陳 偉，周 玲

(西南政法大學(xué)法學(xué)院，重慶 401120)

黨的十八大報(bào)告指出，政治體制改革是我國(guó)全面深化改革的重要組成部分，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。其中，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是全面依法治國(guó)的總目標(biāo)。①參見(jiàn)：胡錦濤. 堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2012-11-18（1）。此后，黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。②參見(jiàn)：中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16（1）。無(wú)論是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和道路的建設(shè)，還是國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，都必然要求一支廉潔奉公和秉公用權(quán)的高素質(zhì)國(guó)家公職人員隊(duì)伍。為了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，2018年3月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）。為了細(xì)化監(jiān)察法中處分權(quán)限的貫徹落實(shí)，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議于2020年6月通過(guò)了《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》），確立了政務(wù)處分與處分的雙軌制運(yùn)行機(jī)制。此外，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議于2021年9月20日公布了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》），為政務(wù)處分提供了更具操作性的規(guī)范依據(jù)。雙軌制處分為國(guó)家懲防腐敗、落實(shí)責(zé)任監(jiān)督提供了重要保障，但是其在運(yùn)行過(guò)程中如何厘清困惑并保障其順暢化運(yùn)行，需對(duì)此予以關(guān)注。

一、問(wèn)題的提出：《政務(wù)處分法》第三條規(guī)定的理論紛爭(zhēng)

國(guó)家監(jiān)察體制改革是健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重大舉措，政務(wù)處分是其中一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，[1]《政務(wù)處分法》的出臺(tái)使得監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的政務(wù)處分有了更明確的規(guī)定?！墩?wù)處分法》第三條共有三款內(nèi)容：第一款規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)是政務(wù)處分的主體，依法對(duì)違法公職人員進(jìn)行政務(wù)處分；第二款規(guī)定了任免機(jī)關(guān)、單位有對(duì)違法公職人員進(jìn)行處分的權(quán)力，其職責(zé)是對(duì)公職人員進(jìn)行教育、管理和監(jiān)督；第三款規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)處分而未處分或者處分不當(dāng)?shù)男袨閼?yīng)當(dāng)提出監(jiān)察建議。以上三款規(guī)定確立了雙軌制處分存在的法律依據(jù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體既要對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也要對(duì)任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分妥當(dāng)與否進(jìn)行監(jiān)督。

（一）雙軌制處分與監(jiān)察全覆蓋的爭(zhēng)議與澄清

針對(duì)《政務(wù)處分法》第三條規(guī)定，前置性的疑問(wèn)在于：既然監(jiān)察制度已配套對(duì)公職人員的政務(wù)處分，那么繼續(xù)保留任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)公職人員的處分權(quán)，是否是監(jiān)察未能全覆蓋而作出的特殊規(guī)定？對(duì)于該疑問(wèn)，爭(zhēng)議主要集中于任免機(jī)關(guān)、單位給予的處分并不直接等同于監(jiān)察機(jī)關(guān)給予的政務(wù)處分，在二者差異性客觀存在的前提下，我們?nèi)绾卫斫獗O(jiān)察全覆蓋與任免機(jī)關(guān)、單位的處分的關(guān)系問(wèn)題。

1. 任免機(jī)關(guān)、單位的處分對(duì)象仍屬監(jiān)察全覆蓋的范疇

《政務(wù)處分法》第二條規(guī)定，該法適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)違法的公職人員給予政務(wù)處分?？梢钥闯?，該法的對(duì)象是公職人員。而“公職人員”的概念出現(xiàn)在《監(jiān)察法》第三條，即“所有行使公權(quán)力的公職人員”。在《監(jiān)察法》出臺(tái)之前，黨紀(jì)國(guó)法中對(duì)“公職人員”的規(guī)定有所差異。如根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）第二條規(guī)定，該法的規(guī)制對(duì)象須具備三個(gè)要素，即依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利。與《監(jiān)察法》的規(guī)制對(duì)象相比較，《監(jiān)察法》的適用對(duì)象范圍明顯更廣，不僅包括國(guó)家公務(wù)員，還包括法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，以及基層群眾自治組織中從事管理的人員等。即使公職人員尚未納入國(guó)家行政編制、并未以國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利，但是只要其違反《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，也可以予以政務(wù)處分。

綜上，無(wú)論是《公務(wù)員法》中履行公職、納入行政編制和由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)福利工資的公務(wù)員，還是基層群眾性自治組織中從事管理但并不屬于公務(wù)員的人員，以及其他依法履行公職的人員，都包含于“公職人員”的范圍中。在全面從嚴(yán)治黨的背景下，為了深入推進(jìn)腐敗治理體系與治理能力現(xiàn)代化，《監(jiān)察法》與《政務(wù)處分法》應(yīng)運(yùn)而生，將所有的公職人員予以覆蓋。因此，保留處分的原因并不在于任免機(jī)關(guān)、單位的處分對(duì)象遺留在監(jiān)察全覆蓋之外，即使在政務(wù)處分之外保留處分權(quán)限，并不表明處分對(duì)象享有任何的特殊性，也不意味著政務(wù)處分與處分的對(duì)象群體在權(quán)利義務(wù)層面具有差異性。

2. 任免機(jī)關(guān)、單位的處分權(quán)并不否定監(jiān)察全覆蓋

從監(jiān)察全覆蓋的概念著手進(jìn)行分析，“公職人員”的范圍在《監(jiān)察法》第十五條有著明確規(guī)定，結(jié)合《政務(wù)處分法》第三條可以得知，無(wú)論是監(jiān)察機(jī)關(guān)還是任免機(jī)關(guān)、單位，都對(duì)公職人員有處罰的權(quán)力。任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)公職人員的處分權(quán)并不排斥監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員政務(wù)處分的權(quán)力，只是兩者不能重復(fù)處分而已。從這個(gè)層面上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)全覆蓋的對(duì)象本身包含任免機(jī)關(guān)、單位中被處分的公職人員，任免機(jī)關(guān)、單位給予處分的公職人員并沒(méi)有脫離監(jiān)察全覆蓋的范疇。監(jiān)察全覆蓋除了要把所有行使公權(quán)力的主體均納入覆蓋范圍，并在納入進(jìn)來(lái)之后依照現(xiàn)有黨紀(jì)國(guó)法順暢化實(shí)施執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的一體化監(jiān)督工作，更是要通過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革打造全新的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，并在監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察主體與監(jiān)察機(jī)制的關(guān)系統(tǒng)籌中實(shí)現(xiàn)良好的監(jiān)察效果。[2]

3. 擇一性適用下的處分并未脫逸監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督

從處分擇一性的適用層面上來(lái)看，盡管政務(wù)處分與處分是作為雙軌制而存在的，但是并不代表兩種處分可以重復(fù)行使，也不意味處分可以代替政務(wù)處分而具有優(yōu)先性。正是為了確保監(jiān)察全覆蓋的深入貫徹與執(zhí)行，防止常態(tài)化的監(jiān)察監(jiān)督可能面臨的局限性，才為任免機(jī)關(guān)、單位保留了處分權(quán)。但是，在行為人的違法行為特定并同一的情形下，不能因?yàn)檎?wù)處分與處分的雙軌制存在而進(jìn)行重復(fù)處分，否則既違背“一事不二罰”的法理，也與現(xiàn)有的法律規(guī)定不相一致。因而，在擇一性適用處分的前提下，任免機(jī)關(guān)、單位的處分并不具有排斥政務(wù)處分的任何優(yōu)先性，而是需要協(xié)調(diào)好處分與政務(wù)處分的關(guān)系。最為直接的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分存在不當(dāng)情形的，有權(quán)提出監(jiān)察建議。就此可以看出，監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有對(duì)任免機(jī)關(guān)、單位監(jiān)督的權(quán)力，即使《政務(wù)處分法》為任免機(jī)關(guān)、單位保留一定的處分權(quán)，但其在處分公職人員的過(guò)程中仍然受到監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。換言之，任免機(jī)關(guān)、單位的處分權(quán)限具有受制于監(jiān)察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)特征，因此可以較為清晰地看出，任免機(jī)關(guān)、單位處分權(quán)的保留并不是監(jiān)察無(wú)法全覆蓋的表現(xiàn)，這從正面同樣說(shuō)明了需要在監(jiān)察全覆蓋中來(lái)理解政務(wù)處分與處分的運(yùn)行。

綜上，無(wú)論從概念層面、適用層面還是監(jiān)督層面，都可以看出政務(wù)處分與處分的雙軌制是在監(jiān)察全覆蓋的框架下運(yùn)行的。任免機(jī)關(guān)、單位雖然不是監(jiān)察主體，但是其作出的處分仍然屬于監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)涵與范圍之中。申言之，只有堅(jiān)持監(jiān)察全覆蓋才能嚴(yán)密法治之網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員違法犯罪行為的預(yù)防與打擊。此外，保留任免機(jī)關(guān)、單位的處分權(quán)對(duì)于國(guó)家監(jiān)督體系的完善有著重要的意義，為調(diào)動(dòng)各機(jī)關(guān)與單位的監(jiān)督積極性賦予了動(dòng)力，而不能作為監(jiān)察全覆蓋的例外。

（二）監(jiān)察全覆蓋背景下保留任免機(jī)關(guān)、單位處分的必要性

在2018年《監(jiān)察法》實(shí)施前，我國(guó)采取的是任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)公職人員進(jìn)行處分的單軌制處罰機(jī)制，在2020年《政務(wù)處分法》實(shí)施后，在監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分的同時(shí)，同時(shí)保留任免機(jī)關(guān)、單位的處分權(quán)限。學(xué)界對(duì)于雙軌制處分的必要性有著不同的意見(jiàn)。

雙軌制反對(duì)論者認(rèn)為，雙軌制處分存在多種弊端。首先，兩種處分在適用的范圍和類型上高度一致，幾乎沒(méi)有任何區(qū)別，兩者區(qū)別主體進(jìn)行二元監(jiān)督是否有必要；其次，兩者在功能的發(fā)揮上也趨于相同，對(duì)于公職人員的處分只能適用其一，那么另一處分是否有存留必要；最后，在政務(wù)處分與處分的雙軌制運(yùn)行過(guò)程中，任免機(jī)關(guān)、單位是否會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督動(dòng)力不足也尚且存疑。[3]以上疑問(wèn)之處主要在于，雙軌制處分是否有同時(shí)存在的必要，任免機(jī)關(guān)、單位的處分是否能夠滿足監(jiān)督體系的需求。

雙軌制支持論者指出，單軌制對(duì)公職人員的監(jiān)督無(wú)法發(fā)揮有效的作用。該觀點(diǎn)主張，任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)公職人員進(jìn)行處分的單軌制是一種內(nèi)部監(jiān)督，雖然在監(jiān)督方式上具有便利性，但是同體監(jiān)督難免會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督乏力等問(wèn)題，任免機(jī)關(guān)、單位可能袒護(hù)單位內(nèi)部人員，在內(nèi)部監(jiān)督的領(lǐng)域里，其過(guò)程與結(jié)果無(wú)法獲得外部的監(jiān)督，因此，內(nèi)部監(jiān)督的效力值得懷疑。[4]

基于政務(wù)處分與處分的不同性質(zhì)，實(shí)行雙軌制處分的監(jiān)督機(jī)制對(duì)我國(guó)推進(jìn)監(jiān)察全覆蓋有著重要意義，保留任免機(jī)關(guān)、單位的處分有其必要性。

第一，政務(wù)處分不能完全替代處分的運(yùn)行。保留處分的重要原因是政務(wù)處分與處分規(guī)制的對(duì)象并不完全相同，監(jiān)察委員會(huì)的政務(wù)處分可以獨(dú)立行使但不能完全取代任免機(jī)關(guān)、單位的處分，因?yàn)樘幏诌m用的對(duì)象不僅包括公職人員，還包括除了公職人員以外單位的其他人員，如國(guó)有企業(yè)和公辦事業(yè)單位中非從事管理的人員，基層群眾性自治組織中非從事管理的人員。而政務(wù)處分可以適用的對(duì)象僅限于公職人員，這是由《監(jiān)察法》第十五條的規(guī)定明確決定的。此外，由于各公職人員工作的性質(zhì)、內(nèi)容與其造成的社會(huì)影響等方面有所差異，其任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)其的處分也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，若強(qiáng)行用政務(wù)處分全部替代處分，則必然忽視二者之間客觀存在的差異性，在實(shí)踐層面的運(yùn)行機(jī)能也不能達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。

第二，雙軌制處分是監(jiān)督合力協(xié)同發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)必要。與監(jiān)察機(jī)關(guān)相比，任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)公職人員的監(jiān)督具有主體地位的獨(dú)立性，[5]兩者發(fā)揮的功能和追求的目標(biāo)有所不同。政務(wù)處分是對(duì)國(guó)家公職人員進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全覆蓋，展現(xiàn)的是反腐專責(zé)機(jī)關(guān)的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。與之對(duì)應(yīng)的是，處分是任免機(jī)關(guān)、單位基于日常管理而衍生出來(lái)的監(jiān)督權(quán)限，更側(cè)重于任免機(jī)關(guān)、單位的紀(jì)律執(zhí)行，體現(xiàn)的是日常工作層面的教育管理監(jiān)督，從而嚴(yán)格規(guī)范內(nèi)部人員行為，保證依法履行職責(zé)。雙軌制處分蘊(yùn)藏著不同的監(jiān)督責(zé)任，健全國(guó)家監(jiān)督體系需要整合監(jiān)察機(jī)關(guān)的專責(zé)監(jiān)督和任免機(jī)關(guān)、單位的主體監(jiān)督，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，監(jiān)管機(jī)關(guān)與任免機(jī)關(guān)、單位共同配合，相互協(xié)調(diào)，共同形成監(jiān)督合力，以達(dá)到監(jiān)督運(yùn)行中投入與產(chǎn)出的最大效果。毫無(wú)疑問(wèn)的是，雙軌制運(yùn)行有利于充分調(diào)動(dòng)監(jiān)管機(jī)關(guān)與任免機(jī)關(guān)、單位的監(jiān)督積極性，能夠更好地豐富完善監(jiān)督機(jī)制的表現(xiàn)形態(tài)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能的最大化。這既是立足歷史過(guò)往進(jìn)行監(jiān)察體制改革的務(wù)實(shí)之舉，也是保障監(jiān)察權(quán)權(quán)威與任務(wù)機(jī)關(guān)、單位管理權(quán)限的實(shí)踐必要。

（三）監(jiān)察全覆蓋視角下雙軌制處分的互動(dòng)關(guān)系

學(xué)界的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要集中于雙軌制處分的聯(lián)系與區(qū)別，這是認(rèn)識(shí)政務(wù)處分與處分的基礎(chǔ)與前提。其中，核心問(wèn)題仍然在于實(shí)踐中的動(dòng)態(tài)運(yùn)行，兩者的一致性與特殊性較大程度地會(huì)涉及到雙軌制處分的協(xié)調(diào)運(yùn)行。只有把握兩者的互動(dòng)關(guān)系，充分發(fā)揮不同處分的實(shí)踐功能，才能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整合之下的最佳效果，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制改革對(duì)公職人員全覆蓋的目標(biāo)。

1. 政務(wù)處分與處分的一致性

監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的政務(wù)處分與任免機(jī)關(guān)、單位的處分有著一致性，具體表現(xiàn)在《政務(wù)處分法》第二條第二款，其明確指出“本法第二章、第三章適用于公職人員任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)違法的公職人員給予處分”。由此可以看出，兩種處分在種類、期間、違法行為與情節(jié)等方面有著一致性。

第一，處分的種類與期間得以統(tǒng)一?！墩?wù)處分法》第七條規(guī)定，政務(wù)處分的種類為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除六種方式。在改革之前，任免機(jī)關(guān)、單位有其內(nèi)部的處分方法，如《公務(wù)員法》第六十二條規(guī)定，處分分為：警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除；《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第六條規(guī)定的處分種類與上述六種相同；《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第五條規(guī)定處分的種類為：警告、記過(guò)、降低崗位等級(jí)或者撤職、開(kāi)除。在單軌制運(yùn)行時(shí)期，任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)管理權(quán)限范圍內(nèi)的人員適用內(nèi)部處分規(guī)定，但是根據(jù)《政務(wù)處分法》第二條的規(guī)定，無(wú)論是監(jiān)察機(jī)關(guān)還是公職人員的任免機(jī)關(guān)、單位，對(duì)于公職人員的違法行為都適用警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除六種處分類型。

政務(wù)處分的期間在《政務(wù)處分法》的第八條有所規(guī)定，對(duì)于警告、記過(guò)、記大過(guò)與降級(jí)、撤職分別于六個(gè)月、十二個(gè)月、十八個(gè)月、二十四個(gè)月的期間進(jìn)行處罰?！缎姓C(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》對(duì)于處分期間的規(guī)定與《政務(wù)處分法》相同，但《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》的期間規(guī)定與前述規(guī)定并不完全相同，對(duì)事業(yè)單位工作人員的處分期間為：警告，六個(gè)月；記過(guò)，十二個(gè)月；降低崗位等級(jí)或者撤職，二十四個(gè)月。伴隨國(guó)家監(jiān)察體制的改革，公職人員的處分期間統(tǒng)一適用《政務(wù)處分法》第八條的4種處罰期間。政務(wù)處分種類與期間的規(guī)定為監(jiān)察機(jī)關(guān)與公職人員的任免機(jī)關(guān)、單位提供了統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)。

第二，違法的情形和情節(jié)趨于一致?！墩?wù)處分法》第三章規(guī)定了違法行為及其適用的政務(wù)處分，第二十八條至第四十九條予以具體展開(kāi)，其中包含了危害國(guó)家類違法行為、違反報(bào)告規(guī)定類違法行為、違反命令與出境規(guī)定類違法行為、違反選拔規(guī)定類違法行為、貪污賄賂類違法行為、違規(guī)適用公款類違法行為、違背公序良俗不良作風(fēng)類違法行為等。《公務(wù)員法》第五十九條規(guī)定了公務(wù)員的17種違紀(jì)違法情形；《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第十六條至二十一條中將違紀(jì)違法行為概括為違反政治紀(jì)律行為、違反工作紀(jì)律失職瀆職行為、違反廉潔從業(yè)紀(jì)律的行為、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為、嚴(yán)重違反職業(yè)道德行為、嚴(yán)重違反公共秩序、社會(huì)公德行為等6種情形。政務(wù)處分通過(guò)對(duì)各處分情形的分析和研究，得出了公職人員統(tǒng)一適用的違法情形，這些違法情形具有普遍性，利于整個(gè)監(jiān)督體系的一致性，但是在情形分類上還有待細(xì)化，這也是政務(wù)處分在具體適用中需要注意之處。

《政務(wù)處分法》在第十一條至十三條規(guī)定了處分情節(jié)，包括第十一條的從輕、減輕處分情節(jié)，第十二條的免予、不予處分情節(jié)，第十三條的從重處分情節(jié)。《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第十二條至第十五條規(guī)定了從輕、從重處分情形，雖然與《政務(wù)處分法》有所出入，但是仍然能實(shí)現(xiàn)全覆蓋，因?yàn)椤墩?wù)處分法》相應(yīng)法條的兜底條款，即法律法規(guī)規(guī)定的其他從輕、減輕或從重的情節(jié)，使政務(wù)處分與處分在適用的情節(jié)上具有一致性。處分情節(jié)的一致性有利于平衡監(jiān)察機(jī)關(guān)與任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)違法公職人員的情節(jié)判斷標(biāo)準(zhǔn)，在法律明確規(guī)定之下實(shí)現(xiàn)情節(jié)法定，在統(tǒng)一情節(jié)適用的標(biāo)準(zhǔn)上確保對(duì)職務(wù)違法行為處分的公平公正，使監(jiān)察全覆蓋的實(shí)踐推進(jìn)更具有生命力和權(quán)威性。

2. 政務(wù)處分與處分的差異性

政務(wù)處分與處分的差異性是指兩者在規(guī)定和運(yùn)行上區(qū)別于彼此之處。在考察雙軌制運(yùn)行機(jī)制的過(guò)程中，除了探析兩者之間的一致性以外，不可避免地需要探討兩者的區(qū)別。只有清晰辨別了彼此的差異之處，才能在此基礎(chǔ)上較好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋之下的雙軌制處分銜接協(xié)調(diào)和順暢運(yùn)行。政務(wù)處分與處分除了在適用對(duì)象和適用主體兩方面有所不同以外，在處分執(zhí)行程序和救濟(jì)也有所區(qū)別。

其一，處分執(zhí)行程序不同。兩者的處分執(zhí)行不同是指兩者適用的程序不同。政務(wù)處分的適用程序的依據(jù)是《政務(wù)處分法》第四章、《監(jiān)察法》與《監(jiān)察法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，而處分的程序依據(jù)的是其他法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第五章規(guī)定了監(jiān)察程序的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)政務(wù)處分相關(guān)程序予以細(xì)化。監(jiān)察機(jī)關(guān)在決定政務(wù)處分之前，需要首先進(jìn)行線索處置，對(duì)問(wèn)題線索歸口受理、集中管理、分類處置、定期清理、依法接收和轉(zhuǎn)送；接著需要進(jìn)行初步核實(shí)，對(duì)有必要調(diào)查的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪問(wèn)題線索，依法開(kāi)展初步核實(shí)工作；在初步核實(shí)后，進(jìn)行立案，辦理相關(guān)手續(xù)；監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)立案的案件應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查后移送審理；監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依據(jù)《監(jiān)察法》與《政務(wù)處分法》進(jìn)行政務(wù)處分。任免機(jī)關(guān)、單位的處分程序依據(jù)的是其他法律法規(guī)，如《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第五章規(guī)定了對(duì)公務(wù)員的處分程序：由任免機(jī)關(guān)、單位有關(guān)部門進(jìn)行初步調(diào)查后決定是否立案，然后對(duì)公務(wù)員的違法違紀(jì)事實(shí)做進(jìn)一步調(diào)查，形成調(diào)查材料，聽(tīng)取公務(wù)員本人的陳述和申辯后，經(jīng)任免機(jī)關(guān)、單位領(lǐng)導(dǎo)成員集體討論，作出對(duì)該公務(wù)員處分的決定。

其二，權(quán)利救濟(jì)途徑不同。因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)與公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的處分程序依據(jù)不同，兩者對(duì)權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定也有所差異。公職人員對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的涉及本人的政務(wù)處分決定不服的，通常的處理方式為：一是向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審；二是對(duì)申請(qǐng)復(fù)審的決定仍然不服的，向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)公職人員的處分程序有所不同，如《公務(wù)員法》第九十五條規(guī)定，公務(wù)員對(duì)涉及本人的處分不服的，可以向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，對(duì)復(fù)核結(jié)果不滿的，可以向同級(jí)公務(wù)員主管部門或作出人事處理機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴。兩種權(quán)利救濟(jì)方式在不同的外在形式上存在著同樣的程序運(yùn)行原理，即在向原機(jī)關(guān)提出不服意見(jiàn)后，若再次不服可以向上級(jí)機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)。

3. 政務(wù)處分與處分的關(guān)系厘清

一方面，兩者分別為內(nèi)部懲戒與外部懲戒。政務(wù)處分與處分的雙軌制是內(nèi)部懲戒與外部懲戒相協(xié)調(diào)的表現(xiàn)，這也是雙軌制之所以存在的現(xiàn)實(shí)緣由。有學(xué)者主張，政務(wù)處分與處分都具有內(nèi)部制裁性，認(rèn)為外部制裁性是指行政主體對(duì)違法的公民與法人施加的行政處罰，而內(nèi)部制裁性是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的違法行為施加的紀(jì)律懲戒措施，不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)外行使職權(quán)的行為。[5]筆者并不認(rèn)同這種分類方法，內(nèi)部懲戒應(yīng)當(dāng)是任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)內(nèi)部人員作出的處分行為，是相對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的異體監(jiān)督而言的。正如羅豪才教授所言，行政處分是公務(wù)員承擔(dān)違法行政責(zé)任的主要形式，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照行政隸屬關(guān)系對(duì)違法失職的公務(wù)員給予的懲戒措施，[6]因而屬于典型的內(nèi)部懲戒行為。而外部懲戒是來(lái)自本系統(tǒng)以外的主體對(duì)本機(jī)關(guān)或單位人員的監(jiān)督，體現(xiàn)的是權(quán)力監(jiān)督的獨(dú)立性與有效性。國(guó)家監(jiān)察體制改革并不否定行政機(jī)關(guān)固有的內(nèi)部懲戒權(quán)，將行政監(jiān)察職能從行政機(jī)關(guān)剝離出來(lái)后，并不影響行政機(jī)關(guān)依法對(duì)其內(nèi)部公職人員的監(jiān)督，這種內(nèi)部監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)履行主體責(zé)任和實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理的優(yōu)化選擇。[3]因此，雙軌制處分的實(shí)踐運(yùn)行是內(nèi)部懲戒與外部懲戒相協(xié)調(diào)的表現(xiàn)，是監(jiān)察全覆蓋之下內(nèi)外兼治的并合運(yùn)行，從而一體化發(fā)揮專責(zé)監(jiān)督與主體監(jiān)督的作用，構(gòu)筑懲戒職務(wù)違法的嚴(yán)密法網(wǎng)。

另一方面，兩者彼此協(xié)調(diào)與互相配合。政務(wù)處分與處分兩種處分方式在運(yùn)行過(guò)程中并非各自獨(dú)立實(shí)施，而是在實(shí)際運(yùn)行中彼此協(xié)調(diào)、互相配合?！墩?wù)處分法》第十六條規(guī)定，公職人員的同一違法行為在受到其中任一處分后，監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位不得再作出重復(fù)處分；第四十六條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分后，應(yīng)當(dāng)告知相關(guān)地機(jī)關(guān)、單位。反之，任免機(jī)關(guān)、單位在對(duì)公職人員的進(jìn)一步調(diào)查過(guò)程中收集、查證有關(guān)證據(jù)也要聽(tīng)取監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，在處分過(guò)程中也要及時(shí)報(bào)備監(jiān)察機(jī)關(guān)，以接受來(lái)自監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。由此可以看出，政務(wù)處分與處分在處分結(jié)果上應(yīng)協(xié)調(diào)一致，其中一方作出處分行為后，另外一方不能重復(fù)進(jìn)行處分，即使監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為任免機(jī)關(guān)、單位的處分存在不當(dāng)情形的，監(jiān)察機(jī)關(guān)也不得直接作出政務(wù)處分。此外，兩者在處分過(guò)程中需要互相配合。如《政務(wù)處分法》第四十二條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查時(shí)有權(quán)向有關(guān)單位了解情況，收集、調(diào)查證據(jù)，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供情況；第五十二條規(guī)定，公職人員在被監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查期間，其所在機(jī)關(guān)、單位及上級(jí)機(jī)關(guān)、單位不得對(duì)其交流、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)、處分或辦理退休手續(xù)?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第九條也明確規(guī)定，有關(guān)部門、單位應(yīng)當(dāng)協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)采取有關(guān)措施、共享相關(guān)信息。雙軌制運(yùn)行下的監(jiān)察機(jī)關(guān)與任免機(jī)關(guān)、單位在運(yùn)行過(guò)程中相互協(xié)調(diào)和配合，共同實(shí)現(xiàn)全面有效監(jiān)督公職人員的目標(biāo)。

二、監(jiān)察全覆蓋視域下雙軌制處分的運(yùn)行困境

政務(wù)處分與處分在運(yùn)行過(guò)程中的互動(dòng)關(guān)系要求兩者能夠進(jìn)行有效的銜接與協(xié)調(diào)，但是，無(wú)論在理論層面的法條規(guī)定還是實(shí)踐層面的主體管理仍然存在需要進(jìn)一步厘清的情形。對(duì)于此類問(wèn)題，需要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有制度規(guī)定和實(shí)踐運(yùn)行層面的研究，客觀揭示雙軌制處分運(yùn)行的困境，以期找到相應(yīng)的化解途徑。

（一）政務(wù)處分與處分的范圍界分不明

《政務(wù)處分法》第十六條的規(guī)定指明了雙軌制運(yùn)行的“一事不再罰”原則，這一原則有利于避免對(duì)公職人員的重復(fù)處罰，體現(xiàn)了過(guò)罰相當(dāng)?shù)姆衫砟?，保護(hù)公職人員的合法權(quán)益不受侵犯。雖然這一規(guī)定解決了處罰的次數(shù)問(wèn)題，但是并不能解決政務(wù)處分與處分兩者的處分范圍界分問(wèn)題。因?yàn)闊o(wú)論是監(jiān)察機(jī)關(guān)還是任免機(jī)關(guān)、單位，對(duì)公職人員都具有處分的權(quán)力，當(dāng)違法情形與情節(jié)都相同時(shí)，誰(shuí)來(lái)履行監(jiān)督管理職責(zé)就成為首要問(wèn)題。為了規(guī)范不同主體處分權(quán)限的行使，有必要在一定程度上界分雙軌制運(yùn)行下的處分范圍，以保障雙軌制監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行。在雙軌制的處分范圍上，主要有以下兩個(gè)方面的運(yùn)行困境。

第一，違法行為類型具有不確定性。行為類型的劃分既有利于精準(zhǔn)定位公職人員違反的法律法規(guī)，又有利于對(duì)公職人員正確地適用處分規(guī)定。《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》在第十六條至二十一中將違紀(jì)違法行為概括為違反政治紀(jì)律行為、違反工作紀(jì)律失職瀆職行為、違反廉潔從業(yè)紀(jì)律行為、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為6種情形，并在每一條的最后一款規(guī)定了其他違反此類情形的行為。如此規(guī)定有利于明確違法類型，當(dāng)遇到類似情形時(shí)可以快速而準(zhǔn)確地定位到相應(yīng)法條區(qū)域，進(jìn)行客觀而相對(duì)精準(zhǔn)的定性。反觀《政務(wù)處分法》對(duì)違法行為的規(guī)定，并未如同《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》一樣予以行為類型化，不僅在公職人員的違法行為定位上過(guò)于復(fù)雜，而且致使監(jiān)察機(jī)關(guān)與公職人員任免機(jī)關(guān)、單位難以依據(jù)行為類型進(jìn)行明確的職責(zé)分工。

第二，行為類型規(guī)定中存在法條競(jìng)合與重復(fù)規(guī)定現(xiàn)象。重復(fù)規(guī)定是指一種違法行為分布在多個(gè)行為類型之中。《政務(wù)處分法》在違法行為規(guī)定的內(nèi)容上有著交叉關(guān)系，一個(gè)違法行為同時(shí)滿足兩個(gè)法條規(guī)定的行為類型。如《政務(wù)處分法》第二十八條規(guī)定的主要是危害國(guó)家安全與利益類違法行為，但是第三十九條第一款“濫用職權(quán)，危害國(guó)家利益……”、第五款“泄露國(guó)家秘密”再次重復(fù)規(guī)定了危害國(guó)家安全與利益的具體行為。重復(fù)規(guī)定在法律規(guī)范體系層面使得法律文本結(jié)構(gòu)不夠清晰明了，在實(shí)踐適用層面也無(wú)法提供一個(gè)較為準(zhǔn)確的參考依據(jù)。此類困境與前述困境有著緊密相連的關(guān)系，無(wú)論是違法行為類型不確定還是行為類型中存在重復(fù)規(guī)定，都是內(nèi)容不明確的表現(xiàn)，在雙軌制處分運(yùn)行中，均不利于監(jiān)察機(jī)關(guān)與任免機(jī)關(guān)、單位的處分權(quán)限行使。

第三，兩種處分的具體適用并未明確區(qū)分。政務(wù)處分與處分在各自的運(yùn)行軌道發(fā)揮其功能，另一方面也不可避免地互相作用。在兩者具有一致性規(guī)定的情況下，政務(wù)處分與處分適用各自的規(guī)定并無(wú)不妥之處，但在政務(wù)處分與處分的相關(guān)規(guī)定與程序適用有所區(qū)別時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何選擇？根據(jù)《政務(wù)處分法》第二條規(guī)定可以得知，公職人員的任免機(jī)關(guān)、單位可以適用該法第二章與第三章，但是任免機(jī)關(guān)、單位自身關(guān)于處分的規(guī)定并未因此而廢止，在《政務(wù)處分法》頒行之下仍然可以繼續(xù)適用。問(wèn)題在于應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待原有處分的規(guī)則，是完全依據(jù)《政務(wù)處分法》的規(guī)定進(jìn)行適用，還是在一般情形下各自適用，但在兩法規(guī)定沖突時(shí)適用《政務(wù)處分法》？這些都是需要思考并亟待解決的問(wèn)題。

（二）政務(wù)處分與處分的適用順序不明確

“一事不再罰”原則意味著政務(wù)處分與處分二者只能罰其一。處分內(nèi)容與處分順序的相對(duì)明確，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋背景下政務(wù)處分與處分的協(xié)調(diào)運(yùn)行。政務(wù)處分與處分的適用順序是指，當(dāng)公職人員違反國(guó)家法律法規(guī)，實(shí)施違法行為時(shí)，是先由監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行政務(wù)處分還是先由公職人員的任免機(jī)關(guān)、單位進(jìn)行處分。學(xué)者們存在以下幾種不同觀點(diǎn)。

第一，“最先發(fā)現(xiàn)原則”。有學(xué)者認(rèn)為，政務(wù)處分和處分可以適用“最先發(fā)現(xiàn)原則”，即公職人員的違法行為最先由監(jiān)察機(jī)關(guān)、任免機(jī)關(guān)、單位中任何一個(gè)發(fā)現(xiàn)，就由發(fā)現(xiàn)機(jī)關(guān)調(diào)查并給予處分。[5]“最先發(fā)現(xiàn)原則”的優(yōu)點(diǎn)在于誰(shuí)發(fā)現(xiàn)誰(shuí)處理，在發(fā)現(xiàn)后及時(shí)履行自己的監(jiān)督職權(quán)，從而在相當(dāng)程度上提高監(jiān)督效率。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察體制改革意味著公職人員的職務(wù)違法行為只能由監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，所以面對(duì)監(jiān)察體制改革之下的公職人員職務(wù)違法行為，這一“最先發(fā)現(xiàn)原則”無(wú)法完全適用。[5]該觀點(diǎn)從監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一行使的角度來(lái)分析，將職務(wù)違法行為限定為由監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，進(jìn)而排除了其他機(jī)關(guān)進(jìn)行處分的實(shí)質(zhì)可能性。

第二，任免機(jī)關(guān)、單位“優(yōu)先處分原則”。該原則認(rèn)為，一般情況下，公職人員的違法行為應(yīng)當(dāng)由其任免機(jī)關(guān)、單位優(yōu)先處分。[3]如此劃分處分權(quán)的依據(jù)在于，任免機(jī)關(guān)、單位與公職人員之間有著直接的人事隸屬和日常管理關(guān)系，在違法行為的發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督中更具有優(yōu)勢(shì)。賦予他們處分權(quán)，也是為了更好地強(qiáng)化日常教育和監(jiān)督管理工作，有利于常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行。除此之外，該原則還有利于防止責(zé)任不明和權(quán)力濫用，從而使對(duì)公職人員違法行為的處分能夠各守其責(zé)，讓任免機(jī)關(guān)、單位在權(quán)責(zé)明確的前提下高效率地行使法律賦予的處分權(quán)。

根據(jù)《政務(wù)處分法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公職人員的任免機(jī)關(guān)、單位都有各自的處分范圍，這是雙軌制處分得以并存的法律依據(jù)所在。問(wèn)題在于，如果任免機(jī)關(guān)、單位率先發(fā)現(xiàn)屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行政務(wù)處分的違法行為，是應(yīng)當(dāng)自己先行調(diào)查，還是應(yīng)當(dāng)立即移送監(jiān)察機(jī)關(guān)？例如違反政治紀(jì)律行為的處分權(quán)由政務(wù)處分機(jī)關(guān)行使，當(dāng)公職人員實(shí)行違反政治紀(jì)律行為之時(shí)，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)尚未察覺(jué)，任免機(jī)關(guān)、單位率先發(fā)現(xiàn)后應(yīng)當(dāng)先行調(diào)查還是立即移送？在監(jiān)察體制改革后，對(duì)于公職人員的案件管理細(xì)碎而復(fù)雜，簡(jiǎn)單適用“最先發(fā)現(xiàn)原則”或是任免機(jī)關(guān)、單位“優(yōu)先處分原則”，都存在一定的弊端，需要在明確違法行為類型的基礎(chǔ)上，厘清兩主體的處分范圍，相關(guān)的問(wèn)題才能迎刃而解。

（三）政務(wù)處分與處分的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致

雙軌制在運(yùn)行過(guò)程中還存在一個(gè)不可忽視的銜接困境，即兩者處罰的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并不完全一致。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致是指，對(duì)于同一違法行為，政務(wù)處分與處分給出的處罰范圍不同，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)政務(wù)處分與處分的輕重銜接。例如《政務(wù)處分法》第三十六條規(guī)定，違反規(guī)定從事或參與營(yíng)利性活動(dòng)，予以警告、記過(guò)、記大過(guò)、降職、撤職、開(kāi)除6種處罰類型。但是在《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第二十七條規(guī)定中，對(duì)于從事或參與營(yíng)利性活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員予以記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除5種處罰類型。與此類似，《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》中，違反國(guó)家規(guī)定，從事、參與營(yíng)利性活動(dòng)或者兼任職務(wù)領(lǐng)取報(bào)酬的，給予警告、記過(guò)、降低崗位等級(jí)、撤職、開(kāi)除5種處罰類型。概言之，僅就公職人員參與營(yíng)利性活動(dòng)這一項(xiàng)，政務(wù)處分與處分的范圍就有所不同，政務(wù)處分比行政機(jī)關(guān)的處分多了警告這項(xiàng)可選擇的處罰措施，可否認(rèn)為政務(wù)處分比處分的處罰結(jié)果更輕？再如“散布有損國(guó)家聲譽(yù)的言論”的違法行為，在《政務(wù)處分法》有記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職與開(kāi)除5種處罰種類，但是在《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》中卻沒(méi)有記過(guò)這一處罰種類，僅有后四種處分。在《政務(wù)處分法》與相關(guān)的處分規(guī)則同時(shí)存在的前提下，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)與任免機(jī)關(guān)、單位在認(rèn)定違法行為與配置處分結(jié)果時(shí)不具有一致性，任免機(jī)關(guān)、單位的處分適用必然面臨困惑。

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致在實(shí)務(wù)中也可能帶來(lái)困惑，例如：張某某（某區(qū)副區(qū)長(zhǎng)）與李某某（該區(qū)某事業(yè)單位負(fù)責(zé)人）兩人任職期間，多次一同參加轄區(qū)內(nèi)業(yè)務(wù)合作企業(yè)的宴請(qǐng)，并收受禮卡，情節(jié)較重。在此情形下，副區(qū)長(zhǎng)張某某是公務(wù)員，適用《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，李某某是事業(yè)單位人員身份，適用《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》。然而，兩處分規(guī)定給予的處分種類并不完全相同，比如在同等處分情節(jié)之下，對(duì)公務(wù)人員適用撤職處分的，對(duì)事業(yè)單位則可能適用降低崗位等級(jí)處分。與此同時(shí)，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予二人撤銷黨內(nèi)職務(wù)和政務(wù)撤職處分?？梢?jiàn)，政務(wù)處分與處分對(duì)于違法公職人員的處理存在一定的差異，在此情形下，究竟適用何種標(biāo)準(zhǔn)，需要予以進(jìn)一步明確，以保證對(duì)同一違法行為進(jìn)行的處分適用能夠更好地規(guī)范化運(yùn)行。

（四）政務(wù)處分與處分的情形認(rèn)定模糊

除了對(duì)同一違法行為的處罰范圍不同以外，對(duì)同一違法行為的處罰規(guī)定的情形和標(biāo)準(zhǔn)也尚未明確。如泄露國(guó)家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私，無(wú)論是在《政務(wù)處分法》還是《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，都是給予警告、記過(guò)或者記大過(guò)處分，情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分，情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除處分。雖然以上處分的種類一致，并且處分對(duì)應(yīng)的情節(jié)也一致，但是問(wèn)題在于，監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位如何規(guī)范地認(rèn)定情節(jié)？是否會(huì)存在同一種違法情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定為情節(jié)嚴(yán)重，任免機(jī)關(guān)、單位只認(rèn)定為較重情節(jié)？申言之，雖然行為人的違法行為和情節(jié)具有一致性，但是對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重與否的認(rèn)定，不同的機(jī)關(guān)如何保證較為一致地適用同一標(biāo)準(zhǔn)？在財(cái)產(chǎn)類違法犯罪中尚有違法犯罪數(shù)額可以比照，但其他類違法行為如何進(jìn)行情節(jié)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定？這些問(wèn)題的存在，同樣是政務(wù)處分與處分并行存在前提下需要解決的問(wèn)題。

三、監(jiān)察全覆蓋視域下雙軌制處分運(yùn)行的銜接協(xié)調(diào)

在監(jiān)察全覆蓋背景下，公職人員的違法行為受制于雙重主體的監(jiān)督，充分發(fā)揮了專責(zé)監(jiān)督與主體監(jiān)督的各自功能，有利于防范、懲處職務(wù)違法行為。與此同時(shí)，也要注意雙軌制處分實(shí)踐運(yùn)行中的問(wèn)題，畢竟這一運(yùn)行機(jī)制在發(fā)揮有益補(bǔ)充的同時(shí)還存在一些亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，只有指出當(dāng)前運(yùn)行中的困境并找到相應(yīng)的化解措施，才能使雙軌制處分的運(yùn)行機(jī)制更加規(guī)范和順暢，充分提升對(duì)公職人員的監(jiān)督效能，實(shí)現(xiàn)制度改革背后的價(jià)值目標(biāo)。

（一）雙軌制處分程序?qū)用娴膶?shí)踐運(yùn)行

1. 根據(jù)職務(wù)違法類型與程度劃分處分范圍

政務(wù)處分與處分范圍的模糊性，任免機(jī)關(guān)、單位處分權(quán)限行使的非明確性，致使處分實(shí)踐運(yùn)行的功能不彰，法律設(shè)置的初衷無(wú)法實(shí)現(xiàn)，日常監(jiān)督效能無(wú)法發(fā)揮良好功能。明確兩者的處分范圍，使兩主體各司其職并實(shí)現(xiàn)案件分流，有利于在相當(dāng)程度上提高案件的處理效率。在違法行為類型上，需要實(shí)現(xiàn)行為類型的相對(duì)明確分類。當(dāng)前，《政務(wù)處分法》中的違法情形只是簡(jiǎn)單羅列，并未將其予以具體劃分。針對(duì)此種情況，可以參照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等規(guī)定，將行為類型概括歸類為違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、工作紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、公共秩序等。根據(jù)行為類型劃分監(jiān)察機(jī)關(guān)與任免機(jī)關(guān)、單位的處分范圍，如當(dāng)公職人員違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律與廉潔紀(jì)律等較為嚴(yán)重的違法行為，由監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查并作出政務(wù)處分，當(dāng)公職人員違反工作紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律或者公序良俗時(shí)，由任免機(jī)關(guān)、單位進(jìn)行處分。有學(xué)者提出，職務(wù)違法行為應(yīng)當(dāng)專屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分，一般違法行為應(yīng)當(dāng)專屬于任免機(jī)關(guān)、單位作出處分。[4]但是職務(wù)違法行為也具有多樣情形，如果只是籠統(tǒng)以此為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界分，仍然稍顯粗疏。因此，可以行為違反規(guī)則類型為基準(zhǔn)，再結(jié)合職務(wù)違法的嚴(yán)重程度，違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、工作紀(jì)律、廉潔紀(jì)律且違法程度較嚴(yán)重或者具有代表性的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)給予政務(wù)處分，其他的情形則可以由任免機(jī)關(guān)、單位進(jìn)行處分。

2. 由最先發(fā)現(xiàn)者初步核實(shí)或調(diào)查后決定移送與否

處分順序是雙軌制處分之間協(xié)調(diào)銜接運(yùn)行的重要事項(xiàng)，受制于“一事不再罰原則”，政務(wù)處分和處分只能選其一，所以兩主體何者優(yōu)先的實(shí)踐問(wèn)題不應(yīng)遮蔽?！白钕劝l(fā)現(xiàn)原則”與任免機(jī)關(guān)、單位“優(yōu)先處分原則”在一定程度解決了處分權(quán)的管理爭(zhēng)議問(wèn)題，但是簡(jiǎn)單采用其中一種原則仍然有所不妥。對(duì)于實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)公職人員職務(wù)違法的情形，應(yīng)當(dāng)適用“先初步核實(shí)（調(diào)查）再移送原則”。在立案之前，監(jiān)察機(jī)關(guān)的處理程序首先是線索處置，再是初步核實(shí)，任免機(jī)關(guān)、單位往往是進(jìn)行初步調(diào)查。因此，無(wú)論是監(jiān)察機(jī)關(guān)還是任免機(jī)關(guān)、單位，當(dāng)最先發(fā)現(xiàn)公職人員有違法行為之時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步核實(shí)或初步調(diào)查，若屬于自身處分權(quán)限之內(nèi)則進(jìn)行立案和調(diào)查，在查明事實(shí)之后可直接作出處分；如果初步核實(shí)（調(diào)查）之后發(fā)現(xiàn)該違法事項(xiàng)不在自身處分權(quán)限范圍內(nèi)，則將該案件移送適格主體。

在案件移送過(guò)程中，必不可少地會(huì)涉及到證據(jù)的移送與適用問(wèn)題。雙軌制處分在運(yùn)行銜接的過(guò)程中，可參照《刑事訴訟法》第五十四條第二款的規(guī)定，實(shí)物證據(jù)或者客觀證據(jù)，接收機(jī)關(guān)經(jīng)審查后可以直接適用；至于言辭證據(jù)，為保證取證的合法性與規(guī)范性，應(yīng)當(dāng)重新收集。原因在于，實(shí)物證據(jù)是客觀的，往往伴隨著案件的發(fā)生而形成的，穩(wěn)定性強(qiáng)，不易失真；言辭證據(jù)則多是來(lái)源于案件利害關(guān)系人的主觀表達(dá)，通常證人與案件有著利害關(guān)系，導(dǎo)致其作出的陳述可能存在夸大或隱瞞的情形。[7]有學(xué)者指出，在政務(wù)處分與處分的證據(jù)處理方面應(yīng)當(dāng)采用變更取證思路、優(yōu)化審查模式、嚴(yán)格證據(jù)排除三軌并行的思路。[8]該思路意味著在原有收集與審查證據(jù)的基礎(chǔ)上，需要健全落實(shí)非法證據(jù)排除制度，加強(qiáng)對(duì)刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防。在案件處理程序中，兩主體應(yīng)當(dāng)進(jìn)行及時(shí)且充分的交流溝通，對(duì)于任免機(jī)關(guān)、單位需移送監(jiān)察機(jī)關(guān)處理的案件，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為任免機(jī)關(guān)、單位處分更合適的，可以在不移送案件的前提下直接作出相應(yīng)處分。

（二）雙軌制處分實(shí)體層面的實(shí)踐運(yùn)行

監(jiān)察全覆蓋要求雙軌制處分在運(yùn)行過(guò)程中的實(shí)體適用層面也應(yīng)當(dāng)銜接與協(xié)調(diào)，結(jié)合上述運(yùn)行困境，需要在處罰標(biāo)準(zhǔn)與處罰過(guò)程兩個(gè)角度予以討論與分析。

1. 確立處分標(biāo)準(zhǔn)的一致性政務(wù)處分與處分的標(biāo)準(zhǔn)不一，將導(dǎo)致兩主體對(duì)于處分的輕重?zé)o法進(jìn)行有效的銜接，也不利于處分適用的均衡性。針對(duì)以上情形，困境的化解在于處分標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

確定處分標(biāo)準(zhǔn)有兩層含義：第一，對(duì)于同一違法行為或相似行為，需要統(tǒng)一認(rèn)定處分類型。政務(wù)處分與處分的機(jī)關(guān)需要確定相對(duì)統(tǒng)一的處分類型，如對(duì)于違規(guī)營(yíng)利行為，應(yīng)統(tǒng)一適用《政務(wù)處分法》所規(guī)定的警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除六種處罰措施；第二，對(duì)于同種處分，需要統(tǒng)一認(rèn)定情節(jié)標(biāo)準(zhǔn)。如“情節(jié)較輕”“情節(jié)嚴(yán)重”等事項(xiàng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)與任免機(jī)關(guān)、單位需要協(xié)商確定標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行處分時(shí)，雙方按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處分。[9]從實(shí)踐可行性角度來(lái)說(shuō)，可以不進(jìn)行立法層面調(diào)整，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一參照《政務(wù)處分法》的相關(guān)規(guī)定予適用，這樣既可以避免標(biāo)準(zhǔn)的非統(tǒng)一性問(wèn)題，保證處分適用的均衡性，增強(qiáng)處分結(jié)論得出的權(quán)威性，也可以讓被處分公職人員有更好的信服感，促進(jìn)處分的公平公正。

但也可能有例外情形的產(chǎn)生，因?yàn)椴煌慕M織對(duì)于其內(nèi)部人員的要求有所不同，尤其是道德層面。因此，可以追求《政務(wù)處分法》與其他行政處分法律法規(guī)在職務(wù)違法上的處分標(biāo)準(zhǔn)一致性，但允許行政機(jī)關(guān)、黨組織、民主黨派、事業(yè)單位等組織對(duì)其公職人員有更高層面的道德要求。綜上，對(duì)于違法的公職人員，在一般情形下適用具體規(guī)則予以處分，在與《政務(wù)處分法》存在不一致情形時(shí)，任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)盡可能適用《政務(wù)處分法》的規(guī)定。這樣既正視問(wèn)題的特殊性，堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析的方法論意義，同時(shí)又有利于實(shí)現(xiàn)處分適用的個(gè)別化與一般化公正。

2. 加強(qiáng)對(duì)處分過(guò)程與結(jié)果的監(jiān)察監(jiān)督

加強(qiáng)處分過(guò)程中主體行為的再監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)雙軌制銜接協(xié)調(diào)運(yùn)行的必要措施?！墩?wù)處分法》第三條第三款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)給予處分而未給予處分或者處分不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)及時(shí)提出監(jiān)察建議。該款規(guī)定指出了監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)任免機(jī)關(guān)、單位的處分過(guò)程和處分結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，這無(wú)疑是監(jiān)察全覆蓋的立法體現(xiàn)。此外，監(jiān)察全覆蓋不僅要求對(duì)任免機(jī)關(guān)、單位進(jìn)行監(jiān)督，還需要對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及監(jiān)察人員進(jìn)行監(jiān)督，既需要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨委監(jiān)督，也需要加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，同時(shí)也要接受社會(huì)、司法、輿論等方面的監(jiān)督。

一方面，在監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)任免機(jī)關(guān)、單位的監(jiān)督層面上，需要對(duì)處分的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行同步審查。首先，公職人員的任免機(jī)關(guān)、單位在立案上需要報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，后期的進(jìn)一步調(diào)查或者撤銷案件等需要及時(shí)溝通；其次，任免機(jī)關(guān)、單位在調(diào)查與證據(jù)收集的過(guò)程中，需要自覺(jué)遵守法律法規(guī)的規(guī)定，需要接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，避免非法證據(jù)收集、回避不當(dāng)?shù)惹樾蔚陌l(fā)生；最后，在處分結(jié)果上，若監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)處分而不處分，或違法處分類型的輕重不當(dāng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出監(jiān)察建議。通過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)任免機(jī)關(guān)、單位的監(jiān)督，既防止其對(duì)公職人員的包庇、縱容，又防范其對(duì)公職人員合法權(quán)益的不當(dāng)侵犯，兼顧懲罰違法行為與保護(hù)合法權(quán)益的統(tǒng)一。

另一方面，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察全覆蓋的應(yīng)有之義。《監(jiān)察法實(shí)施條例》第七章明確了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員監(jiān)督的具體措施，使監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督能夠有效進(jìn)行。監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員必須自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨委監(jiān)督，并且監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)其內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)，既要對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行常態(tài)性監(jiān)督，又要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員的職務(wù)行為與遵紀(jì)守法行為的監(jiān)督；既要對(duì)取證、調(diào)查等程序性行為進(jìn)行規(guī)制，又要對(duì)給予政務(wù)處分的實(shí)體行為進(jìn)行監(jiān)督。除此之外，監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員還要接受本級(jí)人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督，接受民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多方面的監(jiān)督制約。通過(guò)權(quán)力內(nèi)外的多元監(jiān)督機(jī)制，既保證監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，同時(shí)也發(fā)揮雙軌制處分運(yùn)行的積極效能。

四、結(jié) 語(yǔ)

公職人員職務(wù)違法處置中的規(guī)則銜接較為繁雜，不僅涉及《監(jiān)察法》與《政務(wù)處分法》等法律，同時(shí)還涉及《公務(wù)員法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件。雙軌制處分的存在是監(jiān)察體制改革與監(jiān)察全覆蓋的實(shí)踐體現(xiàn)，需要融入到這一改革背景之下進(jìn)行審視，并在保證雙軌制處分順暢運(yùn)行的過(guò)程中予以理性對(duì)待。政務(wù)處分與處分的雙軌制運(yùn)行是加強(qiáng)專責(zé)監(jiān)督與主體監(jiān)督的體現(xiàn)，在確立監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性與權(quán)威性的前提下，需要在現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定之下為任免機(jī)關(guān)、單位的處分適用提供適當(dāng)空間，并保證與監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的政務(wù)處分具有較好的銜接一致性。政務(wù)處分與處分的兼容性存在，是為了產(chǎn)生監(jiān)督合力而不是消解彼此，因而確保雙軌制處分在監(jiān)察全覆蓋過(guò)程中的良性動(dòng)態(tài)運(yùn)行是其重心所在。為此，在解決雙軌制運(yùn)行困境的過(guò)程中，要妥當(dāng)劃分處分范圍、適用順序、處分類型與處分標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，將所涉公職人員違法行為的法律法規(guī)作一體化考量，保證不同法律法規(guī)之間的銜接協(xié)調(diào)，促進(jìn)雙軌制處分實(shí)踐運(yùn)行效率與效益的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，深入推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察治理體系和治理能力現(xiàn)代化。