沈偉 靳思遠(yuǎn)

自20 世紀(jì)90 年代以來，人民幣匯率問題一直是困擾中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重要議題。以美國為首的西方國家指控中國操縱人民幣匯率，導(dǎo)致人民幣匯率低估，以獲得對(duì)他國的貿(mào)易優(yōu)勢(shì)。然而，國際貨幣基金組織（International Monetary Fund,以下簡稱IMF）規(guī)則下難以認(rèn)定一國存在匯率操縱的目的，也缺乏一套衡量匯率低估的國際公認(rèn)的客觀標(biāo)準(zhǔn)?！禝MF 協(xié)定》及相關(guān)決議又具備國際金融法的“軟法”屬性，缺少類似WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制的司法裁判機(jī)制。于是，美國轉(zhuǎn)變執(zhí)法策略和路徑，將解決匯率問題的重心從國際層面轉(zhuǎn)向國內(nèi)層面，即從指控一國操縱匯率轉(zhuǎn)變?yōu)橹缚卦搰鴧R率低估等同于政府為企業(yè)提供補(bǔ)貼。美國商務(wù)部于2020 年2 月4 日公布《關(guān)于反補(bǔ)貼程序中獲利與專向性修訂規(guī)則》，并于2020 年4 月6日正式實(shí)施①U.S.Department of Commerce,“Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings”,February 2020,https://www.federalregister.gov/documents/2020/02/04/2020-02097/modification-ofregulations-regarding-benefit-and-specificity-in-countervailing-duty-proceedings,visited on 16 January 2021.，開啟了美國以匯率低估為補(bǔ)貼對(duì)象進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查的新執(zhí)法模式。美國商務(wù)部針對(duì)越南、中國企業(yè)的反補(bǔ)貼調(diào)查將匯率低估補(bǔ)貼納入征收反補(bǔ)貼稅的考量范圍。

匯率低估反補(bǔ)貼制度本質(zhì)上通過征收反補(bǔ)貼稅等限制貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)手段來迫使他國在匯率方面做出符合美國利益的變化，維護(hù)以美元為核心的貨幣等級(jí)體系，屬于廣義的經(jīng)濟(jì)制裁范疇。①陳夢(mèng)：《單邊經(jīng)濟(jì)制裁和反制裁的法律規(guī)制》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2022 年第4 期。本文在梳理美國認(rèn)定匯率操縱和匯率低估問題歷史的基礎(chǔ)上，結(jié)合美國相關(guān)部門在匯率低估反補(bǔ)貼調(diào)查的具體案件——“中國扎帶案”，分析IMF 與WTO 協(xié)定中有關(guān)匯率操縱和低估的內(nèi)容，對(duì)美國匯率低估反補(bǔ)貼制度加以審視，并試圖提出應(yīng)對(duì)策略。

一、美元等級(jí)體系下的匯率操縱和匯率偏差

（一）以美元為核心的貨幣等級(jí)體系

二戰(zhàn)之后，美國成為全球性的超級(jí)大國，其利用自身超強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力，將各國納入“等級(jí)秩序（Hierarchy）”之中，形成美國主導(dǎo)的國際等級(jí)體系。②Evelyn Goh,Hierarchy and the Role of the United States in the East Asian Security Order,International Relations of the Asia-Pacific,Vol.8,No.3(2008),pp.353-377.類似中國明清時(shí)期處于朝貢體系的中心，美國借助“山巔之城（City on a Hill)”“不可或缺的國家（indispensable nation）”③Samuel Huntington,The Lonely Superpower,Foreign Affairs,Vol.78,No.2(1999),pp.35-49.等描述，證明其在歷史、意識(shí)形態(tài)和地理上有別于其他國家，并有理由在其構(gòu)建的這一等級(jí)體系之中站在體系頂端。④鄺云峰：《美國的朝貢體系》，《國際政治科學(xué)》2013 年第4 期。為了實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，美國通過強(qiáng)大的軟實(shí)力影響國際制度和體系的構(gòu)建，傳遞強(qiáng)加著本國價(jià)值觀和傾向的國際規(guī)則。WTO、IMF 等國際組織倡導(dǎo)的自由貿(mào)易、比較優(yōu)勢(shì)、匯率等經(jīng)濟(jì)理念和政策，都反映出美國及其盟友的政策偏好。對(duì)于挑戰(zhàn)美國霸權(quán)的國家，美國更可能采用武力或其他脅迫方式予以遏制，這主要是因?yàn)槊绹种匾曌约旱陌詸?quán)地位和較高的聲望信譽(yù)。另外，美國在與等級(jí)體系內(nèi)國家的軍事、外交合作以及貿(mào)易、投資關(guān)系中獲得了實(shí)質(zhì)的利益，這一切都是圍繞美國所設(shè)想的規(guī)則進(jìn)行的，美國的等級(jí)體系因此更加注重制度的規(guī)范和約束作用。

建立一種被廣泛接受、追捧和交易的全球儲(chǔ)備貨幣，是一個(gè)國家全球霸權(quán)地位的體現(xiàn)。從儲(chǔ)備貨幣的角度來看，美國構(gòu)建的以美元為核心的貨幣等級(jí)體系可以將各國大致分為三層。⑤Elli Louka,The global economic order,Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited,April 2020,p.65.首先，在“一超多元”國際貨幣格局下，美元在國際儲(chǔ)備市場(chǎng)上的壓倒性占比優(yōu)勢(shì)使美國獲得金融支配性話語權(quán)和不對(duì)稱的貨幣權(quán)力，也更加鞏固了美元的超級(jí)霸權(quán)地位。美元成為最主要的全球儲(chǔ)備貨幣，大部分國際交易都是以美元計(jì)價(jià)和結(jié)算，美國也因此處于等級(jí)體系的頂端與核心。其次，歐元、瑞士法郎、英鎊、日元和人民幣基于發(fā)行國相對(duì)穩(wěn)定的政治體制和相對(duì)開放發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)，也被其他國家用作儲(chǔ)備貨幣，盡管從世界儲(chǔ)備貨幣占比來看遠(yuǎn)不及美元。這些儲(chǔ)備貨幣發(fā)行國在等級(jí)體系中處于中間的地位。最后，鑒于全球貿(mào)易是以儲(chǔ)備貨幣進(jìn)行的，具有外匯儲(chǔ)備積累的國家可以在其貨幣受到投機(jī)攻擊時(shí)干預(yù)市場(chǎng)以維持其金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，而非儲(chǔ)備貨幣發(fā)行的外圍國家不斷面臨將本國貨幣兌換成儲(chǔ)備貨幣的壓力，因此處于等級(jí)體系的下層。隨著人民幣“入籃”、央行數(shù)字人民幣的發(fā)行和試用以及中國綜合國力的提升，人民幣在等級(jí)體系的地位也隨之抬升，但總體而言與美元仍存在一定差距。根據(jù)IMF 提供的數(shù)據(jù)，截至2022 年第一季度末，人民幣在世界儲(chǔ)備貨幣中所占的比重為2.88%，排名全球第五，而美元占比58.88%位列全球第一。⑥See IMF,“Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves (COFER)”,30 June 2022,https://data.imf.org/?sk=E6A5F467-C14B-4AA8-9F6D-5A09EC4E62A4,visited on 16 July 2022.2022 年1 月，人民幣作為全球支付貨幣的份額為3.2%，排名全球第三，美元占比39.92%，位列第一。⑦沈偉、靳思遠(yuǎn)：《信用貨幣制度、數(shù)字人民幣和人民幣國際化——從“數(shù)字錢包”到“多邊央行數(shù)字貨幣橋”》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2022 年第6 期。因此，雖然人民幣“入籃”具有的官方儲(chǔ)備性質(zhì)能在一定程度上促進(jìn)人民幣國際化進(jìn)程，但事實(shí)上仍與美元有較大差距，在等級(jí)體系中處于中層地位。

“特里芬”難題（Triffin dilemma）揭示了美國國際收支平衡與美元作為國際儲(chǔ)備資產(chǎn)增長需求之間不可能兩全的內(nèi)在矛盾。①陳建奇：《破解“特里芬”難題——主權(quán)信用貨幣充當(dāng)國際儲(chǔ)備的穩(wěn)定性》，《經(jīng)濟(jì)研究》2012 年第4 期。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的迅速崛起，美國進(jìn)出口貿(mào)易份額持續(xù)降低，“一超多元”的國際貨幣格局已經(jīng)開始滯后于國際貿(mào)易格局的變化。②王芳：《“新特里芬難題”與人民幣國際化戰(zhàn)略》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2015 年，第48 頁。中國等新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體由于不斷上升的貿(mào)易份額而積累了巨額美元儲(chǔ)備資產(chǎn)，超過了對(duì)外進(jìn)口支付或外債償還需要，實(shí)質(zhì)上成為美國的凈債權(quán)人，美國資本的凈流出一定程度上導(dǎo)致了美國經(jīng)常賬戶逆差的不斷上升。③王芳、李霄陽：《全球經(jīng)濟(jì)失衡：來自國際貨幣失衡的解釋》，《中國軟科學(xué)》2016 年第5 期。美國從債權(quán)國到債務(wù)國身份的轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上動(dòng)搖了以美元為核心的等級(jí)體系，與他國的貿(mào)易摩擦隨之產(chǎn)生，甚至展開全方位的貿(mào)易摩擦。

2018 年中美貿(mào)易摩擦的本質(zhì)是遏制和反遏制，其中法律和制度是重要工具、載體和表現(xiàn)。④沈偉：《修昔底德邏輯和規(guī)則遏制與反遏制——中美貿(mào)易摩擦背后的深層次動(dòng)因》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2019年第1期。在這次中美貿(mào)易摩擦中，美國對(duì)華戰(zhàn)略由“接觸+競(jìng)爭(zhēng)遏制”轉(zhuǎn)為“全面遏制”。實(shí)施該戰(zhàn)略的一種重要方式是以美國法為依據(jù)擴(kuò)展國內(nèi)法域外效力，以長臂管轄和次級(jí)制裁為主要工具推行本國政策并強(qiáng)化本國實(shí)力。⑤沈偉：《中美貿(mào)易摩擦中的法律戰(zhàn)——從不可靠實(shí)體清單制度到阻斷辦法》，《比較法研究》2021 年第1 期。在美國通過遏制競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略維護(hù)其等級(jí)體系穩(wěn)定的過程中，匯率政策始終是美國遏制他國發(fā)展、對(duì)他國經(jīng)濟(jì)施壓的重要工具，“反補(bǔ)貼新規(guī)”的頒布和實(shí)施可以視為中美貿(mào)易摩擦在金融領(lǐng)域的延伸和升級(jí)。

（二）美國通過匯率解決貿(mào)易問題的貨幣邏輯及法律實(shí)踐

匯率在某種程度上決定了國際貿(mào)易的成本和價(jià)格，政府一旦通過貨幣政策對(duì)匯率施加影響，匯率傳遞給生產(chǎn)者和消費(fèi)者的錯(cuò)誤信號(hào)有可能導(dǎo)致生產(chǎn)的扭曲，導(dǎo)致國際收支不平衡，影響到全球自由貿(mào)易。如果本國貨幣幣值被低估，就會(huì)使本國企業(yè)可以以人為的低價(jià)向他國出口產(chǎn)品，對(duì)他國貿(mào)易形成貨幣優(yōu)勢(shì)，形成貿(mào)易順差，導(dǎo)致他國產(chǎn)品在國際市場(chǎng)上的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力降低、產(chǎn)品相關(guān)制造業(yè)將由于國內(nèi)產(chǎn)量分配不合理而利益受損。從貿(mào)易流量角度來看，若進(jìn)出口需求對(duì)匯率和商品價(jià)格變動(dòng)反應(yīng)靈敏，即需求彈性大，則匯率變動(dòng)能有效調(diào)節(jié)進(jìn)出口數(shù)量，有助于改善貿(mào)易收支狀況。⑥繆劍文、羅培新：《WTO 與國際金融法律實(shí)務(wù)》，吉林：吉林人民出版社，2001 年，第16 頁。匯率自由是當(dāng)前牙買加體系不容動(dòng)搖的基石，各國根據(jù)自身?xiàng)l件及其發(fā)展變化選擇和改變匯率不僅是各國固有的權(quán)力，也是實(shí)現(xiàn)國際匯率體系穩(wěn)定和國際貨幣體系有效運(yùn)行之所需。⑦韓龍：《美國匯率反補(bǔ)貼新規(guī)之國際合法性研判》，《法學(xué)》2020 年第10 期。美國以匯率低估的貿(mào)易效果為切入，將除自由浮動(dòng)匯率制之外的其他匯率制度所具備的政府干預(yù)屬性與反補(bǔ)貼的“財(cái)政資助”構(gòu)成要件掛鉤，并修正國內(nèi)法征收反補(bǔ)貼稅的其他要件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將匯率低估等同于貿(mào)易補(bǔ)貼，試圖通過匯率反補(bǔ)貼的方法來解決所謂的他國貨幣低估問題。這也是美國意圖從匯率問題著手解決貿(mào)易逆差問題的貨幣邏輯。

美國通過匯率工具向中國施壓的具體方式經(jīng)歷了從指控中國操縱匯率到匯率低估構(gòu)成補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)變。匯率政策的制定與調(diào)整作為一個(gè)涉及多方行為主體的復(fù)雜的博弈過程，這種匯率政治在弱勢(shì)美元政策時(shí)期成為導(dǎo)致匯率保護(hù)主義加劇的重要原因。⑧項(xiàng)衛(wèi)星、王冠楠：《美國的匯率政治與人民幣匯率之爭(zhēng)》，《東北亞論壇》2015 年第2 期。當(dāng)美國在全球經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位和以美元為核心的貨幣等級(jí)體系受到?jīng)_擊或挑戰(zhàn)時(shí)，美國就會(huì)利用匯率政策，對(duì)有關(guān)國家進(jìn)行施壓?！?988 年美國綜合貿(mào)易法案》（The Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988，以下簡稱《1988 貿(mào)易法案》）開始了美國禁止他國操縱匯率的立法。⑨管健：《匯率操縱的法律與實(shí)踐評(píng)析》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2019 年第5 期。此后，美國于1988 年將韓國、于1992 年至1994 年將中國列為“匯率操縱國”。⑩張煥波：《關(guān)于特朗普政府?dāng)M將我國定為匯率操縱國的分析與建議》，《中國智庫經(jīng)濟(jì)觀察》2016 年論文集。隨后中國政府啟動(dòng)了匯率制度改革，美國撤銷了這一認(rèn)定。1995 年WTO 成立后，美國政府暫停對(duì)其他國家“匯率操縱國”的法律指控。

2001 年中國加入WTO 后，美國對(duì)華貿(mào)易逆差迅速增加，中國在2003 年成為當(dāng)時(shí)美國的最大貿(mào)易逆差國。與此同時(shí)，美國失業(yè)人數(shù)不斷增加，引起美國制造業(yè)等相關(guān)利益主體的恐慌。他們認(rèn)為人民幣匯率低估實(shí)質(zhì)上給中國出口產(chǎn)品帶來了補(bǔ)貼效果，相當(dāng)于為進(jìn)口設(shè)置了非關(guān)稅性壁壘。美國制造勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的企業(yè)把生產(chǎn)鏈轉(zhuǎn)移至中國，以享受匯率低估帶來的補(bǔ)貼利益，導(dǎo)致了美國失業(yè)人數(shù)的激增。①中國貨幣聯(lián)盟：《中國貨幣聯(lián)盟華盛頓特區(qū)澄清美國貿(mào)易法的立法針對(duì)中國匯率操縱造成的損害》，http://www.chinacurrencycoalition.org/newsarticles/040705.html，2022 年7 月28 日。2007年11 月15 日，美國國會(huì)下屬的中美經(jīng)濟(jì)與安全審議委員會(huì)（U.S.-China Economic and Security Review Commission）向國會(huì)提議修訂法律，將匯率低估列為出口補(bǔ)貼的一種形式，此后參眾兩院議員提出的相關(guān)法案幾乎都包含了將幣值低估或者匯率操縱作為征收反補(bǔ)貼稅的理由。②李曉郛：《中美匯率之爭(zhēng)的新變化——〈2011 年貨幣匯率監(jiān)督改革法案〉評(píng)析》，《長江論壇》2012 年第2 期。但實(shí)際上，中美貿(mào)易的失衡和美國失業(yè)人數(shù)增多的根本原因，并不是中國匯率低估引致出口美國的商品太多，而是美國違背貿(mào)易自由和比較優(yōu)勢(shì)原則，人為限制高科技產(chǎn)品對(duì)華出口，造成向中國出口的商品和服務(wù)太少。③程世勇、李娜：《中美人民幣匯率之爭(zhēng)與我國金融安全》，《經(jīng)濟(jì)理論與政策研究》2015 年第8 輯。美國試圖通過設(shè)置貿(mào)易壁壘防止技術(shù)外溢，阻礙中國技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，遏制中國高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從貨幣等級(jí)體系的角度來看，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家處于等級(jí)體系的中低端，需要通過貿(mào)易賬戶盈余獲得美國資產(chǎn)，而美元基于其霸權(quán)地位只要輸出美元就可以購買其他國家的勞務(wù)合同商品，獲得其資源的支配權(quán)和消費(fèi)權(quán)。因此，美國在中美貿(mào)易中的持續(xù)逆差是美元等級(jí)體系和美國國內(nèi)結(jié)構(gòu)性問題的必然結(jié)果。

2019 年8 月5 日，美國財(cái)政部繼1992 年之后再次將中國列為“匯率操縱國”，并主張和IMF 磋商消除中國操縱匯率帶來的不利影響。④U.S.Department of The Treasury,Treasury Designates China as a Currency Manipulator,5 August 2019,https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm751,visited on 21 January 2021.2020 年1 月13 日，美國財(cái)政部聲稱人民幣已有所升值，取消認(rèn)定中國為“匯率操縱國”。《中美經(jīng)貿(mào)協(xié)定（第一階段）》的簽署象征著中美貿(mào)易摩擦?xí)簳r(shí)告一段落，協(xié)定設(shè)立專章就匯率問題、宏觀經(jīng)濟(jì)政策和透明度等相關(guān)事宜做出規(guī)定。⑤中華人民共和國財(cái)政部：《關(guān)于發(fā)布中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議的公告》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202001/t20200116_3460124.htm，2022 年3 月30 日。但僅僅一個(gè)月后，“反補(bǔ)貼新規(guī)”的橫空出世再次打破了中美關(guān)于匯率問題博弈達(dá)成的平衡，美國商務(wù)部隨后對(duì)中國企業(yè)啟動(dòng)反補(bǔ)貼調(diào)查，并將匯率低估補(bǔ)貼納入征收反補(bǔ)貼稅的考量范圍。究其原因，主要是美國關(guān)于“匯率操縱”的國內(nèi)法并沒有規(guī)定強(qiáng)硬且有效的懲罰措施，美國將中國列為“匯率操縱國”這一做法更多的是象征性意義，不能直接緩解中美雙邊的貿(mào)易不平衡現(xiàn)象，以實(shí)現(xiàn)其所謂的“公平貿(mào)易”。美國通過修改國內(nèi)法，將匯率低估納入反補(bǔ)貼措施考慮因素，試圖借WTO 體系下反補(bǔ)貼制度將其對(duì)他國的匯率指控“硬法化”，通過向相關(guān)企業(yè)征收匯率低估反補(bǔ)貼稅倒逼目標(biāo)國調(diào)整本國匯率，以期在金融領(lǐng)域?qū)δ繕?biāo)國實(shí)施有目的的遏制戰(zhàn)略，穩(wěn)定以美元為核心的等級(jí)體系。

（三）IMF 規(guī)則下的匯率操縱和匯率偏差

現(xiàn)代國際金融體系是以二戰(zhàn)后建立的IMF 和世界銀行為中心的規(guī)則體系。⑥王貴國：《國際貨幣金融法》，北京：北京大學(xué)出版社，2002 年，第1 頁。依據(jù)《IMF 協(xié)定》第4 條第2 節(jié)（b）項(xiàng)規(guī)定，一國選擇何種匯率制度是《IMF 協(xié)定》所承認(rèn)和規(guī)定的會(huì)員國的貨幣主權(quán)?！?994年關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第15 條要求全體締約國與IMF 合作以協(xié)調(diào)外匯和貿(mào)易政策。因此，IMF 在國際層面是對(duì)貨幣和匯率問題起決定性作用的多邊機(jī)構(gòu)，IMF 規(guī)則下的匯率操縱和匯率偏差（包括匯率低估和高估）的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具有國際法屬性。

《IMF 協(xié)定》第4 條第1 節(jié)“成員國的一般義務(wù)”規(guī)定，避免匯率操縱是成員國必須互相合作履行的義務(wù)之一。IMF 于2007 年6 月15 日通過的《對(duì)成員國政策雙邊監(jiān)督的決議》（以下簡稱《2007 年決議》）規(guī)定，匯率操縱是指IMF 成員國實(shí)施旨在影響且實(shí)際影響了匯率水平的政策、既可能造成匯率變動(dòng)也可能阻止這種變動(dòng)的行為，目的是擴(kuò)大凈出口以取得對(duì)其他成員國不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。⑦韓龍：《美國對(duì)人民幣匯率偏差指控法律依據(jù)之明辨——評(píng)美國〈2011 年貨幣匯率監(jiān)督改革法案〉》，《法商研究》2012 年第4 期。因此，若認(rèn)定一國存在匯率操縱，該國政府必須有目的地通過國家政策對(duì)匯率水平造成實(shí)際影響，既需要操縱目的也需要實(shí)際操縱行為。關(guān)于匯率偏差，《2007 年決議》配套文件第4 項(xiàng)規(guī)定，實(shí)際有效匯率如果偏離均衡水平即構(gòu)成匯率嚴(yán)重偏差，匯率偏差是貨幣名義價(jià)值在剔除通貨膨脹影響后與均衡匯率水平相偏離，而均衡水平是與經(jīng)濟(jì)基本面相符的經(jīng)常賬戶所對(duì)應(yīng)的匯率水平。但是，衡量以匯率低估形式實(shí)現(xiàn)匯率偏差目前缺少一套國際公認(rèn)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，因而缺乏可操作性。

根據(jù)上述IMF 規(guī)則，認(rèn)定一國操縱匯率需要操縱行為和操縱目的。但“有目的地通過國家政策對(duì)匯率水平造成實(shí)際影響”很難用客觀標(biāo)準(zhǔn)衡量，更難以從實(shí)證的角度證明匯率水平是通過一項(xiàng)或多項(xiàng)國家政策對(duì)其造成某種程度的影響。由于IMF 規(guī)則屬于國際金融法律范疇，缺乏強(qiáng)有力的問責(zé)機(jī)制而具備“軟法”屬性，因此通過IMF“監(jiān)督成員國履行匯率義務(wù)”的功能對(duì)他國匯率政策和匯率水平很難產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

二、美國匯率低估反補(bǔ)貼新規(guī)

由于現(xiàn)行IMF 規(guī)則難以對(duì)一國匯率政策和匯率水平產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，美國依據(jù)WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures,ASCM）授予成員國開展反補(bǔ)貼調(diào)查的權(quán)限，對(duì)人民幣匯率指控的重心從匯率操縱轉(zhuǎn)向匯率偏差（匯率低估），通過“反補(bǔ)貼新規(guī)”試圖用貿(mào)易救濟(jì)措施解決匯率低估問題，鞏固美元等級(jí)體系。

（一）WTO 體系下反補(bǔ)貼構(gòu)成要件

GATT 第6 條和第16 條對(duì)反補(bǔ)貼事項(xiàng)作了一般規(guī)定，ASCM 進(jìn)一步予以細(xì)化，二者共同構(gòu)成了WTO的反補(bǔ)貼規(guī)則。ASCM 第10 條規(guī)定：“各成員應(yīng)采取一切必要步驟，確保對(duì)進(jìn)口到另一成員領(lǐng)土內(nèi)的任何成員領(lǐng)土內(nèi)的任何產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅，符合GATT 第六條的規(guī)定和本協(xié)定的條款。反補(bǔ)貼稅只能根據(jù)本協(xié)定和《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定發(fā)起和實(shí)施的調(diào)查征收。”美國作為WTO 成員國，即使通過修改國內(nèi)法的方式征收匯率反補(bǔ)貼稅，也應(yīng)當(dāng)符合上述WTO 反補(bǔ)貼規(guī)則的要求。

根據(jù)ASCM，受規(guī)制的補(bǔ)貼必須具備三個(gè)基本要素，即“財(cái)政資助”“利益授予”和“專向性要求”。首先，在財(cái)政資助方面，被規(guī)制補(bǔ)貼的提供者必須是WTO 成員國領(lǐng)土內(nèi)的政府或者公共機(jī)構(gòu)，但不排除政府通過籌資機(jī)構(gòu)或私人機(jī)構(gòu)等方式間接提供政府資助。WTO 成員國境內(nèi)任何一個(gè)組織機(jī)構(gòu)提供資助的行為都有可能是財(cái)政資助行為，政府參與程度是認(rèn)定其主體適格性的關(guān)鍵因素。如果資助主體本身具有市場(chǎng)管理者的身份性質(zhì)而非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，相對(duì)于其他未受資助的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體而言具有明顯的不公平，更可能造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的扭曲，屬于反補(bǔ)貼規(guī)定的管轄范疇。

其次，利益授予是對(duì)政府行為影響結(jié)果的判斷。①甘瑛：《國際貨物貿(mào)易中的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律問題研究》，北京：法律出版社，2005 年，第62 頁。ASCM 未明確利益授予的定義，但WTO 上訴機(jī)構(gòu)在爭(zhēng)端解決實(shí)踐中有所解釋。在“加拿大影響民用飛機(jī)出口措施案”中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為利益授予的比較是要以市場(chǎng)條件為基礎(chǔ)，看被資助者因財(cái)政資助獲取的好處是否優(yōu)于其在市場(chǎng)上所能獲得的條件。②See Canada-Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft,WT/DS70/AB/R(1999),para.156.但實(shí)踐中“市場(chǎng)”如何確定，何為“市場(chǎng)條件”，ASCM 仍未予以明確。在“美國軟木案”中，美國和加拿大就利益授予衡量基準(zhǔn)的市場(chǎng)是否必須是政府沒有干預(yù)、扭曲的市場(chǎng)、能否以被調(diào)查國沒有正常市場(chǎng)價(jià)格而采用境外價(jià)格作為衡量的基準(zhǔn)等問題產(chǎn)生分歧。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，ASCM 沒有限定基準(zhǔn)市場(chǎng)必須是純粹的、沒有政府干預(yù)的市場(chǎng)，如果一國政府通過各種形式對(duì)相關(guān)貨物價(jià)格進(jìn)行控制造成價(jià)格扭曲，調(diào)查國可以貨物提供國市場(chǎng)價(jià)格之外的價(jià)格作為基準(zhǔn)，但前提是境外存在與被控補(bǔ)貼國家現(xiàn)有市場(chǎng)情況有關(guān)或有聯(lián)系的價(jià)格。③韓龍：《人民幣匯率是否授予中國出口商以利益》，《法學(xué)論壇》2008 年第6 期。因此，匯率低估是否構(gòu)成補(bǔ)貼，在利益授予的認(rèn)定難點(diǎn)是如何界定衡量的基準(zhǔn)以判斷企業(yè)因財(cái)政資助獲取一定的好處。但匯率本身就是兩種貨幣的價(jià)值之比，并非單一的貨物價(jià)格，所以確定衡量基準(zhǔn)存在一定的復(fù)雜性和不確定性。

最后，被規(guī)制的補(bǔ)貼必須符合專向性要求。針對(duì)某個(gè)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的補(bǔ)貼則可能將資源從生產(chǎn)效率較高的部門轉(zhuǎn)移到較低的部門，扭曲國際貿(mào)易并造成不公平競(jìng)爭(zhēng)。專向性要求的目的就是過濾掉對(duì)貿(mào)易扭曲影響不大的國家政府補(bǔ)貼措施，將被規(guī)制的補(bǔ)貼對(duì)象限定在針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的政府優(yōu)惠措施。①甘瑛：《國際貨物貿(mào)易中的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律問題研究》，第71 頁。根據(jù)ASCM 第2 條第1 款的規(guī)定，ASCM 規(guī)定補(bǔ)貼對(duì)象是“對(duì)授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)、或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”，隨后可以根據(jù)該款規(guī)定的三項(xiàng)原則判定其是否具備法律專向性或事實(shí)專向性。

（二）美國匯率低估“反補(bǔ)貼新規(guī)”要點(diǎn)

根據(jù)新規(guī)，如果美國商務(wù)部認(rèn)定一國政府為了使貨幣貶值而實(shí)施干預(yù)措施符合上述3個(gè)傳統(tǒng)補(bǔ)貼要件，并且美國國際貿(mào)易委員會(huì)認(rèn)為與貨幣相關(guān)的補(bǔ)貼導(dǎo)致或威脅對(duì)美國工業(yè)造成實(shí)質(zhì)性損害，則可能對(duì)受惠于該補(bǔ)貼的進(jìn)口產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅。由于美國《1930 年關(guān)稅法》第351 章《反傾銷和反補(bǔ)貼稅》沒有對(duì)匯率低估補(bǔ)貼中的利益計(jì)算和專向性認(rèn)定作出規(guī)定，“反補(bǔ)貼新規(guī)”在這兩方面進(jìn)行了修正和補(bǔ)充。

1.利益計(jì)算

根據(jù)新規(guī)增加的第351 章528 節(jié)，美國商務(wù)部認(rèn)定匯率低估會(huì)考慮涉案國家的實(shí)際有效匯率（Real Effective Exchange Rate，以下簡稱REER）與在中期實(shí)現(xiàn)外部平衡并反映適當(dāng)政策的實(shí)際有效匯率（即均衡REER）之間是否存在差距，以認(rèn)定該國在相關(guān)期間內(nèi)貨幣匯率是否被低估。②實(shí)際有效匯率（REER）是剔除通貨膨脹對(duì)各國貨幣購買力的影響，一國貨幣與所有貿(mào)易伙伴國貨幣雙邊名義匯率的加權(quán)平均數(shù)。貿(mào)易關(guān)系最大的國家通常在該比較指數(shù)中的權(quán)重最大。參見韓龍：《美國匯率反補(bǔ)貼新規(guī)之國際合法性研判》，《法學(xué)》2020 年第10 期。如果存在低估，低估的程度通常是根據(jù)被調(diào)查企業(yè)以美元兌換的貨幣金額與在均衡REER 的預(yù)期情形下獲得的金額之間的差距為基礎(chǔ)來計(jì)算。

均衡REER 指一國實(shí)現(xiàn)外部平衡，經(jīng)濟(jì)達(dá)到潛在產(chǎn)出、充分就業(yè)和國際收支平衡時(shí)的實(shí)際匯率，實(shí)際的貿(mào)易條件、人口因素、流動(dòng)性約束和政府投資是均衡實(shí)際有效匯率的重要決定因素。③Kefei You &Nicholas Sarantis,Structural Breaks and the Equilibrium Real Effective Exchange Rate of China: A NATREX Approach,China Economic Review,Vol.23,No.4,2012,pp.1146-1163.但是均衡REER 難以量化，雖然目前有購買力平價(jià)法、利率平價(jià)法、資產(chǎn)組合理論等多種方法來定義均衡REER，但并沒有統(tǒng)一的、公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)?！巴獠科胶狻痹贗MF《2007 年決議》中被解釋為“不會(huì)或不太可能造成破壞性變動(dòng)的國際收支狀況”。④陳斌彬：《外部穩(wěn)定：IMF 匯率監(jiān)督新原則探析——以中美人民幣匯率爭(zhēng)議的解決為視角》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010 年第4 期。IMF 于2012 年推出的外部平衡評(píng)估法（EBA）作為衡量成員國經(jīng)常項(xiàng)目平衡狀態(tài)的依據(jù)，但其在變量選取、計(jì)算方法上是否合理仍然存在較大爭(zhēng)議。⑤IMF,“Methodology for Current Account and Exchange Rate Assessments”,27 December 2001,https://www.imf.org/external/pubs/nft/op/209/index.htm,visited on 2 February 2022.

2.專向性認(rèn)定

新規(guī)將匯率低估產(chǎn)生的補(bǔ)貼定性為國內(nèi)補(bǔ)貼而非出口補(bǔ)貼，并且需要對(duì)其專向性予以認(rèn)定。匯率低估補(bǔ)貼從定義上來看不構(gòu)成法律專向性，只能構(gòu)成事實(shí)專向性。在事實(shí)專向性的主體認(rèn)定上，《1930 年關(guān)稅法》第771 章（5A）（D）與ASCM 第2 條第1 款一致，規(guī)定補(bǔ)貼對(duì)象是“對(duì)授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)、或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”，但都沒有規(guī)定劃分“一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)。ASCM 第16 條定義“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”時(shí)采用了產(chǎn)品類型定義的標(biāo)準(zhǔn)，即“一組產(chǎn)業(yè)”的產(chǎn)品是同類型的。而根據(jù)新規(guī)第351.502 節(jié)規(guī)定，通常會(huì)將考慮從事國際貨物買賣的企業(yè)構(gòu)成此類的“一組企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）”。這并非以產(chǎn)品同類型定義“一組企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）”，因?yàn)樵谌蛞惑w化背景下，一國從事國際貨物買賣的企業(yè)交易的產(chǎn)品幾乎不可能是單一種類。新規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)相較于ASCM 而言明顯降低了認(rèn)定事實(shí)專向性的門檻。

在事實(shí)專向性的考慮因素方面，新規(guī)主要參考《1930 年關(guān)稅法》第771（5A）（D）（iii）條“一組企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）主要使用補(bǔ)貼”或“給予一組企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）不成比例的大量補(bǔ)貼”這兩個(gè)因素，它們也存在于ASCM 第2 條第1 款（c）項(xiàng)關(guān)于事實(shí)專向性的考慮因素中。但是，新規(guī)認(rèn)定匯率補(bǔ)貼的專向性可能存在的法律上瑕疵，在于認(rèn)定“主要使用”或“不成比例的大量”的方法。一是考慮被調(diào)查國國際收支的數(shù)據(jù)，特別是各類實(shí)體或活動(dòng)，包括出口商、外國投資者、游客、海外生產(chǎn)要素收入，所提供的外幣總額；①鄭偉：《美國貨幣低估反補(bǔ)貼法規(guī)修訂評(píng)析》，《武大國際法評(píng)論》2020 年第5 期。二是確定被調(diào)查的“一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”所提供的外幣占該總額的百分比。不論這個(gè)百分比在數(shù)量上要達(dá)到多少才能構(gòu)成“主要使用”或“不成比例的大量”，即便構(gòu)成，那么是否滿足事實(shí)專項(xiàng)性的要件由一國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在的多樣性程度決定。②See Panel Report,EC and Certain Member States-Large Civil Aircraft,para.7.975.如果一國的經(jīng)濟(jì)是以出口貨物為主要導(dǎo)向，那么匯率補(bǔ)貼可能會(huì)在很大程度上被認(rèn)定存在專向性，以進(jìn)口貨物為主要導(dǎo)向的國家就幾乎不存在匯率補(bǔ)貼專向性的可能。另外，在一國實(shí)行單一匯率制的情形下，匯率適用于其管轄范圍內(nèi)的所有主體，本身也與ASCM關(guān)于反補(bǔ)貼專向性規(guī)定的初衷相違背。

（三）匯率低估反補(bǔ)貼與匯率操縱的比較分析

匯率低估反補(bǔ)貼作為美國對(duì)他國匯率政策施壓的新工具，相較于指控他國匯率操縱具有更多優(yōu)勢(shì)（見下頁表1）。一方面，衡量匯率低估的標(biāo)準(zhǔn)雖然仍有爭(zhēng)議，但相對(duì)于匯率操縱標(biāo)準(zhǔn)更為固定?！?988貿(mào)易法案》對(duì)“匯率操縱國”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為“有實(shí)質(zhì)性全球經(jīng)常盈余且對(duì)美存在顯著雙邊貿(mào)易順差”，但未設(shè)定具體的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。③廖凡：《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議匯率章節(jié)述評(píng)——以“匯率操縱”問題為中心》，《武大國際法評(píng)論》2020 年第2 期。美國2015 年《貿(mào)易便利化與貿(mào)易執(zhí)行法》（Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015，以下簡稱《2015 貿(mào)易法案》）第701 節(jié)規(guī)定，美國財(cái)政部必須對(duì)與美國存在顯著的雙邊貿(mào)易順差、有實(shí)質(zhì)性的經(jīng)常項(xiàng)目盈余、持續(xù)單邊干預(yù)外匯市場(chǎng)的國家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策和貨幣匯率政策的強(qiáng)化分析，這實(shí)質(zhì)上就是對(duì)匯率操縱國的判斷。但該法也未明確以上三項(xiàng)強(qiáng)化分析要素的具體指標(biāo)，而是把具體衡量權(quán)限授予美國財(cái)政部確定匯率操縱國的認(rèn)定門檻?？v觀《2015 貿(mào)易法案》生效后至2021 年12 月美國財(cái)政部發(fā)布的11 份《美國主要貿(mào)易伙伴的宏觀經(jīng)濟(jì)和外匯政策報(bào)告》④這11 份報(bào)告的發(fā)布時(shí)間分別是：2016 年4 月、2016 年10 月、2017 年4 月、2017 年10 月、2018 年4 月、2018 年10 月、2019 年5 月、2020 年1 月、2020 年12 月、2021 年4 月、2021 年12 月。，財(cái)政部在2016 年4 月的報(bào)告中首次確定了強(qiáng)化分析的具體指標(biāo)，隨后在2019 年5 月和2021 年12 月的報(bào)告中對(duì)其進(jìn)行了兩次調(diào)整。事實(shí)上，美國多次認(rèn)定他國匯率操縱的依據(jù)都是《1988 貿(mào)易法案》而非《2015 貿(mào)易法案》，盡管財(cái)政部多次調(diào)整匯率操縱的具體認(rèn)定指標(biāo)，但至今沒有因?yàn)榉先?xiàng)具體指標(biāo)而被認(rèn)定為匯率操縱國的先例。因此，即使被轉(zhuǎn)化成美國國內(nèi)法，匯率操縱的認(rèn)定仍然具有極強(qiáng)的主觀性、政治性和不確定性。相較而言，匯率低估反補(bǔ)貼的認(rèn)定由于有ASCM 作為支撐，只要美國相關(guān)部門在開展反補(bǔ)貼調(diào)查、衡量補(bǔ)貼要件的過程中不與ASCM 相悖，在現(xiàn)行國際法層面對(duì)匯率低估補(bǔ)貼處于空白階段、對(duì)低估水平?jīng)]有國際統(tǒng)一認(rèn)可的衡量方法的前提之下，評(píng)估一國進(jìn)口產(chǎn)品是否構(gòu)成匯率低估補(bǔ)貼的主動(dòng)權(quán)實(shí)際上還是交給美國財(cái)政部等相關(guān)部門。但在“反補(bǔ)貼新規(guī)”降低專向性認(rèn)定門檻的前提下，一個(gè)采取有管理的浮動(dòng)匯率制度的國家銀行采取匯兌業(yè)務(wù)很有可能被視為財(cái)政資助，只要在衡量利益授予的過程中選取形式上合理的方法就可以認(rèn)定構(gòu)成匯率低估補(bǔ)貼?？梢?，認(rèn)定匯率低估的難度要明顯低于匯率操縱。

表1 美國國內(nèi)法下匯率操縱和匯率低估（偏差）規(guī)則比較

另一方面，由于兩者針對(duì)的目標(biāo)和實(shí)施路徑不同，它們對(duì)他國匯率施壓的效果也因此不同。匯率操縱針對(duì)的是國家，即該國政府通過貨幣政策、宏觀調(diào)控等手段操縱匯率導(dǎo)致另一國造成經(jīng)濟(jì)損失，解決方式是雙邊代表接觸和磋商；匯率低估反補(bǔ)貼調(diào)查是針對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品企業(yè)，通過對(duì)企業(yè)征收匯率低估反補(bǔ)貼稅倒逼企業(yè)所在目標(biāo)國調(diào)整國內(nèi)匯率政策。征收反補(bǔ)貼稅本來是貿(mào)易進(jìn)口國為了抵消出口國補(bǔ)貼產(chǎn)生的不公平的貿(mào)易效果而采取的報(bào)復(fù)性措施，但這種措施經(jīng)“反補(bǔ)貼新規(guī)”改造成一種變相的經(jīng)濟(jì)制裁手段。制裁的本質(zhì)是強(qiáng)力約束，反補(bǔ)貼措施作為一種貿(mào)易救濟(jì)路徑原本并不具備制裁性質(zhì)。但美國利用美元在等級(jí)體系中的優(yōu)勢(shì)地位和他國對(duì)美國的金融依賴性，試圖以匯率為貿(mào)易和金融的杠桿和連接點(diǎn)，對(duì)一國匯率相關(guān)的結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)行分析并在此基礎(chǔ)上向他國企業(yè)征收懲罰性關(guān)稅，而不單單是從匯率本身。因此，這種以貿(mào)易救濟(jì)為名行經(jīng)濟(jì)制裁之實(shí)的新工具相對(duì)于指控一國操縱匯率而言，具有更強(qiáng)的可操作性和有效性。

三、美國對(duì)華匯率低估反補(bǔ)貼調(diào)查分析——以“中國扎帶案”為例

（一）“中國扎帶案”概況

2020 年6 月26 日，美國公司Bedford Industries,Inc.向美國商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會(huì)提出申請(qǐng)，要求對(duì)原產(chǎn)于中國的扎帶產(chǎn)品啟動(dòng)反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查（以下簡稱“中國扎帶案”）①See U.S.Department of Commerce,“Twist Ties from the People’s Republic of China (Initiation)”,27 July 2020,https://www.federalregister.gov/documents/2020/07/27/2020-16232/twist-ties-from-the-peoples-republic-of-china-initiation-ofcountervailing-duty-investigation,visited on 16 January 2021.，包含對(duì)人民幣低估補(bǔ)貼項(xiàng)目的指控。這是“反補(bǔ)貼新規(guī)”頒布后美國首次針對(duì)人民幣匯率低估的反補(bǔ)貼調(diào)查申請(qǐng)。

2020 年10 月28 日，中國、美國和歐盟代表在WTO 補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施委員會(huì)會(huì)議上就中國補(bǔ)貼通報(bào)和美國匯率低估“反補(bǔ)貼新規(guī)”等問題展開辯論。中國代表對(duì)美國開展匯率低估反補(bǔ)貼調(diào)查的合法性提出質(zhì)疑，認(rèn)為這構(gòu)成反補(bǔ)貼措施的濫用。美國代表以該問題不在會(huì)議議程為由，未做出正面回應(yīng)。②World Trade Online,“U.S.rips China for lax subsidy notifications;China blasts U.S.currency rule”,28 October 2020,https://insidetrade.com/daily-news/us-rips-china-lax-subsidy-notifications-china-blasts-us-currency-rule,visited on 16 January 2021.2020年11 月24 日，美國商務(wù)部對(duì)“中國扎帶案”做出反補(bǔ)貼調(diào)查肯定性初裁，認(rèn)定中國出口商和生產(chǎn)商的被調(diào)查產(chǎn)品補(bǔ)貼率均為122.5%。①王明偉：《揭開美國〈反補(bǔ)貼新規(guī)則〉面紗》，《中國外匯》2021 年第8 期。美國商務(wù)部使用“不利可得事實(shí)”規(guī)則，直接裁定人民幣匯率低估項(xiàng)目的補(bǔ)貼幅度為10.54%。2021 年2 月17 日，美國商務(wù)部對(duì)“中國扎帶案”做出肯定性終裁，并決定暫不對(duì)人民幣匯率低估補(bǔ)貼問題做出認(rèn)定，而是推遲到對(duì)該措施進(jìn)行第一次行政復(fù)審時(shí)繼續(xù)調(diào)查。②初步調(diào)查后，經(jīng)請(qǐng)求，美國商務(wù)部將對(duì)特定出口商在過去12 個(gè)月（如是第一次行政復(fù)審，則為過去18 個(gè)月左右）內(nèi)對(duì)美國的出口情況進(jìn)行復(fù)審，以確定是否應(yīng)降低、提高或保持該出口商的反傾銷或反補(bǔ)貼幅度。這意味著匯率反補(bǔ)貼調(diào)查具有溯及力。參見姚愛峰：《了解美國反傾銷及反補(bǔ)貼令行政復(fù)審》，http://www.gsiic.com.cn/Artic le/200902/20090223140327_77527.html，2021 年5 月9 日。由于未將匯率低估項(xiàng)目納入補(bǔ)貼幅度計(jì)算，終裁中的補(bǔ)貼幅度相比初裁下降了10.54%。③International Trade Administration,“Final Determinations in the Antidumping and Countervailing Duty Investigations of Certain Twist Ties from China”,17 February 2021,https://www.trade.gov/faq/final-determinations-antidumping-andcountervailing-duty-investigation-certain-twist-ties-china,visited on 16 January 2022.美國商務(wù)部給出的理由是，對(duì)匯率低估進(jìn)行利益分析需要考慮多個(gè)方面的因素，專向性分析也十分復(fù)雜，加之人民幣匯率低估調(diào)查缺乏先例，商務(wù)部需要有更多的時(shí)間和證據(jù)做出最終認(rèn)定。④International Trade Administration,“Final Determinations in the Antidumping and Countervailing Duty Investigations of Certain Twist Ties from China”.中國商務(wù)部表示，美國以中方“缺乏透明度”為由，沒有按照相關(guān)世貿(mào)規(guī)則的要求進(jìn)行調(diào)查和論證，而是主要依據(jù)缺乏證據(jù)的美國財(cái)政部報(bào)告進(jìn)行裁決，嚴(yán)重違背有關(guān)國際規(guī)則。⑤中國商務(wù)部：《商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查局負(fù)責(zé)人就美在對(duì)華扎帶反補(bǔ)貼案中對(duì)所謂“人民幣匯率低估”做出初步裁定發(fā)表談話》，http://www.mofcom.gov.cn/article/news/202011/20201103018968.shtml，2022 年5 月13 日。中國已于2015 年加入IMF 的數(shù)據(jù)公布特殊標(biāo)準(zhǔn)（SDDS），并且按照該標(biāo)準(zhǔn)披露外匯相關(guān)數(shù)據(jù)，完全符合國際標(biāo)準(zhǔn)。

（二）美國對(duì)人民幣匯率低估反補(bǔ)貼的考量

1.財(cái)政資助

《1930 年關(guān)稅法》第771（5）（B）條規(guī)定，財(cái)政資助通常由一國境內(nèi)的政府或任何公共實(shí)體提供，也可以由政府通過委托或指示私人實(shí)體提供。第771（5）（D）條中描述了四種類型的政府財(cái)政資助：直接資金轉(zhuǎn)移或潛在的資金轉(zhuǎn)移；放棄或未收取其他應(yīng)收取的收入；提供除一般基礎(chǔ)設(shè)施外的商品或服務(wù)；購買貨物。美國商務(wù)部現(xiàn)行反補(bǔ)貼法規(guī)在內(nèi)容上完全借鑒了ASCM 第1 條關(guān)于財(cái)政資助的認(rèn)定。

開展匯兌業(yè)務(wù)的中國銀行很可能被認(rèn)定為財(cái)政資助的主體。中國由銀行主導(dǎo)的金融體系中，國家（在中央和地方政府層面）對(duì)銀行業(yè)的大部分資產(chǎn)實(shí)施有效控制。根據(jù)《中國人民銀行法》第2 條，中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，實(shí)施外匯管理，監(jiān)督管理銀行間外匯市場(chǎng)。近年來，雖然人民幣匯率制度往市場(chǎng)化的方向進(jìn)行了一系列重大改革，且中國人民銀行在直接干預(yù)和貨幣措施方面比較謹(jǐn)慎，但外匯價(jià)格機(jī)制和外匯管制制度需要服務(wù)于整體經(jīng)濟(jì)，人民幣仍然是一種受到嚴(yán)格管理的貨幣。⑥沈偉：《人民幣匯率改革和人民幣國際化：超越市場(chǎng)和管制的第三條路徑》，《區(qū)域與全球發(fā)展》2020 年第3 期。美國商務(wù)部認(rèn)為，中國政府實(shí)施了嚴(yán)格管理人民幣對(duì)美元匯率的政策，使人民幣的價(jià)值保持在一個(gè)狹窄的目標(biāo)區(qū)間內(nèi)，以保持中國出口的競(jìng)爭(zhēng)力，使中國出口商受益于政府。⑦See Letter from Andy Baukol,Principal Deputy Assistant Secretary for International Monetary Policy to James Maeder,Deputy Assistant Secretary for Antidumping and Countervailing Duty Operations,9 November 2020.2020 年8 月24 日，美國商務(wù)部在對(duì)從越南進(jìn)口的乘用車和輕卡輪胎反補(bǔ)貼調(diào)查中認(rèn)定，由于越南外匯交易法律的實(shí)施，越南“私人銀行”和“外資銀行”被“委托或指示”通過貨幣兌換交易提供匯率低估補(bǔ)貼的財(cái)政資助。而越南在制定貨幣政策時(shí)正是遵循與中國類似的政府指導(dǎo)方針，其國有商業(yè)銀行在兌換外幣時(shí)必須遵循越南國家銀行制定的匯率政策。⑧《越南國家銀行法》第10 條規(guī)定，越南國家銀行行長有權(quán)“決定使用包括再融資、利率、匯率、強(qiáng)制性準(zhǔn)備金、公開市場(chǎng)操作以及政府規(guī)定的其他工具和措施，以執(zhí)行國家貨幣政策”。第13 條第2 款規(guī)定：“越南國家銀行管理越南的匯率制度并宣布匯率，匯率應(yīng)根據(jù)國家管制的市場(chǎng)上的外匯供應(yīng)和需求來確定?！币虼?，開展匯兌業(yè)務(wù)的中國銀行很可能被認(rèn)定為匯率低估補(bǔ)貼的提供者，即財(cái)政資助的主體。

“反補(bǔ)貼新規(guī)”將匯率低估補(bǔ)貼認(rèn)定為第771（5）（D）條第一項(xiàng)的“政府直接資金轉(zhuǎn)移或潛在的資金轉(zhuǎn)移（transfer of funds）”。但是，購匯行為是否屬于主體對(duì)出口企業(yè)以資金直接轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵在于有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資源是否得到轉(zhuǎn)移。貨幣兌換是貨幣之間的等值交易，而“轉(zhuǎn)移”意味著轉(zhuǎn)移方資源的減少和接收方資源的等量增加。國際商事主體在進(jìn)行貨幣兌換時(shí)失去了外幣且獲得了本幣，不符合“轉(zhuǎn)移”的定義。即使中國人民銀行被認(rèn)為是財(cái)政資助的主體，但匯率低估補(bǔ)貼是否符合財(cái)政資助“資金轉(zhuǎn)移”的客觀要件，事實(shí)上仍然不確定。

2.利益授予

根據(jù)“反補(bǔ)貼新規(guī)”，一國REER 低于均衡REER 則被視為存在匯率低估，利益授予以兩者差距為基礎(chǔ)進(jìn)行計(jì)算，但目前并沒有國際公認(rèn)的評(píng)估均衡REER 的方法。2020 年8 月，美國財(cái)政部發(fā)布了針對(duì)未決反補(bǔ)貼程序的匯率低估評(píng)估方法——全球匯率評(píng)估框架（GERAF）以協(xié)助商務(wù)部開展匯率評(píng)估工作。①U.S.Department of Treasury,“Global Exchange Rate Assessment Framework Methodology”,August 2020,pp.2,https://home.treasury.gov/policy-issues/international/exchange-rate-analysis,visited on 10 February 2021.財(cái)政部聲稱GERAF 是建立在IMF 采用的EBA 的基礎(chǔ)之上，試圖給予GERAF 國際合法性。IMF 旨在通過EBA 評(píng)估其成員國的經(jīng)常賬戶和匯率，給予成員國矯正外部失衡所需要的相關(guān)匯率信息，通過對(duì)話和磋商等方式對(duì)成員國進(jìn)行監(jiān)督。美國通過其開發(fā)和應(yīng)用的GERAF，可以識(shí)別和量化特定政府政策（包括政府對(duì)外匯市場(chǎng)的干預(yù)）對(duì)特定貨幣估值的影響。而量化影響的目的就是為了確定補(bǔ)貼的“利益授予”，進(jìn)而向目標(biāo)國家企業(yè)征收反補(bǔ)貼稅，實(shí)施變相制裁，完全背離IMF 的宗旨。

美國財(cái)政部于2020 年11 月9 日出具報(bào)告從人民幣匯率是否存在低估和中國政府行為是否導(dǎo)致了匯率低估兩個(gè)方面進(jìn)行了分析。②See Letter from Andy Baukol,Principal Deputy Assistant Secretary for International Monetary Policy to James Maeder,Deputy Assistant Secretary for Antidumping and Countervailing Duty Operations,9 November 2020.一方面，財(cái)政部認(rèn)定人民幣匯率存在低估，原因是中國作為快速增長的新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，合理的中期外部平衡將導(dǎo)致非常有限的經(jīng)常賬戶盈余，或者更有可能是適度的經(jīng)常賬戶赤字。③IMF 判斷，自2017 年以來，中國經(jīng)常賬戶余額占GDP 的適當(dāng)中期水平為略低于0%，即應(yīng)有適度的經(jīng)常賬戶赤字。See 2020,2019,and 2018 IMF External Sector Reports,https://www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/External-Sector-Reports,visited on 3 March 2022.相反，中國的貿(mào)易和經(jīng)常賬戶盈余在2019 年呈上升趨勢(shì)。此外，盡管中國的生產(chǎn)率持續(xù)提高，但REER 近年來基本持平或下降，2019 年的REER 比2015 年的水平低了近6%。④See BIS broad real effective exchange rate index for China,based on data available as of 5 November 2020,https://www.bis.org/statistics/eer.htm,visited on 3 March 2022.美國財(cái)政部因此認(rèn)為中國2019 年REER 低于均衡REER，人民幣存在低估現(xiàn)象。

另一方面，美國財(cái)政部將人民幣匯率低估歸咎于中國政府行為。一是由于中國人民銀行設(shè)置了每日交易中間價(jià)，引入了逆周期因子，并采取了直接干預(yù)外匯市場(chǎng)、影響離岸交易的人民幣計(jì)價(jià)資產(chǎn)利率、改變外匯衍生品交易的準(zhǔn)備金要求等手段干預(yù)外匯市場(chǎng)；二是認(rèn)為中國匯率管理制度中的數(shù)據(jù)透明度有限，沒有披露其對(duì)外匯市場(chǎng)（包括國有銀行）的干預(yù)程度和匯率管理機(jī)制的其他關(guān)鍵特征⑤U.S.Department of the Treasury,“Report to Congress-Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States”,May 2019,p.5,https://home.treasury.gov/system/files/206/2019-05-28-May-2019-FX-Report.pdf,visited on 3 March 2021.，在匯率管理機(jī)制的目標(biāo)或政策目標(biāo)、離岸人民幣市場(chǎng)活動(dòng)等方面并不完全透明。另外，中國的財(cái)政和信貸政策缺乏競(jìng)爭(zhēng)中性，更傾向于支持工業(yè)部門和國有企業(yè)。美國財(cái)政部基于這些原因，認(rèn)為很難對(duì)個(gè)別匯率行動(dòng)的影響做出準(zhǔn)確評(píng)估，最后直接得出了中國政府行為導(dǎo)致2019 年人民幣兌美元匯率低估約5%的結(jié)論，且該評(píng)估的不確定性區(qū)間為3%—7%，并據(jù)此計(jì)算了人民幣兌美元的名義匯率與均衡REER 之間的差額。但事實(shí)上，美國財(cái)政部并沒有給出任何量化計(jì)算過程，也沒有具體分析中國政府各項(xiàng)措施的影響。

3.專向性認(rèn)定

“反補(bǔ)貼新規(guī)”第351.502 節(jié)把“從事國際貨物買賣的企業(yè)”認(rèn)定為“一組企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）”，并參考《1930 年關(guān)稅法》第771（5A）（D）（iii）條“一組企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）主要使用補(bǔ)貼”或“給予一組企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）不成比例的大量補(bǔ)貼”這兩個(gè)因素來認(rèn)定補(bǔ)貼是否具有專向性。美國商務(wù)部在本案中沒有采信中國外匯管理局在問卷回復(fù)中提供的年度非銀行部門涉外收支數(shù)據(jù)，而是采用IMF 和OECD 發(fā)布的中國境內(nèi)美元流入數(shù)據(jù)，減去根據(jù)中國海關(guān)總署加工貿(mào)易數(shù)據(jù)計(jì)算出的中間投入品進(jìn)口值，認(rèn)定調(diào)查期內(nèi)中國的絕大部分（69.9%）美元流入來自貨物出口，并據(jù)此裁定從事國際貨物買賣的企業(yè)是“匯率低估”補(bǔ)貼的主要接受者，該補(bǔ)貼具有事實(shí)上的專向性。如果僅憑一國國際收支數(shù)據(jù)和被調(diào)查對(duì)象所提供的外幣所占外幣總額百分比來判斷上述的兩個(gè)考慮因素，這個(gè)百分比的標(biāo)準(zhǔn)確定仍由美國商務(wù)部自行決定。這實(shí)質(zhì)上與被調(diào)查國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)在多樣性有必然聯(lián)系，出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)的國家所產(chǎn)生的匯率補(bǔ)貼很有可能被認(rèn)定為存在專向性，進(jìn)口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)的國家所產(chǎn)生的匯率補(bǔ)貼幾乎不存在專向性，這不符合ASCM 關(guān)于反補(bǔ)貼專向性的要求。

綜上所述，美國財(cái)政部及相關(guān)部門表面上是對(duì)中國企業(yè)在匯兌過程中可能產(chǎn)生的匯率低估補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)查，實(shí)質(zhì)上是通過美國國內(nèi)法對(duì)中國的結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)行指控。首先，在財(cái)政資助方面，不論購匯行為被視為“資金轉(zhuǎn)移”是否合理，鑒于中國目前采取有管理的浮動(dòng)匯率政策和資本管制，有匯兌業(yè)務(wù)的中國銀行很有可能被視為財(cái)政資助主體。其次，在利益授予方面，美國指責(zé)中國貨幣政策工具缺乏透明度導(dǎo)致無法評(píng)估，又指責(zé)中國通過國內(nèi)政策助長賬戶盈余，進(jìn)而影響人民幣匯率。最后，在專向性認(rèn)定方面，無論從“一組企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）”的寬泛認(rèn)定還是從事實(shí)專向性考慮因素的評(píng)估，都是從美國自身利益出發(fā)降低了認(rèn)定補(bǔ)貼專向性應(yīng)有的門檻。“反補(bǔ)貼新規(guī)”作為中美貿(mào)易戰(zhàn)后期美國對(duì)他國匯率施壓的工具，表面上是為了消除匯率偏差以實(shí)現(xiàn)所謂的“公平貿(mào)易”，實(shí)際上是把中美貿(mào)易逆差的客觀結(jié)果歸咎于中國國內(nèi)政策，以削減貿(mào)易逆差并遏制中國的崛起，維護(hù)以美元為核心的等級(jí)體系。

四、中國應(yīng)對(duì)美國匯率低估反補(bǔ)貼調(diào)查的策略

匯率低估反補(bǔ)貼制度作為美國施壓他國匯率、維護(hù)等級(jí)體系的新工具，雖然在可操作性等方面有一定的不足，但鑒于美國長期以來將國內(nèi)法與國際法相互轉(zhuǎn)換運(yùn)用的豐富經(jīng)驗(yàn)，不排除其成為未來大國博弈、遏制競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)施金融制裁的有力工具。中國應(yīng)堅(jiān)持IMF 對(duì)匯率問題的實(shí)質(zhì)管轄權(quán)，積極維護(hù)國家貨幣主權(quán)，繼續(xù)推動(dòng)中國金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)中性和匯率市場(chǎng)化改革，以金融擁抱化解制裁，減小匯率低估反補(bǔ)貼調(diào)查對(duì)中國的不利影響。

（一）堅(jiān)持IMF 對(duì)匯率問題的實(shí)質(zhì)管轄權(quán)

“反補(bǔ)貼新規(guī)”有違WTO《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》第23 條關(guān)于尋求多邊救濟(jì)機(jī)制的規(guī)定和GATT 第15 條有關(guān)外匯安排的規(guī)定。由于《IMF 協(xié)定》表明匯率政策屬于外匯安排，WTO 確立了IMF 對(duì)WTO 成員國匯率措施導(dǎo)致本國匯率低估情形的認(rèn)定權(quán)。作為WTO 成員國，美國有義務(wù)遵守WTO 的規(guī)定，尊重IMF 對(duì)被調(diào)查成員國匯率行動(dòng)合法性的認(rèn)定權(quán)和認(rèn)定結(jié)果。IMF 并沒有授權(quán)任何成員國對(duì)他國進(jìn)行匯率低估的認(rèn)定，IMF 監(jiān)督其成員在第4 條第1 款第（3）項(xiàng)下義務(wù)的方式是通過“持續(xù)對(duì)話和勸說”，而這種監(jiān)督的唯一結(jié)果是建議成員調(diào)整其國內(nèi)政策。IMF 在2020 年發(fā)布的年度報(bào)告中也提出，“反補(bǔ)貼新規(guī)”有可能對(duì)多邊貿(mào)易和國際貨幣體系帶來風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)貨幣政策產(chǎn)生潛在影響①IMF,“Staff Report”,2020 Article IV Consultation,17 July 2020,p.3,https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2021/01/06/Peoples-Republic-of-China-2020-Article-IV-Consultation-Press-Release-Staff-Report-and-49992,visited on 16 March 2022.，并警示美國新規(guī)則有可能引發(fā)其他國家效仿。②IMF,“Staff Report”.

在WTO 上訴機(jī)構(gòu)停擺的情況下，美國匯率反補(bǔ)貼措施是否違反WTO 規(guī)則，目前很難通過WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制得到答案。盡管IMF 規(guī)則有資本制裁、免除成員國資格等措施，但事實(shí)上，IMF 從成立至今沒有對(duì)其他國家采取過實(shí)質(zhì)性的制裁措施。提升國際金融法律的執(zhí)行力仍然需要建立在不同國家公平對(duì)話的基礎(chǔ)之上。二十國集團(tuán)（G20）在2008 年金融危機(jī)后設(shè)立金融穩(wěn)定理事會(huì)（Financial Stability Board，F(xiàn)SB），領(lǐng)導(dǎo)了國際金融監(jiān)管改革，監(jiān)督各國實(shí)施國際金融監(jiān)管。①顧賓：《硬化國際金融法的探索——金融穩(wěn)定理事會(huì)(FSB)的視角》，《武大國際法評(píng)論》2016 年第19 卷。關(guān)于匯率問題，同樣可以通過類似形式提高IMF 匯率監(jiān)管的執(zhí)行力。另外，《中美經(jīng)貿(mào)協(xié)定（第一階段）》第5 章第4 條就匯率爭(zhēng)議解決達(dá)成共識(shí)，若雙方在第7 章雙邊評(píng)估和爭(zhēng)端解決安排框架下不能解決爭(zhēng)議，一方可以請(qǐng)求IMF 在其職責(zé)范圍內(nèi)予以相應(yīng)的處理。美國完全可以按照協(xié)定達(dá)成的共識(shí)與中國就匯率問題展開磋商和談判，并非單方面實(shí)施匯率低估反補(bǔ)貼調(diào)查。無論如何，解決匯率問題應(yīng)在尊重國家貨幣主權(quán)的基礎(chǔ)上適當(dāng)考慮匯率變動(dòng)的外溢效應(yīng)②韓立余、梁意：《匯率與補(bǔ)貼關(guān)系的全球治理》，《中國高校社會(huì)科學(xué)》2021 年第5 期。，并非由個(gè)別國家通過修改并適用國內(nèi)法而將本國政府的意志和需要強(qiáng)加到他國之上。匯率反補(bǔ)貼爭(zhēng)議的本質(zhì)是仍是匯率問題，也是全球經(jīng)濟(jì)治理的重要內(nèi)容，應(yīng)由國際社會(huì)共同解決。各國應(yīng)堅(jiān)持IMF 對(duì)匯率問題的實(shí)質(zhì)管轄權(quán)，在匯率和補(bǔ)貼的關(guān)系上達(dá)成多邊共識(shí)，并在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的國際規(guī)則。

（二）推動(dòng)中國金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)中性

美國財(cái)政部在“中國扎帶案”審查中認(rèn)為中國扭曲的國內(nèi)政策導(dǎo)致經(jīng)常賬戶盈余不合理地持續(xù)上升。實(shí)際上，外匯儲(chǔ)備是經(jīng)常賬戶的盈余和資本賬戶中私人交易的盈余相加的結(jié)果，前者主要是加工貿(mào)易盈余導(dǎo)致，后者可歸因于外國直接投資導(dǎo)致私人賬戶資本凈流入的增加。從20 世紀(jì)80 年代起，美國、日本先后出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“空心化”傾向，主要進(jìn)口質(zhì)高價(jià)廉的零件在國內(nèi)組裝，甚至直接進(jìn)口外國制成品在本國銷售以取代國內(nèi)的生產(chǎn)。③史美麟、周錦奎：《國際貿(mào)易與國際金融》，上海：華東理工大學(xué)出版社，1997 年，第5 頁。中國作為勞動(dòng)密集型國家，其比較優(yōu)勢(shì)集中于傳統(tǒng)加工和組裝環(huán)節(jié)，這樣導(dǎo)致了在一定階段有比較多的加工貿(mào)易盈余和經(jīng)常賬戶盈余。因此，中國加工貿(mào)易的盈余和美國加工貿(mào)易赤字的增加，一定程度上是經(jīng)濟(jì)全球化的產(chǎn)物，并非實(shí)質(zhì)上的貿(mào)易失衡。中國作為發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體并非一定要有非常有限的經(jīng)常賬戶盈余甚至存在適度赤字才合理。

美國財(cái)政部指責(zé)中國政府有意將財(cái)政、信貸政策傾向于國有企業(yè)和工業(yè)部門，導(dǎo)致了經(jīng)常賬戶的不合理盈余。這實(shí)質(zhì)上是指責(zé)中國政策使得競(jìng)爭(zhēng)中性偏離，進(jìn)而導(dǎo)致加工貿(mào)易盈余、經(jīng)常賬戶盈余和外匯儲(chǔ)備的增加，人民幣理應(yīng)升值。但中國近年來實(shí)際有效匯率（REER）的基本持平或下降與持續(xù)增高的生產(chǎn)率并不匹配，一個(gè)重要的原因是競(jìng)爭(zhēng)非中性，銀行業(yè)對(duì)民企貸款的比率與民營經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中地位不匹配，金融市場(chǎng)資本并未實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化分配，不利于金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。金融機(jī)構(gòu)信貸資源逐漸向民營企業(yè)傾斜實(shí)際上是糾偏國有銀行長期以來對(duì)國有企業(yè)更為優(yōu)惠的授信政策和債務(wù)中性偏離。這一糾偏需要銀行監(jiān)管部門和銀行業(yè)制定糾偏式的授信政策，下放審批權(quán)限，單列信貸額度，引導(dǎo)國有銀行等金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)民營企業(yè)的信貸支持。④沈偉：《“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則下的國有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中性偏離和競(jìng)爭(zhēng)中性化之困》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2019 年第5 期。

（三）以金融擁抱化解制裁，繼續(xù)推進(jìn)匯率市場(chǎng)化改革

2018 年以來，中美之間有金融“脫鉤”的趨勢(shì)。中國面臨美國施加金融制裁的可能，匯率低估補(bǔ)貼正是美國通過匯率制裁中國企業(yè)乃至影響中國匯率和金融制度的有效工具。鑒于中國目前的國際地位以及國際貿(mào)易中的體量，美國要想維持美元霸權(quán)地位、鞏固等級(jí)體系，離不開中國政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和市場(chǎng)的全面參與，排除中國會(huì)導(dǎo)致美元等級(jí)體系的松動(dòng)甚至瓦解，中美金融市場(chǎng)的深度融合增加了脫鉤的難度。⑤沈偉、陳睿毅：《中美金融“脫鉤”和“再掛鉤”的邏輯與應(yīng)對(duì)——一個(gè)反制裁的視角》，《東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第3 期。為了增加境外美元資產(chǎn)的安全性，中國應(yīng)當(dāng)保持擁有一定規(guī)模的美國國債，開放金融市場(chǎng)，深化兩國金融行業(yè)融合，形成合作的態(tài)勢(shì)。通過金融擁抱應(yīng)對(duì)金融脫鉤，可以抵消美國金融脫鉤的企圖和離心力。

人民幣國際化在中美博弈和中美金融“脫鉤”的背景下具有突破美國對(duì)華金融脫鉤的作用。中國應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)人民幣在全球市場(chǎng)的吸引力，增加人民幣計(jì)價(jià)和定價(jià)的產(chǎn)品和服務(wù)，擴(kuò)大人民幣國際市場(chǎng)，推進(jìn)人民幣國際化。人民幣匯率制度經(jīng)過了一系列改革，其規(guī)范化和市場(chǎng)化得以提升，但其形成過程、浮動(dòng)及調(diào)整政策實(shí)施的原因，目前仍被外界指責(zé)缺乏透明度。中國有必要進(jìn)一步推動(dòng)人民幣匯率市場(chǎng)化改革并完善人民幣匯率市場(chǎng)化形成機(jī)制，強(qiáng)化匯率政策和措施的相關(guān)信息披露，嚴(yán)格遵守并履行IMF 協(xié)定中規(guī)定的成員國義務(wù)。推動(dòng)人民幣國際化可以一定程度上減少本外幣之間的兌換，使類似“反補(bǔ)貼新規(guī)”這樣的國內(nèi)法失去應(yīng)用的基礎(chǔ)和條件。

“反補(bǔ)貼新規(guī)”的生效開啟了美國針對(duì)他國匯率低估展開反補(bǔ)貼調(diào)查的系列行動(dòng)，成為其維護(hù)美元等級(jí)體系的新工具，其本質(zhì)是一種經(jīng)濟(jì)制裁，相對(duì)匯率操縱而言具有更強(qiáng)的可操作性和有效性。無論是財(cái)政資助、利益授予還是專向性認(rèn)定，“反補(bǔ)貼新規(guī)”與ASCM 關(guān)于反補(bǔ)貼的構(gòu)成要件都存在著一定程度的背離。美國財(cái)政部在“中國扎帶案”肯定性終裁中以專向性認(rèn)定復(fù)雜等因素為由暫不對(duì)人民幣匯率低估補(bǔ)貼問題做出認(rèn)定。因此，美國對(duì)匯率低估展開反補(bǔ)貼調(diào)查仍存在重重阻礙。但是，從美國目前采取的各種手段不難看出美國對(duì)他國匯率操縱和低估進(jìn)行反制的努力和立場(chǎng)，也難掩其通過修改國內(nèi)法將本國政府的意志和需要強(qiáng)加到他國之上的單邊主義思想①沈偉等：《霸權(quán)之后的大轉(zhuǎn)型：中美貿(mào)易摩擦中的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則分歧和重構(gòu)》，《海峽法學(xué)》2022 年第3 期。，維護(hù)以美國為核心的等級(jí)體系和美元霸權(quán)。中國應(yīng)當(dāng)對(duì)被調(diào)查企業(yè)予以必要支持，堅(jiān)持IMF 對(duì)人民幣匯率問題的實(shí)質(zhì)管轄權(quán)立場(chǎng)。同時(shí)，中國要通過金融擁抱應(yīng)對(duì)金融脫鉤和制裁，繼續(xù)推進(jìn)人民幣匯率制度和競(jìng)爭(zhēng)中性改革，進(jìn)一步推動(dòng)人民幣國際化、開放中國金融市場(chǎng)，盡可能降低匯率低估反補(bǔ)貼調(diào)查對(duì)中國產(chǎn)生的不利影響。