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1945年成立的蘇皖邊區(qū)，位于華中東部地區(qū)，毗鄰中國當時的政治中心南京與經濟中心上海。邊區(qū)由8個分區(qū)組成，下轄74個縣，總占地面積約為7.5萬平方公里，人口總數(shù)約為2500萬。蘇皖邊區(qū)政府是在較為復雜多變的歷史背景下成立的，是抗日戰(zhàn)爭勝利后華中地區(qū)成立的第一個統(tǒng)一的民主地方最高自治政府。作為當時全國民主建設的前沿陣地，蘇皖邊區(qū)政府一方面在全國范圍內配合中共中央“向北發(fā)展、向南方防御”的戰(zhàn)略部署，另一方面在地區(qū)范圍內進行政治、經濟、文化等方面的民主建設，為后續(xù)蘇皖地區(qū)的解放事業(yè)奠定了扎實的群眾基礎。

一、蘇皖邊區(qū)民生建設的 理論與現(xiàn)實基礎

自1921年成立起，中國共產黨就將“消滅社會的階級區(qū)分……消滅資本家私有制，沒收機器、土地、廠房和半成品等生產資料，歸社會公有”［1］等內容寫入了一大政治綱領。這些政治宣言蘊含著中國共產黨對實現(xiàn)共產主義偉大理想的遠大追求，以及為勞動人民謀幸福和保障民生的思想理念。在隨后的中共二大直至蘇皖邊區(qū)成立前的中共七大，黨結合不同時間段的中國國情實際，在吸取“新三民主義”合理成分的基礎上逐步形成了新民主主義理論，并將民族獨立、民權自由與民生幸福有機統(tǒng)一于毛澤東思想之中，構成了新民主主義政權執(zhí)政的邏輯基礎，中國共產黨踐行執(zhí)政邏輯的外部時機也日漸成熟。

民族獨立和人民解放是民生建設的基礎。1945年初，世界反法西斯戰(zhàn)爭迎來了勝利曙光，蘇、美、英等國在歐洲戰(zhàn)場上不斷推進并已接近德國國境，亞洲戰(zhàn)場上的日本也節(jié)節(jié)敗退。此時，中國的前途命運與方向問題顯得愈發(fā)重要。中國共產黨提出了通往社會主義的主張，希望在打敗日本侵略者后建立一個獨立、自由、民主、統(tǒng)一、富強的 新 中國。［2］10261945年4月24日，毛澤東在中共七大上作了題為《論聯(lián)合政府》的政治報告，指出新民主主義的政權組織應該采取民主集中制。［2］1057換句話說，中國的政權組織形式應該是民主的臨時聯(lián)合政府。

在隨后的重慶談判過程中，中國共產黨為實現(xiàn)中國和平、避免內戰(zhàn)作出重大讓步，撤離了長江以南的浙東、浙西、皖中、皖南等解放區(qū)人民軍隊。1945年9月19日，中共中央根據當時艱難的國共談判進程以及國民黨軍隊的調遣部署情況，制定了“以東北和熱察兩省為主、向北方發(fā)展，在南方保持防御”的戰(zhàn)略方針。當時的華中東部地區(qū)毗鄰國民政府政治中心南京，是防御國民黨軍隊進攻的最前沿陣地。為便于開展工作，中共中央建議成立蘇皖邊區(qū)統(tǒng)一管理政權，同年11月1日蘇皖邊區(qū)政府在淮陰城宣告成立。此時國民黨反動勢力依然占據著蘇皖邊區(qū)政府行政區(qū)域內的部分城市，直至12月26日新四軍解放當時的高郵縣之后，江蘇中部、北部以及安徽北部地區(qū)才連成一片，為蘇皖邊區(qū)后續(xù)開展民生建設提供了安全保障。同時，蘇皖邊區(qū)依照中共七大會議精神，沿用“三三制”原則成立了地方性聯(lián)合政府，將不同黨派、不同階層的愛國人士團結起來組成了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，為蘇皖邊區(qū)民生建設事業(yè)提供了政治保障。

蘇皖邊區(qū)的文化建設，傳承了抗日戰(zhàn)爭時期民主運動、文化運動的優(yōu)秀基因，將農民作為文化建設的主體并注重人民教育。1941年，作為華中局主要負責人的劉少奇指出：“我們不只要在知識分子中進行啟蒙運動……主要的是要在一般人民中，特別是勞動人民中，農夫農婦中，進行啟蒙運動?！保?］蘇皖邊區(qū)政府成立后任主席的李一氓也曾在1942年發(fā)表的《“五四”論根據地的文化》一文中指出，要以農民為主體進行文化建設。邊區(qū)政府對占據邊區(qū)絕大多數(shù)人口的農民的教育持續(xù)重視，以興辦報刊、創(chuàng)辦文社、排演戲劇等具體形式，為邊區(qū)民生建設事業(yè)的發(fā)展提供了文化保障。

二、蘇皖邊區(qū)民生建設的 舉措與成效

自1945年11月成立后，蘇皖邊區(qū)政府陸續(xù)公布了涉及組織架構、財政稅收、商業(yè)經營、教育教學、交通運輸、金融等方面的一系列法律、辦法、條例、通令、決定和章程。雖然這些文件涉及的領域眾多，但在民生領域主要聚焦于推進土地制度改革、發(fā)展生產貿易、推動教育與文化工作三個方面。

土地制度改革使人民獲得了土地等至關重要的生產資料，保障了人民的生存權。在蘇皖邊區(qū)政府成立之前，中國共產黨就在這一地區(qū)的敵后根據地推動減租減息斗爭。但受地主對于減租減息政策的觀望與對抗、日本侵略者對根據地的反復掃蕩、政府與軍隊在減租減息斗爭中的代辦傾向以及農民對于抗日政權長期執(zhí)政的信心不足等多方面因素影響，蘇皖地區(qū)的減租減息斗爭表現(xiàn)出發(fā)展不平衡、不充分等特點。如淮北地區(qū)自1941年開始駐扎新四軍主力，地方政權相對穩(wěn)固，群眾在早期減租減息斗爭中解放思想并積累了較為豐富的經驗，對于土地改革的支持度和參與度相對較高。但在新收復的距離國民黨政府統(tǒng)治區(qū)域較近的寶應縣等地，部分群眾對土地改革的熱情不高，甚至主動向地主退還已按要求減免的糧租。

在如此復雜的歷史環(huán)境中，蘇皖邊區(qū)政府首先以懲罰、沒收等方式對域內罪犯（漢奸）開展重點打擊。如對“利用敵偽勢力，主持囤積居奇，操縱市場，致陷民眾生活于困難者，處以五年以上有期徒刑、無期徒刑乃至死刑……沒收之漢奸財產，作為救濟抗屬災民難民失業(yè)工人及貧苦人民之用”［4］。在較短時間內，邊區(qū)政府一方面通過打擊投機炒作等市場失序行為來降低人民生活負擔，另一方面通過直接沒收漢奸財產用于救助邊區(qū)困難群眾，并著手將沒收的土地廉價發(fā)放給當?shù)氐娜嗣袢罕?，為后續(xù)土地改革工作的開展打下了良好基礎。隨后，邊區(qū)政府于1946年上半年陸續(xù)制定了《蘇皖邊區(qū)土地租佃條例》《關于在減租減息各項基本原則擇要布告》等文件并由各級政府推動落實，這些舉措推動了農村地區(qū)的減租減息斗爭，提高了邊區(qū)農業(yè)生產能力，改善了邊區(qū)人民的生活條件。1945年底至1946年4月，漣水縣減租田6.2萬畝，減租糧食18萬斤。［5］減租減息斗爭在這一時期出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢。一部分農民通過對地主漢奸的清算取得了土地，但蘇皖邊區(qū)總體上推行的仍是減輕封建剝削的政策，并未徹底否定封建土地所有制，絕大多數(shù)農村土地依舊集中掌握在少數(shù)地主的手中。如在淮安石塘地區(qū)，十里鄉(xiāng)全鄉(xiāng)農民自耕土地只有37畝左右，而屬于地主的土地有1920余畝，也就是說地主占據了全鄉(xiāng)超過98%的土地。隨著抗日戰(zhàn)爭取得最終勝利，農村土地改革問題的重要性愈發(fā)凸顯。中共中央于1946年5月4日發(fā)布了《關于清算減租及土地問題的指示》，將消滅封建土地所有制、實現(xiàn)“耕者有其田”作為制定土地改革政策的主要目標。在貫徹中央“五四”指示時，邊區(qū)政府結合地方實際提出了“團結中農、分配土地時‘力求其平’”等主張。通過在鵝錢鄉(xiāng)、陳圩鄉(xiāng)、磚橋鄉(xiāng)等地進行土地改革試驗，總結出一系列切實可行的做法，積累了大量的土地改革相關工作經驗。從當年6月起，蘇皖邊區(qū)各地參照試點地區(qū)經驗，通過排查統(tǒng)計、宣傳動員、分配田地、公布情況、復核糾錯、保衛(wèi)土地六個步驟，到9月份大體上消滅了邊區(qū)內的封建土地關系。值得指出的是，在國民黨軍隊撕毀《雙十協(xié)定》、向中原解放區(qū)發(fā)起進攻并侵占蘇皖邊區(qū)主要城鎮(zhèn)的艱難形勢下，邊區(qū)政府仍然堅持在各地開展土地復查工作，最大限度地保障了人民的利益。

生產與貿易的發(fā)展使人民能夠獲得更多生活所需的基本物資，促進了地區(qū)經濟明顯好轉。蘇皖地區(qū)位于華中平原，自古以來就是國內經濟發(fā)展相對快速的地區(qū)。但與此同時，日偽軍長期且頻繁的進攻掠奪，封建土地制度對人民的剝削與對生產力的束縛，洪澇、干旱、冰雹、蝗災等多種自然災害的密集發(fā)生，導致蘇皖邊區(qū)的經濟形勢十分嚴峻。1946年1月，中共華中分局發(fā)出了《關于生產工作的指示》，明確指出“必須抓緊今年一年時間，確實組織和發(fā)展生產”。通過制定《華中銀行耕牛貸款章程》《華中銀行農業(yè)貸款暫行章程》《蘇皖邊區(qū)政府關于興修水利的訓令》《關于滅蝗蟲訓令》等一系列文件，幫助邊區(qū)人民應對自然災害、改善生產生活。

早在1946年初，蘇皖邊區(qū)政府就已將糧食生產、紡織生產、日用品工業(yè)生產、食用鹽生產運輸與銷售四方面確定為生產工作的重心。同時邊區(qū)政府明確指出，開展生產工作要結合各地區(qū)不同的實際情況：災區(qū)主要通過救荒來改善民生并適當發(fā)展生產；農村按照實際生產力狀況保持以農業(yè)生產為主、手工業(yè)和交通運輸為輔的方針；城鎮(zhèn)則以手工業(yè)為主并適當發(fā)展商業(yè)和運輸業(yè)。

在發(fā)展糧食生產方面。首先，邊區(qū)政府通過土地制度改革從根本上將生產力從封建土地制度的束縛中解放出來。其次，為農業(yè)生產提供資金支持。如面對部分農戶沒有耕牛或農業(yè)生產能力較低的情況，邊區(qū)政府允許參加勞動互助組織的農民以耕牛價格的四分之一使用耕牛，而剩余的四分之三錢款由華中銀行出借，農戶只需在每年收獲季節(jié)分期還清欠款即可。與此同時，華中銀行還為農戶購買種子、肥料、青苗、農具甚至為修建鄉(xiāng)村小型水利設施提供貸款。［6］再次，為興修水利專門成立了水利委員會。據統(tǒng) 計：1945年8月 至1946年8月間，蘇皖邊區(qū)在沒有外部經濟援助的情況下堅持興修水利工程，短短一年時間內累計投入超過2500萬華中幣，開浚大小河流97條，總長度超過650公里，200萬畝以上的田地直接受益，為15萬邊區(qū)群眾解決了生活問題。最后，通過統(tǒng)籌規(guī)劃因地制宜地發(fā)展農業(yè)生產。邊區(qū)政府強調：在水、旱災多發(fā)地區(qū)應以修建水利設施為主；在荒地較多或地廣人稀的地區(qū)應注重開墾田地、擴大耕種面積；而在人口密集的區(qū)域優(yōu)先發(fā)展精耕細作。同時，邊區(qū)政府提倡通過植樹方式調節(jié)地方氣候，體現(xiàn)出其農業(yè)發(fā)展理念的前瞻性。

在發(fā)展紡織生產方面。邊區(qū)政府從原材料棉花的種植，到棉花、紗布和布匹的流通交換，再到土紗、土布等紡織制品銷售環(huán)節(jié)都作出了具體指示：在棉花種植方面，號召民眾種植棉花并將棉花有組織、有計劃地轉運銷售，調節(jié)棉花產能；在流通環(huán)節(jié)，通過設立棉花、紗織和布匹專門交易所，并向其投入資金、物料，推動紡織原料與產品的交換流通；在銷售環(huán)節(jié)，大力提倡區(qū)域內民眾穿著土布，同時減免紡織業(yè)的營業(yè)稅、免征土紗和土布的出口稅，并限制區(qū)域內洋布進口。上述舉措在較短時期內刺激了具備條件地區(qū)手工紡織業(yè)的發(fā)展。如漣水縣的劉老好勞?；ブ鐡碛?00多輛紡紗車，每日紗布產量超過400兩，在償還完棉花貸款后剩余超過200兩，出售所得可以解決500人一天所需的口糧。

在發(fā)展日用品工業(yè)生產方面。邊區(qū)政府撥付公款進行工廠建設，以解決區(qū)域內日用品的供應問題。由政府與軍隊負責各類工廠建設和生產活動，主要包括牙刷、牙粉、紙張、墨水、毛巾、肥皂、電池、玻璃等行業(yè)，同時大力扶持地方私營日用品工廠建設。當時位于鹽城的新華化學實驗廠和位于宿遷地區(qū)的宿北試煉水泥工廠為邊區(qū)民眾提供了大量日常生活物資，推動了邊區(qū)城鎮(zhèn)的工商業(yè)恢復與發(fā)展。

在食用鹽生產運輸與銷售方面。邊區(qū)政府之所以將食用鹽從日用品生產中單列出來，主要是因為食鹽對邊區(qū)財政收入來說至關重要。淮南、淮北的沿海地區(qū)歷史上是中國產量較高的鹽場，抗戰(zhàn)前兩淮地區(qū)的食鹽產量占據了全國鹽產量的四分之一左右。日本帝國主義在發(fā)動侵華戰(zhàn)爭后，一方面搶劫兩淮地區(qū)存儲的原鹽運往日本本土，另一方面對新產出的原鹽進行“軍事管理”，將其中的大部分繼續(xù)向日本輸送，只留下少部分交給敵偽鹽務機構高價出售。既掠奪了當?shù)刭Y源，又奴役了鹽場鹽工。直到1945年八路軍解放淮北鹽場，當?shù)佧}民才獲得解放。蘇皖邊區(qū)政府一方面通過撥給糧食、派駐醫(yī)療人員以救濟鹽民，另一方面拿出資金修繕圩堤、購置鹽業(yè)生產用具，使淮北鹽產量取得了多年未有的大豐收。同時，政府還動員淮海、鹽阜、蘇中等解放區(qū)超過1500條木船用于原鹽運輸。1945年10月 至1946年1月四個月內，共運出原鹽10萬噸以上，僅鹽稅收入就達到華中幣1億元，極大了保障了邊區(qū)民生。［7］505

教育與文化工作的深入推進，有利于充實人民的文化生活并解放人民的思想。在1946年6月舉行的華中宣教大會上，邊區(qū)政府明確了文化宣傳工作要以服務“工農兵”為方向，以時政理論宣傳、教育教學建設、豐富文化活動為主要著力點。

在時政理論宣傳方面，邊區(qū)政府采取了多樣化宣傳形式。一是在區(qū)域內組織發(fā)行以《新華日報（華中版）》《淮南日報》《淮海報》《民主建設》《華中少年》為代表的超過40種報刊，同時培養(yǎng)出大量的優(yōu)秀通訊員。二是通過新華書店、韜奮書店、博古圖書館等平臺銷售書籍，宣傳馬列主義思想和新民主主義思想。1946年8月的統(tǒng)計結果顯示，當時僅新華書店印刷廠承印的書籍就有60多種，近30萬冊。［7］509三是以黑板報、油印報、墻報等形式推動報紙深入發(fā)行到農村地區(qū)。四是號召黨內加強理論學習，用馬列主義武裝頭腦，使黨員干部打下了一定的理論基礎。

在教育教學建設方面，邊區(qū)政府以發(fā)展新民主主義教育為目標恢復被戰(zhàn)亂破壞的教育系統(tǒng)，并增加對教育教學的人力、物力、財力投入。邊區(qū)政府1946年元旦公布的施政綱領，明確了普及成人教育、提倡民辦學校、改進小學私塾、興辦各種專門學校、改訂學制課程、改善教師生活、保障學術研究、獎勵科學發(fā)明等一系列具體施政目標。［8］同年2月，邊區(qū)政府組織編印了24種適用于中小學教學的課本，從而統(tǒng)一了邊區(qū)學校所用的教材。據統(tǒng)計：1945年3月至1946年2月，僅蘇皖邊區(qū)六分區(qū)的學校數(shù)量就由1100多所增至2000所以上，學生數(shù)量也增長了接近四成。在1946年8月也就是抗戰(zhàn)勝利一周年時，整個邊區(qū)已擁有了以華中建設大學、雪楓軍政大學為代表的近100所中等以上學校，同時還擁有近萬所小學和5萬個左右的群眾學習組織。

在豐富文化活動方面，蘇皖邊區(qū)政府有著長遠的目標和規(guī)劃。其實早在抗戰(zhàn)勝利前，蘇皖邊區(qū)就已出現(xiàn)眾多群眾自發(fā)組織的文化運動和文化活動，如蘇北地區(qū)的新安旅行團運動、漣水的秧歌舞運動、淮安的群眾看報室等。上述文化運動的成功實踐，為邊區(qū)政府開展文化工作提供了肥沃的土壤。在此基礎上，邊區(qū)政府組建了以華中文化協(xié)會為代表的各類文化團體和學術團體，并組建了平劇實驗劇團、大眾戲劇實驗劇團、美術工和詩歌等研究會，指導各市縣成立文工團和地方戲劇團并進行巡回演出。

此外，蘇皖邊區(qū)政府還在健全司法制度、優(yōu)待革命軍人、照顧弱勢群體、保護文物古跡、公共衛(wèi)生管理等方面進行了一系列探索和實踐，積累了大量寶貴經驗。

三、蘇皖邊區(qū)民生建設的 當代啟示

民生好壞決定民心向背，民心向背決定著黨和國家的前途命運。蘇皖邊區(qū)政府的民生建設實踐，是新民主主義革命時期中國共產黨民生治理探索的重要組成部分，并體現(xiàn)出思想的繼承性、發(fā)展的階段性和制度的長效性等鮮明特征。作為黨在抗戰(zhàn)勝利后成立的首個地方民主政權，蘇皖邊區(qū)政府通過解決民生問題、進行民生建設，切實關心與維護人民的利益，取得了人民群眾的信任和擁護。黨中央強調，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標，增進民生福祉是我們堅持立黨為公、執(zhí)政為民的本質要求，讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發(fā)點和落腳點。［9］

發(fā)展經濟是解決民生問題的前提和基礎。馬克思指出，人們?yōu)榱四軌颉皠?chuàng)造歷史”，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西。［10］從這個角度看，以滿足人類需要為目的的物質生產是人類生存的首要前提條件，而物質生產和社會進步在本質上是統(tǒng)一的，經濟發(fā)展不僅有利于保障人民生存權，還表現(xiàn)為對人民的發(fā)展權和實現(xiàn)個人價值的現(xiàn)實關照。蘇皖邊區(qū)政府在抗日戰(zhàn)爭取得勝利、各行各業(yè)百廢待興的背景下進行了大規(guī)模經濟建設，從群眾的吃穿用度抓起并逐步擴展到基礎設施建設、社會保障等方面，為邊區(qū)民生問題的基本解決奠定了扎實的經濟基礎。邊區(qū)政府在施政過程中繼承和發(fā)揚了馬克思主義理論，并深入落實黨的新民主主義理論。現(xiàn)階段我國的經濟發(fā)展水平相較于70多年前已有了大幅度提升，但必須繼續(xù)堅持以經濟建設為中心、堅持走中國特色社會主義道路，在經濟質量穩(wěn)步提升、數(shù)量合理增長的前提下回應新形勢下人民對教育教學、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)、環(huán)境保護等民生問題的關切。

解決民生問題應該從現(xiàn)實客觀情況出發(fā)。在解決民生問題的過程中，應順應規(guī)律、盡力而為并量力而行。如蘇皖邊區(qū)政府在1946年1月發(fā)布的《蘇皖邊區(qū)地方各級機關學校各項供給標準》中指出，各機關學校工廠在當年4月份起必須自給全部菜金或者至少自給蔬菜部分款項，而辦公雜費支出可以等到生產出現(xiàn)盈余之后再停止補貼。再如邊區(qū)政府1946年5月公布的《修正蘇皖邊區(qū)營業(yè)稅暫行征收章程》，既免征了貧農工廠、自制自營手工業(yè)者和店鋪新開業(yè)不足一個月的群眾的營業(yè)稅，同時也在總體上將征收稅金比例從1945年12月規(guī)定的占營業(yè)總收入額千分之五提高到千分之八。上述政策體現(xiàn)出邊區(qū)政府在民生建設問題上從實際出發(fā)并不斷調整方式方法的正確觀念。在當下推進民生建設的過程中，同樣需要從實際出發(fā)，既要認識到新時代我國社會主要矛盾的變化，又要明確我國的基本國情沒有變，從符合客觀規(guī)律、具備現(xiàn)實條件等方面著手，穩(wěn)扎穩(wěn)打地持續(xù)改善民生。

解決民生問題應當配套相應的體制機制。民生建設需要久久為功，蘇皖邊區(qū)政府推動民生建設的一個重要經驗就是建立和完善相應的體制機制。一方面，邊區(qū)政府于成立初期快速形成了較為完善的組織架構，堅持中國共產黨的領導并依靠群眾、發(fā)動群眾開展民生建設。無論是蘇皖邊區(qū)臨時行政委員會在較短時間內形成施政綱領，還是邊區(qū)內各縣政府快速組建并高效動員群眾，都體現(xiàn)出邊區(qū)政府對組建隊伍、發(fā)動群眾等工作的重視。另一方面，邊區(qū)政府通過建立健全法律制度，聚焦民生建設的全局性、穩(wěn)定性和長期性問題。1945年12月至1946年12月陸續(xù)發(fā)布的超過115個文件，包含法案、條例、章程、訓令、指示和布告等多種形式。既給各級政府和人民群眾提供了指導和參考，又構成了邊區(qū)相對穩(wěn)定的法律制度體系，并對解放戰(zhàn)爭的最終勝利發(fā)揮了積極影響。當下應進一步完善民生建設相關體制機制，并將其作為保障民生的重要著力點和持續(xù)改善民生的長效機制。