□龐 婧

（西南林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，云南 昆明 650224）

習近平總書記指出，森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體和重要資源，是人類生存發(fā)展的重要生態(tài)保障。利用森林資源應(yīng)堅持生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先及可持續(xù)發(fā)展的原則，實行林木采伐管理制度，有利于控制森林資源的合理消耗，內(nèi)化森林采伐的負外部性，對生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。在林木采伐管理制度的實施過程中，存在權(quán)力設(shè)租尋租現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)超額采伐與盜砍盜伐等違法行為，嚴重浪費社會經(jīng)濟資源。采伐限額設(shè)計缺乏合理性，采伐需求難以及時受市場調(diào)配，制約了林業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)積極性。

探索采伐權(quán)流轉(zhuǎn)機制，對我國林木采伐管理制度的創(chuàng)新與突破具有重大意義，有利于充分調(diào)動林業(yè)經(jīng)營主體的積極性。采伐權(quán)流轉(zhuǎn)機制應(yīng)貫徹落實分類經(jīng)營原則，協(xié)調(diào)森林資源采伐與實際林情間的矛盾，平衡森林資源的生態(tài)發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展，促進采伐限額的優(yōu)化配置，使林木采伐管理制度逐步適應(yīng)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展與社會主義市場經(jīng)濟的需求。在“十四五”時期，采伐權(quán)流轉(zhuǎn)可為森林資源可持續(xù)發(fā)展和科學利用夯實基礎(chǔ)。我國應(yīng)構(gòu)建完善的采伐權(quán)流轉(zhuǎn)機制，在堅定實現(xiàn)共同利益的原則下，建立合理的交易價格評估機制，推動我國林木采伐管理制度的發(fā)展與完善，實現(xiàn)合理經(jīng)營、永續(xù)利用森林資源。

1 我國采伐管理現(xiàn)狀

《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國森林法實施條例》明確規(guī)定我國實施林木采伐管理制度，該制度由森林采伐限額、采伐許可證兩項核心制度構(gòu)成。林木采伐管理制度是控制森林資源過量消耗的核心措施和加強森林可持續(xù)經(jīng)營的關(guān)鍵手段。

1.1 森林采伐限額情況

實施采伐限額管理制度，對不斷改善生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用，促進了我國森林資源持續(xù)增長。原森林法規(guī)定采伐限額由省級人民政府審核后，報國務(wù)院批準，2020 年森林法將采伐限額的審批權(quán)下放，修改為經(jīng)征求國務(wù)院林業(yè)主管部門意見報省級人民政府批準后公布實施，并報國務(wù)院備案。審批權(quán)的下放，使地方結(jié)合實際情況科學編制采伐限額，確保森林資源穩(wěn)定增長、森林質(zhì)量不斷提高、生態(tài)功能進一步增強。

自“七五”規(guī)劃制定年森林采伐限額至“十三五”規(guī)劃止，每個五年規(guī)劃期的第一年，國務(wù)院都要批準下達當年年度森林采伐限額?！捌呶濉逼陂g，僅從總量上對采伐限額予以規(guī)定，“九五”期間進一步細化限額管理工作，依據(jù)采伐類型和消耗結(jié)構(gòu)劃分采伐限額，并沿用至今?！笆晃濉逼陂g，將毛竹限額指標下放，林農(nóng)可自主根據(jù)市場情況采運毛竹，提升了林農(nóng)的經(jīng)營積極性?！笆濉逼陂g，為貫徹全面停止天然林商業(yè)性采伐的要求，以取材為目的的商業(yè)性采伐限額一律不予核定?！笆奈濉逼陂g，年度采伐限額由各省級人民政府批準下達。

1.2 采伐許可證情況

林木采伐許可證是指采伐林木者依法取得的準許采伐林木的證件。采伐許可證規(guī)定采伐的地點、面積、蓄積、樹種、方式、期限和完成更新造林時間等，超過省級以上人民政府林業(yè)主管部門規(guī)定面積或蓄積量，還應(yīng)提交伐區(qū)調(diào)查設(shè)計材料。實行采伐許可證制度是為了嚴格控制森林的采伐量，保護森林資源。

《中華人民共和國森林法》（2020 年）第五十六條明確指出，“采伐林地上的林木應(yīng)當申請采伐許可證，并按照采伐許可證的規(guī)定進行采伐，采伐自然保護區(qū)以外的竹林，不需要申請采伐許可證，但應(yīng)當符合林木采伐技術(shù)規(guī)程?！辈煞ピS可證由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門核發(fā)，其中農(nóng)村居民采伐自留山和個人承包集體林地上的林木，由縣級人民政府林業(yè)主管部門或其委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府核發(fā)采伐許可證。

2 采伐管理制度存在的問題

2.1 過度限制林權(quán)

林權(quán)包括林木的所有權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán)[1]。盡管我國的森林資源物權(quán)制度較完備，具備使用權(quán)、采伐權(quán)等用益物權(quán)[2]，但受限于森林采伐限額制度的規(guī)定，森林資源所有權(quán)人沒有完全物化權(quán)，違背了《中華人民共和國物權(quán)法》中關(guān)于物權(quán)人依自己的意思對標的物加以管領(lǐng)、處分的權(quán)力的規(guī)定[3]?，F(xiàn)行林木采伐管理制度是針對林木采伐而設(shè)定的行政許可，限制森林資源經(jīng)營者的采伐權(quán)，從而抑制了其積極性[4]。

對于森林資源經(jīng)營者而言，采伐權(quán)是林權(quán)的重要組成部分，應(yīng)予以保護。因現(xiàn)行的林木采伐管理制度的行政干預(yù)，致使森林資源經(jīng)營者未能按意愿采伐林木，存在規(guī)制有余，賦權(quán)不足的問題[5]。由于森林經(jīng)營者不能按照需求意愿進行采伐進而實現(xiàn)經(jīng)濟價值的變現(xiàn)，因此開展森林經(jīng)營的積極性大幅降低[6]。

2.2 采伐限額不合理

對森林的恰當采伐是實現(xiàn)科學森林經(jīng)營的重要環(huán)節(jié)，采伐工作應(yīng)嚴格依據(jù)森林采伐限額制度執(zhí)行。因此，采伐限額的科學性與準確性對采伐限額制度能否順利執(zhí)行具有重要意義。森林采伐限額制度下編制的采伐限額不合理，對森林經(jīng)營產(chǎn)生了負面影響。一方面，采伐限額消耗結(jié)構(gòu)不合理；另一方面，采伐指標分配缺少合理依據(jù)。

以采伐指標的消耗結(jié)構(gòu)為例，非商品林限額大量剩余，商品林限額不足的現(xiàn)象頻發(fā)[7]。商品林主要是提供可以進入市場的經(jīng)濟產(chǎn)品，主要功能是獲得最大經(jīng)濟產(chǎn)出等滿足人類社會的經(jīng)濟需求。商品林的經(jīng)營權(quán)與處置權(quán)被行政手段割裂，影響了森林資源經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性。相反，適當放寬商品林采伐等增強處置權(quán)的政策可以進一步提高森林資源經(jīng)營者的投資水平與積極性[8]。

在指標分配的過程中，地方林業(yè)主管部門并未制定分配管理辦法，存在采伐指標分配不合理的問題[9]。木材收購商和加工廠通過“俘獲”林業(yè)主管部門，優(yōu)先獲取采伐指標，產(chǎn)生了“非正式的抽租”[10]，作為理性的經(jīng)濟人，木材收購商和加工廠會將這筆成本轉(zhuǎn)嫁給森林資源經(jīng)營者，與之對應(yīng)的農(nóng)戶采伐收入損失隨之增加[11]，產(chǎn)生了“社會福利凈損失”。由于受限于采伐限額制度，劣質(zhì)林地無法獲取采伐指標，從長遠來看，應(yīng)核準采伐指標促使農(nóng)戶更新種植。

2.3 制度性交易成本

制度性交易成本是指作為微觀經(jīng)濟因遵循各種制度、規(guī)章、政策而需要付出的成本，必須依靠政府深化改革才能顯著降低[12]，否則難以激發(fā)各經(jīng)濟主體的活力。受林木采伐管理制度管制影響，采伐數(shù)量受到限制，企業(yè)的制度性交易成本增加。對非國有林業(yè)企業(yè)而言，計量結(jié)果表明采伐限額對制度性交易成本具有顯著性影響，過高的制度性交易成本降低了經(jīng)營績效[13]。徐靜文等（2018）[14]通過對廣西非國有林業(yè)企業(yè)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，非國有林業(yè)企業(yè)在林木采伐、經(jīng)營林地等環(huán)節(jié)面臨較多約束，表現(xiàn)為采伐證辦理流程繁雜、道路通行糾紛等。企業(yè)辦理采伐證產(chǎn)生的不必要成本等構(gòu)成了企業(yè)的制度性交易成本[15]。

3 基于采伐權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計

3.1 出發(fā)點與設(shè)計目標

在市場經(jīng)濟下，市場理應(yīng)對資源配置起決定性作用。位于林業(yè)生產(chǎn)下游的林木市場處于市場經(jīng)濟，但森林采伐處于計劃經(jīng)濟體制，兩種體制的沖突導(dǎo)致采伐限額不能達到最優(yōu)配置，林業(yè)發(fā)展受到一定程度的限制。當前的社會主義市場經(jīng)濟體制客觀要求市場對資源配置起決定性作用，采伐行為的負外部性特點要求采伐行為必須可控。因此，選取市場型治理機制中的第三方規(guī)制市場，在年度采伐限額總量之內(nèi)，交易主體之間自主流轉(zhuǎn)采伐權(quán)，實現(xiàn)生態(tài)效益“綠色福利”與經(jīng)濟效益“藍色福利”的雙增長。

3.2 制度設(shè)計原則

第一，公平、高效原則。注重森林資源經(jīng)營者之間的公平性，實現(xiàn)高效配置采伐指標資源。第二，生態(tài)優(yōu)先原則。堅持森林資源的增長量大于消耗量，保障生態(tài)安全。第三，經(jīng)濟增長原則。采伐權(quán)的流轉(zhuǎn)意味著分工更加精細明確，進而增加社會財富。第四，依法治林原則。堅持憑證采伐，依法監(jiān)督管理。

3.3 制度設(shè)計內(nèi)容

3.3.1 流轉(zhuǎn)平臺

平臺設(shè)定為政府搭建的市場中介組織，在保障政府初次分配采伐限額的職能上，市場對采伐限額進行二次分配。

3.3.2 采伐權(quán)流轉(zhuǎn)機制

第一，改革采伐限額的分配制度。編制了森林經(jīng)營方案的單位和個人優(yōu)先分配采伐限額，未編制森林經(jīng)營方案的單位和個人平均分配采伐限額。第二，采伐限額設(shè)置為電子指標?；诓煞バ袨榈奶厥庑?，政府部門掌握森林資源的消長狀況以便進行調(diào)控，且可避免直接由市場交易帶來的秩序混亂。電子采伐限額證明是否擁有采伐限額，所有的流轉(zhuǎn)須通過政府搭建的平臺進行。第三，流轉(zhuǎn)過程堅持公平、公正、公開原則。流轉(zhuǎn)方案和標準要公開透明，流轉(zhuǎn)過程中要嚴格按照申請流轉(zhuǎn)時間的順序，不得按照交易量而決定交易順序。

3.3.3 流轉(zhuǎn)主體選取

采伐權(quán)得以完成的要件之一是市場主體，市場主體旨在追求自身經(jīng)濟利益最大化的自然人和法人，直接參與市場經(jīng)濟活動，構(gòu)成市場主體需具備擁有獨立的產(chǎn)權(quán)、市場主體是自主決策者、市場主體是自身利益最大化的追求者三要素[16]。采伐權(quán)流轉(zhuǎn)過程的市場主體分為采伐權(quán)流入主體、采伐權(quán)轉(zhuǎn)出主體，兩大主體均滿足市場主體的構(gòu)成三要素，具備參與市場活動的前提條件。

3.3.4 流轉(zhuǎn)價格設(shè)定

在市場經(jīng)濟中，價格對資源配置起至關(guān)重要的作用，市場通過自發(fā)的價格調(diào)節(jié)來平衡供需關(guān)系。因此，價格的量化是采伐權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。采伐權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計采取生態(tài)優(yōu)先的主旨，意欲提升森林資源經(jīng)營者的林業(yè)生產(chǎn)積極性。流轉(zhuǎn)價格設(shè)定應(yīng)確定生態(tài)效益這一底線價格，可由市場自發(fā)調(diào)整，采伐限額價格高于生態(tài)效益價格，采伐限額轉(zhuǎn)出主體獲取一定的收益，而采伐限額轉(zhuǎn)入方以高于生態(tài)效益價格但低于采伐收益的價格流入采伐限額，限額流入主體實現(xiàn)了林木價值的變現(xiàn)，促使森林資源經(jīng)營者的更新造林行為。

4 結(jié)束語

在市場經(jīng)濟并不完善的時期，林木采伐管理制度對控制森林資源消耗，促進森林資源增長起到了功不可沒的作用。但由于市場經(jīng)濟體制逐步建立與完善，林木采伐管理制度面臨一系列問題。從長遠來看，過度限制林權(quán)阻礙了林業(yè)的健康發(fā)展。探索采伐權(quán)的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)采伐限額的合理配置，從而增加社會福利，提高森林資源經(jīng)營者的林業(yè)生產(chǎn)積極性，實現(xiàn)森林越采越多、越采越好。但如果實踐中對增加生態(tài)效益無效或?qū)Υ龠M森林資源增長無效，就不能予以全國范圍內(nèi)推廣。