王雪平 王小平

內(nèi)容提要：面對延宕反復(fù)的疫情形勢和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，地方財政收支平衡性受到了較大威脅。如何緩解地方政府的財政壓力成了焦點話題。本文利用2001—2020年省級面板數(shù)據(jù)，采用雙重差分模型，實證檢驗預(yù)算績效管理改革對地方財政壓力的影響。研究發(fā)現(xiàn)：預(yù)算績效管理改革顯著降低了地方財政壓力。平行趨勢檢驗、熵平衡匹配回歸與其他一系列穩(wěn)健性檢驗均支持上述結(jié)論。異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績效管理改革抑制財政壓力的作用在制度環(huán)境較差、政府審計較弱、財政分權(quán)程度較高的地區(qū)更加明顯。機(jī)制檢驗發(fā)現(xiàn)，這一抑制作用的影響機(jī)制在于預(yù)算績效管理改革提升了財政支出效率、降低了政府行政成本以及增強(qiáng)了財政透明度。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績效管理的廣度不足，尚未有效覆蓋一般公共預(yù)算之外的其他預(yù)算，如政府性基金預(yù)算。經(jīng)濟(jì)后果檢驗表明，預(yù)算績效管理改革緩解了財政壓力之后，地方政府會放松對轄區(qū)企業(yè)的稅收監(jiān)管，提高對轄區(qū)企業(yè)的政府補(bǔ)助。本文的研究豐富了預(yù)算績效管理改革的經(jīng)濟(jì)后果的文獻(xiàn)，為地方政府運(yùn)用預(yù)算績效管理來緩解財政壓力提供了實證證據(jù)。

一、問題提出

當(dāng)今世界，逆全球化浪潮和新冠肺炎疫情相互疊加，美國單邊主義、俄烏沖突等事件導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇放緩，面對需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力，保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、疫情防控等剛性支出不斷增加，加上減稅降費(fèi)等政策的實施，地方財政收支矛盾日益凸顯，財政收支平衡性受到了較大威脅。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2001年中國地方財政收入13 808億元，地方財政支出13 683億元，收支相抵后盈余125億元。2021年，中國地方財政收入203 071.54億元，地方財政支出211 271.54億元，財政收支缺口達(dá)到8 200億元，占地方財政支出的3.88%(1)數(shù)據(jù)來自《關(guān)于2001年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2002年中央和地方預(yù)算草案的報告》《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報告》。。財政壓力影響了地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，削弱了其推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的能力。如何緩解地方政府的財政壓力成為當(dāng)前的焦點話題。

減輕地方政府財政壓力的著力點不外乎財政的“收”與“支”兩個維度。然而，隨著財政支出的剛性擴(kuò)張和財政收入的增長乏力，地方政府陷入了增收減支均難以實施的尷尬境地，提高財政支出效率就成為破解難題的關(guān)鍵[1]。財政預(yù)算軟約束是造成地方政府超額開支的重要推手[2]，推動預(yù)算績效管理改革能夠有效治理預(yù)算軟約束行為，提高財政資金產(chǎn)出效果[3]，緩解地方政府財政缺口與減稅降費(fèi)之間的矛盾，提升公共財政公信力和執(zhí)行力[4]。深入推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，壓縮政府低效率甚至無效率的支出，騰挪寶貴的財政資源，是實現(xiàn)地方政府可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的必然選擇。

預(yù)算績效管理主要包括項目評估、支出審查和績效管理等內(nèi)容，通過將績效信息嵌入預(yù)算工作流程，促使資源的投入與產(chǎn)出相互聯(lián)系，這有助于推動社會發(fā)展，提升管理責(zé)任和公民參與預(yù)算決策[5]，優(yōu)化財政資源配置、提高財政資金運(yùn)用有效性[6]，從治理主體、工具以及價值等維度，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化[7]。黨的十九大報告指出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。”《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出，全面實施預(yù)算績效管理“是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，“深化預(yù)算管理制度改革……強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理”。2022年政府工作報告中指出，“深化預(yù)算績效管理改革，增強(qiáng)預(yù)算的約束力和透明度”。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于預(yù)算績效管理的研究非常豐富，主要聚焦在預(yù)算績效管理的內(nèi)涵、實現(xiàn)路徑、影響因素以及激勵約束機(jī)制等方面[5-6，8-11]。但對于預(yù)算績效管理改革的經(jīng)濟(jì)后果，目前只有少數(shù)學(xué)者進(jìn)行了關(guān)注。預(yù)算績效管理改革提高了財政支出績效[12]，提升了政府治理效率[13]。德克爾(Decker，2020)研究發(fā)現(xiàn)，與未實施預(yù)算績效的美國海軍空軍醫(yī)療設(shè)施相比，實施了預(yù)算績效的美國陸軍醫(yī)療設(shè)施的人群健康和臨床安全指標(biāo)更高[14]。已有文獻(xiàn)對于中國目前推行的預(yù)算績效管理改革是否能夠為地方政府紓解財政困境，減輕財政收支缺口矛盾這一話題，尚沒有研究。

2004年，廣東省政府率先啟動了預(yù)算績效管理改革，標(biāo)志著中國地方政府步入預(yù)算績效管理改革的試點，從而為本文采用準(zhǔn)自然實驗來檢驗預(yù)算績效管理改革的經(jīng)濟(jì)后果提供了絕佳的場景。本文研究發(fā)現(xiàn)：預(yù)算績效管理改革顯著降低了地方財政壓力。平行趨勢檢驗、熵平衡匹配回歸與其他一系列穩(wěn)健性檢驗均支持此結(jié)論。異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績效管理改革抑制財政壓力的作用在制度環(huán)境較差、政府審計較弱、財政分權(quán)程度較高的地區(qū)更加明顯。機(jī)制檢驗發(fā)現(xiàn)，這一抑制作用的影響機(jī)制在于預(yù)算績效管理改革提升了財政支出效率、降低了政府行政成本以及增強(qiáng)了財政透明度。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績效管理的廣度不足，尚未有效覆蓋一般公共預(yù)算之外的其他預(yù)算，如政府性基金預(yù)算。經(jīng)濟(jì)后果檢驗表明，預(yù)算績效管理改革緩解了財政壓力之后，地方政府會放松對轄區(qū)企業(yè)的稅收監(jiān)管，提高對轄區(qū)企業(yè)的政府補(bǔ)助。

與前人研究相比，本文的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是本文研究發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效管理改革能夠緩解地方政府財政壓力，這為解決當(dāng)前地方政府財政收入增長乏力，財政支出剛性上升，財政難以維持的困境提供了一種較為可行的思路。二是首次提供了預(yù)算績效管理改革尚未有效覆蓋政府性基金預(yù)算的實證證據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》，中國政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會保險基金預(yù)算。2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出，“績效管理廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財政資金”。除一般公共預(yù)算外，各級政府還應(yīng)將政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算納入績效管理。本文通過實證檢驗，發(fā)現(xiàn)在土地財政依賴度高的地區(qū)，即政府性基金預(yù)算規(guī)模較大的地區(qū)，預(yù)算績效管理改革對于地方政府財政壓力的緩解作用不明顯，這說明政府性基金預(yù)算的績效管理工作并未得到有效推行，本文為政府決策層的政策推行提供了實證證據(jù)。三是豐富了預(yù)算績效管理、財政壓力等相關(guān)研究領(lǐng)域的文獻(xiàn)。本文的研究發(fā)現(xiàn)不僅有助于更加全面認(rèn)識預(yù)算績效管理改革的政策效果，還為中國進(jìn)一步深化財稅體制改革提供了重要參考。

二、制度背景與理論分析

(一)制度背景

1998年，全國財政工作會議明確指出，“逐步建立公共財政基本框架”。這標(biāo)志著中國財稅改革開始從收入領(lǐng)域轉(zhuǎn)向支出領(lǐng)域，從建設(shè)財政轉(zhuǎn)向公共財政，以更好地發(fā)揮財政在優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長等領(lǐng)域的重要作用。2003年，黨的十六屆三中全會提出建立預(yù)算績效評價體系，自此中央到地方政府各個層面拉開了預(yù)算績效管理改革的序幕?；仡^來看，預(yù)算績效管理改革可以分為兩個階段。第一階段為項目型預(yù)算績效管理階段，從2003—2017年，主要特征是績效管理的范圍局限于一般公共預(yù)算；以項目支出為績效評價的主要內(nèi)容；績效評價結(jié)果與預(yù)算安排未有機(jī)結(jié)合等。如2011年財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)“優(yōu)先選擇重點民生支出和社會公益性較強(qiáng)的項目等進(jìn)行預(yù)算績效管理試點”。又如2014年，修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》要求當(dāng)年預(yù)算編制需參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果，從而第一次從法律層面明確預(yù)算績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的關(guān)系。第二階段為全面預(yù)算績效管理階段，從2018年至今。中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，提高財政資源配置效率和使用效益、提升政府效能是推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。因此，從2018年開始全面實施預(yù)算績效管理。全面預(yù)算績效管理階段的主要特征是績效管理的范圍擴(kuò)大至政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會保險基金預(yù)算；以部門和單位預(yù)算為績效評價的主要內(nèi)容；構(gòu)建績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制等。如2018年頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，明確要求“力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。財政部隨后出臺《關(guān)于貫徹落實〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》進(jìn)一步明確時間表，中央部門和省級層面2020年底完成，市縣層面2022年底完成。又如，2022年5月，財政部發(fā)布了《社會保險基金預(yù)算績效管理辦法》，將各項社會保險基金收入、支出、結(jié)余全部納入預(yù)算績效管理范圍。

從地方政府層面來看，2004年，廣東省財政廳率先實施了省級層面的預(yù)算績效評價，拉開了中國地方政府層面的預(yù)算績效管理改革的序幕。2009年，江蘇省財政廳對省級層面22個項目、145億元投入資金進(jìn)行了績效評價。各地方政府結(jié)合本地區(qū)實際，相繼出臺了預(yù)算績效管理實施相關(guān)文件，從省級政府層面開始逐步擴(kuò)大到市縣級政府層面，從以項目支出為主，逐步過渡到單位與部門預(yù)算績效。預(yù)算績效管理改革在地方政府層面的推進(jìn)，促進(jìn)了地方政府強(qiáng)化民生財政，防范化解財政風(fēng)險，優(yōu)化資源配置，助推了各地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[15]。

從2004年開始，各地方政府在不同時間實施預(yù)算績效管理改革，這種分批分年度實施改革，為本文采用準(zhǔn)自然實驗來檢驗預(yù)算績效管理改革的經(jīng)濟(jì)后果提供了絕佳的場景。與于海峰等(2021)[13]不同，本文認(rèn)為預(yù)算績效管理改革實施年份并不是各地區(qū)出臺預(yù)算績效管理文件的年份，也不僅僅是改革試點年份，而應(yīng)該是大規(guī)模推廣實施的年份。本文通過實地調(diào)研、訪談?wù)块T官員以及查閱財政部與各地方政府財政部門網(wǎng)站等方式獲取大規(guī)模實施年份，對于難以獲取大規(guī)模實施年份數(shù)據(jù)的省份，本文一方面借鑒孫克競和王芷婷(2021)[12]的研究成果，另一方面采用改革試點年份。具體做法舉例如下：如北京市于2006年出臺了《北京市市級部門預(yù)算支出績效考評管理暫行辦法》，但是2011年才真正做到了預(yù)算績效管理改革的全過程廣覆蓋，因此本文將2011年作為北京市預(yù)算績效管理改革推行的年份。又如，河北省于2004年出臺《河北省省級經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門預(yù)算績效評價管理辦法(試行)》，但是2014年7月，河北省才正式啟動預(yù)算績效管理改革，2015年實現(xiàn)了所有市、縣全覆蓋。因此本文將河北省預(yù)算績效管理改革年份定為2015年。各省份具體實施年份見表1所示。

表1 各省份預(yù)算績效管理改革實施年份

(二)理論分析

由于監(jiān)督機(jī)制的缺乏、預(yù)算管理體制的不健全等原因，地方政府普遍存在財政預(yù)算軟約束現(xiàn)象[2]。預(yù)算績效將績效信息貫穿預(yù)算編制全過程，優(yōu)化了預(yù)算資金決策，直接或間接影響預(yù)算資源配置，增強(qiáng)政府透明度，強(qiáng)化了問責(zé)制，從而可能改進(jìn)政府及其機(jī)構(gòu)的治理效率效果，節(jié)約公共資源[16]。本文以預(yù)算最大化、委托代理等理論和相關(guān)研究為基礎(chǔ)，結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)特征和預(yù)算管理改革實踐，分析預(yù)算績效管理改革對財政壓力的影響與內(nèi)在機(jī)制。

委托代理理論認(rèn)為，在現(xiàn)代企業(yè)中，由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，管理層為追逐個人利益最大化，有動機(jī)營造商業(yè)帝國，造成了逆向選擇和道德風(fēng)險問題[17]。由于企業(yè)行為可以通過市場競爭機(jī)制進(jìn)行檢驗，而政府行為則難以檢驗，政府存在更加嚴(yán)重的機(jī)會主義動機(jī)[18]，因而委托代理理論同樣可以用來分析政府行為。在政府預(yù)算領(lǐng)域，主要有兩類委托代理關(guān)系。一是納稅人與政府之間。預(yù)算最大化理論認(rèn)為，政府官員有追求預(yù)算最大化的動機(jī)，官員會利用公共服務(wù)生產(chǎn)與消費(fèi)的雙重壟斷信息來實現(xiàn)預(yù)算最大化[19-20]，納稅人難以監(jiān)督政府預(yù)算資金的使用用途和效率效果。二是財政部門與預(yù)算部門之間。財政部門負(fù)責(zé)預(yù)算資金的分配和管理，預(yù)算部門負(fù)責(zé)使用預(yù)算資金來提供公共服務(wù)。預(yù)算部門會利用更加清楚其部門預(yù)算資金使用的真實性、效益以及效率等信息優(yōu)勢來滿足部門私利。

一方面，預(yù)算績效管理改革在較大程度上糾偏了納稅人與政府之間的信息不對稱問題。預(yù)算績效管理改革通過公開披露預(yù)算執(zhí)行、績效評價等信息構(gòu)建了信息透明機(jī)制[21]。預(yù)算信息的披露降低了政府的信息優(yōu)勢，使得納稅人更容易發(fā)現(xiàn)政府官員瀆職問題，及時啟動問責(zé)機(jī)制，阻止公共權(quán)力的濫用，從而使得政府資源的使用更加公平有效率[22]。預(yù)算公開披露的信息越多，政府官員利用財政赤字實現(xiàn)機(jī)會主義目標(biāo)的概率就越低[23]。同時，預(yù)算績效管理能夠優(yōu)化預(yù)算規(guī)則或程序，高效配置預(yù)算資金[24]，為遏制政府預(yù)算最大化提供了制約工具[4]。因此，預(yù)算績效管理改革能夠減少預(yù)算資源浪費(fèi)情況，提高預(yù)算資金的使用效率，降低政府行政成本。

另一方面，預(yù)算績效管理改革還可以有效緩解財政部門與預(yù)算部門之間的信息不對稱。預(yù)算部門在編制年度預(yù)算時，為了一己之私，存在較大的動機(jī)來高估各項開支的規(guī)模。財政部門由于信息的劣勢，盡管在審批預(yù)算時會相應(yīng)地砍掉一定比例的預(yù)算，但很難發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算松弛問題；在預(yù)算執(zhí)行時，由于批準(zhǔn)的預(yù)算規(guī)模大于部門真正需要的預(yù)算資源，預(yù)算部門可能將預(yù)算資金用于個人用途，形成“小金庫”；或者“大手大腳”花錢，較少關(guān)注預(yù)算資金的使用效率。當(dāng)前中國預(yù)算編制基本上仍使用增量預(yù)算編制，即以上一預(yù)算年度的基數(shù)為主要依據(jù)編制預(yù)算。即使少數(shù)地區(qū)采用零基預(yù)算(2)《關(guān)于2019年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2020年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》提出，“運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化格局，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性”。，但也僅僅是借用零基預(yù)算名稱，未在核心理念和科學(xué)方法上實質(zhì)性應(yīng)用[25]。因此，很多預(yù)算部門在預(yù)算年度結(jié)束前，為了及時用完預(yù)算資源，不造成下一年度的預(yù)算指標(biāo)的削減，會匆忙將未使用完的資源用于低質(zhì)量的預(yù)算項目[26]，造成支出的低效率甚至無效率。樸和蔣(Park & Jang,2021)研究發(fā)現(xiàn)，美國各州立法機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制在預(yù)算審批中使用預(yù)算績效信息后，有效地控制了預(yù)算部門高估成本或資源的現(xiàn)象[11]。實施預(yù)算績效管理改革后，在預(yù)算執(zhí)行時，財政部門可以實時監(jiān)控預(yù)算部門的預(yù)算執(zhí)行情況，及時了解資金的使用狀況，如果發(fā)現(xiàn)某項預(yù)算支出使用效率低下，難以滿足年初預(yù)算目標(biāo)，則及時削減或退出對該領(lǐng)域的無效支出，將寶貴的預(yù)算資源配置到更加高效的領(lǐng)域。預(yù)算結(jié)束后，通過預(yù)算績效評價，財政部門評估預(yù)算部門資金使用效率效果，以及資金是否真正用于預(yù)算規(guī)定的用途，將評價結(jié)果與下一年度預(yù)算部門的預(yù)算編制掛鉤，從而提高財政支出效率。

同時，預(yù)算績效管理改革降低了政府行政成本。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出，全面實施預(yù)算績效管理應(yīng)“創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”。預(yù)算績效管理改革聚焦于成本效益原則，能夠改善政府行政成本結(jié)構(gòu)，削減無效的行政支出，從而降低行政成本[27]。預(yù)算績效管理改革強(qiáng)調(diào)公開披露績效評價結(jié)果信息，構(gòu)建起績效評價結(jié)果與預(yù)算資金分配、問責(zé)之間的聯(lián)系[21]。對于立法機(jī)關(guān)而言，預(yù)算績效能更清楚地說明預(yù)算支出的目的以及將提供哪些公共商品和服務(wù)，使得政府官員對于其提供公共服務(wù)的效果承擔(dān)責(zé)任。對于財政部門而言，預(yù)算績效提供的信息可以幫助他們根據(jù)相關(guān)證據(jù)做出資源分配決策，以及使預(yù)算部門對支出的有效性和效率負(fù)責(zé)[28]。2018 年，國務(wù)院第一次廉政工作會議上提出“要將績效管理覆蓋所有財政資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行全過程，做到花錢必問效、無效必問責(zé)”。問責(zé)機(jī)制能夠有效地降低預(yù)算部門亂花錢的沖動，降低政府行政成本。

此外，預(yù)算績效管理改革在較大程度上提升了財政透明度。預(yù)算績效管理改革強(qiáng)調(diào)政府必須公開披露預(yù)算投入、執(zhí)行、產(chǎn)出和反饋等一系列預(yù)算績效信息[13]。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》要求：“大力推進(jìn)績效信息公開透明，主動向同級人大報告、向社會公開，自覺接受人大和社會各界監(jiān)督”。預(yù)算績效從可比性、及時性、可理解性等方面，提升了公共部門的財務(wù)報告質(zhì)量[29]，有利于立法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢機(jī)關(guān)等執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及社會大眾的監(jiān)督，減少了腐敗[30]。透明度的提高有利于加強(qiáng)監(jiān)督，抑制地方政府的預(yù)算擴(kuò)張的沖動，從而緩解地方政府的壓力。據(jù)此，本文提出第一個假設(shè)：

假設(shè)1：預(yù)算績效管理改革緩解了地方政府財政壓力。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度環(huán)境對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展有至關(guān)重要的作用，擁有更好的制度、更加強(qiáng)有力的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、更少的政策扭曲、更加自由的貿(mào)易制度的國家，會更加富有[31]。制度環(huán)境好的地區(qū)，會提供更安全的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和更好的合同約束，擁有更高效的中介機(jī)構(gòu)，更為發(fā)達(dá)的資本市場，能更好地獲得可靠的市場信息[32]。但是在制度環(huán)境差的地區(qū)，法律制度不健全，政府信息不透明，官員的尋租行為更多，財政資源的支出效率更低，財政預(yù)算軟約束現(xiàn)象更加嚴(yán)重?；谶呺H效應(yīng)遞減的經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理，隨著制度環(huán)境的不斷完善，預(yù)算績效管理改革的邊際收益在不斷遞減。制度環(huán)境較好的地區(qū)，本身財政資源的配置效率就較高，同樣的治理作用在這些地區(qū)可能只是起到了錦上添花的作用，邊際效益較低。而在制度環(huán)境較差的地區(qū)，預(yù)算績效管理改革的治理作用就可能發(fā)揮雪中送炭的作用，邊際效益較高。因此本文提出第二個假設(shè)：

假設(shè)2：預(yù)算績效管理改革對于地方政府財政壓力的抑制作用在制度環(huán)境較差的地區(qū)表現(xiàn)得更為顯著。

作為國家治理體系的“免疫系統(tǒng)”，政府審計是地方政府提升財政支出效率、緩解地方財政壓力的重要工具[1]。《中華人民共和國預(yù)算法》明確規(guī)定，縣級以上政府審計部門依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督。從預(yù)算的編制、執(zhí)行、評價、結(jié)果應(yīng)用等全過程來看，審計可以在預(yù)算執(zhí)行和結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)較好發(fā)揮監(jiān)督作用。一方面，預(yù)算執(zhí)行時，審計可以審查預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與績效目標(biāo)的匹配度，對于績效較差的預(yù)算單位和項目，建議財政部門削減或終止其資金需求，及時挽回預(yù)算資金，減少資金損失與浪費(fèi)，發(fā)揮事中監(jiān)督作用；另一方面，預(yù)算結(jié)束后，審計可以對預(yù)算單位和項目的績效考核結(jié)果進(jìn)行再評價，審查考核結(jié)果的真實性、可靠性，以及考核指標(biāo)可能存在的不科學(xué)、不合理問題，同時還可以檢查預(yù)算單位是否基于上年度的績效評價結(jié)果編制下一年度預(yù)算，預(yù)算績效評價的結(jié)果是否得到了充分利用。同時，在實施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時，審計可以對相關(guān)責(zé)任人的履職績效進(jìn)行評價，查找預(yù)算單位責(zé)任人浪費(fèi)財政資金、舞弊、預(yù)算績效工作履職不到位等行為，與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)形成合力，約束責(zé)任人行為，從而推動預(yù)算績效管理工作。政府審計與預(yù)算績效管理作為兩項治理機(jī)制，共同發(fā)揮著治理效應(yīng)。當(dāng)政府審計較弱時，預(yù)算績效管理的治理作用將更加凸顯。因此，本文提出第三個假設(shè)：

假設(shè)3：預(yù)算績效管理改革對于地方政府財政壓力的抑制作用在政府審計較弱的地區(qū)表現(xiàn)得更為顯著。

財政分權(quán)理論認(rèn)為，與中央政府相比，地方政府對于轄區(qū)居民偏好擁有信息優(yōu)勢，財政分權(quán)能夠使得地方政府提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)[33]。1994年中國實施分稅制改革，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則劃分中央與地方的財政收支范圍。財政分權(quán)使得地方政府官員對地方經(jīng)濟(jì)擁有較大的影響力和控制力，掌握了地方財政和經(jīng)濟(jì)資源的管理權(quán)與決策權(quán)[34]，進(jìn)而激勵官員圍繞經(jīng)濟(jì)增長而進(jìn)行“晉升錦標(biāo)賽”[35]，地方政府官員更易偏向產(chǎn)生短期收益的生產(chǎn)性投資、忽視難以產(chǎn)生短期收益的創(chuàng)新性投資，盲目“鋪攤子，上項目”，打造“形象工程”“政績工程”等[34]，造成地方政府入不敷出，出現(xiàn)嚴(yán)重的財政缺口[36]，如貴州省獨(dú)山縣每年財政收入不足10個億，卻花費(fèi)近2億元打造“天下第一水司樓”，負(fù)債高達(dá)400多億元。本文認(rèn)為，在財政分權(quán)程度高的地方政府，對于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)資源的控制力更大，“晉升錦標(biāo)賽”的動機(jī)更強(qiáng)，可能面臨更大的財政收支矛盾，其更有動力推動預(yù)算績效管理改革來提高財政資金使用效率，緩解財政壓力。因此，本文提出第四個假設(shè)：

假設(shè)4：預(yù)算績效管理改革對于地方政府財政壓力的抑制作用在財政分權(quán)程度更高的地區(qū)表現(xiàn)得更為顯著。

三、研究設(shè)計

(一)樣本選擇和數(shù)據(jù)來源

由于預(yù)算績效管理改革實施的最早年份是2004年，向前推3年，本文選擇2001—2020年作為樣本期。省級層面數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》等數(shù)據(jù)庫，上市公司財務(wù)數(shù)據(jù)來自中國研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(CNRDS)數(shù)據(jù)庫。借鑒以往文獻(xiàn)，本文按照以下規(guī)則篩選樣本：(1)剔除相關(guān)數(shù)據(jù)缺失的樣本；(2)對所有連續(xù)變量進(jìn)行縮尾(winsorize)1%處理，消除樣本中變量異常值影響。本文最終剩下600個省級年度樣本。

(二)變量定義

1.被解釋變量

本文參考已有文獻(xiàn)[37]，將財政壓力界定為地方政府財政收支的不平衡程度。目前文獻(xiàn)中對于財政壓力的刻畫主要有以下兩種思路：一是構(gòu)建財政壓力指標(biāo)。采用(地方一般公共預(yù)算支出-地方一般公共預(yù)算收入)/(地方一般公共預(yù)算收入)來衡量地方政府的財政壓力[38]。有些學(xué)者在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步剔除經(jīng)濟(jì)增長、房地產(chǎn)投資、土地出讓收入和地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對財政壓力的系統(tǒng)性和周期性影響，使用回歸的殘差來度量財政壓力[39]。二是采用財稅體制改革引發(fā)的政策沖擊來衡量財政壓力。如農(nóng)村稅費(fèi)改革作為財政壓力變化的外生沖擊[37]、增值稅分成變化[40]、所得稅分項改革導(dǎo)致的所得稅損失率[1]等。本文采用第一種財政壓力衡量方式，即(地方一般公共預(yù)算支出-地方一般公共預(yù)算收入)/地方一般公共預(yù)算收入，來衡量地方政府的財政壓力，理由如下：本文樣本期間為2001—2020年，其間，中國發(fā)生了多次財稅體制改革，本文認(rèn)為難以將樣本期間財政壓力的所有變化用一種改革來衡量，且不同的改革可能存在一定的重疊，難以干凈識別某一種改革的沖擊效應(yīng)。

2.解釋變量

各地區(qū)當(dāng)年實施預(yù)算績效管理改革，需要下一年度才能對財政壓力產(chǎn)生實質(zhì)性影響，即存在一定的滯后性。如果省份i在第t年實施了預(yù)算績效管理改革，那么其第t+1年的解釋變量取1，否則取0。

3.控制變量

借鑒徐超等(2020)[1]的研究以及相關(guān)文獻(xiàn)，控制變量包括經(jīng)濟(jì)狀況、人口密度、城鎮(zhèn)化率、人力資本、對外開放程度、第二產(chǎn)業(yè)占比、第三產(chǎn)業(yè)占比、固定資產(chǎn)投資等。

相關(guān)變量的定義及描述性統(tǒng)計如表2、表3所示。

表2 主要變量定義

表3 描述性統(tǒng)計

(三)模型設(shè)計

預(yù)算績效管理改革是分年度分省市逐步實施的，是一個多次沖擊的準(zhǔn)自然實驗，為了準(zhǔn)確測度預(yù)算績效管理改革對財政壓力的影響，本文參考貝特蘭德和穆萊納坦(Bertrand & Mullainathan，2003)[41]的研究，構(gòu)建多時點雙重差分(DID)模型?；灸Ｐ腿缦拢?/p>

DEFit=α+βrevolutionit+γcontrolit+χi+δt+εit

(1)

模型(1)中，DEFit表示財政壓力；revolutionit表示預(yù)算績效管理改革虛擬變量，如果省份i在第t年實施了預(yù)算績效管理改革，那么其第t+1年取1，否則取0；controlit代表影響財政壓力的控制變量；χi表示省份固定效應(yīng)，δt表示年份固定效應(yīng)，εit為隨機(jī)干擾項；β為預(yù)算績效管理改革對財政壓力的影響，當(dāng)β為負(fù)時，說明預(yù)算績效管理改革緩解了地方政府財政壓力。

四、實證結(jié)果

(一)基準(zhǔn)回歸

表4報告了基準(zhǔn)回歸結(jié)果，其中列(1)不加控制變量，列(2)加入控制變量，兩列均控制省份固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)。從回歸結(jié)果可知，所有回歸系數(shù)均顯著為負(fù)，且均在1%水平上顯著。實證檢驗表明預(yù)算績效管理改革顯著緩解了地方政府財政壓力，實證檢驗結(jié)果驗證了研究假設(shè)1。預(yù)算績效管理改革提高了財政支出效率，降低了政府行政成本，提高了財政透明度，進(jìn)而緩解了地方政府的財政壓力。

表4 預(yù)算績效管理改革與財政壓力

(二)內(nèi)生性檢驗

為了保證實證檢驗的穩(wěn)健性，本文進(jìn)一步實施平行趨勢檢驗和熵匹配+雙重差分法檢驗。具體如下：

1.平行趨勢檢驗

采用雙重差分方法進(jìn)行實證檢驗的基礎(chǔ)條件是需要滿足平行趨勢假設(shè)。本文需要保證受到不同預(yù)算績效管理改革影響的地區(qū)，在改革之前的財政壓力的變化趨勢不存在顯著差異。為了進(jìn)行平行趨勢假設(shè)檢驗，本文在模型(1)中加入改革之前虛擬變量，具體為：當(dāng)樣本在外生沖擊年份前兩年，構(gòu)建before2變量賦值1，否則為0；當(dāng)樣本在外生沖擊年份前一年，構(gòu)建before1變量賦值1，否則為0。表5報告了平行趨勢檢驗的結(jié)果，其中列(1)和列(2)分別加入了before2、before1變量，列(3)同時加入before2和before1變量。從回歸結(jié)果可知，各列新加入的變量的系數(shù)均不顯著，說明改革之前的財政壓力變化趨勢在處理組和控制組之間不存在系統(tǒng)差異，因此滿足平行趨勢假設(shè)。

表5 平行趨勢檢驗

2.熵平衡匹配+雙重差分法(EBM+DID)檢驗

處理組和控制組之間的顯著差異可能是由于兩組之間的特征變量存在差異所致，本文為了消除這種擔(dān)憂，進(jìn)一步采用熵平衡匹配將兩組樣本平衡后再進(jìn)行實證檢驗。熵平衡匹配(entropy balancing matching，EBM)擁有以下優(yōu)勢：一是基于設(shè)定的矩條件，使得處理組和控制組的協(xié)變量實現(xiàn)高度的平衡；二是與傾向評分匹配(PSM)匹配刪除了無法匹配的樣本造成信息無端損失不同，熵平衡匹配保留了所有有價值的信息；三是熵平衡匹配可以廣泛應(yīng)用于任何標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計模型，適用性強(qiáng)；四是熵平衡匹配計算能力強(qiáng)大，運(yùn)算快[42]。因此，本文采用熵平衡匹配來解決樣本可能存在的選擇偏誤問題。

熵平衡匹配的基本步驟：一是對可能有偏的特征變量設(shè)定矩條件，保證處理組樣本和控制組樣本平衡，獲取每個樣本的權(quán)重；二是采用該權(quán)重進(jìn)行實證分析。本文選取經(jīng)濟(jì)狀況、人口密度、城鎮(zhèn)化率、人力資本、對外開放程度等控制變量作為特征變量進(jìn)行處理。對比匹配前與匹配后結(jié)果，可知熵平衡匹配法處理之后的處理組與控制組的特征變量的均值、方差和偏度都較為相似，處理組與控制組實現(xiàn)了高度平衡(由于論文篇幅原因，熵平衡匹配結(jié)果未在論文中提供，如需要可向作者索取)。

基于熵平衡匹配后的樣本，本文采用雙重差分法對預(yù)算績效管理改革與財政壓力的關(guān)系進(jìn)行了實證檢驗，實證結(jié)果如表6所示。在排除特征變量差異后，預(yù)算績效管理改革依然能夠降低財政壓力，對于內(nèi)生性問題的擔(dān)憂可以得到較大程度的緩解，表明本文結(jié)論比較可靠。

表6 熵平衡匹配+雙重差分法檢驗

(三)穩(wěn)健性檢驗

1.安慰劑檢驗

圖1 1 000次安慰劑檢驗

為了排除不可觀測因素可能對本文回歸結(jié)果的影響，本文實施安慰劑檢驗。如果不可觀測因素使得基準(zhǔn)回歸結(jié)果顯著的話，那么錯誤配置樣本后進(jìn)行基準(zhǔn)回歸，預(yù)期回歸結(jié)果不會顯著。具體而言，本文從樣本池中隨機(jī)選取一組樣本(樣本數(shù)量與預(yù)算績效管理改革影響的樣本數(shù)量一致)作為偽處理組，將剩下的樣本作為偽控制組。使用模型(1)對于偽處理組和偽控制組樣本，重復(fù)回歸1 000次。根據(jù)圖1得知，回歸系數(shù)在零的附近呈現(xiàn)出顯著波動的態(tài)勢；由表7得知，回歸系數(shù)顯著大于零與顯著小于零的比例較低，不存在虛擬的處理效應(yīng)。實證結(jié)果表明，在排除了不可觀測因素影響后，本文的研究結(jié)論依舊穩(wěn)健。

表7 虛擬處理效應(yīng)的回歸結(jié)果的統(tǒng)計分析

2.其他穩(wěn)健性檢驗

本文進(jìn)一步實施以下一系列穩(wěn)健性檢驗。

一是調(diào)整被解釋變量。一方面，參考亓壽偉等(2020)[39]的研究，構(gòu)建財政壓力衡量指標(biāo)。

(2)

其中，DEFit表示財政壓力，將財政壓力對地方GDP的對數(shù)、房地產(chǎn)開發(fā)固定資產(chǎn)投資、土地出讓金收入、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重進(jìn)行回歸。通過該模型剔除經(jīng)濟(jì)增長、房地產(chǎn)投資、土地出讓收入和地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對財政壓力的系統(tǒng)性和周期性影響，使用回歸的殘差來度量財政壓力。

另一方面，參考鄭威和陸遠(yuǎn)權(quán)(2021)[43]的研究，利用人均財政收支缺口，即(地方一般公共預(yù)算支出-地方一般公共預(yù)算收入)/地區(qū)年末人口總數(shù)，來度量財政壓力。

二是反雙曲正弦變換。本文參考曾(Tseng，2022)[44]的研究，對解釋變量進(jìn)行反雙曲正弦變換，以減少離群值的影響。具體變換為：

DEF1it=log (DEFit+(DEFit2+1))0.5

(3)

三是更換匹配方法。使用PSM匹配后的樣本進(jìn)行實證檢驗。表8所示，穩(wěn)健性檢驗結(jié)果均支持了預(yù)算績效管理改革顯著降低財政壓力的結(jié)論，表明本文結(jié)論較為穩(wěn)健與可靠，外部因素的沖擊不會導(dǎo)致本文結(jié)論發(fā)生顯著改變。

表8 穩(wěn)健性檢驗

表8(續(xù))

(四)異質(zhì)性檢驗

為了進(jìn)一步了解預(yù)算績效管理改革的具體效果，本文從制度環(huán)境、政府審計以及財政分權(quán)等維度探討異質(zhì)性影響。

1.制度環(huán)境

本文考察制度環(huán)境對于預(yù)算績效管理改革與財政壓力關(guān)系的影響。采用市場化指數(shù)來反映制度環(huán)境，市場化指數(shù)來自王小魯?shù)?2019)[45]發(fā)布的中國分省份市場化指數(shù)報告。本文根據(jù)市場化程度是否超過樣本的中位數(shù)，劃分為市場化程度高與市場化程度低兩組。從表9回歸結(jié)果可知，市場化程度低組的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，且在5%水平上顯著，市場化程度高組的回歸系數(shù)不顯著?；貧w結(jié)果表明，在制度環(huán)境差的地區(qū)，預(yù)算績效管理改革更能夠抑制財政壓力。實證檢驗結(jié)果驗證了假設(shè)2?？赡艿脑蚴牵S著制度環(huán)境的不斷完善，預(yù)算績效管理改革的邊際收益在不斷遞減。制度環(huán)境較好的地區(qū)，本身財政資源的配置效率就較高，同樣的治理作用在這些地區(qū)可能只是起到了錦上添花的作用，邊際收益較低。而在制度環(huán)境較差的地區(qū)，預(yù)算績效管理改革的治理作用就可能發(fā)揮雪中送炭的作用，邊際收益更高。

2.政府審計

本文進(jìn)一步考察政府審計對于預(yù)算績效管理改革與財政壓力關(guān)系的影響。使用審計查出的問題中應(yīng)上繳財政支出占當(dāng)期財政支出的比重表示所在地方的政府審計強(qiáng)度。本文根據(jù)政府審計強(qiáng)度是否超過樣本的中位數(shù)，劃分為政府審計弱與政府審計強(qiáng)兩組。從表9回歸結(jié)果可知，政府審計弱組的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，且在1%水平上顯著，政府審計強(qiáng)組的回歸系數(shù)不顯著?；貧w結(jié)果表明，在政府審計弱的地區(qū)，預(yù)算績效管理改革更能夠抑制財政壓力。實證檢驗結(jié)果驗證了假設(shè)3。可能的原因是，作為國家治理體系的“免疫系統(tǒng)”，政府審計是地方政府提升財政支出效率、緩解地方財政壓力的重要工具[1]。政府審計與預(yù)算績效管理對于地方政府財政壓力的緩解作用互為補(bǔ)充，共同發(fā)揮著治理效應(yīng)。當(dāng)政府審計較弱時，預(yù)算績效管理的治理作用將更加明顯。

3.財政分權(quán)

本文進(jìn)一步考察財政分權(quán)對于預(yù)算績效管理改革與財政壓力關(guān)系的影響。參考李桂君等(2022)[46]的研究，從財政收入視角來衡量財政分權(quán)程度，即地區(qū)財政收入/中央財政收入，然后再人均化。本文根據(jù)財政分權(quán)程度是否超過樣本的中位數(shù)，劃分為財政分權(quán)程度低與財政分權(quán)程度高兩組。從表9回歸結(jié)果可知，財政分權(quán)程度低組的回歸系數(shù)不顯著，財政分權(quán)程度高組的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，且在1%水平上顯著?；貧w結(jié)果表明，在財政分權(quán)程度高的地區(qū)，預(yù)算績效管理改革更能夠抑制財政壓力。實證檢驗結(jié)果驗證了假設(shè)4?？赡艿脑蚴?，在財政分權(quán)程度高的地方政府，對于轄區(qū)的財政和經(jīng)濟(jì)資源的控制權(quán)與決策權(quán)更高，“晉升錦標(biāo)賽”的動機(jī)更強(qiáng)，官員有更強(qiáng)的激勵去實施預(yù)算績效管理改革。

表9 預(yù)算績效管理改革與財政壓力(分組檢驗)

(五)機(jī)制檢驗

前文實證檢驗了預(yù)算績效管理改革與財政壓力的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效管理改革的確能夠影響財政壓力。那么預(yù)算績效管理改革影響財政壓力的作用機(jī)制是什么？本文認(rèn)為，預(yù)算績效管理改革提升了財政支出效率，降低了行政成本，提高了財政透明度，進(jìn)而緩解了地方政府財政壓力。

1.預(yù)算績效管理改革與財政支出效率

在收入增長乏力的情況下，地方政府財政支出效率的提升能夠減輕財政收支矛盾。本文進(jìn)一步檢驗財政支出效率這一渠道。參考徐超等(2020)[1]的研究，運(yùn)用隨機(jī)前沿模型(stochastic frontier analysis，SFA)來衡量財政支出效率。財政支出效率從本質(zhì)上講是在一定的公共服務(wù)質(zhì)量下最優(yōu)化財政資金投入與實際資金投入之間的差異，因而，本文選擇成本型隨機(jī)前沿模型是較為合理的。隨機(jī)前沿成本函數(shù)采用柯布-道格拉斯形式：

(4)

其中，F(xiàn)Eit為第t年某省份i的人均財政支出，PQjit為第t年某省份i第j種公共服務(wù)質(zhì)量水平，納入的公共服務(wù)池包括教育質(zhì)量、醫(yī)療衛(wèi)生質(zhì)量等，具體質(zhì)量指標(biāo)詳見表10。δit為隨機(jī)誤差項，為標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布；εit為無效項，為截斷正態(tài)分布，同時采用效率隨著時間衰減模型。

表10 公共服務(wù)質(zhì)量測度

本文進(jìn)一步對變差率進(jìn)行了零假設(shè)檢驗。參考科德和帕爾姆(Kodde & Palm，1986)[47]的研究，單邊似然比檢驗統(tǒng)計量LR=204.32，在1%顯著性水平顯著，說明地方政府財政支出效率的確存在低效率甚至無效率狀況。

表11分組(1)的財政支出效率結(jié)果顯示，預(yù)算績效管理改革的回歸系數(shù)在1%水平上顯著，這表明預(yù)算績效管理改革提升了財政支出效率；財政壓力結(jié)果顯示，財政支出效率的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，說明財政支出效率的提高會緩解地方政府財政壓力。實證檢驗結(jié)果說明財政支出效率是預(yù)算績效改革緩解財政壓力的內(nèi)在機(jī)制。

表11 機(jī)制檢驗

2.預(yù)算績效管理改革與行政成本

在收入增長乏力的情況下，降低政府行政成本能夠減輕財政收支矛盾。本文進(jìn)一步檢驗行政成本這一渠道。參考于海峰等(2021)[13]的研究，使用一般公共支出+外交支出+公共安全支出來反映政府行政成本，并將其與地方財政支出的比重來作為衡量指標(biāo)。

表11分組(2)的行政成本結(jié)果顯示，預(yù)算績效管理改革的回歸系數(shù)在5%水平上顯著，這表明預(yù)算績效管理改革降低了行政成本；財政壓力結(jié)果顯示，行政成本的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，說明行政成本的降低會緩解地方政府財政壓力。實證檢驗結(jié)果說明行政成本是預(yù)算績效改革緩解財政壓力的內(nèi)在機(jī)制。

3.預(yù)算績效管理改革與財政透明度

預(yù)算績效管理改革提高了財政透明度，降低了地方政府財政壓力。本文進(jìn)一步檢驗財政透明度渠道。財政透明度數(shù)據(jù)采用上海財經(jīng)大學(xué)發(fā)布的《中國財政透明度報告》，其中各項權(quán)重為：一般公共預(yù)算權(quán)重25%、政府性基金預(yù)算權(quán)重8%、國有資本經(jīng)營預(yù)算權(quán)重2%、社會保險基金預(yù)算權(quán)重19%、財政專戶預(yù)算權(quán)重4%、政府部門資產(chǎn)負(fù)債權(quán)重9%、部門預(yù)算權(quán)重15%、國有企業(yè)權(quán)重15%、被調(diào)查者態(tài)度權(quán)重3%。表11分組(3)的財政透明度結(jié)果顯示，預(yù)算績效管理改革的回歸系數(shù)在1%水平上顯著，這表明預(yù)算績效管理改革提升財政透明度；財政壓力結(jié)果顯示，財政透明度的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，說明財政透明度的降低會緩解地方政府財政壓力。實證檢驗結(jié)果說明財政透明度是預(yù)算績效改革緩解財政壓力的內(nèi)在機(jī)制。

(六)進(jìn)一步分析

根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》，中國政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會保險基金預(yù)算。本文的基準(zhǔn)回歸檢驗結(jié)果表明，預(yù)算績效管理改革能夠緩解地方政府財政壓力，這意味著在一般公共預(yù)算領(lǐng)域，預(yù)算績效管理改革切實提升了財政資金的使用績效，改革實施效果較為明顯。但是，2018年以前，在政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社保基金預(yù)算領(lǐng)域，大多數(shù)地方政府未能有效推行預(yù)算績效管理(3)2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出，“現(xiàn)行預(yù)算績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財政資金”，要求“完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系”“除一般公共預(yù)算外，各級政府還要將政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算納入績效管理”。。由于數(shù)據(jù)的可獲得性，本文僅嘗試對政府性基金預(yù)算的預(yù)算績效管理改革推進(jìn)效果進(jìn)行實證檢驗。2006年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定將國有土地使用權(quán)出讓收入納入地方政府性基金預(yù)算管理。分稅制改革后，地方政府財政收入銳減，土地財政與房地產(chǎn)相關(guān)稅收逐漸成為地方政府持續(xù)穩(wěn)定的財政收入來源[48]。在新冠肺炎疫情沖擊下，土地財政在地方政府財政中的角色進(jìn)一步強(qiáng)化[49]。根據(jù)《2021年財政收支情況》，全國地方政府一般公共預(yù)算本級收入111 077.08億元，政府性基金預(yù)算本級收入93 936億元，其中國有土地使用權(quán)出讓收入87 051億元，分別占一般公共預(yù)算本級收入與政府性基金預(yù)算本級收入的78.37%與92.67%。

本文參考唐云鋒和馬春華(2017)[48]的研究，采用國有土地使用權(quán)出讓收入/財政支出來衡量地方政府的土地財政依賴度。按照中位數(shù)將所在地區(qū)劃分為土地財政依賴度低、土地財政依賴度高兩個組。從表12分組(1)的回歸結(jié)果可知，土地財政依賴度低組的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，且在5%水平上顯著，土地財政依賴度高組的回歸系數(shù)仍然顯著為負(fù)，在10%水平上顯著。土地財政依賴度低組的回歸系數(shù)為-0.334，其絕對值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地財政依賴度高組的回歸系數(shù)-0.065的絕對值?；貧w結(jié)果表明，土地財政依賴度低的地區(qū)，國有土地使用權(quán)出讓收入占地方政府可支配收入的比重較低，政府性基金預(yù)算的相對規(guī)模更小，一般公共預(yù)算的相對規(guī)模更大，預(yù)算績效管理改革效果更加明顯；土地財政依賴度高的地區(qū)，國有土地使用權(quán)出讓收入占地方政府可支配收入的比重更高，政府性基金預(yù)算的相對規(guī)模更大，預(yù)算績效管理改革的效果不佳。這意味著，預(yù)算績效管理改革并未能很好地覆蓋政府性基金預(yù)算，本文為2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》強(qiáng)調(diào)的現(xiàn)行預(yù)算績效管理“尚未覆蓋所有財政資金”的現(xiàn)狀提供了實證檢驗證據(jù)。為了進(jìn)一步證實本文的判斷，本文剔除2018年之后的樣本，即采用樣本期為2001—2018的樣本再次進(jìn)行分組回歸檢驗(4)財政部于2018年11月8日發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》。因此本文認(rèn)為除了少數(shù)預(yù)算績效管理改革推行力度大的地方政府，其他大部分地方政府從2019年開始才陸陸續(xù)續(xù)將政府性基金預(yù)算納入預(yù)算績效管理范圍。，結(jié)果見表12分組(2)。其中，土地財政依賴度低組的回歸系數(shù)為-0.339，顯著為負(fù)；土地財政依賴度高組的回歸系數(shù)為-0.014，不顯著，其絕對值低于分組(1)土地財政依賴度高組的回歸系數(shù)-0.065的絕對值?；貧w結(jié)果表明，在土地財政依賴度高的地區(qū)，預(yù)算績效管理改革未產(chǎn)生顯著效果。這意味著，2019年之前，大部分地方政府并未將政府性基金預(yù)算納入預(yù)算績效管理?；貧w結(jié)果再次證明了本文的研究結(jié)論。

表12 預(yù)算績效管理改革與財政壓力(土地財政依賴度分組)

(七)經(jīng)濟(jì)后果檢驗

本文檢驗了預(yù)算績效管理改革降低了財政壓力，地方政府在財政壓力受到一定程度緩解后，會有什么經(jīng)濟(jì)后果。根據(jù)已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，地方政府財政壓力增大會強(qiáng)化轄區(qū)企業(yè)的稅收征管，增大企業(yè)承擔(dān)的實際稅負(fù)水平[37]，降低對企業(yè)的政府補(bǔ)助。因此，本文推測，地方政府緩解了財政壓力之后，可能會放松對企業(yè)的稅收征管，加大對企業(yè)的稅收優(yōu)惠，增加對企業(yè)的政府補(bǔ)助。本文采用的稅收優(yōu)惠，參考胡凱和吳清(2018)[50]的研究，稅收激勵強(qiáng)度=1-平均有效稅率/法定稅率。當(dāng)稅收激勵強(qiáng)度大于0，則平均有效稅率<法定稅率(平均有效稅率必須大于0)，則企業(yè)得到了稅收優(yōu)惠；反之，平均有效稅率>法定稅率(平均有效稅率必須小于1)，則企業(yè)沒有獲得稅收優(yōu)惠。借鑒吳文鋒等(2009)[51]的研究，平均有效稅率=(當(dāng)期所得稅費(fèi)用-遞延所得稅費(fèi)用)/(稅前會計收益+除壞賬準(zhǔn)備外的七項減值準(zhǔn)備當(dāng)年變化額-投資收益+收到的現(xiàn)金股利+收到的現(xiàn)金債券利息)，其中稅前會計收益=凈利潤+所得稅費(fèi)用，除壞賬準(zhǔn)備外的七項減值準(zhǔn)備當(dāng)年變化額=資產(chǎn)減值損失+壞賬準(zhǔn)備。政府補(bǔ)助直接用企業(yè)年度獲得的政府補(bǔ)助金額進(jìn)行對數(shù)化處理。借鑒已有相關(guān)文獻(xiàn)，控制變量包括兩類：企業(yè)層面，包括企業(yè)年齡、企業(yè)規(guī)模、銷售增長率、有形資產(chǎn)占比、研發(fā)強(qiáng)度、資產(chǎn)回報率、賬面市值比、現(xiàn)金資產(chǎn)比率、資產(chǎn)負(fù)債率、流動性、獨(dú)立董事、二元性、機(jī)構(gòu)投資者、股權(quán)集中度、審計意見；省級層面，包括經(jīng)濟(jì)狀況、人口密度、城鎮(zhèn)化率、財政自給率、人力資本，對外開放程度等(限于篇幅，具體衡量未在論文中展示)。

表13 經(jīng)濟(jì)后果檢驗

從回歸結(jié)果表13可知，所有回歸系數(shù)均顯著為正，且均在1%水平上顯著。實證檢驗表明，預(yù)算績效管理改革的確降低了地方政府財政壓力，地方政府在財政收支矛盾有所緩解的情況下，會放松對企業(yè)的稅收監(jiān)管，提高稅收優(yōu)惠和補(bǔ)助力度，降低企業(yè)的實際稅負(fù)水平。

五、結(jié)論

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)階段，如何通過財稅體制改革，緩解地方政府財政壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，這是一個值得研究的話題。本文利用2001—2020年省級面板數(shù)據(jù)，采用雙重差分模型，從實證上檢驗了預(yù)算績效管理改革對地方財政壓力的影響。

本文研究結(jié)論為：一是預(yù)算績效管理改革顯著降低了地方政府財政壓力。在當(dāng)前全球新冠肺炎疫情反復(fù)沖擊、地緣政治風(fēng)險加劇、國內(nèi)土地財政難以維持等宏觀背景下，地方政府財政壓力陡增，各級政府為了緩解財政壓力使出渾身解數(shù)。研究結(jié)果表明，預(yù)算績效管理改革為地方政府應(yīng)對財政壓力提供了一種切實有效的工具，為地方政府財政紓困解難指明了方向與思路。二是異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績效管理改革抑制財政壓力的作用在制度環(huán)境較差、政府審計較弱、財政分權(quán)程度較高的地區(qū)更加明顯。這說明，中國推動完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，維護(hù)統(tǒng)一的公平競爭制度等市場化改革大有裨益；強(qiáng)化政府審計的威懾力，發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，促進(jìn)財政增收節(jié)支和挽回?fù)p失十分必要；持續(xù)推進(jìn)財政體制改革，優(yōu)化資源配置，理順地方各級財政事權(quán)和支出責(zé)任以及政府間收入劃分關(guān)系等勢在必行。三是機(jī)制檢驗發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績效管理對財政壓力緩解起作用的機(jī)制在于預(yù)算績效管理改革提升了財政支出效率、降低了政府行政成本以及增強(qiáng)了財政透明度。研究結(jié)論表明，預(yù)算績效管理改革之所以能夠緩解地方政府財政壓力，在于其能夠提高財政資金使用效益，讓每一分錢用在“刀刃”上；優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，減少財政資金的浪費(fèi)現(xiàn)象，同時提高財政支出的透明度，讓每一分錢花在“陽光”下。四是進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，中國地方政府實施的預(yù)算績效管理改革的廣度存在不足，尚未有效覆蓋一般公共預(yù)算之外的其他預(yù)算，如政府性基金預(yù)算。說明各級地方政府應(yīng)按照全方位、全過程、全覆蓋的原則，進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算績效管理的范圍，將預(yù)算績效滲透到所有財政資金。五是經(jīng)濟(jì)后果檢驗表明，預(yù)算績效管理改革緩解了財政壓力之后，地方政府會放松對轄區(qū)企業(yè)的稅收監(jiān)管，提高對轄區(qū)企業(yè)的政府補(bǔ)助。說明預(yù)算績效管理改革在緩解了地方政府財政壓力后，為政府實施減稅降費(fèi)政策，支持企業(yè)發(fā)展贏得了寶貴的經(jīng)濟(jì)資源，體現(xiàn)了財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的理念。