王正盛，王麗，紀凱，桑凌志，陳雪飛，陳任,2

1.安徽醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院，安徽 合肥 230032；2.安徽醫(yī)科大學(xué)附屬宿州醫(yī)院，安徽 宿州 234000

1 研究背景

韌性是指在面對風險和長期壓力源時所反映出的吸收干擾、適應(yīng)變化、自我組織和不斷學(xué)習(xí)的能力[1]。韌性的概念最早源于物理學(xué)，后來被引入災(zāi)害學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域進行了廣泛研究。社會組織是政府和市場系統(tǒng)之外的組織，在我國也被稱為非政府組織、民間組織、草根組織，國家級各類文件中現(xiàn)統(tǒng)稱為社會組織[2]。在新的社會背景下，社會組織參與我國衛(wèi)生健康領(lǐng)域工作的形式越來越多樣，參與層面也更加廣泛[3]。在新冠肺炎疫情這樣危害巨大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，可以看到有許多社會組織參與了疫情防控工作，為疫情防控做出了不小的貢獻，但是一些社會組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力仍然比較欠缺。組織韌性是指由于組織識別風險的戰(zhàn)略意識，組織在突發(fā)事件發(fā)生前常態(tài)下所建立的預(yù)防和抵御內(nèi)外部沖擊措施的能力，以及在突發(fā)事件發(fā)生后非常態(tài)下所建立的快速恢復(fù)到穩(wěn)定狀態(tài)并在此基礎(chǔ)上施行創(chuàng)新措施的能力[4]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性以及危害性等特點十分考驗著社會組織的應(yīng)對能力。由此可見，社會組織的組織韌性與突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)對能力是可以關(guān)聯(lián)起來的，從韌性視角探討提升社會組織突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力的策略是一個值得研究的新方向。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為一種突發(fā)事件可以分為事件前、事件初、事件中和事件后四個時期[5]。而社會組織的韌性在這四個時期中又相應(yīng)地表現(xiàn)為突發(fā)公共衛(wèi)生事件前的預(yù)警能力、突發(fā)公共衛(wèi)生事件初的承受能力、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的緩解能力以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件后的恢復(fù)能力[6]。富于韌性的社會組織在遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件沖擊后，在上述四個時期中都能采取相應(yīng)措施合理應(yīng)對，突發(fā)公共衛(wèi)生事件對其可持續(xù)發(fā)展能力則不會構(gòu)成太大威脅；相反，缺乏韌性的社會組織在受到突發(fā)公共衛(wèi)生事件沖擊后會由于缺乏相應(yīng)的應(yīng)對能力而使其功能運作受到破壞，無法恢復(fù)到正常的發(fā)展水平，甚至?xí)媾R解散的風險。PPRR模型是由史蒂芬·芬克提出的一種危機管理理論，PPRR是指危機發(fā)生的預(yù)防(Prevention)、準備(Preparation)、反應(yīng)(Response)和恢復(fù)(Recovery)四個階段[7]。PPRR從危機發(fā)生不同階段來考慮相應(yīng)應(yīng)對策略的理論，具備科學(xué)性與實踐性，適用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對策略分析[8]。本研究將從韌性視角探討當前我國社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力上所存在的問題，并根據(jù)PPRR模型探索提升社會組織韌性的措施，提高社會組織的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力。如圖1所示。

圖1 社會組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件韌性能力分解

2 社會組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件自身韌性所存在的問題

多個調(diào)查研究顯示，近年來我國的社會組織逐年增加，但在不同地區(qū)，由于社會經(jīng)濟發(fā)展等原因，社會組織發(fā)展狀況差異十分明顯[9-10]。北京、上海等發(fā)達地區(qū)的社會組織發(fā)展得較為成熟、質(zhì)量較高，面對危機能夠及時反應(yīng)，處理得當[11]。但在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，社會組織發(fā)展就較為落后，其應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力也較弱。接下來將從韌性角度分析當前我國社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力方面存在的問題。

2.1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件前的預(yù)警能力

隨著科技進步與社會快速發(fā)展，突發(fā)事件尤其是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生率不斷增加。突發(fā)公共衛(wèi)生事件與一般的災(zāi)害性事件不同，像“新冠肺炎”、“非典”這樣的突發(fā)事件會給社會造成嚴重的危害。具有良好預(yù)警能力的社會組織會及早準備，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件來臨后做到從容應(yīng)對。在社會組織內(nèi)部，對組織預(yù)警能力影響最大的因素就是組織的管理者。組織管理者對外能夠代表組織，對內(nèi)起著主導(dǎo)全局的作用，在繁榮穩(wěn)定的社會背景下，組織的管理者更要居安思危，提升自我危機意識[12]。據(jù)以往我國社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的表現(xiàn)不難發(fā)現(xiàn)，當前我國社會組織的管理者缺乏未雨綢繆的能力，并沒有意識到所面臨危機的嚴重性，只是根據(jù)自己的經(jīng)驗在危機后逐漸開展各項工作，以致在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中出現(xiàn)許多應(yīng)對不力的情況[13]。而在社會組織外部，政府干預(yù)對社會組織的預(yù)警能力則會產(chǎn)生很大影響。在我國，除了紅十字會、慈善總會這類大型的社會組織與政府的聯(lián)系較為密切外，其他的中小型社會組織與政府的交流甚少。政府作為國家管理機構(gòu)能夠調(diào)動全國的資源與信息，其預(yù)警能力比社會組織要強得多。但是，政府與我國大部分社會組織都未建立有效的信息交流機制，社會組織獲取不了有效的預(yù)警信息，所以在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)前也很難察覺到危機來臨。

2.2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件初的承受能力

社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件初的承受能力主要取決于資源的儲備情況以及救災(zāi)能力。對于具有官方背景的慈善類的社會組織來說，政府對其撥款充足，而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，由于這類社會組織的知名度高，來自社會各界捐贈的各種物資以及資金也會大量涌入這些組織，所以這些社會組織擁有充足的資源來應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件[14]。資源儲備情況不足的情況主要集中在我國的中小型社會組織。中小型社會組織大多都是民間自發(fā)組成的，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，政府和社會都聚焦于救災(zāi)能力強的大型社會組織，所以對中小型社會組織的物資輸送也會相應(yīng)減少，物資缺乏將會進一步限制中小型社會組織正?；顒拥拈_展[15]。專職工作人員缺乏是我國社會組織面臨的一個重大問題，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，作為物資樞紐的社會組織如果缺乏人手將很難將所接收的捐贈物資進行分發(fā)與調(diào)動。在新冠肺炎疫情中，像紅十字會等救災(zāi)型的社會組織就出現(xiàn)了物資處理不合理的問題，在疫情中并未體現(xiàn)出本該具備的救災(zāi)能力，救災(zāi)表現(xiàn)很難讓人滿意[16]。我國的中小型社會組織的成員大多學(xué)歷偏低,專業(yè)技能較弱，很少有專門從事社會工作或類似專業(yè)的人員[17]。而且由于資金以及設(shè)施設(shè)備的缺乏，我國中小型社會組織的成員很少接受過專業(yè)的應(yīng)急救災(zāi)培訓(xùn)，缺乏救災(zāi)經(jīng)驗[18]，因此在救災(zāi)能力方面十分薄弱。

2.3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的緩解能力

社會資本狀況是評價社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中緩解能力的一個重要指標，社會資本存量高的組織能夠有效緩解突發(fā)公共衛(wèi)生事件所帶來的沖擊。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社會組織的社會資本狀況可以從社會網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和信任三個層面進行探討[19]。當前我國的一部分社會組織依托官方背景而成立，在管理制度等方面與政府管理方式較為相似，缺乏社會組織應(yīng)有的獨立性與主動性，在社會網(wǎng)絡(luò)方面與政府部門聯(lián)系較多，但與其他的社會組織卻缺乏交流，而其他類型的社會組織之間也缺乏穩(wěn)固的溝通網(wǎng)絡(luò)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后社會組織很難聯(lián)合成一個整體，沒能結(jié)合各自的優(yōu)勢，無法集體行動以應(yīng)對危機[20]。我國社會組織在規(guī)范層面也存在著缺陷。首先是國家層面并未設(shè)立針對社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的專門法律法規(guī)，在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中也只是提到要調(diào)動社會力量參與突發(fā)事件的應(yīng)急，并未說明具體應(yīng)對措施以及相關(guān)規(guī)范標準。其次是許多社會組織內(nèi)部管理制度不夠完善，在組織運行、財務(wù)、監(jiān)督等方面都未建立正式的管理章程[21]，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中就容易出現(xiàn)各種工作不規(guī)范的現(xiàn)象。信任層面存在的問題在于社會組織的公信力。當前的社會組織缺乏獨立性，加上其官僚化與商業(yè)化的傾向會使得民眾對公益性的宗旨產(chǎn)生懷疑[22]。而在新冠肺炎疫情中，許多社會組織也頻繁被曝出負面新聞信息，這會降低社會組織整體的公信力，導(dǎo)致人們很難相信社會組織能在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中起到關(guān)鍵作用。

2.4 突發(fā)公共衛(wèi)生事件后的恢復(fù)能力

突發(fā)公共衛(wèi)生事件后社會組織需要經(jīng)歷一個從危機到正常狀態(tài)的過渡階段，這個階段極其考驗社會組織自身的恢復(fù)能力。社會組織為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要投入大量人力與物力資源，而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后，社會組織內(nèi)部資金可能也會消耗殆盡。依托政府所建立的社會組織由于能夠收到政府穩(wěn)定的經(jīng)費支持，所以在突發(fā)公共衛(wèi)生事件后能夠快速恢復(fù)，組織也能快速運轉(zhuǎn)到正常軌道。但是大部分的社會組織并不能得到政府的經(jīng)費支持，而只能通過政府購買服務(wù)或者社會捐贈等途徑維持發(fā)展。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后，政府、企業(yè)以及社會其他部門都要投入到自身的恢復(fù)建設(shè)中去，更加無暇顧及社會組織的發(fā)展，對社會組織的捐贈以及經(jīng)費支持也會縮水。資金缺乏會使這些社會組織的生存壓力增大，無法恢復(fù)到正常的運營狀態(tài)，最后只能去民政部登記注銷[23]。還有就是社會組織人員流失的問題，當前我國社會組織的人員流動十分頻繁，社會組織很難留住優(yōu)秀人才[24]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后，不景氣的發(fā)展狀態(tài)會使社會組織員工萌生離職想法，選擇去企業(yè)或其他機構(gòu)尋求發(fā)展，從而嚴重限制了社會組織的恢復(fù)能力。

3 社會組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件韌性提升策略

社會組織自身韌性的提升除了從社會組織內(nèi)部入手采取措施外，政府的支持對社會組織的韌性建設(shè)也會有很大幫助。在我國，社會組織依然受政府管理，在社會組織的發(fā)展過程中，政府可以為其提供資源保障以及相應(yīng)的政策規(guī)范[25]，這些都是加強社會組織韌性建設(shè)不可缺少的外部條件。因此，從社會組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的預(yù)防、準備、反應(yīng)和恢復(fù)這四個階段出發(fā)，針對政府和社會組織這兩個主體，可以建立社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急全過程治理矩陣分析框架，如表1所示，探索社會組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性提升策略。

3.1 預(yù)防階段

由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊性，當前我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系包括的主體主要是政府部門以及醫(yī)療機構(gòu)，所以預(yù)警信息的共享也只存在于這些部門。政府可以借助互聯(lián)網(wǎng)建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理平臺，將社會組織納入到應(yīng)急體系中去，充分擴大國家的監(jiān)測信息網(wǎng)絡(luò)[26]，借助社會組織來收集突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)預(yù)警信息。而社會組織也能通過平臺獲取更多來自政府以及醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的信息，更快的識別風險與危機，提升其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件前的預(yù)警能力。各地政府需要適時開展應(yīng)急管理培訓(xùn)課程，邀請當?shù)馗鱾€社會組織的成員參加，加深組織成員對突發(fā)事件以及國家應(yīng)急管理機制的認識，使其更加重視對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防。在社會組織內(nèi)部，則需要重點關(guān)注組織的管理階層。社會組織的管理者除了要參加組織管理類的培訓(xùn)外還應(yīng)積極參加突發(fā)公共事件應(yīng)對培訓(xùn)[27]。管理類的培訓(xùn)既能培養(yǎng)組織管理者的自身領(lǐng)導(dǎo)力，也能培養(yǎng)組織管理者的戰(zhàn)略眼光。這樣能夠使組織管理者打破僵化的管理思維，更快的識別來自組織外部的風險危機，并根據(jù)外部環(huán)境對組織管理做出相應(yīng)改變，更好地應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不確定性。社會組織還應(yīng)拓寬信息收集渠道，政府發(fā)布的權(quán)威性消息可以重點關(guān)注，但這種消息往往需要一定的時間才會正式公布。而來自社會以及民眾間的小道消息卻能在人群中快速傳播，所以社會組織可以利用微博、微信等自媒體廣泛收集一些小道消息，并加以識別、判斷，提升危機意識。

3.2 準備階段

準備階段與預(yù)防階段一樣均是PPRR模型四個階段中最關(guān)鍵的階段，將這兩個階段的工作做好就能顯著降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件所造成的危害。政府在準備階段需要將社會組織有效動員起來，使其能夠快速進行突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急工作，而這一系列的準備工作離不開一套完備的計劃方案。而當前我國針對社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案并不成熟，因此政府需要對當前的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等條例進行修改完善，使社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急具備一套完整規(guī)范的預(yù)案，這樣社會組織在后續(xù)應(yīng)急工作中也能做到有據(jù)可依，不至于手忙腳亂。當前我國社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的行動都要向上級申報，然后層層審批，這樣的溝通就不具備時效性，在應(yīng)急行動中就容易耽誤工作的進行。在這種情況下就需要建立高效的溝通機制，減少信息在中間部門的傳遞環(huán)節(jié)，使政府與社會組織之間的交流能夠快速傳達。社會組織方面則需要加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急培訓(xùn)與演練。首先需要邀請正規(guī)應(yīng)急救援組織或者官方救援隊伍如消防部門進行經(jīng)驗交流，并定期對社會組織成員進行突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急培訓(xùn)[18]，增長社會組織成員的應(yīng)急知識和經(jīng)驗。其次，除了每個社會組織自身要加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急演練外，社會組織還應(yīng)將演練拓展到政府部門、企業(yè)、其他社會部門以及群眾，加強社會組織與各個部門的配合，促進政社協(xié)同，在多方合作中加強社會組織的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力[28]。

表1 基于PPRR的社會組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件韌性提升策略

3.3 反應(yīng)階段

在反應(yīng)階段要考慮的問題是提升社會組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的承受能力與緩解能力。首先，針對社會組織在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時資源儲備方面所存在的問題，政府可以依托當前快速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來構(gòu)建一個共享大數(shù)據(jù)的信息平臺[29]，接入社會組織、政府部門以及其他社會部門，使各方都能快速精準接收到救災(zāi)物資的信息。社會組織之間可以通過這個平臺將救災(zāi)物資進行合理轉(zhuǎn)移，解決一些社會組織物資充足卻缺乏人手，而另一些社會組織人手充足卻缺乏物資的問題。但政府需要對物資接收和調(diào)動情況進行規(guī)范，使各類捐贈物資精準對接有受助需求的各類團體。社會組織也需要擴大對應(yīng)急專業(yè)人才的招募，這可以通過加強與高等院校以及科研院所的合作交流[30]，吸引更多的專業(yè)化人才進入到社會組織中去，從而提升社會組織自身的應(yīng)急管理水平。其次，要加強當前社會組織的社會資本建設(shè)。在社會網(wǎng)絡(luò)方面，政府需要作為一個主導(dǎo)者將當前松散的社會組織整合起來，使社會組織之間形成一個互助網(wǎng)絡(luò)。政府需要出臺一些政策引導(dǎo)大型社會組織為小型社會組織的成長提供指導(dǎo)服務(wù)，加強社會組織間的交流。在規(guī)范層面，社會組織需要依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)在內(nèi)部建立規(guī)范的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對管理機制，包括應(yīng)急處置、應(yīng)急參與、政務(wù)公開、財務(wù)公開以及監(jiān)督等一系列的標準體系，如有必要，還應(yīng)開展專家咨詢會進行完善修改。在信任層面，社會組織可以利用各種大流量的網(wǎng)絡(luò)平臺加強自身宣傳，使公眾更清晰了解社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中所提供的專業(yè)服務(wù)，提升信任社會資本[31]。

3.4 恢復(fù)階段

關(guān)于社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件恢復(fù)階段所存在的資金缺乏問題，政府可以考慮設(shè)置社會組織救助基金，用以應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件對社會組織造成的沖擊[32]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后，趨于解散、無法繼續(xù)維持日常工作運行的社會組織可以通過向政府申請來獲取救助基金。這種社會組織救助基金可以從政府每年對社會組織的撥款以及社會組織所收到的社會捐贈中劃分，基金還應(yīng)設(shè)立完備的申請標準，要偏向參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的社會組織，防止出現(xiàn)胡亂申請救助基金的情況。對于救助基金的使用還應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管措施，保證基金的使用做到公開透明，以防救助基金被挪用、濫用。此外，政府也應(yīng)該出臺相關(guān)政策支持社會組織的恢復(fù)重建，如減免社會組織場地租金、發(fā)放無息或者低息貸款解決社會組織的資金流動問題，通過這些措施使社會組織盡快恢復(fù)經(jīng)營管理。社會組織方面需要加強社會參與，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后社會各界也在進行恢復(fù)與重建工作，急需人力與技術(shù)支持。在這個時候，社會組織可以積極與社會企業(yè)進行合作，通過為社會企業(yè)提供服務(wù)來獲取社會企業(yè)的資金支持，如為社會企業(yè)進行宣傳、提供企業(yè)所需的一些專業(yè)技術(shù)上的服務(wù)等。在協(xié)助社會機構(gòu)進行恢復(fù)工作的同時，社會組織也獲得了維持發(fā)展的資金，增強了自身在危機結(jié)束后的恢復(fù)能力。對于社會組織人才流失問題，應(yīng)當完善內(nèi)部薪酬制度，按照不同的資歷以及不同的技術(shù)水平設(shè)置相應(yīng)的薪酬等級，并減小一線成員與管理層級人員的薪酬差距[33]，以留住人才，避免社會組織在恢復(fù)階段中的人力資源不足問題。

利益沖突無