王冠軍，李發(fā)鵬

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

數(shù)量龐大的市場主體是經(jīng)濟(jì)活動的主要參與者、就業(yè)機(jī)會的主要提供者和技術(shù)進(jìn)步的主要推動者。黨的十九屆五中全會及《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要激發(fā)各類市場主體活力，這對水利領(lǐng)域培育和發(fā)展更具活力的水利市場、深入踐行“兩手發(fā)力”提出了更高要求。深入分析研究水利管理市場主體、區(qū)域分布情況、未來發(fā)展?jié)摿Φ然A(chǔ)性重大問題，對于培育水利管理市場、進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制作用、推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、水利管理市場主體的內(nèi)涵

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)定義，市場主體是指市場上從事交易活動的組織和個人，既包括以一定組織形式出現(xiàn)的法人，也包括自然人；既包括營利性機(jī)構(gòu)，也包括非營利性機(jī)構(gòu)（如醫(yī)院、學(xué)校等）；而企業(yè)是其中最重要的市場主體。據(jù)此，水利管理市場主體可以概括為市場上從事水利管理活動的組織和個人。

目前，關(guān)于水利管理市場主體的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，主要有水利部發(fā)布的《中國水利統(tǒng)計年鑒》和國家統(tǒng)計局普查中心編著的《中國基本單位統(tǒng)計年鑒》，但是二者統(tǒng)計范圍和口徑稍有差異。為聚焦重點(diǎn)、便于同口徑對比分析，本文以《中國基本單位統(tǒng)計年鑒2020》發(fā)布的數(shù)據(jù)為主，對從事水利管理活動的法人特別是企業(yè)法人進(jìn)行深入對比分析。水利管理活動大致等同于國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類注釋中的水利管理業(yè)，包括防洪除澇設(shè)施管理、水資源管理、天然水收集與分配、水文服務(wù)和其他水利管理五大類（見表1）。

表1 國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類注釋中的水利管理業(yè)

二、對水利管理市場主體的分析對比

1.總體規(guī)模

截至2019 年年底，水利管理已具有相當(dāng)數(shù)量的市場主體，從事水利管理的法人共22 772 個，基本與從事生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的法人數(shù)（22 470個）持平，而略高于從事土地管理的法人數(shù)（17 568 個），但遠(yuǎn)低于從事公共設(shè)施管理的法人數(shù)（110 046 個）。

2.區(qū)域分布

從區(qū)域分布上來看，水利管理市場主體數(shù)量呈現(xiàn)從東往西減少而東北地區(qū)（遼、吉、黑）最少的趨勢。其中，東部地區(qū)（包括京、津、冀、滬、蘇、浙、閩、魯、粵、瓊）的水利管理市場主體最多，占總數(shù)的比例為34%，中部（包括晉、皖、贛、豫、鄂、湘）和西部（包括內(nèi)蒙古、桂、渝、川、滇、黔、藏、陜、甘、青、寧、新）地區(qū)占比相近，分別為30%和29%，東北地區(qū)僅占7%。相比生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理、土地管理和公共設(shè)施管理法人的區(qū)域分布，東部地區(qū)的水利管理法人占比相對低一些，而中部和西部地區(qū)的水利管理法人占比相對高一些。具體見圖1。

圖1 水利管理法人分布及其對比

3.市場主體的性質(zhì)

從市場主體性質(zhì)來看，事業(yè)法人在水利管理中占主導(dǎo)地位，體現(xiàn)了水利事業(yè)的公益性特征。當(dāng)前，水利管理的事業(yè)法人占比高達(dá)68%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理（14%）、土地管理（8%）以及公共設(shè)施管理（11%）中的事業(yè)法人占比。企業(yè)法人在水利管理中僅占26%，而生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理、土地管理與公共設(shè)施管理中的企業(yè)法人占比都超過了80%。具體見圖2。

圖2 水利管理法人性質(zhì)及其對比

4.企業(yè)法人的情況

水利管理企業(yè)法人共5 945 個，占水利管理市場主體總數(shù)的26%。從法人性質(zhì)來看，水利管理私人控股法人占比為66%，國有控股法人占比24%，其余為集體控股和其他法人，各占5%。相比生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理、土地管理、公共設(shè)施管理高達(dá)89%、90%、87%的私人控股法人占比，水利管理的私人控股法人占比較低。水利管理國有控股法人占比大大高于生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理、土地管理、公共設(shè)施管理的國有控股法人占比。

在區(qū)域分布方面，水利管理企業(yè)法人數(shù)量呈現(xiàn)出明顯的東高西低態(tài)勢，東部地區(qū)水利管理企業(yè)法人占比高達(dá)43%，中部和西部地區(qū)占比分別為28%和24%，東北地區(qū)僅占5%。

三、對水利管理市場主體的總體判斷

1.水利管理市場主體規(guī)模與實際需求相比仍存在一定差距

如果僅以水利工程設(shè)施存量計，截至2019 年我國已建成水庫98 112座、水閘103 575 座、堤防320 250 km，平均每個市場主體要承擔(dān)4.3 座水庫、4.5 座水閘和14.1km 堤防的管理服務(wù)工作。如果考慮大中型水庫水閘通常組建專門管理機(jī)構(gòu)的實際情況，以及河湖、地下水、水土流失防治等管理服務(wù)需求，則每個市場主體承擔(dān)的管理工作量會更高。另外，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，2019 年納入管理體制改革的小型水利工程1 450萬處，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于當(dāng)前水利管理市場主體數(shù)量。這些數(shù)字間接反映出，當(dāng)前水利管理法人數(shù)量是無法滿足水利管理服務(wù)實際需求的，未來一個時期大力培育、發(fā)展、壯大水利管理市場法人數(shù)量及其經(jīng)營規(guī)模的需求非常強(qiáng)烈。

2.政府在水利管理中仍占主導(dǎo)，市場作用發(fā)揮相比其他行業(yè)尚存在一定差距

從總量上看，事業(yè)法人和企業(yè)法人分別占水利管理法人的比例為68%和26%，政府在水利管理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。從企業(yè)法人來看，政府也發(fā)揮著重要作用，國有控股法人占水利管理企業(yè)法人的比例（24%）高出生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理（5%）近20 個百分點(diǎn)。相比同為公益性突出的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理領(lǐng)域，水利管理企業(yè)法人主體占比明顯偏低，特別是私人控股的企業(yè)法人主體占比偏低，在一定程度上不利于市場機(jī)制作用的發(fā)揮。這也在一定程度上說明，水利管理還需要在深入轉(zhuǎn)變政府職能、協(xié)同發(fā)揮市場機(jī)制作用方面下大氣力，切實落實習(xí)近平總書記“保障水安全，無論是系統(tǒng)修復(fù)生態(tài)、擴(kuò)大生態(tài)空間，還是節(jié)約用水、治理水污染等，都要充分發(fā)揮市場和政府的作用，分清政府該干什么，哪些事情可以依靠市場機(jī)制”的要求。

3.水利管理法人區(qū)域分布不均衡，與水利基礎(chǔ)設(shè)施的空間分布存在一定的錯配現(xiàn)象

僅以水庫水閘和堤防工程為例，東部地區(qū)水庫水閘數(shù)量占全國水庫水閘總數(shù)的40%，堤防長度占比為44%，而東部地區(qū)水利管理法人數(shù)量僅占法人總數(shù)的34%。西部地區(qū)水庫水閘和堤防占全國總數(shù)的比重分別為21%和18%，法人數(shù)占比則為29%。考慮到東部地區(qū)河網(wǎng)與人口經(jīng)濟(jì)密集，管理服務(wù)需求相比西部地區(qū)更加繁多的現(xiàn)實情況，這種管理法人與基礎(chǔ)設(shè)施的空間錯配現(xiàn)象可能更為嚴(yán)峻。

四、思考與建議

1.深化水管體制改革，協(xié)同發(fā)揮政府與市場的合力

針對量大面廣、類型多樣的水利工程和河湖，政府要著眼于公益性做到應(yīng)管盡管，發(fā)揮政府與市場的合力，建立健全與管理對象（包括工程、河湖等）類型、規(guī)模等要素相適應(yīng)的管理模式。一是深入推動管養(yǎng)分離。一方面結(jié)合國家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程，明確水管單位分類定性，科學(xué)合理定崗定編，足額保障有關(guān)費(fèi)用，政府該管的要管好；另一方面，不斷探索創(chuàng)新管養(yǎng)分離模式，結(jié)合地方水利管理市場發(fā)育狀況，有序推動水利內(nèi)部管養(yǎng)分離或內(nèi)部目標(biāo)考核的部分工作推向市場，逐步擴(kuò)大市場機(jī)制在水利管理中的地位及作用。二是進(jìn)一步完善水利管理相關(guān)的政府采購、招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制、市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、價格稅收優(yōu)惠等政策制度，營造良好的水利管理市場秩序與環(huán)境，鼓勵和吸引各類市場主體參與水利管理。三是以創(chuàng)新思維深入挖掘水利資產(chǎn)價值，借助涉水資產(chǎn)的穩(wěn)定現(xiàn)金流優(yōu)勢，運(yùn)用PPP（政府和社會資本合作）、REITs（信托投資基金）、債券等市場化運(yùn)作手段，盤活水利資產(chǎn)存量和增量。

2.發(fā)揮國資國企引領(lǐng)帶動作用，不斷培育壯大水利管理市場主體

抓住黨中央、國務(wù)院持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革、深化國資國企改革、出臺市場主體登記管理條例等優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場主體活力相關(guān)政策的有利時機(jī)，順勢而為，加快培育壯大水利管理市場主體，滿足新時期日益增長的水利管理服務(wù)需求。一是發(fā)揮中國特色社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的制度優(yōu)勢，進(jìn)一步提升事業(yè)法人和涉水國資國企在水利管理公益性事務(wù)中的帶動引領(lǐng)作用。二是結(jié)合國家事業(yè)單位分類改革進(jìn)程，穩(wěn)步推進(jìn)具有經(jīng)營屬性的事業(yè)法人改制，逐步壯大企業(yè)法人規(guī)模。三是推動水利建設(shè)市場主體向水利管理領(lǐng)域有序延伸，在壯大水利管理市場主體的同時，推動規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工、運(yùn)行管護(hù)、技術(shù)咨詢等業(yè)務(wù)融合。四是不斷完善價格、補(bǔ)償、激勵等有關(guān)政策，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)法人特別是私人控股企業(yè)法人創(chuàng)新發(fā)展，在具備條件的地區(qū)有序承接具有一定經(jīng)營收益的水利管理服務(wù)。

3.以推進(jìn)水利工程專業(yè)化管護(hù)為抓手，不斷提升水利管理效能

水利工程管護(hù)在水利管理中占有較大比重，且與群眾利益密切相關(guān)，以此為抓手示范水利管理市場主體培育、帶動水利管理效能提升具有較強(qiáng)的實際意義。 一是有序分類推進(jìn)區(qū)域集中管護(hù)、政府購買服務(wù)、“以大帶小”等專業(yè)化管護(hù)模式，構(gòu)建完善的工程管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立開放、競爭、公平、有序的工程管護(hù)市場，積極引導(dǎo)各方力量參與工程運(yùn)行管護(hù)。二是推動有關(guān)方面和地方建立健全工程管護(hù)方面的證照辦理、標(biāo)準(zhǔn)化管理、指導(dǎo)檢查等服務(wù)政策，鼓勵利用現(xiàn)代技術(shù)、創(chuàng)新服務(wù)模式，構(gòu)建便捷、安全、高效的服務(wù)體系，打消市場主體可能存在的顧慮。三是加快推進(jìn)水利工程管護(hù)市場信用體系建設(shè)，加強(qiáng)市場主體誠信管理，營造誠實守信的市場環(huán)境。

4.加強(qiáng)水利管理市場主體基礎(chǔ)信息支撐能力建設(shè)

相比較為完善的水利建設(shè)市場體系，水利管理市場最基礎(chǔ)的信息支撐能力還存在較大差距。當(dāng)前，水利部門編制的統(tǒng)計年鑒中，水文站網(wǎng)和行政事業(yè)單位的數(shù)量、從業(yè)人員信息相對較齊全，但并不提供其他市場主體的統(tǒng)計信息；統(tǒng)計部門編制的基本單位統(tǒng)計年鑒中，僅對水利管理市場主體的數(shù)量進(jìn)行了統(tǒng)計，并未提供市場主體的經(jīng)營規(guī)模、從業(yè)人員等信息，而且從事灌溉活動的市場主體信息并未單獨(dú)統(tǒng)計，造成水利管理市場主體統(tǒng)計數(shù)據(jù)不完整。未來一個時期，迫切需要匯聚水利、統(tǒng)計、有關(guān)學(xué)會/協(xié)會等方面的信息統(tǒng)計合力，盡快摸清水利管理市場主體的數(shù)量、分布、規(guī)模、信用、從業(yè)人員等基本信息，為激發(fā)各類水利管理市場主體活力奠定基礎(chǔ)。