王利群 畢雅靜 曾明榮

（中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，北京 100012）

0 引言

生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究是為了落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制的重要手段，各級黨委政府因此建立了嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，從嚴(yán)懲處生產(chǎn)安全事故背后的權(quán)錢交易和瀆職犯罪，一大批危害安全生產(chǎn)違法犯罪分子及相關(guān)貪污受賄、瀆職違法犯罪分子受到了法律制裁，政府安監(jiān)人員的工作壓力和崗位責(zé)任也隨之增大，甚至在發(fā)生事故后，政府安監(jiān)人員面臨“一票否決”的處罰，不僅被取消評先樹優(yōu)資格，甚至頻繁被追究行政、刑事責(zé)任。不知從什么時候開始，基層安監(jiān)人員稱自己為“背鍋俠”［1］，這也導(dǎo)致政府安監(jiān)人員辭職現(xiàn)象屢見不鮮。2009年5月15日，湖南婁底漣源市48名政府安監(jiān)人員集體辭職［2］；2009年7月15日，重慶市綦江石壕鎮(zhèn)26名政府安監(jiān)人員集體辭職［3］。

基于當(dāng)前政府安監(jiān)人員事故責(zé)任追究問題，特開展本課題研究。本項(xiàng)研究以2004—2020年186起生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告為分析對象，其中：特別重大事故調(diào)查報(bào)告19份，重大事故調(diào)查報(bào)告105份，較大事故報(bào)告60份，一般事故報(bào)告2份。本次統(tǒng)計(jì)從責(zé)任主體類型上劃分為政府安監(jiān)人員、企業(yè)管理人員、中介機(jī)構(gòu)及個人4類，重點(diǎn)從政府安監(jiān)人員違法人員基本情況、違法行為、處罰內(nèi)容、處罰依據(jù)4個方面進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，開展政府安監(jiān)人員責(zé)任分析，提出履職對策。

1 政府安監(jiān)人員事故責(zé)任情況統(tǒng)計(jì)分析

1.1 事故等級與處罰人數(shù)成正比

186份事故調(diào)查報(bào)告中建議處罰人員共4 131人。其中：特別重大事故處罰人數(shù)為943人，平均每起事故處罰約50人；重大事故處罰人數(shù)為2 144人，平均每起事故處罰約20人；較大事故處罰人數(shù)為1 021人，平均每起事故處罰約17人；一般事故處罰人數(shù)為23人，平均每起事故處罰約12人。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，事故等級越高，平均每起事故處罰人數(shù)越多，事故等級與處罰人數(shù)成正比例分布。

圖1 各等級事故平均每起事故處罰人數(shù)統(tǒng)計(jì)情況

1.2 各類人員中政府安監(jiān)人員處罰人數(shù)最多

186份事故調(diào)查報(bào)告中建議處罰人員共4 131人。其中：政府安監(jiān)人員處罰人數(shù)為2 199人，約占總處罰人數(shù)的53%；企業(yè)人員處罰人數(shù)為1 866人，約占總處罰人數(shù)的45%；中介機(jī)構(gòu)人員處罰人數(shù)為44人，個人處罰人數(shù)為22人。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，事故發(fā)生后，政府安監(jiān)人員處罰人數(shù)最多，人數(shù)占總處罰人數(shù)一半以上，比應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任的企業(yè)人員高約8%。

圖2 各主體處罰人員人數(shù)比例統(tǒng)計(jì)情況

1.3 各處罰方式中行政處分人數(shù)最多

事故相關(guān)人員的處罰方式主要有刑事處罰、行政處罰、行政處分以及黨紀(jì)處分等。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，總處罰人數(shù)中，受行政處分人數(shù)為2 619人，受刑事處罰人數(shù)為1 178人，受黨紀(jì)處分人數(shù)為1 088人，受行政處罰人數(shù)為651人。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，其中受行政處分人數(shù)最多，約占總?cè)藬?shù)50%，受行政處罰人數(shù)最少。

圖3 處罰方式人數(shù)比例統(tǒng)計(jì)情況

1.4 建議處罰人員中未明確法律依據(jù)的占約3/5

根據(jù)186份事故調(diào)查報(bào)告中處罰違法行為人員依據(jù)的法律法規(guī)，統(tǒng)計(jì)出依據(jù)頻率居前的法律法規(guī)。在4 131個違法被處罰人員中，有1 528人的處罰是明確提出相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)的，占總?cè)藬?shù)的37%，其中63%的處罰人員在沒有明確指出相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)。統(tǒng)計(jì)其中處罰依據(jù)法律法規(guī)情況，刑事責(zé)任依據(jù)《刑法》，行政處罰主要依據(jù)《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》和《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》等，其他更多的是黨政處分。

表1 事故違法人員有處罰依據(jù)的法律法規(guī)統(tǒng)計(jì)情況

2 法律責(zé)任

當(dāng)前政府安監(jiān)人員的處罰方式主要有刑事處罰、行政處分以及黨紀(jì)處分三類，行政處罰不能適用于政府安監(jiān)人員。其中黨紀(jì)處分僅適用于違犯黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)責(zé)任追究的黨組織和黨員，針對特定對象且不具備安全生產(chǎn)行業(yè)特色。本次重點(diǎn)分析政府安監(jiān)人員的刑事責(zé)任和行政責(zé)任兩類。

2.1 刑事責(zé)任

政府安監(jiān)人員的刑事法律責(zé)任主要涉及瀆職犯罪和貪污犯罪。2006年最高人民檢察院公布《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，確定在瀆職犯罪案件中，有關(guān)安全生產(chǎn)的罪名2個，即濫用職權(quán)、玩忽職守犯罪，共計(jì)18種立案情形。政府安監(jiān)人員瀆職犯罪一般多發(fā)生在以下幾個方面：①行政處罰。在日常檢查和復(fù)查中，根據(jù)安全生產(chǎn)有關(guān)法律法規(guī)要求，有必要對生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行行政處罰的，安監(jiān)機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)不處罰、亂處罰、擅自降低處罰標(biāo)準(zhǔn)。②事故處理。違反事故調(diào)查處理程序，私下與事故有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行接觸，事故責(zé)任認(rèn)定和處罰未經(jīng)案件審理委員會集體討論，不嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)做決定。③安全許可。不嚴(yán)格施行政務(wù)公開，辦理非煤礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營許可證時違反辦理程序、辦理時限，對未達(dá)到許可標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)或生產(chǎn)單位亂發(fā)放、違法發(fā)放安全生產(chǎn)經(jīng)營許可證。④安全評價(jià)。利用行政職權(quán)限制或允許安全評價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)入某個地區(qū)或行業(yè)謀取私利，收取安全評價(jià)機(jī)構(gòu)提供的報(bào)酬或其他利益。

2.2 行政責(zé)任

《安全生產(chǎn)法》《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》等規(guī)定：對負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門工作人員、直接責(zé)任人員給予行政處分；對發(fā)生特大安全生產(chǎn)事故，有失職、讀職情形或者負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的機(jī)構(gòu)正職負(fù)責(zé)人，依據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度給予相應(yīng)的行政處分。根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，政府安監(jiān)人員行政處分的違法情形主要包括：①違法行使行政審批權(quán)；②對生產(chǎn)事故瞞報(bào)、謊報(bào)；③日常監(jiān)察中對違法行為未及時查處；④行政執(zhí)法程序違法；⑤利用公務(wù)之便收受他人賄賂等。

3 政府安監(jiān)人員責(zé)任追究原因分析

3.1 我國的安全生產(chǎn)形勢要求政府安監(jiān)人員必須加強(qiáng)監(jiān)管

隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，企業(yè)生產(chǎn)已進(jìn)入高科技、高產(chǎn)量、大規(guī)模的階段，事故隱患數(shù)量迅猛增加，重大事故頻發(fā)。面對嚴(yán)峻的客觀現(xiàn)實(shí)，為保障社會公共安全，保護(hù)人民的生命健康，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門需要加大執(zhí)法力度、強(qiáng)化監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)的要求，這就對政府安監(jiān)人員提出了更高的要求，為保證職責(zé)的履行，法律在責(zé)任追究上相應(yīng)地加大了力度。

3.2 政府安監(jiān)人員負(fù)有的安全監(jiān)察權(quán)力和責(zé)任不對等

政府安監(jiān)人員工作積極性較低且長時間無法快速提高的最重要原因在于，目前我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域的問責(zé)追究制度不夠規(guī)范客觀，容錯機(jī)制的公平合理性低，因此職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高。在歐盟多數(shù)國家，規(guī)定企業(yè)是事故責(zé)任主體，雇主承擔(dān)主要事故責(zé)任，政府安監(jiān)人員免受責(zé)罰。我國各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是政府的職能部門，具有行政權(quán)和執(zhí)法權(quán)，我國政府安監(jiān)人員與歐盟國家相比，權(quán)力相似，但在事故發(fā)生后，成為事故調(diào)查的重點(diǎn)對象，承擔(dān)相應(yīng)的事故責(zé)任，責(zé)任加重很多，權(quán)力與責(zé)任具有一定的不對等性［4］。

3.3 政府安監(jiān)人員的監(jiān)管職責(zé)內(nèi)容不夠明確和具體

目前，雖然我國己初步建立了以《安全生產(chǎn)法》為主體法的安全生產(chǎn)法律體系，但相關(guān)法律法規(guī)對安監(jiān)部門的具體職責(zé)以及與有關(guān)監(jiān)管部門之間的職責(zé)劃分未予完全明確，仍存在安全生產(chǎn)的綜合監(jiān)管與行業(yè)直接監(jiān)管職責(zé)邊界不清、關(guān)系不順的情況，從而形成綜合監(jiān)管就是“什么都要管”或者“沒人管的你來管”的誤區(qū)，導(dǎo)致安全生產(chǎn)監(jiān)管范圍過于寬泛，責(zé)任無限而實(shí)際無法真正落實(shí)。另外，部門職能交叉、重疊，造成遇事互相推諉和重復(fù)執(zhí)法，大大地降低了安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的統(tǒng)一性、權(quán)威性。

3.4 政府安監(jiān)人員對自身盡職舉證困難

在現(xiàn)實(shí)的司法過程中，政府安監(jiān)人員很難證明自身實(shí)現(xiàn)了“盡職”，一部分是職責(zé)不明晰的原因，另一部分是執(zhí)法過程沒有實(shí)現(xiàn)全過程的記錄，而現(xiàn)有的執(zhí)法系統(tǒng)僅能憑執(zhí)法記錄來真實(shí)反映政府安監(jiān)人員的執(zhí)法情況，這也成為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理人員“盡職”的唯一證明方式。但在執(zhí)法過程中，部分政府安監(jiān)人員忽視執(zhí)法記錄，未如實(shí)記錄生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)違法行為信息，給政府安監(jiān)人員自身“盡職”舉證帶來困難。

3.5 部分政府安監(jiān)人員專業(yè)素質(zhì)有待進(jìn)一步提升

經(jīng)研究，基層安監(jiān)執(zhí)法人員專業(yè)對口程度和不同原因選擇安監(jiān)工作這兩項(xiàng)內(nèi)容對于工作積極性高低的影響最為明顯。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)由于其監(jiān)察范圍廣、行業(yè)劃分細(xì)，對政府安監(jiān)人員的職業(yè)素質(zhì)要求相對更專業(yè)。我國政府安監(jiān)人員軍轉(zhuǎn)干部較多，不熟悉安全生產(chǎn)工作，其余大部分通過國家公務(wù)員招生考試錄用，部分為大學(xué)生畢業(yè)即參與安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，不具備相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，容易造成職責(zé)履行不到位或錯誤執(zhí)法，以至于被追究法律責(zé)任。

4 政府安監(jiān)人員的履職建議

4.1 加快立法研究，進(jìn)一步厘清監(jiān)管主體和監(jiān)管責(zé)任

發(fā)達(dá)國家將安全生產(chǎn)作為政府履行社會管理任務(wù)的重要組成部分，并在安全生產(chǎn)法律體系中樹立一個主體法，并配套相關(guān)的法規(guī)加以輔助。如日本以《工業(yè)安全和健康法》為主體法，同時又頒布與各行業(yè)相關(guān)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)來保障《工業(yè)安全和健康法》；英國以《工作健康與安全法》為主體法，政府結(jié)合實(shí)際情況對相關(guān)法律進(jìn)行改進(jìn)，減少法律在實(shí)施過程中的滯后性；歐盟規(guī)定，除非安全工作人員在一些特殊情況下直接參與決策或指令，通常不認(rèn)為他們應(yīng)承擔(dān)事故首要責(zé)任。在我國，雖然已頒布了《安全生產(chǎn)法》這一主體法，但并不能實(shí)現(xiàn)全方位落實(shí)企業(yè)的主體責(zé)任，相關(guān)監(jiān)管部門的法律責(zé)任仍然較重。因此，可借鑒國外發(fā)達(dá)國家完善安全生產(chǎn)方面法律法規(guī)體系的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確安全監(jiān)管主體的相關(guān)義務(wù)、履職標(biāo)準(zhǔn)以及履職方式，明確各部門、各層級人員的履職要求與承擔(dān)安全事故的責(zé)任義務(wù)，并強(qiáng)化監(jiān)管主體正當(dāng)履職的必要執(zhí)法方式，從而使政府安監(jiān)人員在正當(dāng)履職時從應(yīng)然性變?yōu)橐环N實(shí)然性［5］。

4.2 細(xì)化監(jiān)管方式，科學(xué)界定政府安監(jiān)人員的權(quán)利和職責(zé)

在我國現(xiàn)有安全生產(chǎn)工作格局中，各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門承擔(dān)著煤礦、非煤礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹等高危企業(yè)安全行政許可和日常安全監(jiān)管工作，同時，代表各級政府履行安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責(zé)，負(fù)責(zé)各級政府安委會日常工作。面對嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢，如何更好地完成安全監(jiān)管工作是各級政府和安全主管部門關(guān)注的重大課題。細(xì)化監(jiān)管方式，強(qiáng)化安全生產(chǎn)屬地監(jiān)管，建立分類分級監(jiān)管監(jiān)察機(jī)制，明確執(zhí)法計(jì)劃，能夠更加有效地明確各級、各部門安全生產(chǎn)權(quán)利和職責(zé)，政府安監(jiān)人員可以根據(jù)自身職責(zé)更好地進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。在對政府安監(jiān)人員的責(zé)任判定上可以有依據(jù)地進(jìn)行，在責(zé)任追究時可以更準(zhǔn)確地判定是否盡職。

4.3 調(diào)整事故調(diào)查模式，理清技術(shù)調(diào)查與責(zé)任認(rèn)定

目前我國事故調(diào)查也以調(diào)查事故原因和預(yù)防事故為目的，但在工作開展過程中存在略偏重責(zé)任認(rèn)定的情況，既追究違法責(zé)任，又追究違紀(jì)責(zé)任，導(dǎo)致技術(shù)調(diào)查力量被減少和削弱。雖然技術(shù)調(diào)查和責(zé)任認(rèn)定都是為了預(yù)防事故，但是二者的側(cè)重點(diǎn)不同。技術(shù)調(diào)查是為了探求科學(xué)技術(shù)上的事故原因，而責(zé)任認(rèn)定是查明事故中的責(zé)任者和其責(zé)任，將兩種調(diào)查模式交叉進(jìn)行，不利于查找事故的真正原因。因此，我國的事故調(diào)查工作應(yīng)強(qiáng)調(diào)技術(shù)調(diào)查，逐步分離責(zé)任認(rèn)定，避免事故調(diào)查向責(zé)任認(rèn)定偏移的情況發(fā)生。我國可借鑒歐美國家的做法，由事故調(diào)查員對事故進(jìn)行技術(shù)調(diào)查，深入分析事故原因，由司法部門對事故責(zé)任進(jìn)行事故的責(zé)任認(rèn)定并對責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究。另外，根據(jù)歐美國家對勞動監(jiān)察員的職責(zé)劃分，勞動監(jiān)察員不承擔(dān)因雇主失職而導(dǎo)致的事故責(zé)任的做法，我國責(zé)任追究應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)企業(yè)責(zé)任人的責(zé)任，而不應(yīng)將事故的主要責(zé)任歸于政府安監(jiān)人員。

4.4 加強(qiáng)科技投入，提高安全監(jiān)管的透明化、可追溯化水平

政府安監(jiān)人員責(zé)任追究中的關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)“盡職”，以及在司法過程里如何證明“盡職”。當(dāng)下，往往在責(zé)任追究時，政府安監(jiān)人員無法提供證明盡職的材料，可能已經(jīng)進(jìn)行了相應(yīng)的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，但因相關(guān)記錄不全或者丟失等情況無法證明導(dǎo)致追究責(zé)任。所以，在當(dāng)下科技飛速發(fā)展的情況下，應(yīng)加大科技投入，將先進(jìn)的記錄儀器或信息系統(tǒng)和設(shè)備引進(jìn)到安全生產(chǎn)監(jiān)督管理過程中，全方位記錄監(jiān)管過程及生產(chǎn)經(jīng)營單位的違法活動，以保證監(jiān)管的透明化和可追溯化。

4.5 提高人員素質(zhì)，有效引導(dǎo)政府安監(jiān)人員正確行使監(jiān)管權(quán)利

為保證政府安監(jiān)人員對權(quán)力的正確行使，要加強(qiáng)安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)工作，積極開展安全生產(chǎn)專業(yè)知識、專項(xiàng)技能培訓(xùn)活動，培訓(xùn)內(nèi)容緊密結(jié)合當(dāng)前安全監(jiān)管重點(diǎn)要求，增強(qiáng)干部員工執(zhí)法專業(yè)素質(zhì)，提高執(zhí)法能力，提高行政執(zhí)法方面的業(yè)務(wù)能力，履行好各項(xiàng)監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，做到從嚴(yán)執(zhí)法、公正執(zhí)法，從根本上提升安全執(zhí)法水平。

5 結(jié)語

本文通過對187份事故調(diào)查報(bào)告中相關(guān)人員責(zé)任追究情況分析發(fā)現(xiàn)事故等級與處罰人數(shù)成正比、各類人員中政府安監(jiān)人員處罰人數(shù)最多、各處罰方式中行政處分人數(shù)最多、建議處罰人員中未明確法律依據(jù)近3/5等現(xiàn)象，為了更好地保障政府安監(jiān)人員的權(quán)利，建議通過加快立法研究、細(xì)化監(jiān)管方式、調(diào)整事故調(diào)查模式、加強(qiáng)科技投入和提高人員素質(zhì)等方法，有效激發(fā)政府安監(jiān)人員的積極性和榮譽(yù)感，狠抓安全生產(chǎn)工作，切實(shí)維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，以高質(zhì)量安全生產(chǎn)工作服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。