shù)為核心的“綜合碳實(shí)力”競(jìng)爭(zhēng)與合作博弈新時(shí)期。[48]受中美整體競(jìng)合關(guān)系的影響，盡管拜登政府在應(yīng)對(duì)氣候變化和國(guó)際能源價(jià)格上漲等問(wèn)題上尋求與中國(guó)合作，但其開展“清潔能源革命”的目標(biāo)之一就是遏制中國(guó)清潔能源發(fā)展。雖然美國(guó)在相關(guān)技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域有一定優(yōu)勢(shì)，但其在“油氣時(shí)代”享有的能源博弈霸權(quán)地位將受到?jīng)_擊，未來(lái)中美能源博弈很可能長(zhǎng)期呈現(xiàn)戰(zhàn)略平衡態(tài)勢(shì)。[49]

雖然拜登政府對(duì)向中國(guó)出口高科技產(chǎn)品設(shè)置門檻，但是中國(guó)在太陽(yáng)能、光伏發(fā)電等特定領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)也不容忽視，加之中國(guó)是清潔能源原材料和相關(guān)設(shè)施的主要生產(chǎn)地，因此中國(guó)也具有一定的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)。瑞士銀行的報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)企業(yè)生產(chǎn)出全球72%的太陽(yáng)能組件、69%的鋰電池和45%的風(fēng)力渦輪機(jī)。[50]中國(guó)電動(dòng)汽車在動(dòng)力傳動(dòng)系統(tǒng)效率及智能化等方面的競(jìng)爭(zhēng)力也在不斷增強(qiáng)。中國(guó)清潔能源研發(fā)支出占GDP的比重在全球僅次于美國(guó)，清潔能源技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力和后勁十足。

2021年10月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》正式發(fā)布，早在當(dāng)年的5月份，中央層面就成立了碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，作為指導(dǎo)和統(tǒng)籌做好碳達(dá)峰碳中和工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這充分體現(xiàn)了中國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和和推進(jìn)清潔能源的決心。在美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)華實(shí)行清潔能源技術(shù)規(guī)鎖不斷加劇的態(tài)勢(shì)下，中國(guó)一方面要堅(jiān)決遏制高耗能高排放項(xiàng)目盲目發(fā)展，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，著力推進(jìn)新興技術(shù)與綠色低碳產(chǎn)業(yè)深度融合；另一方面要加強(qiáng)綠色低碳重大科技攻關(guān)和推廣應(yīng)用，加快清潔能源先進(jìn)適用技術(shù)產(chǎn)品的研發(fā)、推廣。同時(shí)，要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外工作，加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，積極參與國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定，特別是要著力加強(qiáng)與歐盟等美國(guó)盟友及“一帶一路”國(guó)家關(guān)于清潔能源開發(fā)利用的合作，推動(dòng)建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。以中國(guó)與歐盟為例，中國(guó)與歐盟在應(yīng)對(duì)氣候變化、能源轉(zhuǎn)型的國(guó)際合作方面存在廣泛合作空間和需求。中歐已簽署《中歐領(lǐng)導(dǎo)人氣候和清潔能源聯(lián)合聲明》《中歐能源安全聯(lián)合聲明》《中歐能源合作路線圖》《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》等有關(guān)清潔能源技術(shù)創(chuàng)新的系列相關(guān)協(xié)議，并且碳定價(jià)和綠色債券已經(jīng)成為中歐能源和氣候合作的焦點(diǎn)領(lǐng)域，中歐在深化清潔能源領(lǐng)域合作方面大有可為。

總之，在新一輪的國(guó)際能源博弈中，中國(guó)應(yīng)當(dāng)果斷抓住機(jī)遇，突破拜登政府設(shè)定的綠色“規(guī)鎖”。中美兩國(guó)在氣候變化和清潔能源發(fā)展中不乏共同利益，中國(guó)應(yīng)積極作為，尋求兩國(guó)合作的突破口。美國(guó)與其盟友間存在“裂隙”，中國(guó)應(yīng)積極開展與歐盟等的清潔能源合作，不斷拓展伙伴關(guān)系，更好地參與到全球能源治理和氣候治理中去。

五、結(jié)語(yǔ)

拜登政府“清潔能源革命”是對(duì)特朗普政府“能源主導(dǎo)”政策的修正，也是對(duì)民主黨特別是奧巴馬政府能源政策的繼承與升級(jí)，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)能源政策的調(diào)整，不斷擴(kuò)大美國(guó)在清潔能源領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，以維護(hù)美國(guó)在碳減排與應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的全球霸權(quán)。

但不可否認(rèn)的是，拜登政府實(shí)施“清潔能源革命”的阻力不容忽視。為推進(jìn)“清潔能源革命”，拜登政府勢(shì)必需要對(duì)現(xiàn)有能源經(jīng)濟(jì)各部門做出調(diào)整，而這種系統(tǒng)性變革絕非易事。同時(shí)，在現(xiàn)有技術(shù)上投入大量資金的傳統(tǒng)能源企業(yè)及其利益相關(guān)者將抵制這種變革，加之隨著美國(guó)政治極化的趨勢(shì)不斷加深，美國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于清潔能源政策的分歧將不斷擴(kuò)大，斗爭(zhēng)可能會(huì)日益激烈?？梢哉f(shuō)，拜登政府“清潔能源革命”的前景并不樂(lè)觀。拜登清潔能源政策作為美國(guó)外交工具的效果，還有待進(jìn)一步觀察。鑒于美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的背景，美國(guó)對(duì)華清潔能源領(lǐng)域的規(guī)鎖在短期內(nèi)恐難轉(zhuǎn)圜。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)充分重視，一手抓本國(guó)清潔能源技術(shù)創(chuàng)新，一手抓國(guó)際清潔能源伙伴關(guān)系拓展，兩者并行不悖。

注釋:

① 本文所指清潔能源為以風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、綠色氫能、 傳統(tǒng)能源清潔化等為代表的清潔能源。