陳那波 張 程 黃琪嵐

(1.中國人民大學(xué) 社會學(xué)理論與方法研究中心， 北京 100872；2.中國人民大學(xué) 社會與人口學(xué)院， 北京 100872；3.中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院， 廣州 510006)

以新一代信息技術(shù)應(yīng)用為手段特征的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型如何助力國家治理能力現(xiàn)代化？這已成為我國新發(fā)展階段的重要議題。伴隨信息技術(shù)在政府組織中的廣泛應(yīng)用，技術(shù)賦能政府治理的機(jī)制路徑在豐富的治理改革實(shí)踐中得到了相對充分的驗(yàn)證：電子政務(wù)和數(shù)字政府不僅能夠?yàn)槎嘣黧w提供開放的議事協(xié)商平臺，有效提升政府行政效率與服務(wù)效能，還可以為公共問題的解決構(gòu)建起循證決策機(jī)制以實(shí)現(xiàn)良治善政。

然而，隨著信息技術(shù)在科層應(yīng)用的不斷深入，技術(shù)賦能神話不斷被質(zhì)疑，愈來愈多的研究發(fā)現(xiàn)在政府組織應(yīng)用技術(shù)展開治理的過程中存有弊病。具體而言，技術(shù)要素的碎片化進(jìn)一步加劇“信息孤島”現(xiàn)象；“數(shù)字鴻溝”造成政府信息獲取的不平等性；技術(shù)的一致性可能會消解社會的多樣性(1)馬衛(wèi)紅、耿旭:《技術(shù)治理對現(xiàn)代國家治理基礎(chǔ)的解構(gòu)》,《探索與爭鳴》2019年第6期。以及既有技術(shù)的規(guī)則遺留性會使得新技術(shù)創(chuàng)新難以落地(2)譚海波、孟慶國、張楠：《信息技術(shù)應(yīng)用中的政府運(yùn)作機(jī)制研究——以J市政府網(wǎng)上行政服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)為例》,《社會學(xué)研究》2015年第6期。，等等。這些經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象揭示出技術(shù)治理效用的兩面性和不穩(wěn)定性。在政府組織應(yīng)用信息技術(shù)時，技術(shù)治理為何有時會偏離預(yù)期目標(biāo)引發(fā)負(fù)面效應(yīng)，但有時又能夠取得良好的治理效果？基于這一困惑，關(guān)注技術(shù)與組織的互動過程成為越來越多學(xué)者打開技術(shù)治理運(yùn)作“黑箱”的研究選擇，在當(dāng)前中國政府的技術(shù)應(yīng)用情境下，中國政府科層體系的條塊結(jié)構(gòu)特征也引起了眾多研究者的關(guān)注。

由此出發(fā)，本文試圖進(jìn)一步追問下述問題：信息技術(shù)治理嵌入到條塊結(jié)構(gòu)中，其治理效果能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)？在技術(shù)治理的不同階段，條塊上具體部門的態(tài)度和行為是否會發(fā)生變化，其變化背后的影響要素是什么？只有對上述問題展開充分的描述與分析，我們才能夠深入到技術(shù)治理在政府運(yùn)作的全過程，動態(tài)展現(xiàn)出條塊上不同的部門在這個過程中的“角色與行動”，完整地解釋技術(shù)治理過程中各階段的運(yùn)作邏輯和治理效果，促進(jìn)技術(shù)應(yīng)用更好地服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)。

一、技術(shù)與科層組織的互動

在技術(shù)與組織的研究中，有相當(dāng)一部分文獻(xiàn)關(guān)注技術(shù)如何對組織產(chǎn)生影響，如佩羅提出技術(shù)的常規(guī)性越高，與之匹配的結(jié)構(gòu)應(yīng)越是標(biāo)準(zhǔn)化；技術(shù)的非常規(guī)性越高，與之匹配的結(jié)構(gòu)則應(yīng)越是有機(jī)權(quán)變的(3)Charles Perrow,“A Framework for the Comparative Analysis of Organizations,”American Sociological Review,1967, pp.194-208.。不同的技術(shù)類型需要匹配相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)，兩者的結(jié)合本身蘊(yùn)含著不同的技術(shù)治理邏輯，進(jìn)而產(chǎn)生不一樣的治理效果。后續(xù)的研究歸納出技術(shù)的兼容性、復(fù)雜性、可試驗(yàn)性和相對優(yōu)勢等客觀屬性(4)Arthur Tatnall,“Innovation Translation, Innovation Diffusion and the Technology Acceptance Model: Comparing Three Different Approaches to Theorizing Technological Innovation, ”Actor-network Theory and Technology Innovation: Advancements and New Concepts,2011, pp.52-66.，更為系統(tǒng)地探討了這些技術(shù)特性如何影響技術(shù)的采納決策與部署使用方式。

技術(shù)特性雖然能夠以一種系統(tǒng)而有序的方式影響組織結(jié)構(gòu)與技術(shù)應(yīng)用結(jié)果，但并不意味著先進(jìn)的技術(shù)一旦得以應(yīng)用，便可以帶來絕對性的正向預(yù)期效應(yīng)?；趪覚?quán)力滲透的理性技術(shù)設(shè)計(jì)如若旁置基層社會的利益需求，技術(shù)效率所產(chǎn)生的紅利如若不能與相關(guān)群體適配共享，則會催生技術(shù)治理的偏差效應(yīng)并導(dǎo)致技術(shù)應(yīng)用的失敗(5)張茂元、邱澤奇：《技術(shù)應(yīng)用為什么失敗——以近代長三角和珠三角地區(qū)機(jī)器繅絲業(yè)為例(1860—1936)》，《中國社會科學(xué)》2009年第1期。。技術(shù)領(lǐng)域的權(quán)力集中常與廣泛的社會目標(biāo)相背離，技術(shù)行動和指向均與利益相關(guān)，利益邏輯成為技術(shù)行動的主要解釋論。多重利益偏好集結(jié)于技術(shù)行動網(wǎng)絡(luò)，利益分化的共識基礎(chǔ)是促成技術(shù)合作行為的關(guān)鍵前提。隨著新興技術(shù)治理的發(fā)展，行動者角色出現(xiàn)分化，傳統(tǒng)的“政府—專家”的二元政策角色逐漸消解，政府、企業(yè)、專家、社會性公共機(jī)構(gòu)與公眾等多元行動者逐漸構(gòu)成技術(shù)政策共同體，但現(xiàn)實(shí)世界中各主體的利益考量更為復(fù)雜且難以調(diào)和，如數(shù)據(jù)占有者天然抵制數(shù)據(jù)無償共享的內(nèi)在利益動機(jī)往往使得技術(shù)協(xié)同機(jī)制面臨失靈考驗(yàn)(6)鮑靜、賈開：《數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究:原則、框架與要素》，《政治學(xué)研究》2019年第3期。，可以說利益協(xié)調(diào)程度影響著技術(shù)治理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。

上述的技術(shù)特征與利益偏好的解釋視角分別從客觀與主觀層面為技術(shù)治理行為提供了有效解釋：技術(shù)治理效果和行為邏輯差異不僅源于技術(shù)本身，還受到技術(shù)應(yīng)用過程中不同行動者的影響，行動者基于利益邏輯將其主觀意志植入技術(shù)治理過程，進(jìn)而影響技術(shù)治理效果?；谶@些重要的背景知識，不少經(jīng)驗(yàn)研究對政府組織中技術(shù)治理效果的影響因素也展開了具體細(xì)致的研究，從政府層級、部門關(guān)系等層面解釋了技術(shù)治理行為和效果的多樣性。

首先，組織結(jié)構(gòu)尤其是縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)對技術(shù)治理績效的影響得到了較為充分的研究。不同層級政府的目標(biāo)設(shè)置與資源配置存有差異已是既有研究的基本共識，也是產(chǎn)生不一致的技術(shù)治理效果的重要原因。中央政府較之地方政府擁有更高限度的財(cái)政資源和更龐大的應(yīng)用規(guī)模，電子政府建設(shè)的完備程度往往較高，基層政府則因缺乏采購能力，很有可能導(dǎo)致技術(shù)項(xiàng)目采購價格過高、后續(xù)管理運(yùn)營困難(7)談婕、趙志榮：《數(shù)字項(xiàng)目政府采購的縱向協(xié)調(diào)——基于杭州市政策補(bǔ)貼在線兌付平臺的案例研究》，《公共管理與政策評論》2021年第6期。。同時，技術(shù)治理的層級性還暗含著多層委托代理的鏈型關(guān)系，國家與地方圍繞現(xiàn)代技術(shù)展開的實(shí)踐構(gòu)成了央地政府博弈的一個重要面向，中央政府使用技術(shù)來實(shí)施資源的規(guī)劃與分類，自上而下地追求信息掌握權(quán)以實(shí)現(xiàn)治理監(jiān)管，地方政府則在技術(shù)的遺留空間中依據(jù)地方性細(xì)節(jié)開拓其他治理自主性、選擇性生產(chǎn)并向中央強(qiáng)調(diào)某些特定面向的信息(8)杜月：《制圖術(shù)：國家治理研究的一個新視角》，《社會學(xué)研究》2017年第5期。，進(jìn)而發(fā)展出不同于以往隱瞞數(shù)據(jù)或“蒙混應(yīng)對”(9)Xueguang Zhou, Hong Lian, Leonard Ortolano & Yinyu Ye,“A Behavioral Model of ‘Muddling Through’ in the Chinese Bureaucracy: The Case of Environmental Protection,”The China Journal,70, 2013, pp.120-147.的新策略。學(xué)者們也在“中央—地方政府”二級行動者的簡約框架下，將各級政府和屬地居民納入分析框架式，不斷豐富延長鏈條中的行動者角色，提出技術(shù)的“發(fā)包方”“轉(zhuǎn)包方”“承包方”“知情者”等概念，技術(shù)治理的目標(biāo)偏離和行為異化現(xiàn)象得到了相對充分的解釋。

其次，縱向?qū)蛹壊町惻c橫向職能結(jié)構(gòu)的分立構(gòu)成的條塊分割的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀也進(jìn)一步加劇技術(shù)行動控制權(quán)的碎片化?？茖拥乃槠黾恿颂囟ńM織協(xié)作中的交易成本，碎片化程度越高，部門之間交換和共同評估數(shù)據(jù)的成本就越高，故在治理過程中跨部門的技術(shù)協(xié)作和數(shù)字化轉(zhuǎn)型往往較難實(shí)現(xiàn)，“一事一議”項(xiàng)目制的技術(shù)治理邏輯反而得到強(qiáng)化。也有研究探討了一系列部門協(xié)作過程中至關(guān)重要的因素，這些因素包括面對面的對話、建立信任、發(fā)展承諾以及共同理解。當(dāng)“合作論壇”(collaborative forums)專注于加深信任、承諾和共同理解的“小勝利”(small wins)時，往往會形成合作的良性循環(huán)(10)Chris Ansell & Alison Gash,“Collaborative Governance in Theory and Practice,”Journal of Public Administration Research and Theory,18(4), 2008, pp.543-571.。當(dāng)缺乏自上而下的強(qiáng)制性壓力去推動地方各級政府進(jìn)行數(shù)據(jù)治理時，規(guī)范性壓力也有可能發(fā)揮促進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的作用(11)鄒偉、李娉：《技術(shù)嵌入與危機(jī)學(xué)習(xí):大數(shù)據(jù)技術(shù)如何推進(jìn)城市應(yīng)急管理創(chuàng)新?——基于健康碼擴(kuò)散的實(shí)證分析》，《城市發(fā)展研究》2021年第2期。。同時，技術(shù)管理能力較強(qiáng)的地方政府，其數(shù)字治理應(yīng)用主要受能力驅(qū)動，體現(xiàn)出主動創(chuàng)新性；技術(shù)管理能力較薄弱的地方政府，其數(shù)字治理應(yīng)用更多被動地受外部公民需求或當(dāng)前任務(wù)壓力驅(qū)動(12)王法碩、張桓朋：《重大公共危機(jī)事件背景下爆發(fā)式政策擴(kuò)散研究——基于健康碼省際擴(kuò)散的事件史分析》，《電子政務(wù)》2021年第1期。。

既有研究展現(xiàn)了多因素影響技術(shù)治理的基本樣態(tài)，無論是宏觀層面的國家與社會間關(guān)系走向，還是微觀層面的認(rèn)知執(zhí)行匹配均得到覆蓋。這些有助于我們基于多視角去思考和解讀技術(shù)治理現(xiàn)象，但仍存在兩點(diǎn)不足。其一，多數(shù)研究將技術(shù)治理理解為一個整體概念，以正負(fù)向效果對其進(jìn)行績效評價，但實(shí)際上技術(shù)治理是一個復(fù)雜的發(fā)展應(yīng)用過程，分為數(shù)據(jù)采集、處理和應(yīng)用等多個階段。在不同階段，不同行動者的參與程度和角色行為均有差異，技術(shù)治理效果的呈現(xiàn)也是隨之變化的，靜態(tài)的二元評價機(jī)制易使過程細(xì)節(jié)被忽略。其二，既有影響因素在中國特色組織結(jié)構(gòu)中的呈現(xiàn)不足，以往研究習(xí)慣于將每級政府當(dāng)作一個整體或僅將條塊結(jié)構(gòu)作為技術(shù)應(yīng)用的組織背景處理，忽視了上下級政府中的條與塊本身所帶有的權(quán)力、責(zé)任、資源、任務(wù)等都是極富差異的，也對條塊結(jié)構(gòu)如何形塑信息技術(shù)缺乏詳細(xì)的案例解析，即中國政府體系的條塊結(jié)構(gòu)影響技術(shù)治理效果的分析有待進(jìn)一步深化。因此，本研究著眼于技術(shù)治理的微觀運(yùn)作，更加關(guān)注條塊結(jié)構(gòu)下的治理要素組合對信息技術(shù)應(yīng)用的影響，嘗試回答在技術(shù)治理的不同階段，條與塊上的具體部門所采取的治理邏輯是什么，以及每個階段為何會產(chǎn)生差異化的治理效果等問題。

二、分析框架與研究設(shè)計(jì)

正如文獻(xiàn)評述中所提及的，突破技術(shù)治理的整體性預(yù)設(shè)和解析條塊結(jié)構(gòu)下的治理要素，是準(zhǔn)確動態(tài)評價技術(shù)治理效果的兩大關(guān)鍵前提，故本研究分析框架將從階段過程、治理要素這兩個維度進(jìn)行展開。

(一)基于階段過程劃分的技術(shù)治理效果

技術(shù)治理過程是分階段進(jìn)行的，本文將其劃分為數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)應(yīng)用和數(shù)據(jù)反饋等四個階段進(jìn)程(見圖1)。信息技術(shù)應(yīng)用的源頭是數(shù)據(jù)采集，所收集的數(shù)據(jù)來自條塊多個部門，需能真實(shí)反映轄區(qū)內(nèi)治理情況；數(shù)據(jù)處理包括對外發(fā)布與對內(nèi)研判分析，其目標(biāo)在于生產(chǎn)出有效真實(shí)的可視化數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)應(yīng)用是根據(jù)數(shù)據(jù)處理后的研判結(jié)果進(jìn)行針對性的問題解決，并在系統(tǒng)平臺上圍繞問題充分聯(lián)動相關(guān)主體；考核督導(dǎo)是數(shù)據(jù)反饋的重要體現(xiàn)，只有從考核上獲得治理主體參與治理的真實(shí)數(shù)據(jù)和成績，才能讓績效“指揮棒”發(fā)揮良好效應(yīng)。

圖1 技術(shù)治理的進(jìn)程及其階段

由于每個階段對應(yīng)的技術(shù)應(yīng)用操作不同，各治理主體在不同階段要實(shí)現(xiàn)的技術(shù)治理目標(biāo)和效果也是相對變化的。如何衡量各個階段的技術(shù)治理效果？本文將“技術(shù)治理效果”定義為“相對于技術(shù)治理目標(biāo)而言，所實(shí)現(xiàn)效果如何”，并對應(yīng)四個階段，從四個維度對技術(shù)治理效果展開考察評價(見表1)。

表1 “技術(shù)治理效果”在各個階段的測量維度

(二)基于條塊結(jié)構(gòu)下治理要素組合的技術(shù)治理效果

以往研究對條塊關(guān)系已有豐富的理論研究，權(quán)力、責(zé)任、資源、任務(wù)等要素常被用來描述條塊差異，如塊塊擁有綜合性權(quán)力則傾向于統(tǒng)籌整合多項(xiàng)資源和多元任務(wù)，條條掌握專業(yè)性權(quán)力則側(cè)重于快速傳遞專項(xiàng)資源和單一任務(wù)。條條與塊塊上具體部門所承擔(dān)的權(quán)力、責(zé)任、資源、任務(wù)各有差異，已是共識，這些差異在條塊互動中直接或間接地塑造了信息技術(shù)在各個階段的應(yīng)用邏輯和治理效果。已有研究多針對單個治理因素進(jìn)行測量與討論，本文嘗試將這些治理要素進(jìn)行組合，形成“權(quán)力—責(zé)任”匹配、“任務(wù)—資源”匹配這兩項(xiàng)復(fù)合型要素，并依據(jù)復(fù)合要素的匹配程度構(gòu)建技術(shù)治理效果的類型(見圖2)，進(jìn)而探討條塊上具體部門的行動策略。

圖2 技術(shù)治理效果的類型劃分

1.“權(quán)力—責(zé)任”匹配程度

權(quán)力與責(zé)任是各治理主體在面對問題時實(shí)施治理行為的規(guī)范和依據(jù)，總體而言分為“權(quán)力—責(zé)任”匹配和“權(quán)力—責(zé)任”不匹配，具體表現(xiàn)為“有權(quán)無責(zé)”“有責(zé)無權(quán)”和“權(quán)責(zé)匹配”，這是現(xiàn)實(shí)情境中影響治理主體行為和治理效果的重要因素。權(quán)力和責(zé)任要素在不同的治理行為和治理情境下是變化的。單從權(quán)力要素而言，解決的是“能不能做”的問題，基于中國分級治理、條塊交錯的治理結(jié)構(gòu)，權(quán)力分配主要呈現(xiàn)向上集中的特征，部分類型權(quán)力分割情況明顯，依據(jù)不同治理事項(xiàng)會有不同的動態(tài)治理情境，條塊上具體部門所具備的權(quán)力類型和強(qiáng)度會有變化。單從責(zé)任要素而言，面對的是“必須得做”的問題，面對不同事項(xiàng)，每個治理主體的責(zé)任類型和責(zé)任強(qiáng)度會有差異性。

2.“任務(wù)—資源”匹配程度

條塊結(jié)構(gòu)中的資源和任務(wù)，也是使得各治理主體面對同一問題采取差異化策略的重要原因，“任務(wù)—資源”的匹配程度會直接影響到階段性的治理效果?？傮w而言，“任務(wù)—資源”的匹配程度分為“任務(wù)—資源”不匹配和“任務(wù)—資源”匹配兩個維度。資源和任務(wù)面對不同的治理情境也是呈現(xiàn)動態(tài)變化的。單從資源要素而言，資源多為自上而下分配的制度化資源和非正式拓展的自致資源，資源自上而下總體變化呈現(xiàn)倒金字塔型；條塊結(jié)構(gòu)的資源的數(shù)量意味著治理主體“手上的牌有多少”，主要類型包括人力、物力、財(cái)力和信息資源，其類型和多少都會呈現(xiàn)動態(tài)變化。單從任務(wù)要素而言，任務(wù)主要有自上而下的行政任務(wù)和自下而上的回應(yīng)性任務(wù)；條塊結(jié)構(gòu)的任務(wù)表明治理主體“要做什么”，任務(wù)的具體類型和數(shù)量都會不斷變化。

基于以上分析框架中，本研究從技術(shù)治理的不同階段切入，著重探索，針對技術(shù)治理的不同階段和其治理內(nèi)容，“權(quán)力—責(zé)任”和“任務(wù)—資源”匹配程度的變化如何影響該階段的治理效果，這兩項(xiàng)變量是如何塑造各治理主體的行為邏輯的，以及是否會出現(xiàn)該階段治理效果與該階段目標(biāo)相一致或相偏離的情況。

(三)研究方法與案例簡介

本研究采取個案研究，關(guān)注A市A區(qū)“平安治理指數(shù)” 這一項(xiàng)目建設(shè)，對其展開為期4個月的深入觀察與訪談，研究重心定格于基層的技術(shù)治理過程。調(diào)研期間，筆者參與觀察了“平安治理指數(shù)”項(xiàng)目中的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)試運(yùn)行、數(shù)據(jù)結(jié)果反饋、技術(shù)調(diào)適與技術(shù)正式運(yùn)行等過程，并對全區(qū)大部分鎮(zhèn)街綜治辦與相關(guān)科室進(jìn)行了深度訪談，并通過座談會接觸到區(qū)委政法委、區(qū)級各職能部門等在內(nèi)的上級條塊部門，直接參與技術(shù)設(shè)計(jì)、技術(shù)試運(yùn)行、數(shù)據(jù)結(jié)果反饋和技術(shù)調(diào)適等具體事務(wù)，獲得了大量的一手資料。同時，本研究還獲取了關(guān)于A區(qū)領(lǐng)導(dǎo)講話、政策文本、技術(shù)運(yùn)行方案及研究報(bào)告等二手資料。

A市A區(qū)開展的“平安治理指數(shù)”項(xiàng)目，以區(qū)域范圍內(nèi)區(qū)級部門提供的數(shù)據(jù)為指標(biāo)數(shù)源，通過指數(shù)化運(yùn)算形成街鎮(zhèn)得分，賦予指數(shù)統(tǒng)籌集合的能力，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動、部門協(xié)作的齊抓共管體制。同時，“平安治理指數(shù)”得分依托官方公眾號對外定期發(fā)布，以客觀反映全區(qū)各鎮(zhèn)街社會治理水平。同時，該項(xiàng)目涉及全區(qū)鎮(zhèn)街與多區(qū)級職能單位，具體運(yùn)作由采集、研判、預(yù)警、督導(dǎo)機(jī)制構(gòu)成，“區(qū)—鎮(zhèn)街”的條塊治理結(jié)構(gòu)是該項(xiàng)目的主要治理場景。在區(qū)級層面，A區(qū)“平安治理指數(shù)”項(xiàng)目是由區(qū)委政法委牽頭、區(qū)公安分局協(xié)助的、全方位的“大平安”項(xiàng)目，公安分局是數(shù)據(jù)終端的匯集和測算地，區(qū)委政法委則對全部鎮(zhèn)街的多項(xiàng)平安治理內(nèi)容進(jìn)行整體考核，區(qū)級職能單位—鎮(zhèn)街派出機(jī)構(gòu)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)這一條線管理的平安治理內(nèi)容也被納入其中；在鎮(zhèn)街層面，街道(鎮(zhèn))既是基層的執(zhí)行者，也是被考核對象，綜合治理辦公室(以下簡稱“綜治辦”)牽頭負(fù)責(zé)基層平安建設(shè)工作的協(xié)調(diào)與督促，許多街道(鎮(zhèn))的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也被“平安治理指數(shù)”項(xiàng)目囊括進(jìn)來；在社區(qū)層面，社區(qū)居委會(社區(qū)工作人員)是鎮(zhèn)街執(zhí)行任務(wù)的真正末梢(見圖3)。

圖3 A區(qū)“平安治理指數(shù)”項(xiàng)目主體構(gòu)成

區(qū)委政法委和12個區(qū)級職能單位均在A區(qū)內(nèi)鎮(zhèn)街具備業(yè)務(wù)對口的職能單元，縱向形成一個個專業(yè)職能上的條線，是本研究中重點(diǎn)研究的“條條”。同時，大部分職能單元又被每個街道(鎮(zhèn))納入?yún)f(xié)同或管理的范疇，由街道(鎮(zhèn))來進(jìn)行統(tǒng)一管理或牽頭協(xié)調(diào)，橫向呈現(xiàn)以鎮(zhèn)街為核心的塊狀從屬形態(tài)，是本研究中重點(diǎn)研究的“塊塊”?！皸l條”與“塊塊”縱橫交錯的治理結(jié)構(gòu)是“平安治理指數(shù)”項(xiàng)目運(yùn)作的基本場景(見下頁圖4)，其技術(shù)的使用、機(jī)制的落實(shí)、問題的發(fā)現(xiàn)、任務(wù)的執(zhí)行與時間的韌性或多或少地受到區(qū)—鎮(zhèn)街條塊治理結(jié)構(gòu)的影響。

三、案例分析

(一)數(shù)據(jù)采集階段：單匹配下的選擇性執(zhí)行

1.“單匹配”界定：“權(quán)力—責(zé)任”匹配和“任務(wù)—資源”不匹配

在數(shù)據(jù)收集報(bào)送工作中，條條與塊塊上具體部門的“權(quán)力—責(zé)任”相對匹配。伴隨政府權(quán)責(zé)清單制度的推行與落實(shí)，面臨有限財(cái)權(quán)、有限執(zhí)法權(quán)、有限審批權(quán)的相對清晰約束，條塊上的各治理主體均可依據(jù)權(quán)責(zé)清單合法享有穩(wěn)定的特定信息收集權(quán)限并肩負(fù)保障信息質(zhì)量的責(zé)任，部分治理主體在享有信息報(bào)送自主權(quán)的同時，還能夠決定是否上報(bào)手頭剩余的數(shù)據(jù)信息。而“任務(wù)—資源”在條塊結(jié)構(gòu)中的匹配程度則并沒有如此理想，針對數(shù)據(jù)收集報(bào)送這一治理事項(xiàng)，各治理主體的“任務(wù)—資源”匹配程度不高?；跅l塊結(jié)構(gòu)，區(qū)級相關(guān)業(yè)務(wù)部門的多頭任務(wù)僅對口某鎮(zhèn)街的單個部門，任務(wù)派發(fā)的指標(biāo)化衡量使得大部分任務(wù)演變?yōu)閯傂匀蝿?wù)，且信息系統(tǒng)的重復(fù)設(shè)立使得數(shù)據(jù)報(bào)送任務(wù)日益繁重，鎮(zhèn)街部門關(guān)于數(shù)據(jù)收集的任務(wù)量不斷激增?！捌桨仓卫碇笖?shù)”中的25個分指標(biāo)中約一半在條條部門中都對應(yīng)著專門的信息派送系統(tǒng)，有相對專業(yè)的線口人員負(fù)責(zé)采集或是依托特定智能系統(tǒng)來自動收集數(shù)據(jù)，但鎮(zhèn)街中常常存在著一人負(fù)責(zé)排查屬地問題并同時填報(bào)多個系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)情況，鎮(zhèn)街部門的任務(wù)量不斷增加，技術(shù)、財(cái)政、人力等資源卻長期處于只減不增的狀態(tài)。

圖4 “平安治理指數(shù)”項(xiàng)目中的條塊治理結(jié)構(gòu)(區(qū)—鎮(zhèn)街)

2.“單匹配”下的行為策略與治理效果

在“權(quán)力—責(zé)任”匹配、“任務(wù)—資源”不匹配的情況下，針對全面覆蓋和高效率收集轄區(qū)內(nèi)數(shù)據(jù)信息的這一任務(wù)目標(biāo)，鎮(zhèn)街部門雖具有參與治理的合法性和積極性，但囿于人力、物力等方面資源約束和屬地問責(zé)壓力，在保證完成上級要求的剛性任務(wù)時，會基于權(quán)責(zé)對等給予的彈性空間和“任務(wù)—資源”不匹配的矛盾，發(fā)展出汲取自致資源和任務(wù)打折扣的兩種“數(shù)據(jù)收集”策略。首先，由于人力不足，鎮(zhèn)街部門主要調(diào)用邊緣性的臨聘人員或吸納動員社會志愿者等人員來輔助處理，以緩解人力資源困境，但因這些人群的專業(yè)性和穩(wěn)定性不高，其能起到的作用有限。其次，鎮(zhèn)街會采取將任務(wù)打折扣處理，存在“多做不如少做”的動機(jī)。鎮(zhèn)街會根據(jù)人力緊張的情況，完成最低基數(shù)的剛性任務(wù)，選擇性地忽略某些上級非必須要求的信息，導(dǎo)致數(shù)據(jù)收集的全面性有所缺失。

這個指數(shù)的很多指標(biāo)，用的是我們網(wǎng)格治理里的數(shù)據(jù)。網(wǎng)格本來是立足于發(fā)現(xiàn)問題，不立足于解決問題。要解決問題，需要網(wǎng)格里面其他的人來負(fù)責(zé)，或者說他們解決不了，還要再找到相對應(yīng)的部門去解決。其實(shí)因?yàn)榫W(wǎng)格員兼職的原因，他們也沒有精力和能力去解決所有問題。之前網(wǎng)格就有一個填報(bào)系統(tǒng)了，在系統(tǒng)里面上報(bào)的時候，可能報(bào)的都是能解決的、比較簡單的問題，或者說自己解決能力有限，也選擇不報(bào)。現(xiàn)在指數(shù)再拿原來里面的數(shù)據(jù)來考我們，這些數(shù)據(jù)本身就是我們收集填報(bào)的，那只會加劇基層選擇性填報(bào)的情況。(訪談資料：J2020112001)

綜上所述，基于條塊結(jié)構(gòu)，“權(quán)力—責(zé)任”相對匹配和“任務(wù)—資源”不匹配的情況下，條條的上級部門和鎮(zhèn)街的塊塊部門等各治理主體能夠基于權(quán)責(zé)對等保持實(shí)現(xiàn)正向治理效果的動機(jī)；在考量“任務(wù)—資源”不匹配的情況下，各治理主體能夠在權(quán)責(zé)界定的彈性空間內(nèi)進(jìn)行策略調(diào)整，能夠促進(jìn)部分治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。此時，技術(shù)治理的效果與目標(biāo)一致性較高，但該階段的治理效果會打些折扣(見表2)。

表2 單匹配下的數(shù)據(jù)采集過程中的治理邏輯與效果

(二)數(shù)據(jù)處理階段：雙重匹配下的高效運(yùn)作

1.“雙重匹配”界定：“權(quán)力—責(zé)任”相匹配和“任務(wù)—資源”相匹配

在數(shù)據(jù)處理過程中，上級“條條”部門和鎮(zhèn)街“塊塊”部門的權(quán)力與責(zé)任匹配較為到位?！捌桨仓卫碇笖?shù)”的重要特點(diǎn)是借助數(shù)據(jù)處理的集成化運(yùn)算系統(tǒng)，也就是數(shù)據(jù)的處理與運(yùn)算可以被清晰留痕和監(jiān)測，有利于權(quán)責(zé)的清晰界定。數(shù)據(jù)處理過程中，“平安治理指數(shù)”主要發(fā)揮對外發(fā)布和對內(nèi)研判預(yù)警的作用，由于周度、月度指數(shù)的對外發(fā)布是依托數(shù)據(jù)系統(tǒng)對前期收集數(shù)據(jù)進(jìn)行指數(shù)化自動運(yùn)算，同時伴隨周度數(shù)據(jù)的沉淀，職能“條條”和鎮(zhèn)街“塊塊”僅需相應(yīng)承擔(dān)按季度提交“平安治理指數(shù)”分析研判報(bào)告的責(zé)任。在數(shù)據(jù)處理過程中，條塊間的任務(wù)與資源分布也呈現(xiàn)匹配度較高的特征。在“平安治理指數(shù)”項(xiàng)目中，條塊部門都無須重新開展新的數(shù)據(jù)分析研判，更多是借助既有的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行再分析，兩者均無須投入新的組織資源。某種意義上，“平安治理指數(shù)”借助系統(tǒng)的分類功能、運(yùn)算技術(shù)實(shí)現(xiàn)了原有工作的可視化與可分析性，而并不增加額外的分析研判工作。

2.“雙重匹配”下的行為策略與治理效果

在“權(quán)力—責(zé)任”與“任務(wù)—資源”雙重匹配的情況下，上級條條部門和鎮(zhèn)街塊塊部門具有相似的運(yùn)作邏輯，都能有效厘清職責(zé)邊界、正常行使權(quán)力動用所配備的人員和信息資源來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)高效處理的任務(wù)。鎮(zhèn)街塊塊部門和職能條條部門在不產(chǎn)生新增職責(zé)與任務(wù)的前提下，基于原有的職責(zé)界限與任務(wù)驅(qū)動，各司其職，鎮(zhèn)街屬地權(quán)責(zé)匹配激發(fā)了其工作“有為”“可為”的治理積極性。鎮(zhèn)街“塊塊”將轄區(qū)內(nèi)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)導(dǎo)入，提前獲知信息異動，從源頭上杜絕安全隱患。

“平安治理指數(shù)”里的這些分指標(biāo)，先前就有數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)，現(xiàn)在其實(shí)就是將這些不同的指標(biāo)綜合在一起，變成了一個總體的分?jǐn)?shù)，就像體檢一樣，這樣我們就可以提前掌握，提前處置。(訪談資料：J2020120301)

由于在此階段鎮(zhèn)街所分配到的任務(wù)較為簡單，鎮(zhèn)街有能力精力積極推動數(shù)據(jù)處理，正如某鎮(zhèn)街工作人員所說：

你看我們信息來源很多的，其他科室掌握什么矛盾糾紛的信息，也會讓我們負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)送分流到相應(yīng)科室，由該科室解決并將信息問題處理進(jìn)度匯報(bào)給區(qū)里，如果最終解決不了，我們就向區(qū)里面相關(guān)部門報(bào)送相關(guān)信息。(訪談資料：J2020120301)

對于上級條條部門而言，在本階段，資源任務(wù)相對匹配，使其具備較高的治理能力。例如，“平安治理指數(shù)”中的“出租屋消防管理”和“詐騙警情數(shù)”等指標(biāo)依托原有的出租屋智能監(jiān)測模型，本身便能夠自動處理大量數(shù)據(jù)，優(yōu)化人力資源配置，高效實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，現(xiàn)只需開放一個數(shù)據(jù)端口，將其導(dǎo)入到“平安治理指數(shù)”系統(tǒng)中，便可按指標(biāo)權(quán)重實(shí)現(xiàn)新的測算。正如某區(qū)局部門負(fù)責(zé)人所說：

我們現(xiàn)在是跟進(jìn)用電、用水、用氣方面的一些數(shù)據(jù)，這方面數(shù)據(jù)是自動匯集的，還能夠數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)其他匯總后的數(shù)據(jù)。比如，一套房的水電氣數(shù)據(jù)暴增了，這個就是不太正常的。結(jié)合門禁出入頻率的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，就可以發(fā)現(xiàn)是不是造假了。原本的出租屋系統(tǒng)就有相關(guān)的模型設(shè)定，匯總關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)都是現(xiàn)成的，可直接導(dǎo)入指數(shù)系統(tǒng)用來監(jiān)測平安狀況。(訪談資料：Z2020111801)

綜上所述，基于條塊結(jié)構(gòu)，“權(quán)力—責(zé)任”相對匹配和“任務(wù)—資源”相對匹配的情況下，條條的上級部門和鎮(zhèn)街的塊塊部門等各治理主體能夠清晰界定權(quán)責(zé)范圍，且都具備“實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”和“完成任務(wù)”的動機(jī)和能力，能夠有效促進(jìn)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，此時，技術(shù)治理的效果與目標(biāo)一致性高，整個過程的治理效率極高(見表3)。

表3 雙重匹配下的數(shù)據(jù)處理過程中的治理邏輯與效果

(三)數(shù)據(jù)應(yīng)用階段：單匹配下的下沉與兜底

1.“單匹配”界定：“權(quán)力—責(zé)任”不匹配和“任務(wù)—資源”相匹配

在數(shù)據(jù)應(yīng)用階段，側(cè)重于發(fā)揮各個條塊間齊抓共管、共建平安的正向作用，但該階段的條塊協(xié)同會出現(xiàn)“權(quán)力—責(zé)任”不匹配的情況，主要體現(xiàn)在事權(quán)責(zé)不匹配。這一階段不同于此前的信息采集與分析處理，前兩階段指向整體指數(shù)的形成與研判，數(shù)據(jù)應(yīng)用則關(guān)涉整體指數(shù)下分指標(biāo)背后所牽涉的具體問題事項(xiàng)的協(xié)同處置，本質(zhì)上是事權(quán)責(zé)之于基層的細(xì)節(jié)落實(shí)與實(shí)際執(zhí)行。在事權(quán)責(zé)方面，條塊結(jié)構(gòu)中，區(qū)級條條部門和鎮(zhèn)街對口的部門都享有專項(xiàng)的管事權(quán)，而鎮(zhèn)街部門是上級條條部門相關(guān)權(quán)力的代理人，承接上級下放的權(quán)力，是否擁有直接處理某些事項(xiàng)的權(quán)力要看上級政策文件是否明確規(guī)定或上級部門權(quán)力是否有下放，同時鎮(zhèn)街部門負(fù)有針對治理事項(xiàng)的無限屬地責(zé)任。而有時候鎮(zhèn)街對于某些事項(xiàng)必須承擔(dān)解決擺平的責(zé)任，但沒有承接上級部門下放的權(quán)力合法性，這使得鎮(zhèn)街雖有解決問題的動機(jī)但沒有解決行為的合法性空間。而上級條條部門手握能夠解決該治理問題的相關(guān)事權(quán)卻僅承擔(dān)有限的專業(yè)責(zé)任，所以解決治理問題的細(xì)化責(zé)任往往轉(zhuǎn)化為鎮(zhèn)街部門的屬地責(zé)任，從而呈現(xiàn)出了權(quán)責(zé)倒掛的狀態(tài)?！捌桨仓卫碇笖?shù)”項(xiàng)目的應(yīng)用，通過綜合指數(shù)的周期性生產(chǎn)，再加上多項(xiàng)指標(biāo)的并用測算，使得協(xié)同、預(yù)警的功能頻繁使用，使得原本不匹配的權(quán)責(zé)狀態(tài)進(jìn)一步得到了放大?！叭蝿?wù)—資源”在數(shù)據(jù)應(yīng)用階段的條塊協(xié)同方面還是相對匹配的。盡管基層的治理主體的資源—任務(wù)匹配關(guān)系總體處于相對緊張的模式，但由于“平安治理指數(shù)”項(xiàng)目的應(yīng)用并未給條塊部門帶來實(shí)質(zhì)性的新任務(wù)，且所需解決的問題大多數(shù)已是長期存在的矛盾糾紛與治理難點(diǎn)，條塊兩者仍是調(diào)配原有資源去進(jìn)行相關(guān)扣分事項(xiàng)的解決。

2.“單匹配”下的行為策略與治理效果

在“權(quán)力—責(zé)任”不匹配和“任務(wù)—資源”相對匹配的情況下，該階段解決處理某些治理問題的目標(biāo)是“充分調(diào)動各治理主體的參與積極性并順利解決治理問題”。鎮(zhèn)街塊塊部門須主導(dǎo)和配合解決多項(xiàng)治理事項(xiàng)。鎮(zhèn)街的責(zé)任強(qiáng)度和問責(zé)壓力雙高，這倒逼鎮(zhèn)街部門具備必須解決轄區(qū)內(nèi)治理問題的強(qiáng)烈動機(jī)。但是，針對某些治理事項(xiàng)，鎮(zhèn)街不具備處理權(quán)力及其合法性但依舊要對問題的懸而未解負(fù)責(zé)，因此鎮(zhèn)街在權(quán)責(zé)不對等的畸形空間上處于兩難地位。面對后續(xù)的考核鎮(zhèn)街部門往往叫苦不堪，且治理問題也是懸而未解。

“平安治理指數(shù)”指標(biāo)覆蓋挺廣的，理想上是好事，但同時還是映射了老問題。在我們轄區(qū)內(nèi)，要環(huán)保還是要GDP發(fā)展，哪些是我們鎮(zhèn)街方面來解決的，哪些需要區(qū)里面協(xié)調(diào)解決的？有些問題在區(qū)里面就沒能協(xié)調(diào)解決，再通過“平安治理指數(shù)”排名壓到街道，老問題被放大了。街道沒有那么大能力，挑不起那么大的擔(dān)子……圍繞GDP，今年追求GDP留下的環(huán)保問題后年也許還存在，到時候上級領(lǐng)導(dǎo)調(diào)走了，出現(xiàn)的一系列問題就是街鎮(zhèn)責(zé)任了。(訪談資料：J2020120901)

鎮(zhèn)街部門對出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不對等而導(dǎo)致政策懸置、問題無力解決的治理事項(xiàng)，一般會充分運(yùn)用人力物力等資源進(jìn)行消解，以減輕問責(zé)壓力。同時也會積極和條條部門展開密切合作，構(gòu)建常態(tài)化協(xié)調(diào)合作制度，實(shí)質(zhì)上能夠緩解治理目標(biāo)偏離的狀態(tài)。治安任務(wù)是“平安治理指數(shù)”的主要指標(biāo)任務(wù)，公安機(jī)關(guān)是責(zé)任主體，“群體性事件”“暴力犯罪警情”這些“平安治理指數(shù)”是依照公安在當(dāng)?shù)仄桨仓卫淼木瘑T配備、日常巡邏等一系列治理行為來變動的，反映了鎮(zhèn)街轄區(qū)的治安情況，其實(shí)和鎮(zhèn)政府和街道辦的治安能力無關(guān)。但由于權(quán)責(zé)不匹配，最后往往由鎮(zhèn)街兜底來解決“治安不好”的問題，鎮(zhèn)街只能再招人增加巡邏力量，想辦法尋找臨聘人員或聯(lián)防隊(duì)員來維護(hù)治安情況，承擔(dān)了很多相應(yīng)責(zé)任。

在很多時候，上級條條部門的權(quán)力強(qiáng)度會高于責(zé)任強(qiáng)度，多掌握事權(quán)，不易和自身進(jìn)行硬性捆綁，因此其責(zé)任很容易轉(zhuǎn)化為鎮(zhèn)街的屬地責(zé)任，這就創(chuàng)造了“推諉扯皮”的行為空間。上級條條部門會根據(jù)自身利益、成本等對治理事項(xiàng)有偏好性地行使管理權(quán)，將該自己承擔(dān)的任務(wù)直接下沉到鎮(zhèn)街?？傮w而言，上級條條部門具備合適的治理能力和行為空間，卻缺乏必要的責(zé)任剛性約束，積極性不高，配合性不強(qiáng)，導(dǎo)致治理效果偏離治理目標(biāo)，比如針對“平安治理指數(shù)”中的“12345投訴數(shù)”指標(biāo)，正如鎮(zhèn)街綜治辦人員所說：

“平安治理指數(shù)”里有一個指標(biāo)是“12345投訴數(shù)”，這個指標(biāo)用來衡量街鎮(zhèn)的平安狀況，其實(shí)是無形增加了我們的責(zé)任。我們看工單的一些轉(zhuǎn)換流程，有些是區(qū)級部門應(yīng)該自己承擔(dān)的東西，每次都拿一些條文出來說不歸他管，然后到最后去到12345也沒辦法了，只能把單派給街道，但我們也沒權(quán)處理有些事情。市民就會評價“不滿意”，然后區(qū)級部門也只能叫我們?nèi)ド暝V，就這個流程。(訪談資料：J2020111901)

基于條塊結(jié)構(gòu)，“權(quán)力—責(zé)任”不匹配和“任務(wù)—資源”相對匹配的情況下，各治理主體的治理效果偏離性較強(qiáng)，兩方主體參與的配合度不強(qiáng)，得到的是“懸而未解”的治理效果。當(dāng)然，治理主體的“任務(wù)—資源”相對匹配能夠有效使得某些治理主體調(diào)配更多資源來減輕問責(zé)壓力，幫助解決治理問題，提升治理效果，緩解了治理目標(biāo)偏離的幅度(見表4)。

表4 單匹配下的協(xié)同治理過程中的治理邏輯與效果

(四)數(shù)據(jù)反饋階段：雙重不匹配下的沖突與博弈

1.“雙重不匹配”界定：“權(quán)力—責(zé)任”不匹配和“任務(wù)—資源”不匹配

在考核的設(shè)計(jì)和執(zhí)行過程中，條塊結(jié)構(gòu)帶來的專項(xiàng)事務(wù)權(quán)力和層級性權(quán)力劃分，會出現(xiàn)“權(quán)力—責(zé)任”相對不匹配的治理情境，主要體現(xiàn)在考核設(shè)計(jì)權(quán)責(zé)與執(zhí)行過程中權(quán)責(zé)的不匹配上。在考核設(shè)計(jì)方面，上級條條部門往往掌握考核設(shè)計(jì)權(quán)，決定考核指標(biāo)選取、頻次與主體等等，權(quán)力大而責(zé)任強(qiáng)度適中；而鎮(zhèn)街主體僅有考核設(shè)計(jì)的建議權(quán)，并沒有直接決定的相關(guān)權(quán)力，相對弱勢。在考核執(zhí)行方面，部分治理主體會產(chǎn)生權(quán)責(zé)倒掛的現(xiàn)象。一方面針對鎮(zhèn)街并不具備權(quán)力處理的事項(xiàng)，上級條條部門考核時會依據(jù)屬地管理原則將其界定為鎮(zhèn)街的責(zé)任，另一方面雙向考核中鎮(zhèn)街不具備考核上級條條部門的實(shí)質(zhì)權(quán)力。

資源任務(wù)的不匹配也存在于考核體系當(dāng)中，尤其是在考核執(zhí)行方面，資源任務(wù)的不匹配極大影響了考核的真實(shí)性與有效性。在考核任務(wù)量與應(yīng)對資源量方面，考核內(nèi)容全面(多條線的多頭任務(wù))、頻次極高(包括月度、季度和年度)且考核方式多元化(線下臺賬、線上材料、實(shí)地抽訪與暗中考核等)，所以考核任務(wù)量過重，而鎮(zhèn)街人力物力等資源本來就較為緊張，難以應(yīng)付高頻次、多樣化和不定時的考核檢查。

2.“雙重不匹配”下的行為策略與治理效果

鎮(zhèn)街是重要的被考核對象，面臨的是“權(quán)力—責(zé)任”不對等和“任務(wù)—資源”不對等的被考核困境。首先，無限屬地責(zé)任的高強(qiáng)度責(zé)任與低事權(quán)也導(dǎo)致鎮(zhèn)街在考核中處于弱勢地位，過于強(qiáng)調(diào)責(zé)任追究而不是基于職權(quán)予以解決的考核體系不僅會挫傷鎮(zhèn)街積極參與的治理動機(jī)，還會助推鎮(zhèn)街和上級條條部門進(jìn)行博弈，采取變通的方式來避責(zé)，人為改變“平安治理指數(shù)”的數(shù)據(jù)情況，使得考核數(shù)據(jù)失真。例如，某個事項(xiàng)在“平安治理指數(shù)”體系中考核的占比權(quán)重很大，而該鎮(zhèn)街鑒于職權(quán)不足，無論如何努力都難以提高這方面的治理成績，鎮(zhèn)街會采取變通的做法，建議數(shù)據(jù)收集人員以后再發(fā)生此類情況，不用按照上級政策要求用指定渠道報(bào)送數(shù)據(jù)，而是直接報(bào)送給鎮(zhèn)街相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人和管事員，私下解決和協(xié)調(diào)。其實(shí)質(zhì)上不僅不能促進(jìn)鎮(zhèn)街真正改善工作，反而還會掩蓋部分鎮(zhèn)街治理的短板，誤導(dǎo)技術(shù)治理的方向，正如鎮(zhèn)街人員針對警情數(shù)量類的治安指標(biāo)時所說：

其實(shí)都會面臨這個問題，就是說他知道考核我了，我就會在這個數(shù)據(jù)源頭上做一些小動作，其他地方也一樣，例如我們說考核撥打110的警情數(shù)，110他就會說你別打110了，你直接打我手機(jī)，找我解決？110警情數(shù)的書面登記就少了。(訪談資料：Z2020111801)

自上而下的行政考核任務(wù)嚴(yán)密與多樣，部分自下而上的民間評價約束的考核任務(wù)也使得鎮(zhèn)街面臨多面向的壓力，使得鎮(zhèn)街在考核過程中“疲于奔命”。多個條線的過密考核占用了鎮(zhèn)街較多的人力物力，使得治理工作旁落，最終將“利用考核來監(jiān)測工作業(yè)績”這一治理目標(biāo)直接轉(zhuǎn)化為“為了應(yīng)對考核而不能夠安排資源來真正解決治理事項(xiàng)”，出現(xiàn)了技術(shù)治理的目標(biāo)替代，使得“技術(shù)空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象出現(xiàn)。而部分外部社會評價類指標(biāo)與民眾的理解能力和辦事能力更相關(guān)，處理重復(fù)性和相對滯后性的投訴在某種程度上并不能反映鎮(zhèn)街的治理狀況，也分流了人員和工作精力，使得考核與實(shí)際治理情況脫鉤。

“平安治理指數(shù)”有不少指標(biāo)可以看到是面向群眾意見投訴的，反映問題是好事，但實(shí)際中很多投訴事件都是重復(fù)的，相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)也具有一定的滯后性，我們在處理的過程中，經(jīng)常要與其來回拉扯。像上次有個投訴是辦居住證的，他來做了居住登記，就認(rèn)為自己完成了居住證申領(lǐng)，以為半年后就給他自動發(fā)了，但這是他本人理解錯誤。我們工作人員多次和他聯(lián)系，耗時蠻久的。結(jié)果他沒來申領(lǐng)，他直接就在網(wǎng)上投訴說沒給他發(fā)證，然后還點(diǎn)了個差評，但是后來反復(fù)溝通問他，他說不用管我了，我已經(jīng)走了，不在這里住了，那就不寫撤銷了，沒辦法只能是扣分。(訪談資料：J2020120401)

上級條條部門是考核的重要主體，處于強(qiáng)勢地位，也面臨著“權(quán)力—責(zé)任”和“任務(wù)—資源”不匹配的治理情境。上級條條部門責(zé)任強(qiáng)度不高而權(quán)力較大，也面臨著較少的被考核約束，享有考核設(shè)計(jì)和考核執(zhí)行的決定權(quán)，認(rèn)為“考核能真正改善轄區(qū)內(nèi)的治理狀況”，較為信任考核的數(shù)據(jù)。再者，“任務(wù)—資源”匹配程度也加強(qiáng)了上級“條條”的考核動力，其具備充足的人力物力資源和較少的考核任務(wù)，這刺激了上級條條部門強(qiáng)化考核，一定程度上強(qiáng)化了部分扭曲的考核體系，造成技術(shù)治理目標(biāo)的偏離。

在條塊結(jié)構(gòu)的“權(quán)力—責(zé)任”不匹配和“任務(wù)—資源”不匹配的治理情境下，各治理主體傾向于展開博弈，導(dǎo)致技術(shù)治理的低效運(yùn)轉(zhuǎn)?！皺?quán)力—責(zé)任”的不對等導(dǎo)致各治理主體在實(shí)施治理行為時避免問責(zé)而不是真正解決問題，導(dǎo)致技術(shù)治理方向性的偏離；而資源—任務(wù)的不匹配使得弱勢治理主體無法利用資源優(yōu)勢來彌補(bǔ)政策偏離，強(qiáng)勢治理主體卻依賴現(xiàn)有優(yōu)勢不斷強(qiáng)化偏離的治理方向，最終反而更加強(qiáng)化了治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的偏離困境，最終拉低了該階段技術(shù)治理的效果(見表5)。

表5 雙不匹配下的數(shù)據(jù)反饋過程中的治理邏輯與效果

四、結(jié)論與討論

本研究嘗試將條塊結(jié)構(gòu)的要素變量和技術(shù)治理的微觀過程建立聯(lián)系，技術(shù)治理過程是一個階段性運(yùn)作的過程，其效果和影響機(jī)制也會呈現(xiàn)階段性的相對變化。本文以A區(qū)“平安治理指數(shù)”項(xiàng)目為例，結(jié)合數(shù)據(jù)生命周期和應(yīng)用場景將技術(shù)應(yīng)用劃分為數(shù)據(jù)采集、處理、應(yīng)用和反饋四個階段，探索條塊結(jié)構(gòu)中“權(quán)力—責(zé)任”匹配程度、“任務(wù)—資源”匹配程度對不同過程的技術(shù)治理效果的具體影響，發(fā)現(xiàn)了兩項(xiàng)復(fù)合要素的變化組合出現(xiàn)的四種情況，在不同程度上影響不同階段的技術(shù)治理效果。當(dāng)“權(quán)力—責(zé)任”相對匹配和“任務(wù)—資源”相對匹配時，該階段各治理主體高效合作，該階段的技術(shù)治理效果與目標(biāo)有很強(qiáng)的一致性；當(dāng)“權(quán)力—責(zé)任”相對匹配和“任務(wù)—資源”不匹配的情況下，該階段技術(shù)治理的效果與目標(biāo)一致性較強(qiáng)，但治理效果會打折扣；當(dāng)“權(quán)力—責(zé)任”不匹配和“任務(wù)—資源”相對匹配時，強(qiáng)勢治理主體和弱勢治理主體多沖突，該階段的治理效果與該階段原定目標(biāo)偏離性較強(qiáng)；當(dāng)“權(quán)力—責(zé)任”不匹配和“任務(wù)—資源”不匹配的情況下，該階段的技術(shù)治理主體有沖突有博弈，故該階段的治理效果偏離目標(biāo)，低效運(yùn)作。

科層體系積極吸納技術(shù)改進(jìn)管理和服務(wù)，技術(shù)逐步嵌入到科層體系中，也被科層制所規(guī)訓(xùn)。盡管技術(shù)被運(yùn)用至科層體系治理提高了信息處理和事務(wù)處理的效率，同時也改進(jìn)政府管理和服務(wù)，促使各項(xiàng)事務(wù)的工作流程透明可控，其治理效果是明顯的。然而，另一個維度上，技術(shù)具有“不可及性”，技術(shù)并不能對整合與平衡科層體制內(nèi)部要素起到顯著作用，反而是科層體制對于技術(shù)及其應(yīng)用具有塑造作用。技術(shù)嵌入到科層體制的過程和具體運(yùn)行的真實(shí)場景都非常復(fù)雜，盡管治理主體的“權(quán)力—責(zé)任”匹配程度和“任務(wù)—資源”匹配程度會對技術(shù)治理有所影響，但這兩個變量僅是條塊結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的治理要素之二，應(yīng)還有其他因素也在影響著技術(shù)治理的具體實(shí)踐。目前的“權(quán)力—資源”匹配程度和“任務(wù)—資源”匹配程度對技術(shù)治理階段的治理效果影響，是對于技術(shù)治理實(shí)踐研究的嘗試與探索。技術(shù)治理的機(jī)制和過程不會一蹴而就，需要以歷時性的長時間段、更加全面的研究視角以及更多的對比案例來分析和完善。