袁修猛，杜 飛，廖 煒，李南輝

（1.湖北省水利廳，430071，武漢；2.湖北省水文水資源應(yīng)急監(jiān)測中心，430051，武漢；3.長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，430071，武漢）

一、湖北湖泊現(xiàn)狀

1.湖北湖泊基本形態(tài)特征

湖北現(xiàn)有列入保護(hù)名錄的湖泊755 個(gè)，主要分布在中東部地區(qū)，特別是江漢平原和長江兩側(cè)。主要形態(tài)特征：一是小型湖泊為主，面積較大（水面面積大于10 km2）的湖泊較少。其中水面面積在1 km2以下的湖泊達(dá)527 個(gè)，約占 70%；10 km2以上的湖泊僅49 個(gè)，約占6.5%（詳見表1）。二是多屬淺水型湖泊。近70%湖泊中水位水深不到3 m，尤其是數(shù)量眾多的小型湖泊，水深通常不足1 m 。三是絕大多數(shù)湖底平坦，岸線不穩(wěn)。河間洼地湖和崗邊湖，湖岸坡度平緩，從湖濱到湖心的水深變化小，一旦湖水位稍有升降，湖水面積就隨之明顯擴(kuò)大或縮小，湖岸界線也隨之發(fā)生較大變化；城中湖因?yàn)槭苋藶榭刂?，岸線較為穩(wěn)定。四是湖泊類型不同，岸線特征不同。河間洼地湖湖面寬廣，平面形態(tài)多呈多邊形，港灣少，岸線相對(duì)平直單調(diào)，如洪湖；崗邊湖則湖岸曲折，湖岬和湖灣交錯(cuò)，湖汊較多，湖島發(fā)育，如長湖；牛軛湖和河堤決口湖的岸線也相對(duì)單調(diào)，牛軛湖多呈牛軛形、新月形或帶狀，如老江湖；河堤決口湖的湖形渾圓，湖緣坡度較大，如黑毛潭。五是湖泊底泥深厚，有機(jī)質(zhì)含量高。湖泊灘地分布廣，底質(zhì)松軟、深厚，大多淤泥厚度在1~2 m，較大的可達(dá)3 m，湖泥有機(jī)質(zhì)含量可高達(dá)5%~6%。

表1 湖北省湖泊按面積分類

2.湖北湖泊水質(zhì)狀況和營養(yǎng)化狀態(tài)

2021 年湖北主要湖泊總體水質(zhì)為輕度污染，主要污染指標(biāo)為總磷和化學(xué)需氧量。24 個(gè)省控湖泊中，2 個(gè)營養(yǎng)狀態(tài)級(jí)別為中營養(yǎng)，22 個(gè)為輕度富營養(yǎng)，水質(zhì)為Ⅱ~Ⅲ類水域占31.0%，Ⅳ、Ⅴ類水域占69.0%，無劣Ⅴ類水域；水質(zhì)同比下降的有5 個(gè)，好轉(zhuǎn)的有2 個(gè)，水質(zhì)達(dá)標(biāo)的7 個(gè)，達(dá)標(biāo)率僅29%，水質(zhì)狀況不容樂觀。詳見表2。

表2 2021 年湖北省控主要湖泊水質(zhì)狀況和營養(yǎng)化狀態(tài)

二、湖北湖泊治理中存在的主要問題

湖北省針對(duì)湖泊水體污染、水環(huán)境惡化、生態(tài)脆弱、湖泊功能退化等問題，主要采取控源截污、湖泊清淤、岸線整治、水系連通、生態(tài)修復(fù)等綜合治理措施。一是嚴(yán)格控源截污。對(duì)湖區(qū)周邊及入湖河流工礦企業(yè)、城鎮(zhèn)生活、畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)面源、港口等污染控制，嚴(yán)控過渡性入湖污染物總量，逐年實(shí)施截污工程。二是分類實(shí)施清淤。對(duì)城中湖底泥污染較嚴(yán)重的湖泊開展局部或全部清淤，清除有毒有害淤積物，非城中湖重點(diǎn)對(duì)納入退垸（田、漁）還湖的圩垸和低矮圩（含湖邊塘）進(jìn)行清淤。三是優(yōu)化水域岸線。推動(dòng)退垸（田、漁）還湖，實(shí)施水系連通工程，對(duì)湖泊主要入湖口、出湖渠進(jìn)行疏挖、調(diào)整，打通進(jìn)出湖的通道，優(yōu)化水域岸線。四是推進(jìn)綜合治理。開展環(huán)湖生態(tài)圈建設(shè)，實(shí)施流域陸地生態(tài)修復(fù)、湖濱生態(tài)廊道修復(fù)、湖濱濕地保護(hù)等生態(tài)建設(shè)，大力推進(jìn)水污染、水環(huán)境、水生態(tài)等綜合整治。湖泊清淤及綜合治理工作推動(dòng)一年多來，進(jìn)展非常緩慢，面臨諸多困難和問題。

1.組織協(xié)調(diào)乏力

湖泊治理工作一般由水利或生態(tài)環(huán)境部門牽頭負(fù)責(zé)，涉及發(fā)改、財(cái)政、自然資源、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科技、經(jīng)信、林業(yè)等多個(gè)部門，“分級(jí)、分部門、分地區(qū)管理三結(jié)合”的現(xiàn)有工作機(jī)制難以形成工作合力?？鐓^(qū)域的湖泊，各區(qū)域管理主體地域利益明顯；各類管理主體對(duì)湖泊治理目標(biāo)存在較大差異，當(dāng)不同區(qū)域、部門存在不同需求時(shí)易發(fā)生矛盾，沒有很好的機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)，致使工作效果大打折扣。有的湖泊治理范圍內(nèi)涉及基本農(nóng)田、耕地、自然保護(hù)區(qū)等政策限制，需要大量的協(xié)調(diào)工作才能確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

2.湖泊“家底”不清

研究表明，不是每個(gè)有底泥污染的湖泊都需要或者可以采用清淤方式來改善水環(huán)境，如果決策不當(dāng)，不僅可能造成資金浪費(fèi)，還容易造成湖泊生態(tài)的破壞。在決定對(duì)湖泊開展清淤及綜合治理前，首先要弄清每個(gè)湖泊的“家底”，包括：湖泊內(nèi)養(yǎng)殖、土地利用方式、環(huán)境敏感點(diǎn)等湖區(qū)概況，入湖排污口數(shù)量、排入水體、污水性質(zhì)、主要污染物總量等湖域周邊污染源情況，湖泊底泥污染物類型、污染物含量、污染物分布及污染層厚度等特征，及水生動(dòng)植物種類、數(shù)量以及其中的保護(hù)種類、特有種類、土著種類等水生生物情況；要在對(duì)清淤必要性和技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、安全、效益、方案可行性進(jìn)行充分研究分析基礎(chǔ)上作出科學(xué)決策。目前，湖北省僅有308 個(gè)湖泊有水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，缺乏湖泊底泥、水生生物、污染負(fù)荷、環(huán)境狀況等基礎(chǔ)資料。

3.資金投入不足

湖泊治理需要大量資金，而目前資金來源主要以政府財(cái)政資金為主，投入嚴(yán)重不足。對(duì)于湖北來說，一方面地方政府因疫情影響，財(cái)政收入銳減，可供投入的財(cái)政資金有限；另一方面，投融資渠道不暢，政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)參與的投入機(jī)制不完善，爭取多方投入不夠。以汈汊湖、武湖、南湖三個(gè)省級(jí)試點(diǎn)為例，總投入30.18 億元，資金缺口達(dá)26.8 億元，占比89%，資金短缺問題直接影響到試點(diǎn)推進(jìn)，湖泊治理工作后勁不足。

4.淤泥處置較難

淤泥的處置與其他固體廢棄物類似，都應(yīng)遵循“減量化、穩(wěn)定化、無害化、資源化”原則，淤泥要達(dá)到安全、規(guī)范處置要求，難度較大，主要問題有：一是堆放場地不足。受城市規(guī)劃、生態(tài)紅線等限制，淤泥堆放場地不足，一些地方租用場地堆放，存在二次污染和次生災(zāi)害隱患。二是處置費(fèi)用偏高。淤泥運(yùn)輸、堆放成本高，規(guī)模化處置難度大，如武漢市武湖的淤泥堆放費(fèi)用126 元/m3，規(guī)?；幹贸杀緸?51 元/m3，成本較高。三是缺乏權(quán)威指導(dǎo)。淤泥成分復(fù)雜，污染程度差異較大，部分城中湖或工業(yè)園區(qū)附近郊區(qū)湖泊的淤泥重金屬含量較高，以傳統(tǒng)方式處置存在較大的二次污染隱患。

三、河湖長制下湖北湖泊治理模式探究

湖北省2017 年全面建立河湖長制，河湖長體系全面形成，河湖長制從“有名”向“有實(shí)”轉(zhuǎn)變。河湖長制的全面推行為解決湖泊清淤及綜合治理提供了重要支撐。

1.建立“湖長+”機(jī)制，形成工作合力

一是以湖長為“領(lǐng)隊(duì)”，壓實(shí)各方責(zé)任。建立以湖長負(fù)責(zé)、水利或生態(tài)環(huán)境牽頭、相關(guān)部門配合、社會(huì)參與的責(zé)任體系和綜合決策、協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制（如聯(lián)席會(huì)議制度），明確各級(jí)湖長和相關(guān)部門（單位）的職責(zé)，制定工作方案，強(qiáng)化保障措施，形成湖長主導(dǎo)、部門齊發(fā)力的工作格局。二是納入目標(biāo)考核，形成工作合力。將治理工作納入湖長制工作考核內(nèi)容，由省級(jí)湖長協(xié)同相關(guān)單位制定考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，強(qiáng)化激勵(lì)問責(zé)，促進(jìn)各級(jí)湖長和相關(guān)部門（單位）配合協(xié)同和工作落實(shí)。三是整合多方資源，統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施。湖長組織整合水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、林業(yè)等部門資源，編制總體規(guī)劃，提前謀劃項(xiàng)目，建立項(xiàng)目聯(lián)合審批制度，探索統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌實(shí)施的湖泊治理模式。

2.開展詳細(xì)調(diào)查，摸清湖泊狀況

將湖泊調(diào)查評(píng)估作為清淤及綜合治理項(xiàng)目的前置性工作，通過湖泊底泥勘測與污染狀況調(diào)查，摸清湖區(qū)淤積范圍、淤積量、污染狀況，分析淤積原因，綜合水質(zhì)和生物調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果，湖長組織論證湖泊清淤及綜合治理必要性和可能性，提出針對(duì)性措施，精準(zhǔn)實(shí)施有效治理。詳見圖1。

圖1 湖泊調(diào)查評(píng)估路線圖

3.強(qiáng)化政策保障，創(chuàng)新建管模式

一是加強(qiáng)政策保障。湖長定期組織有關(guān)部門按照職責(zé)出臺(tái)相關(guān)政策，強(qiáng)化政策協(xié)同，特別是基本農(nóng)田、其他農(nóng)用地、建設(shè)用地空間置換及資源資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)激勵(lì)等。二是建立多元投入機(jī)制。建立政府、企業(yè)和社會(huì)等多元投入機(jī)制，加大政府引導(dǎo)資金的投入，出臺(tái)湖泊治理資金獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，制定鼓勵(lì)多元化投資的政策，建立多元化湖泊治理融資渠道，推廣政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與湖泊治理，對(duì)符合條件的可按規(guī)定享受環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策。在核定的債務(wù)限額內(nèi)支持申請(qǐng)債券用于湖泊治理項(xiàng)目，對(duì)接“國家綠色發(fā)展基金”等國家級(jí)基金，用好用活水利發(fā)展、生態(tài)修復(fù)與治理、水污染防治、城市管網(wǎng)及污水處理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、地方政府債券等資金。推動(dòng)綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)等對(duì)湖泊治理的投資力度。三是創(chuàng)新建管模式。支持有條件的地方將湖泊治理、旅游開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目捆綁，實(shí)行一體化開發(fā)、建設(shè)與運(yùn)營。

4.加大科技支撐，科學(xué)處置淤泥

一是加大技術(shù)攻關(guān)，提供技術(shù)支撐。省級(jí)湖長組織相關(guān)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高校、社會(huì)組織等圍繞湖泊清淤勘察、淤泥安全處置開展技術(shù)研究，加強(qiáng)淤泥資源綜合利用技術(shù)開發(fā)、示范推廣、重大項(xiàng)目實(shí)施、重大技術(shù)與裝備引進(jìn)等，為科學(xué)清淤提供專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和支撐。二是科學(xué)制定方案，提高清淤效益。綜合考慮環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、安全、綜合利用等因素進(jìn)行專項(xiàng)設(shè)計(jì)，制定處理方案，合理確定處理規(guī)模及處置方式（詳見表3），提高清淤效益。三是制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮引領(lǐng)作用。在總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)科研成果基礎(chǔ)上，省級(jí)湖長組織制定湖泊清淤及綜合治理工作指導(dǎo)意見、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指南，指導(dǎo)全省工作。

表3 常見淤泥處置方式優(yōu)缺點(diǎn)對(duì)比

四、結(jié) 語

湖泊治理是龐大的系統(tǒng)工程，湖北省啟動(dòng)湖泊清淤及綜合治理試點(diǎn)工作以來，遇到了組織協(xié)調(diào)乏力、湖泊狀況不清、資金投入不足、淤泥處置不易等難題。推行河湖長制為破解難題提供了重要契機(jī)，通過建立“湖長+”的統(tǒng)籌模式，搭建工作平臺(tái)，出臺(tái)相應(yīng)配套政策，建立科學(xué)有效的協(xié)商協(xié)作機(jī)制，加大清淤技術(shù)和設(shè)備研發(fā)，拓寬融資渠道，創(chuàng)新建管模式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性，可以提高湖泊清淤及綜合治理成效，持續(xù)改善湖泊生態(tài)環(huán)境。