侯保疆 趙倩萍

（廣東技術(shù)師范大學(xué) 廣東廣州 510669）

黨的十九大報(bào)告提出，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，對(duì)推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要意義[2]。為維護(hù)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定，發(fā)揮人民調(diào)解化解矛盾糾紛的第一道防線作用，我國相繼出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)。1954年《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》將人民調(diào)解的任務(wù)、原則、工作內(nèi)容、方式方法等予以明確，標(biāo)志著人民調(diào)解制度在中國的確立。1989年《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》將設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)用法規(guī)的形式確立下來。2010年《中華人民共和國人民調(diào)解法》的正式實(shí)施，使這種非正式解決爭(zhēng)端的調(diào)解方式正式走上法治化的道路。人民調(diào)解作為解決民間糾紛的一種活動(dòng)，通過人民調(diào)解委員會(huì)的說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，這種調(diào)解方式在基層社會(huì)治理中發(fā)揮著重要作用。學(xué)界研究表明，人民調(diào)解從誕生之日起，不只僅限于一種純粹的糾紛解決方式，更體現(xiàn)為一種集社會(huì)政治動(dòng)員、民眾參與、道德教化、基層組織、糾紛解決和治安等融為一體的基層治理機(jī)制。人民調(diào)解從創(chuàng)設(shè)到法律制度規(guī)范，都融合了基層社會(huì)治理、傳統(tǒng)文化傳承、糾紛預(yù)防和解決等獨(dú)特的社會(huì)功能和政治功能[3]。由此可見，人民調(diào)解是一種蘊(yùn)含了自治、法治和德治相結(jié)合的基層治理機(jī)制[4]。在民族地區(qū)基層社會(huì)治理中，人民調(diào)解的上述作用是否得到充分發(fā)揮，其運(yùn)行過程面臨的問題和困難何在，值得我們關(guān)注。本文基于W省M瑤族自治縣的田野調(diào)查，對(duì)民族地區(qū)人民調(diào)解的實(shí)踐困境加以探究，并尋求相應(yīng)對(duì)策，以更好發(fā)揮其社會(huì)治理功能。

一、M瑤族自治縣人民調(diào)解的實(shí)踐現(xiàn)狀

為了解民族地區(qū)人民調(diào)解現(xiàn)實(shí)狀況，探究其面臨的實(shí)踐困境，筆者于2020年10月15-28日以及2021年11月21-23日到M瑤族自治縣進(jìn)行了為期16天的實(shí)地考察調(diào)研。通過實(shí)地訪談、交流等方式對(duì)該縣七個(gè)鎮(zhèn)人民調(diào)解的總體情況進(jìn)行了解，具體走訪了大坪鎮(zhèn)、三排鎮(zhèn)、大麥山鎮(zhèn)以及牛路水村、連水村、山溪村、新寨村等鎮(zhèn)村。此次調(diào)研對(duì)象主要是縣司法局、鎮(zhèn)司法所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員；村委會(huì)成員；“瑤老”人民調(diào)解員和糾紛當(dāng)事人等。以下結(jié)合筆者實(shí)地調(diào)研所收集的材料、具體案例、訪談內(nèi)容對(duì)該縣人民調(diào)解的實(shí)踐現(xiàn)狀、現(xiàn)實(shí)困境等進(jìn)行具體分析。

（一）組織設(shè)置：人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)

該縣人民調(diào)解組織設(shè)置呈縱向分層橫向分塊的結(jié)構(gòu)樣態(tài)[5]?？v向分層：由縣-鎮(zhèn)-村-組四級(jí)構(gòu)成。M瑤族自治縣已建立人民調(diào)解委員會(huì)87個(gè)，其中：縣一級(jí)設(shè)置9個(gè)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)。在縣司法局設(shè)立的縣調(diào)委會(huì)于2021年年底取消，但其主要的人民調(diào)解工作還是由司法局工作人員承擔(dān)，縣司法局在人民調(diào)解中并不直接參與，而是對(duì)鎮(zhèn)村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)的運(yùn)行間接參與指導(dǎo)。該縣共7個(gè)鎮(zhèn)，每個(gè)鎮(zhèn)都成立相應(yīng)的鎮(zhèn)級(jí)調(diào)委會(huì)，負(fù)責(zé)出面調(diào)解村級(jí)無法調(diào)解的矛盾糾紛。各鎮(zhèn)所屬村分別成立村級(jí)調(diào)委會(huì)共71個(gè)；村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)延伸到全部自然村共成立了516個(gè)自然村人民調(diào)解小組，采用網(wǎng)格化管理領(lǐng)導(dǎo)工作的形式預(yù)防和排查相應(yīng)的矛盾糾紛工作。從縱向維度上看，該縣已經(jīng)形成縣、鎮(zhèn)、村、村民小組四層人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解格局。橫向分塊：全縣共有71個(gè)村莊，按所轄村進(jìn)行分片設(shè)置，即每個(gè)村（居）分別設(shè)置相應(yīng)的人民調(diào)解委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)各個(gè)村內(nèi)矛盾糾紛隱患的排查和化解。當(dāng)村調(diào)委會(huì)無法調(diào)和矛盾糾紛時(shí)，在向鎮(zhèn)級(jí)調(diào)委會(huì)上報(bào)矛盾糾紛案件的同時(shí)，村委會(huì)、鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)中心、派出所、法院等都會(huì)不同程度接收到關(guān)于處理矛盾糾紛的情況信息。因此，從橫向維度上看，當(dāng)村內(nèi)矛盾糾紛無法調(diào)解時(shí)，即形成鎮(zhèn)級(jí)調(diào)委會(huì)、鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)中心、派出所、法院等多部門調(diào)處矛盾糾紛的調(diào)解格局。

（二）調(diào)解隊(duì)伍：專兼職調(diào)解員構(gòu)成

M瑤族自治縣下轄7個(gè)鎮(zhèn)71個(gè)村（居）委共469名人民調(diào)解員，其中專職人民調(diào)解員108人，兼職人民調(diào)解員301人，該縣通過合同聘任制方式聘任專職人民調(diào)解員，村鎮(zhèn)級(jí)兼職人民調(diào)解員分別由村委會(huì)和司法所、綜治辦等政府工作人員兼任。專兼職人民調(diào)解員共同構(gòu)成該縣人民調(diào)解隊(duì)伍整體，擔(dān)任排查和化解該縣矛盾糾紛工作。其中“瑤老”專職調(diào)解員作為化解該縣矛盾糾紛的基礎(chǔ)性力量。“瑤老”人民調(diào)解工作，將傳統(tǒng)文化價(jià)值與具體人民調(diào)解相結(jié)合可以更好發(fā)揮民族地區(qū)將矛盾化解在基層的第一道防線作用。

（三）調(diào)解運(yùn)行：制度機(jī)制建構(gòu)

為確保調(diào)解的有效運(yùn)行，該縣已出臺(tái)一系列相關(guān)制度規(guī)定。第一，關(guān)于調(diào)解流程規(guī)范方面。該縣人民調(diào)解工作規(guī)定：當(dāng)出現(xiàn)矛盾糾紛時(shí)，鎮(zhèn)村級(jí)調(diào)委會(huì)先受理，由調(diào)委會(huì)派人直接處理，調(diào)查矛盾糾紛原因并進(jìn)行調(diào)解，如若調(diào)解未果，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人向法院起訴或向仲裁機(jī)關(guān)申請(qǐng)仲裁，如若調(diào)解成功，則需簽訂調(diào)解協(xié)議，制作調(diào)解協(xié)議卷宗并進(jìn)行存檔。第二，關(guān)于人員培訓(xùn)制度方面。為提高人民調(diào)解員的法律素養(yǎng)，該縣形成縣-鎮(zhèn)、鎮(zhèn)-村級(jí)調(diào)委會(huì)上下級(jí)的培訓(xùn)模式。第三，關(guān)于財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障方面。鎮(zhèn)村級(jí)專職人民調(diào)解員采取聘任合同制度方式聘用，案件費(fèi)用和補(bǔ)貼由縣司法局劃撥，其中鎮(zhèn)級(jí)專職調(diào)解員每月為1600元的薪酬待遇，包含社會(huì)保險(xiǎn)等，除此之外，每成功調(diào)解并記錄在卷宗內(nèi)一宗案件補(bǔ)貼250元，沒有調(diào)解成功但記錄在卷宗內(nèi)的案件也有100元的補(bǔ)貼，與鎮(zhèn)級(jí)調(diào)解員不同，村級(jí)專職調(diào)解員采用多勞多得的補(bǔ)貼方式，成功調(diào)解并記錄在卷宗內(nèi)的一宗案件有250元補(bǔ)貼，案件沒有調(diào)解成功但記錄在卷宗之內(nèi)有100元補(bǔ)貼。鎮(zhèn)村級(jí)兼職調(diào)解員本身有固定的薪酬待遇，在兼任人民調(diào)解員工作時(shí)并沒有相應(yīng)的福利補(bǔ)貼。第四，關(guān)于工作監(jiān)督考核方面。該縣印發(fā)鎮(zhèn)村級(jí)人民調(diào)解員相關(guān)工作實(shí)施方案，規(guī)定：鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)直接負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督受聘的鎮(zhèn)專職調(diào)解員對(duì)各類矛盾糾紛的調(diào)處落實(shí)情況，如未及時(shí)排查調(diào)處，或未登記備案，造成越級(jí)上訪的將追究該調(diào)解員的責(zé)任，并結(jié)合該調(diào)解員遵守紀(jì)律、職業(yè)道德、出勤表現(xiàn)等履行情況對(duì)其開展年度考核，該結(jié)果作為對(duì)該鎮(zhèn)級(jí)專職調(diào)解員的獎(jiǎng)勵(lì)處分、續(xù)聘、辭退的主要依據(jù)。規(guī)定：村調(diào)委會(huì)直接負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督受聘的村級(jí)專職調(diào)解員對(duì)各類矛盾糾紛的調(diào)處落實(shí)情況。制定縣司法局、鎮(zhèn)司法所和鎮(zhèn)綜治信訪維穩(wěn)中心對(duì)受聘的調(diào)解員實(shí)施每年一次的考核獎(jiǎng)懲制度。縣鎮(zhèn)綜治信訪維穩(wěn)中心對(duì)不稱職的人民調(diào)解員有權(quán)向管轄區(qū)的村調(diào)委會(huì)提出解聘建議。

（四）調(diào)解特色：打造調(diào)解員工作室

M瑤族自治縣目前共打造了兩個(gè)以調(diào)解員命名的特色工作室。將了解民情、民風(fēng)、民俗、語言相通、為人公道、熱愛調(diào)解工作的“瑤老”與人民調(diào)解工作相結(jié)合，成立了三江鎮(zhèn)“立哥”個(gè)人調(diào)解工作室；大麥山鎮(zhèn)退伍老兵“盤六斤”個(gè)人調(diào)解工作室。在村一級(jí)成立具有該地區(qū)民族特色的調(diào)解工作室，是探索基層民主自治建設(shè)，發(fā)揮民族地區(qū)傳統(tǒng)特色化解矛盾糾紛的一項(xiàng)重要舉措。自2014年至今，在這些“瑤老”人民調(diào)解組織的示范帶動(dòng)下，“瑤老”調(diào)解員共受理矛盾糾紛5311件，調(diào)解成功5275件，調(diào)解成功率達(dá)99%，在社會(huì)治理方面取得了良好的治理效果。

二、M瑤族自治縣人民調(diào)解的現(xiàn)實(shí)困境

該縣人民調(diào)解預(yù)防和化解矛盾糾紛的第一道防線對(duì)于該地區(qū)基層社會(huì)治理水平的提高具有助推作用。但實(shí)踐過程中其作用并未充分發(fā)揮；另外作為瑤族人口居多的民族地區(qū)，獨(dú)特的傳統(tǒng)文化、公共道德、習(xí)俗等社會(huì)規(guī)范在該地區(qū)人民調(diào)解工作的實(shí)踐過程中也未充分彰顯，制約其作用的充分發(fā)揮[6]。

（一）調(diào)解組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部尚未形成有機(jī)整體

該縣縱向到底、橫向到邊的人民調(diào)解組織，形式上看較為完備，但實(shí)際運(yùn)行中，存在著如下問題?？v向上，人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)單一、各層級(jí)的調(diào)解組織缺乏互動(dòng)；橫向上，各部門間、村級(jí)間調(diào)解組織缺乏交流合作，組織結(jié)構(gòu)發(fā)展規(guī)范性建設(shè)程度不高。

從縱向維度上來看，調(diào)委會(huì)組織已全部覆蓋的M瑤族自治縣，實(shí)際運(yùn)行中存在“一套人馬，兩塊牌子”的情況。實(shí)地走訪各個(gè)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)，村級(jí)調(diào)解員大部分主要由村委會(huì)成員擔(dān)任，鎮(zhèn)級(jí)調(diào)解員的成員主要來自司法所、綜治辦等部門。在該縣三排鎮(zhèn)連水村實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該村人民調(diào)解委員會(huì)的9名調(diào)解員中，7名兼職調(diào)解員均為村委會(huì)成員，該村村委會(huì)主任、村黨支部書記兼任調(diào)委會(huì)主任。另外，三排鎮(zhèn)鎮(zhèn)級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)共9名調(diào)解員，僅有2名調(diào)解員為鎮(zhèn)級(jí)專職人民調(diào)解員，其余7名兼職人民調(diào)解員均來自司法所、綜治辦等部門。人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)單一性情況非常明顯。另外，當(dāng)發(fā)生矛盾糾紛時(shí)，由于專職人民調(diào)解員較少，加上地處山區(qū)調(diào)解路途艱險(xiǎn)、村級(jí)專職調(diào)解員年紀(jì)偏大、鎮(zhèn)級(jí)專職調(diào)解員調(diào)解經(jīng)驗(yàn)較少，當(dāng)出現(xiàn)專職調(diào)解員無法調(diào)解矛盾糾紛時(shí)，會(huì)由村鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)的兼職調(diào)解員出面調(diào)解。一方面兼職調(diào)解員作為村干部或鎮(zhèn)級(jí)各政府部門人員的身份在調(diào)解矛盾過程中擁有一定的權(quán)威性，無法保證調(diào)解過程中的公平公正；另一方面兼職調(diào)解員本身作為村干部、各政府部門工作人員工作任務(wù)繁重，各層級(jí)組織之間缺乏互動(dòng)，調(diào)解人員缺乏，在調(diào)解矛盾時(shí)會(huì)出現(xiàn)力不從心，進(jìn)而導(dǎo)致調(diào)解工作效率低下的情況。

從橫向維度上來看，該縣首創(chuàng)的1+1+N社會(huì)矛盾調(diào)解模式，即一名村級(jí)調(diào)解員加一名鎮(zhèn)級(jí)調(diào)解員和法律顧問、駐村干警、政協(xié)委員等共同參與社會(huì)矛盾的調(diào)解過程并沒有實(shí)際發(fā)揮作用。當(dāng)出現(xiàn)兩個(gè)村以上的重大糾紛案件時(shí)，鎮(zhèn)級(jí)調(diào)委會(huì)派調(diào)解員繞過村級(jí)調(diào)解員直接出面調(diào)解，出面的調(diào)解員其隨意性較強(qiáng)，調(diào)解員的分工安排不清晰，職責(zé)范圍不明確，缺乏人力物力財(cái)力的合理化分配。另外，村委會(huì)、鎮(zhèn)綜治辦、派出所等也都會(huì)有不同程度地參與人民調(diào)解，但在實(shí)際參與過程中，各部門間、村級(jí)間調(diào)解組織缺乏交流合作，并沒有明確的行業(yè)法律、法規(guī)對(duì)這些參與人民調(diào)解組織的成員進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)，人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)發(fā)展缺乏規(guī)范性建設(shè)。

（二）調(diào)解運(yùn)行的規(guī)范化程度不高

該縣以“瑤老”人民調(diào)解組織為特色，瑤老調(diào)解模式的產(chǎn)生主要來源于村內(nèi)德高望重的老人按照瑤族習(xí)慣法堅(jiān)持平等對(duì)待、公平處理且不收取酬勞來維持村內(nèi)社會(huì)秩序的一種具有少數(shù)民族特色文化的調(diào)解模式。在與大坪鎮(zhèn)某調(diào)解主任的訪談交流中得知，當(dāng)村內(nèi)發(fā)生矛盾糾紛時(shí)，“瑤老”人民調(diào)解員作為村子里具有威望、德高望重的人參與矛盾糾紛調(diào)解過程，通常依靠本地習(xí)慣法、人情化手段處理各種矛盾糾紛?！艾幚稀比后w法律知識(shí)雖匱乏，但社會(huì)閱歷豐富，根據(jù)自己的生活經(jīng)驗(yàn)采取主觀性較強(qiáng)的“講道理”的方式，來評(píng)判雙方的過錯(cuò)并進(jìn)行勸解，并且還會(huì)依靠吃飯、喝酒等維護(hù)人際情感交流的方式去解決糾紛，這種調(diào)解工作的程序缺乏規(guī)范性，越過了法律法規(guī)，調(diào)解方法過于粗糙。調(diào)解雖有文書備案等方面的要求，但在調(diào)解過程中，更多會(huì)按照口頭協(xié)議去履行雙方的義務(wù)和職責(zé)，因此調(diào)解過后補(bǔ)寫書面口頭協(xié)議的現(xiàn)象屢見不鮮，但其所寫文書中的協(xié)議規(guī)定由于時(shí)間間隔較長(zhǎng)、應(yīng)付了事或者由于調(diào)解員不識(shí)字由他人代替而與當(dāng)時(shí)雙方規(guī)定的口頭協(xié)議大有偏差等原因?qū)θ嗣裾{(diào)解協(xié)議工作程度的規(guī)范化產(chǎn)生一定的阻礙作用。

（三）調(diào)解隊(duì)伍有待優(yōu)化

1.調(diào)解隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)不理想

該縣在處理基層矛盾糾紛的過程中，村級(jí)專職人民調(diào)解員年紀(jì)較大，在40-60歲之間，矛盾糾紛大多為山林糾紛，調(diào)解員在調(diào)解這些矛盾糾紛時(shí)需要走山路，去糾紛的地點(diǎn)勘察糾紛問題。但山地地形崎嶇復(fù)雜，年紀(jì)較大的調(diào)解員在實(shí)地調(diào)解矛盾糾紛時(shí)，容易發(fā)生摔倒等對(duì)身體造成危害的情況。若在調(diào)解的路途中發(fā)生意外，后果只能自己承擔(dān)，并沒有相關(guān)的社會(huì)保障方面的規(guī)范服務(wù)，導(dǎo)致村級(jí)專職調(diào)解員工作積極性不高，工作效率低的問題。

2.調(diào)解員專業(yè)知識(shí)水平參差不齊

該縣鎮(zhèn)村級(jí)兼職調(diào)解員較村級(jí)“瑤老”調(diào)解員具有大專及以上學(xué)歷的人數(shù)較多，文化水平相對(duì)較高，村級(jí)“瑤老”調(diào)解員學(xué)歷層次相對(duì)較低，甚至有一部分調(diào)解員僅上過小學(xué)或者沒有上過學(xué)，文化知識(shí)水平較差。在調(diào)解矛盾糾紛時(shí)，村級(jí)“瑤老”調(diào)解員相比于鎮(zhèn)司法所的人民調(diào)解員更熟悉當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)民俗，使得案件的調(diào)解更具有人情味，矛盾雙方會(huì)在有威望的村級(jí)“瑤老”調(diào)解員的勸解下使得矛盾更易化解。但當(dāng)調(diào)解矛盾過程中涉及一些法律條文、合約協(xié)議等方面的問題時(shí)，“瑤老”調(diào)解員專業(yè)文化知識(shí)較為欠缺，相關(guān)的法律知識(shí)、協(xié)議文書方面的內(nèi)容掌握得較少，調(diào)解員的專業(yè)知識(shí)水平相差較大。因此，在處理矛盾糾紛過程中，需要法律知識(shí)、合約協(xié)議等專業(yè)知識(shí)水平相對(duì)較強(qiáng)的兼職調(diào)解員聯(lián)合調(diào)解，可以提高解決矛盾糾紛的效率。

3.調(diào)解隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性

在與新寨村的瑤老調(diào)解員盤六斤的訪談中得知，在熟人社會(huì)的村寨中，村民之間的矛盾很少上升到法律層面，更多的是講道理、說人情等方式來調(diào)解雙方之間的矛盾。此外，調(diào)解員在調(diào)解雙方矛盾的過程中無法保持完全的中立客觀，容易得罪人，再加上調(diào)解成功的薪酬較少，僅為250元，且調(diào)解案件不固定，所得的薪酬也不固定，社會(huì)保障等方面的福利待遇欠缺，對(duì)于年輕有能力的村民來說，去城市謀求工作會(huì)比做調(diào)解員所得的收入更多。因此，當(dāng)村內(nèi)調(diào)解員因?yàn)樯眢w情況辭掉工作時(shí)，很難找到新的專職調(diào)解員。導(dǎo)致該縣各個(gè)村專職調(diào)解員越來越少，當(dāng)鄰里糾紛問題增多時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)專職調(diào)解員短缺的情況，在調(diào)配兼職人民調(diào)解員處理矛盾糾紛時(shí)，誰有空誰就去調(diào)解矛盾，缺少相應(yīng)系統(tǒng)規(guī)范性的制度化安排。

三、M瑤族自治縣人民調(diào)解面臨困境的路徑優(yōu)化

針對(duì)上述問題，可以從完善人民調(diào)解組織隊(duì)伍建設(shè)、提高人民調(diào)解工作規(guī)范化程度以及健全人民調(diào)解激勵(lì)機(jī)制方面尋求解決問題的路徑[7]。

（一）縱向上各級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，橫向上各部門合力加強(qiáng)人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)

M瑤族自治縣人民調(diào)解，在以“瑤老”人民調(diào)解為特色的基礎(chǔ)之上，先后建立了村、鎮(zhèn)縣級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)，縣級(jí)信訪、婚姻、交通事故等不同類型的人民調(diào)解委員會(huì)。人們遇到不同的矛盾糾紛時(shí)，可以尋求調(diào)委會(huì)、鎮(zhèn)司法所、鎮(zhèn)綜治辦、派出所、法院等進(jìn)行調(diào)解，但不同級(jí)別的調(diào)委會(huì)、不同的政府部門、派出所、法院處理矛盾糾紛時(shí)是獨(dú)立進(jìn)行的，由于矛盾糾紛類型多樣、語言障礙、調(diào)解人員短缺等方面因素在一定程度上影響糾紛案件的調(diào)處效率。因此，制定村鎮(zhèn)縣三級(jí)調(diào)委會(huì)共同聯(lián)動(dòng)調(diào)解矛盾糾紛制度，在村級(jí)調(diào)委會(huì)無法調(diào)解矛盾糾紛需要鎮(zhèn)級(jí)或縣級(jí)調(diào)委會(huì)出面時(shí)，聯(lián)合村級(jí)調(diào)解員共同參與到矛盾糾紛的調(diào)處過程中，建立規(guī)范的縱向多級(jí)調(diào)委會(huì)聯(lián)合調(diào)處矛盾糾紛的制度[8]。從橫向維度上看，大多矛盾糾紛產(chǎn)生在村莊內(nèi)部，當(dāng)村級(jí)調(diào)解員在調(diào)處矛盾糾紛時(shí)，由于法律、文書知識(shí)等方面的欠缺，會(huì)影響調(diào)解工作的順利進(jìn)行，但是鎮(zhèn)綜治辦、派出所、法院等工作人員受教育程度相對(duì)較高，熟悉法律文書方面的工作，因此聯(lián)合各部門共同參與到人民調(diào)解的隊(duì)伍建設(shè)中，有利于整合調(diào)解資源，形成共同聯(lián)合調(diào)解的工作格局，提高人民調(diào)解隊(duì)伍化解基層矛盾糾紛的能力，從而發(fā)揮人民調(diào)解組織的整體效能。

（二）強(qiáng)化程序意識(shí)，規(guī)范調(diào)解工作有序運(yùn)行

為將矛盾糾紛化解在基層，充分發(fā)揮基層人民調(diào)解“第一道防線”的作用，需進(jìn)一步強(qiáng)化基層人民調(diào)解程序意識(shí)，制定規(guī)范的調(diào)解程序制度?？h司法局、鎮(zhèn)司法所應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)各村級(jí)人民調(diào)解員有關(guān)法律知識(shí)的培訓(xùn)工作。重點(diǎn)學(xué)習(xí)《人民調(diào)解法》和調(diào)解工作中常用的法律法規(guī)，現(xiàn)行方針政策，制定培訓(xùn)學(xué)習(xí)的具體目標(biāo)、周期和時(shí)間，通過舉辦培訓(xùn)班、組織交流、經(jīng)驗(yàn)演講、表演匯演等多種形式的培訓(xùn)方式，使不同文化水平的村級(jí)人民調(diào)解員盡可能熟悉所培訓(xùn)的內(nèi)容，掌握調(diào)解過程中常用的法律知識(shí)。對(duì)每一宗案件進(jìn)行詳細(xì)登記，調(diào)解處理的案件材料要由雙方當(dāng)事人簽名按指印后送到村調(diào)解委員會(huì)審查備案造冊(cè)上報(bào)。村調(diào)解委員會(huì)將調(diào)解員調(diào)解處理的案件分列造冊(cè)登記整理成臺(tái)賬一并上報(bào)鎮(zhèn)級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)，防止在調(diào)解過程中基層人民調(diào)解員由于文化知識(shí)方面的欠缺阻礙調(diào)解工作的有序進(jìn)行，每個(gè)村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)可配備一名熟悉文書方面的工作人員在每一次調(diào)解過程中幫助基層人民調(diào)解員處理調(diào)解文書中的工作并監(jiān)督調(diào)解的程序是否規(guī)范，強(qiáng)化其程序意識(shí)，以使調(diào)解工作更加規(guī)范有序運(yùn)行。

（三）完善調(diào)解經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助制度，健全調(diào)解激勵(lì)機(jī)制

多方籌措調(diào)解資金，保供穩(wěn)增人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的可持續(xù)，在財(cái)力允許下加大對(duì)村寨基層調(diào)解經(jīng)費(fèi)的投入力度。對(duì)于各村級(jí)“瑤老”專職人民調(diào)解員的調(diào)解費(fèi)用將“以案定補(bǔ)”的工作報(bào)酬發(fā)放制度變?yōu)榈仔?“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的工資發(fā)放制度。這樣有利于調(diào)動(dòng)調(diào)解員工作的積極性，擁有穩(wěn)定的工資報(bào)酬可以提高調(diào)解員的生活水平。建立完善人身意外險(xiǎn)等方面的福利待遇，建立健全基層人民調(diào)解激勵(lì)機(jī)制，有助于吸引更多有能力有威望的村民加入到人民調(diào)解的工作隊(duì)伍當(dāng)中，為人民調(diào)解增量賦能。