黃華平

（安徽師范大學(xué) 歷史學(xué)院，安徽蕪湖 241002）

民國時期的國有鐵路“運價統(tǒng)一”政策，自清末開始萌發(fā)至北洋政府交通部召開鐵路運輸會議之時始成風(fēng)氣，全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后被迫中止，是近代中國政府治理鐵路運價的基本政策，也是鐵路運價管制的初次嘗試。由于特殊的時代背景，這一時期“運價統(tǒng)一”政策的內(nèi)容既包括統(tǒng)一國有各路紛亂的運價規(guī)制和運價標(biāo)準(zhǔn)，也牽涉到如何將國有各路分散的運價管理權(quán)集中于中央鐵路主管機構(gòu)。其中，控制國有鐵路運價權(quán)是這一政策的核心和關(guān)鍵。目前學(xué)界關(guān)于中國鐵路運價管制問題的研究，較為關(guān)注的是對新中國成立以來形成的高度集中鐵路運價管制體制的改革，使之走向市場化；①相關(guān)研究成果主要有歐國立：《運輸市場變遷與中國鐵路市場化改革》，中國鐵道出版社2001年版；魏際剛：《新時期深化鐵路體制改革思路研究》，《發(fā)展研究》2016年第3期，等等。關(guān)于近代中國政府的鐵路運價管制問題卻鮮有探討，涉及到該問題的一些研究且多持批判的和否定的態(tài)度，與客觀不符。②相關(guān)研究成果主要有歐國立：《探究鐵路經(jīng)濟問題》第2 輯，經(jīng)濟科學(xué)出版社2009 年版；宓汝成：《帝國主義與中國鐵路1847-1949》，經(jīng)濟管理出版社2007年版；宋希斌、熊亞平：《近代中國鐵路貨等運價制度變遷初探（1915-1937）》，《蘭州學(xué)刊》2012年第7期；黃華平：《論國民政府時期的鐵路運價治理》，《歷史教學(xué)》2012年第9期，等等。基于此，論文擬從主要動機、施行過程和影響三個層面對民國時期的國有鐵路“運價統(tǒng)一”政策進行考察，以期對其有較為全面的認識。

一、國有鐵路“運價統(tǒng)一”政策的主要動機

運價不僅是鐵路“運輸事業(yè)經(jīng)營好壞與否之重要媒介與因素”，③張蒪：《鐵路運輸學(xué)理論與實務(wù)》，商務(wù)印書館1984年版，第488頁。更影響到“國家之經(jīng)濟、民生之繁榮、實業(yè)之進展、文化之發(fā)揚?！雹荞R廷燮：《我國各路制定運價之史的分析》，《交通雜志·鐵路運價問題專號》1934年第2卷第2-3期，1934年1月。這就決定了在制定鐵路運價政策時需要兼顧多方面的因素。民國時期，國有鐵路“運價統(tǒng)一”政策的產(chǎn)生，既包含了經(jīng)濟和民生的問題，也牽涉到政治問題。

首先，擴充鐵路業(yè)務(wù)，發(fā)展國民經(jīng)濟，國有鐵路實行“運價統(tǒng)一”勢在必行。清末民初，由于受制外國資本的控制，中國國有各路不僅貨物分等、運價權(quán)度不同，及“各路基本運價既各不同，而各等間之比率，全線段落之劃分，遞遠遞減之比率，與夫整車與零擔(dān)間之比例，亦均彼此互異?！雹萆蜃嗤ⅲ骸段釃F路運價之現(xiàn)狀》，《鐵道》1934年第5卷第18期，1934年6月21日。貨物分等方面，京奉、道清和粵漢三路分為三等，京綏、滬寧、津浦、吉長和滬杭甬分為四等，株萍和1910年后的京綏鐵路分為五等，而法國資本所涉及的京漢和汴洛兩路則為六等，正太為唯一不分等的鐵路；運價計量方面，里程的計量單位有英里、法里和華里，使用英里者包括京奉、津浦、滬寧、滬杭甬、道清、廣九和吉長等路，使用法里者包括京漢、汴洛和正太等路，而株萍和京綏等路則使用華里。貨物重量的計量單位也比較混亂，京漢、汴洛、正太等路使用法噸和啟羅（法斤），而京奉、京綏、津浦、滬寧、滬杭甬、道清等路則使用英噸和英鎊。各路的基本運價率更是差異甚大，1918年之前，京漢路最低貨等每50公斤每公里基本運價率為0.002033元，津浦路為0.0012元，京奉路為0.0025元，而滬寧僅為0.001元，滬杭甬更低，只有0.00048元。⑥馬廷燮：《我國各路制定運價之史的分析》，《交通雜志·鐵路運價問題專號》1934年第2卷第2-3期，1934年1月。正太鐵路1908年客運基本運價率為0.016元/每人每公里，⑦王懋功：《正太鐵路運價之過去現(xiàn)在與將來》，《交通雜志·鐵路運價問題專號》1934年第2卷第2-3期，1934年1月。同期的南潯、株萍兩路客運基本運價率則分別為0.0095元/每人每公里⑧范致遠：《南潯鐵路運價之過去現(xiàn)在與將來》，《交通雜志·鐵路運價問題專號》1934年第2卷第2-3期，1934年1月。和0.004元/每人每公里，⑨江西省地方編纂委員會：《江西省鐵路志》，中共中央黨校出版社1990年版，第145頁。比正太鐵路低很多，其中株萍路只相當(dāng)于正太路的1/4。近代中國鐵路用“何國款項建筑即采用何國制度，（鐵路運價——引者注）既無全國一定之標(biāo)準(zhǔn)，更無各路劃之一政策，枝枝節(jié)節(jié)自為風(fēng)氣，至國計民生實業(yè)文化，以及地理之通塞，客貨之多寡，固均未曾計及也?！雹怦R廷燮：《我國各路制定運價之史的分析》，《交通雜志·鐵路運價問題專號》1934年第2卷第2-3期，1934年1月。

運價規(guī)制和運價標(biāo)準(zhǔn)的紛歧，在中國鐵路沒有形成彼此相連的路網(wǎng)之時，沒有給各路運輸業(yè)務(wù)以及商旅帶來不便或其他直接影響。但隨著鐵路運輸網(wǎng)絡(luò)的逐漸聯(lián)結(jié)，各路運輸業(yè)務(wù)彼此延伸和擴展，特別是鐵路聯(lián)運業(yè)務(wù)的產(chǎn)生，各路紛歧的運價就成了問題。因為鐵路聯(lián)運至少是經(jīng)過兩路以上的運輸，這就使得旅客及貨物經(jīng)過兩路或兩路以上者，不僅要在銜接站重新?lián)Q票、卸貨、換車，費時費力，而且“貨運等級各路懸殊，全程運費究需若干，能否獲利，均難預(yù)計……”11沈鐘鈺：《中國鐵道聯(lián)運事業(yè)》，《鐵道公報》1929年第7期，1929年6月。鐵路聯(lián)運業(yè)務(wù)發(fā)展的舉步維艱，進而阻礙國民經(jīng)濟的發(fā)展。因此，無論從擴充鐵路自身的運輸業(yè)務(wù)，還是從推動國民經(jīng)濟發(fā)展來說，國有鐵路實行“運價統(tǒng)一”勢在必行。正如京滬滬杭甬鐵路管理局車務(wù)處課員樊正渠所言：“利用鐵路交通以發(fā)展國民經(jīng)濟，寰瀛皆然。劃一鐵路運價以便利商旅，各國無異。此交通政策中必然之趨勢，國計民生之首要問題也。世界各國鐵路運價無論為國有抑為民有概行劃一，而中國各路運價高下不一，各自為政，其擾民病商，為業(yè)務(wù)發(fā)展之最大阻礙也。欲謀善后補救之策，舍全國鐵路運價統(tǒng)一不為功也。”①樊正渠：《鐵路運價論》，《經(jīng)濟學(xué)季刊》1933年第4卷第1期，1933年3月。

其次，救濟社會民生，國有鐵路實行“運價統(tǒng)一”是重要手段。20 世紀(jì)20-30 年代，受世界經(jīng)濟危機、國內(nèi)政治動蕩和自然災(zāi)害等不利因素影響，出現(xiàn)空前大蕭條。因土地高度集中，生產(chǎn)力低下，金融枯竭，農(nóng)產(chǎn)品缺乏市場和競爭力，價格大跌。據(jù)國定稅則委員會報告，“上海各種糧食的價格近二年比1931年平均降落了26%，1934年的糧價還在繼續(xù)跌落?！雹阱X俊瑞：《中國目下的農(nóng)業(yè)恐慌》，《中國農(nóng)村》第1卷第3期，1934年3月。工礦業(yè)方面，發(fā)展更是異常艱難，工礦業(yè)龍頭國煤業(yè)在這一時期受日本煤的排擠，煤價不斷下跌，據(jù)統(tǒng)計1932年1月至1933年初，在上海市場的中興統(tǒng)煤由每噸13.50元跌至11.50元，賈汪統(tǒng)煤從每噸10.50元跌至6.70元，賈汪篩塊由12.50元跌至7.50元，短短一年時間兩礦三種煤價跌幅分別達14.81%、36.19%和40.00%。③李紫翔：《外煤傾銷與我國煤工業(yè)之前途》，《申報月刊》第2 卷第11 期，1933年11月15日。工農(nóng)礦業(yè)發(fā)展的困境，引發(fā)了嚴(yán)重的民生危機，許多工廠倒閉，工人失業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力衰落，農(nóng)民生活無著，許多農(nóng)民由此變成流民。

為擺脫困局，社會各界均寄希望于國有鐵路給予工農(nóng)礦業(yè)以運價支持。國民政府鐵道部聯(lián)運處秘書劉傳書主張：“為積極發(fā)展整個國民經(jīng)濟，以渡此非常時期起見，對于鐵路運價似應(yīng)抱定使鐵路與其他各種實業(yè)交相促進，同時開拓之政策，因之對于鐵路全體運價高度，主張以全國國有各路為單位，而采用成本主義；對于鐵路各個運價，主張打破各路界限，而采用擔(dān)負力主義。前者所以使鐵路運價水準(zhǔn)減至較其凈利不加限制時為低，以促進其他各種實業(yè)之充分發(fā)展；后者所以使貨暢其流，內(nèi)可以調(diào)劑各地生產(chǎn)之有無，外可以抵制舶來之貨物。”④劉傳書：《非常時期之中國鐵路運價問題》，《鐵道半月刊》1936年第1卷第12期，1936年11月1日。地方實力派也加入呼吁國有鐵路減價的行列，1929年5月，由山西軍閥閻錫山出資的晉北礦務(wù)局在大同成立。為疏通晉北煤運通道，以及減輕平綏鐵路煤運費用，晉北礦務(wù)局多次派代表向鐵道部呈文，呼吁減低煤運價格。1929年，閻錫山親自出面向鐵道部游說，希望平綏鐵路按照1921年舊交通部所定的運價核收，之后閻錫山又動用私人關(guān)系，請動國民政府主席蔣介石進行斡旋。⑤佚名：《鐵道部減輕晉煤運價經(jīng)過》，《鐵道公報》1930年第34期，1930年1月22日。國民政府也寄希望于鐵路減價救濟農(nóng)工商礦各業(yè)，1933年11月由實業(yè)部召集的國煤救濟委員會達成5項救濟國煤方案，其中減低鐵路運費列為首要。⑥佚名：《國煤救濟會擬具救濟具體方案》，《中央銀行月報》1934年第3卷第1期，1934年1月。但清末民初以來，中國國有各路均奉行“營利主義”運價政策，認為“所有客貨運價之厘定，完全以獲得最大利率為標(biāo)準(zhǔn)，使鐵路每年所獲凈利，愈多愈好”。⑦劉傳書：《鐵路運價問題》，《大公報：上?！?936年10月2日，第1張第2版。至于客貨能否負擔(dān)、實業(yè)經(jīng)濟發(fā)展如何等則并非其所關(guān)心。加之國有各路背負巨額償債壓力，并不情愿施以援手，主動減低運價以救濟工農(nóng)礦業(yè)。因此，要使國有各路減低運價救濟民生，政府當(dāng)局就必須掌控國有各路的運價管理權(quán)，實行集中統(tǒng)一的運價管制，只有這樣才能扭轉(zhuǎn)國有鐵路原先的“營利主義”運價政策，施行與政府經(jīng)濟政策相向而行的“民生主義”運價。

第三，國有鐵路實行“運價統(tǒng)一”，還體現(xiàn)了強化中央集權(quán)的意圖。民國時期，中國各鐵路雖名為國有，但中央對于各路的治理之權(quán)卻受制于地方勢力，非常有限，包括鐵路運價定價權(quán)在內(nèi)的鐵路管理、經(jīng)營之權(quán)多落入地方勢力及其代理人之手。比如，20世紀(jì)20年代初，京漢鐵路先為直系軍閥吳佩孚控制，第二次直奉戰(zhàn)爭吳佩孚失敗后，該路管理權(quán)隨之淪入奉系軍閥手中。⑧佚名：《北京雜訊》，《申報》1927年5月5日，第8版。中原大戰(zhàn)期間該路管理權(quán)一分為三，鐵道部僅能管理南段（武勝關(guān)以南），中段和北段則為馮玉祥和閻錫山分別控制，1930年該路北段的管理權(quán)又遭張學(xué)良搶得。①平漢鐵路管理委員會：《平漢年鑒》，編者印行1932年版，第26頁。京綏鐵路這一時期也曾先后被馮玉祥、吳佩孚和張作霖等地方勢力所操控，廣九和廣三兩路為廣東省政府控制，東北各鐵路則為奉系所管轄。這些地方勢力，通常會利用操控的鐵路運價定價權(quán)調(diào)高運價，以獲得財源同中央政府分庭抗禮。京漢鐵路貨物運價僅在20世紀(jì)20年代內(nèi)就有4次上調(diào)，②胡國本：《平漢鐵路運價之史的敘述》，《交通建設(shè)》1943年第1卷第11期，1943年11月。京綏路也有2次上調(diào)。③交通部、鐵道部交通史編纂委員會：《交通史路政編》第9冊，編者印行1935年版，第1959-1967頁。除此，他們還在運價上加征各色名目的捐稅，實為變相加價。因此，國有鐵路實行“運價統(tǒng)一”政策，有利于消解地方勢力利用鐵路同中央對抗，從而鞏固中央集權(quán)統(tǒng)治。由此可見，國有鐵路“運價統(tǒng)一”政策是當(dāng)時歷史環(huán)境下的政治需要。

二、國有鐵路“運價統(tǒng)一”政策推行的兩個階段

自清末民初④早在1911年，清政府郵傳部就曾謀求對國有各路運價的監(jiān)管，在其草擬的《路律·車務(wù)篇》中規(guī)定，國有各路“凡定運費不得逾法令所限之率”、“凡定運費應(yīng)遵郵傳部所頒表式填報核行”，但《路律·車務(wù)篇》未及資政院審核，因革命而夭折。參見交通部、鐵道部交通史編纂委員會：《交通史路政編》第2冊，編者印行1935年版，第1394頁。至抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)前，國有鐵路“運價統(tǒng)一”政策經(jīng)歷了北洋政府交通部和國民政府鐵道部兩個階段。北洋政府交通部時期，召開全國鐵路運輸會議，注重于運價規(guī)制和運價標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一；國民政府鐵道部時期則以貨等運價委員會為主導(dǎo)，重點在于控制鐵路運價權(quán)和推行“民生主義”運價。

（一）北洋政府交通部時期的“運價統(tǒng)一”

民元以后，隨著鐵路運輸業(yè)務(wù)的發(fā)展，鐵路運價問題逐漸受到重視。1914年10月，北洋政府交通部路政司營業(yè)科科長黃贊熙向時任交通部長曹汝霖呈文，指出：“（中國鐵路—引者注）貨物之等級，運價之額率胥由客卿審定，任意高低，倘不力謀統(tǒng)一實行監(jiān)督，必至路自為政，不但主權(quán)旁落，至各（帝國主義列強——引者注）袒其本國商貨箝制中國之土貨，直以中國鐵路專為彼國工商運用之機關(guān)，更為其工商之附屬品也。將來路線增長，營業(yè)日廣，此因循不特?zé)o形損失甚巨，即是時再行整頓必且著手更難。況貨物等級運價高低不能不一。為各國之通例，本部直轄各路局同屬國有，所有分等運價，實未便任其自為風(fēng)氣，以妨礙營業(yè)之前途。”由此，他向交通部力主：“自應(yīng)及時改張，以謀（國有鐵路運價—引者注）統(tǒng)一實行監(jiān)督”，并向交通部提議設(shè)立鐵路運輸會為特別機關(guān)，集中部、路運輸管理人才，謀劃對國有鐵路運價的管控。⑤佚名：《路政司科長黃贊熙君請設(shè)鐵路運輸會詳文》，《鐵路協(xié)會會報》1914年第25期，1914年10月20日。黃贊熙的提議最初并沒有得到回應(yīng)，直至1917年交通部才采納了他的意見，同意在部內(nèi)設(shè)立鐵路運輸會議，作為一個臨時性的機構(gòu)，負責(zé)籌劃包括統(tǒng)一運價在內(nèi)的鐵路運輸業(yè)務(wù)。⑥《運輸會議章程》，《交通月刊》1918年第13期，1918年1月1日。1917年10月28日，交通部頒布《運輸會議章程》，規(guī)定運輸會議由部召集，成員由部內(nèi)高級職員及國有各路具有運輸經(jīng)驗者組成，專事討論鐵路運輸各業(yè)務(wù)之改良及統(tǒng)一。⑦佚名：《本埠新聞·運輸會議章程之公布》，《申報》1917年11月8日，第10版。

1918年6月24日，第一屆全國鐵路運輸會議在北京召開，共有64人參會，關(guān)賡麟任會議主席，共收到議案46件。⑧交通部：《全國鐵路運輸會議紀(jì)錄》（一），國民政府鐵道部1936年印行，第13-28頁。交通部抓住機會，在會上提出了多項關(guān)于統(tǒng)一國有鐵路運價制度的議案，要者包括《劃一普通旅客運價標(biāo)準(zhǔn)案》《統(tǒng)一各路貨物普通運價標(biāo)準(zhǔn)案》《統(tǒng)一貨物分等辦法案》《劃一普通貨物運價遞減辦法案》及《鐵路施行法定權(quán)度辦法案》，足見交通部對統(tǒng)一國有鐵路運價的迫切之情。其中，《劃一普通旅客運價標(biāo)準(zhǔn)案》，提議客票分為三等，以三等客票為本位，定為每公里一分四厘，以十公里或一角起碼；二等客票按三等票價加半倍，以每公里二分一厘為標(biāo)準(zhǔn)；頭等客票，以每公里四分二厘為標(biāo)準(zhǔn)；“至如地當(dāng)沖要，客商往來眾多，則酌開通車或特別快車，于原定票價之外量予酌加；如系水運競爭之區(qū)域，為招徠客運計則于原定票價之內(nèi)酌予核減，自可察酌各該路情形，以為增減之標(biāo)準(zhǔn)。”⑨交通部：《全國鐵路運輸會議紀(jì)錄》（一），第29-31頁。各路代表則以各路情形不同，“一律定價，不無窒礙”為由，反對統(tǒng)一旅客運價，致該案未獲通過?！督y(tǒng)一各路貨物普通運價標(biāo)準(zhǔn)案》主張統(tǒng)一普通貨物運價率，六等每噸每公里一分五，五等二分，四等二分五，三等三分，二等四分，頭等五分，“倘遇各路有水道競爭、腳力競爭或大宗貨物，或新增運輸種種特別情形，亦可隨時規(guī)定專價，以為招徠?！雹俳煌ú浚骸度珖F路運輸會議紀(jì)錄》（一），第71-75頁。該案因貨物分等標(biāo)準(zhǔn)尚未確定，被延至下次運輸會議討論，此后一直沒能形成定論?！督y(tǒng)一貨物分等辦法案》《劃一普通貨物運價遞減辦法案》和《鐵路施行法定權(quán)度辦法案》，由于得到了各路局的普遍支持，最終形成決議案獲得通過。

第一次全國鐵路運輸會議后，交通部加緊落實第一次會議所達成的決議案，于1920年2月召開第二次全國鐵路運輸會議，通過《國有鐵路客車運輸通則》《國有鐵路貨車運輸通則》和《國有鐵路普通貨物分類表》，實現(xiàn)旅客運價和貨物分等制度的統(tǒng)一，并于1921年由交通部公布施行。國有各路的法定權(quán)度公里、公噸制也于同年施行。普通貨物運價遞減辦法，雖經(jīng)第一次鐵路運輸會議討論通過，但只是達成運價遞減的原則，各路在遞減的計算方式上分歧較大，始未統(tǒng)一。②交通部：《全國鐵路運輸會議紀(jì)錄》（二），國民政府鐵道部1936年印行，第21頁。此后，交通部又先后召開第三次至第七次全國鐵路運輸會議，交通部也充分利用這些機會，提出了“設(shè)立運價研究委員會”③交通部：《全國鐵路運輸會議紀(jì)錄》（二），第97頁。、“修訂各路貨運專價”④交通部：《全國鐵路運輸會議紀(jì)錄》（二），第268-269頁。、“區(qū)分中外貨物標(biāo)準(zhǔn)”和“劃一各路裝卸費用”⑤交通部：《全國鐵路運輸會議紀(jì)錄》（三），國民政府鐵道部1936年印行，第18-20頁。等議案。

（二）國民政府鐵道部時期的“運價統(tǒng)一”

國民政府鐵道部時期，強化了對國有鐵路運價的治理。一是加強了對運價的控制。國民政府建立后，在路政管理上實現(xiàn)了飛躍。1928年10月23日，國民政府通告將原交通部路政司所管的鐵道行政事務(wù)，單獨劃出，設(shè)立鐵道部。⑥佚名：《鐵道行政移交鐵道部》，《大公報》1928年10月24日，第2版。其下設(shè)的管理司（后改稱業(yè)務(wù)司）負責(zé)國有各路“客貨運價之規(guī)定及審核，并修改（運價、貨等—引者注）增減各事項”，各路凡涉及貨物等級變更、分等表更新以及客貨基本運價調(diào)整等均須履行法定程序，經(jīng)業(yè)務(wù)司備案或批準(zhǔn)。⑦鐵道部鐵道法規(guī)編訂委員會：《鐵道法規(guī)類編：上編第一次追加冊》，京華印書館1931年版，第12頁。鐵道部業(yè)務(wù)司成為擁有最高鐵路運價管理權(quán)的行政機構(gòu)。1932 年7 月，中國歷史第一部鐵路立法——《鐵道法》頒布，該法不僅確立鐵道部對全國鐵路的管理全權(quán)，針對鐵路運輸與運價，其第11條規(guī)定：“鐵道運價等第、聯(lián)絡(luò)運輸或交互通車，除依法律規(guī)定外，應(yīng)依鐵道部所定之規(guī)章辦理?！雹嘈姓海骸惰F道法》，《立法院公報》1932年第40期，1932年8月。由此，鐵道部在部、路運價權(quán)力格局中的主導(dǎo)地位在法律上得到確立。

二是籌組貨等運價委員會。1928年12月13日，鐵道部鑒于“貨物等級與貨運價率，關(guān)系尤巨，更不能不詳細研究審訂”，⑨貨等運價委員會：《貨等運價委員會案卷：第1卷》，編者印行，出版年份不詳，第1頁。決定集中鐵路系統(tǒng)人才，籌組貨等運價委員會。貨等運價委員會由理財（財務(wù)）、建設(shè)（工務(wù)）、管理（業(yè)務(wù)）三司、聯(lián)運處代表和國有各路車務(wù)處處長組成，管理司司長蔡增基擔(dān)任主席，主要負責(zé)對“旅客行李包裹等件之運費、運價及客車運輸章程之制度”、“貨物產(chǎn)銷及市價情形、貨物運價、貨物分等及貨車運輸章程之制度”及“鐵路運輸項下應(yīng)訂運輸法之立法根本主義”進行“調(diào)查”和“審訂”，并向鐵道部提出具體建議。⑩鐵道部鐵道法規(guī)編訂委員會：《鐵道法規(guī)類編 上第一次追加冊》，國民政府鐵道部1931年印行，第8頁。1936年，鐵道部修訂貨等運價委員會組織規(guī)程，專設(shè)貨等與運價兩個小組。11國民政府鐵道部：《修正鐵道部貨等運價委員會組織規(guī)程》，《鐵道公報》1936年第1407期，1936年2月27日。鐵道部為推動各路進行貨等和運價的統(tǒng)一，還要求各路設(shè)立貨等運價委員會分會。1933年6月，京滬滬杭甬鐵路管理局成立兩路貨等運價研究委員會，制定《兩路貨等運價研究委員會組織規(guī)程》；12京滬滬杭甬鐵路管理局：《兩路貨等運價研究委員會組織規(guī)程》，《京滬滬杭甬鐵路日刊》1933年第685期，1933年2月7日。津浦鐵路管理局則于1936年初也設(shè)立貨等運價委員會。13佚名：《津浦路設(shè)立貨等運價委員會》，《鐵道公報》1936年第1390期，1936年2月7日。

貨等運價委員會雖不是鐵道部常設(shè)機構(gòu)，但由于該會委員多為部、路管理鐵路運輸業(yè)務(wù)的高級職員，部分委員業(yè)務(wù)經(jīng)驗豐富，諸如鐵道部業(yè)務(wù)司專員許傳音、廣九鐵路管理局副局長鄭寶照、①貨等運價委員會：《貨等運價委員會案卷》第5卷，編者印行，出版年份不詳，第27頁。鐵道部業(yè)務(wù)司運輸科科長劉傳書和京滬滬杭甬鐵路管理局副局長吳紹曾②南京國民政府鐵道部：《鐵道部令第550號》，《鐵道公報》1932年第274期，1932年6月15日。等均列名其中。他們所提的建議對鐵道部的運價決策至關(guān)重要，且該委員會存續(xù)時間長達8年之久，成為南京國民政府時期推行“運價統(tǒng)一”的主要機構(gòu)。經(jīng)貨等運價委員會提議，1929年鐵道部決定廢除過去“五十公斤”“公噸”和“整車”三種貨物運價，統(tǒng)一為“整車”和“不滿整車”兩種；③貨等運價委員會：《貨等運價委員會案卷》第5卷，編者印行，出版年份不詳，第27頁。并要求各路“不滿整車”運價率照“整車”運價率加價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為30%。④吳紹曾：《鐵路貨等運價之研究》，新業(yè)印書館1936年版，第264頁。1929年11月，由貨等運價委員會擬定的貨物特價專價適用原則6條，經(jīng)鐵道部公布在國有鐵路統(tǒng)一施行。⑤南京國民政府鐵道部：《鐵道部訓(xùn)令第2167號》，《鐵道公報》1929年第12期，1929年11月。1930年，經(jīng)過貨等運價委員會調(diào)查，北方的隴海、平綏、平漢和津浦4路客運基本運價率相差不大，鐵道部遂規(guī)定自1930年3月統(tǒng)一上述四路客運基本運價率為0.017元每人每公里。⑥南京國民政府鐵道部：《鐵道部訓(xùn)令第3247號》，《鐵道公報》1930年36期，1930年1月27日。1933年之后，鐵道部又將京滬、北寧、道清、浙贛、津浦和平綏等路的旅客基本運價率統(tǒng)一減低為0.015元每人每公里。

三是搭建其他運價治理平臺，推進“民生主義”運價。除籌組貨等運價委員會外，20世紀(jì)30年代國民政府鐵道部還陸續(xù)召集多次關(guān)涉國有鐵路運價治理問題的會議。1931年3月1日，鐵道部籌組發(fā)起全國鐵路商運會議，出席會議代表約160 人，鐵道部、國有各路和各商會代表就各路客貨運價問題進行了討論，提出改良運價議案76件，占議案總數(shù)的42%，各方達成5項改良運價原則，并重新修訂貨物特價專價原則7 條，強調(diào)貨物特價專價應(yīng)與國民經(jīng)濟政策相一致。⑦鐵道部鐵路商運會議辦事處：《全國鐵路商運會議叢刊》，編者印行1931年版，第281-282頁。鐵道部還延續(xù)前交通部舊制，于1931 年和1935年分別召開第8次和第9次全國鐵路運輸會議，在第8次會議上又新增貨物特價專價原則4條，“扶值實業(yè)”“提倡國貨”成為這一時期貨物特價專價的主要原則；⑧章靜齋：《我國鐵路特價專價研究》上篇，《鐵路月刊-津浦線》1935年第5卷第4期，1935年4月31日。在第9次會議上則通過兩項決議案，一是貨物由六等擴充為十等，一是“各路客票基價，改為每公里最高以一分五厘為限”。⑨魏榕：《第九次全國鐵路運輸會議述要》，《粵漢鐵路株韶段工程月刊》1935年第3卷第6期，1935年6月。

1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)，國有各路先后淪陷，國民政府鐵道部也于1938年初裁并，從民初開始推行的國有鐵路“運價統(tǒng)一”政策被迫畫上句號。

三、國有鐵路“運價統(tǒng)一”政策的影響分析

經(jīng)過北洋政府交通部和國民政府鐵道部數(shù)年的推行，國有鐵路“運價統(tǒng)一”政策的影響直接或間接的有所顯現(xiàn)，包括對鐵路自身，也包括對社會經(jīng)濟和民生。首先，在一定程度扭轉(zhuǎn)中國鐵路運價混亂的局面。一是鐵路運價權(quán)在法律上或形式上集中統(tǒng)一于鐵道部；二是包括客貨分等，鐵路公里、公噸制度，貨物特價專價適用原則等運價規(guī)制實現(xiàn)統(tǒng)一，貨物“遞遠遞減”原則得到確立；三是部分國有鐵路旅客運價率也趨于一致。當(dāng)然，這與政府當(dāng)局所期待的控制國有鐵路運價尚有距離，因為國有各路還牢牢掌控著客貨基本運價率的自主權(quán)，貨運“遞遠遞減”率和特價專價優(yōu)惠辦法也由各路自定，鐵道部擁有的鐵路運價管理權(quán)實質(zhì)上落空，客貨基本運價率、客貨優(yōu)惠運價類別及減價辦法等均無法統(tǒng)一。因此，客觀上來講，“一些國家的侵占以及其他政治、經(jīng)濟等原因造成期間的歷屆政府從未有過對鐵路完全意義上的擁有和管理，在運價體制上也從未有過統(tǒng)一”。⑩歐國立：《探究鐵路經(jīng)濟問題》第2輯，經(jīng)濟科學(xué)出版社2009年版，第68頁。

其次，促進了國有鐵路運輸業(yè)務(wù)的發(fā)展。20世紀(jì)20年代初期，隨著鐵路貨物分等和運價權(quán)度等運價規(guī)制的統(tǒng)一，鐵路運輸業(yè)務(wù)特別是貨物業(yè)務(wù)得到了快速發(fā)展。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1919年國有各路貨物運量為386 310萬延噸公里，進款48 727 508元，1920年分別增加至454 094萬延噸公里和52 450 092元，1923年貨物運量和進款達這一時期最高峰，分別為513 674萬延噸公里和73 429 787元。①嚴(yán)中平：《中國近代經(jīng)濟史統(tǒng)計資料選輯》，科學(xué)出版社1955年版，第207-210頁。其中，國有各路貨物聯(lián)運業(yè)務(wù)增長尤為明顯，1921年，國有各路貨物聯(lián)運業(yè)務(wù)進款從1920年的545 047元，增至1 261 232元，增長231.4%，1922年和1923年又分別增加至5 595 932元和9 010 165元。②沈鐘鈺：《中國鐵道聯(lián)運事業(yè)（續(xù)上期）》，《鐵道雜志》1929年第8期，1929年7月。此后由于軍閥混戰(zhàn)不斷，路政混亂，鐵路運輸業(yè)務(wù)逐漸衰落。③麥萊：《中國鐵道聯(lián)運事業(yè)的回顧與前瞻》，《中華月報》1935年第3卷第7期，1935年7月。20世紀(jì)30年代，國民政府鐵道部在加強對鐵路運價控制的同時，注重于推行“民生主義”運價。為恢復(fù)、發(fā)展鐵路聯(lián)運業(yè)務(wù)，制定國有各路統(tǒng)一的《聯(lián)運貨物運價遞遠遞減辦法》，規(guī)定除原各路的遞遠遞減減價外，聯(lián)運貨物還另外享受1%至20%減價，即501-600 公里減收1%，以后每增加100公里遞減1%，至2 500公里以上遞減20%。④南京國民政府鐵道部：《鐵道部訓(xùn)令第6732號》，《鐵道公報》1933年第679期，1933年10月6日。次年12月，鐵道部再次調(diào)減聯(lián)運貨物遞減率，將起點公里數(shù)由501調(diào)至301公里，遞減率至多增加至22%；⑤南京國民政府鐵道部聯(lián)運處：《鐵道部聯(lián)運處通令運價類一號》，《鐵道公報》1936年第1448期，1936年4月16日。為挽救國內(nèi)工農(nóng)礦業(yè)，扶植實業(yè)，調(diào)整了貨物特價專價原則，并實行各類農(nóng)工商礦業(yè)大規(guī)模減價措施。疊加這一時期其他鐵路運輸制度的改良，⑥佚名：《實行鐵路貨物負責(zé)運輸經(jīng)過》，《京滬滬杭甬鐵路日刊》1933年第741號，933年8月8日。包括鐵路客、貨運輸業(yè)務(wù)在內(nèi)的鐵路運輸業(yè)務(wù)均呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢。國有各路客運人數(shù)由1931 年的43 499 000人，增加至1936年的46 920 000人，延人公里數(shù)由4 340 047 370增長至4 348 850 000；國有各路載運貨物量由1931年的25 225 000噸，增加至1936年的34 364 000噸，延噸公里數(shù)也由4 457 467 000增加至6 488 798 000。⑦南京國民政府主計處統(tǒng)計局：《中華民國統(tǒng)計年鑒》，中國文化事業(yè)公司1948年版，第281-284頁。

再次，推動了工農(nóng)礦業(yè)的復(fù)蘇。20世紀(jì)30年代，針對國民經(jīng)濟的衰落，鐵道部圍繞減低工農(nóng)礦業(yè)貨品的運價，強化對國有鐵路運價監(jiān)督，推動鐵路運營政策由“營利主義”向“民生主義”⑧所謂“民生主義”運價政策，即主張鐵路運價應(yīng)以社會經(jīng)濟和民生問題為主旨，實行有利于社會經(jīng)濟發(fā)展和解決民生問題的運價。參見韋以黻：《民生主義的鐵路運價政策》，《交通雜志·鐵路運價問題專號》1933年第2卷第2-3期合刊，1933年1月。轉(zhuǎn)變。國有各鐵路管理局也逐漸認識到振興農(nóng)工商礦各業(yè)的重要性，紛紛加入“救濟國煤”和“復(fù)興農(nóng)村”的行列，推出諸多工農(nóng)商礦業(yè)優(yōu)惠運價，以重振瀕臨崩潰的國民經(jīng)濟。其減價措施主要有：一是根據(jù)鐵道部1931年修訂的特價專價適用原則，廣泛施行鐵路特價專價。津浦鐵路管理局1933 年推出的特價貨物達60 余種，專價亦有20余種，涉及中興煤礦公司、開灤礦務(wù)局、山東豐華制針廠及利華鐵礦公司等。⑨津浦鐵路管理委員會車務(wù)處：《津浦鐵路貨車運輸價目表》，編者印行1933年版，第43-51頁。京滬滬杭甬鐵路管理局1934年推行的特價貨物也達60余種，諸如紹興酒、高陽土布及沿線的蠶繭均在列，獲得專價的公司或商戶則包括永利制鹼公司、開成造酸公司、利生鐵工廠和東亞毛呢公司等；⑩京滬滬杭甬鐵路管理局車務(wù)處營業(yè)課：《京滬滬杭甬鐵路貨車運輸價目表》，編者印行1934年版。二是降低工農(nóng)礦業(yè)產(chǎn)品的貨等。貨等之高低決定運價之高低，以1934年為例，約有30余種農(nóng)產(chǎn)品獲得降等，其中鮮桑葉由二等改為五等，冬瓜、黃瓜、芝麻餅、花生餅、玉米、各種豆類由四等降為五等，棉花子由5等減為6等。津浦路運潼關(guān)面粉、平綏路向東運輸之國產(chǎn)機制面粉、小麥、蕎面等由四等減為五等。11行政院農(nóng)村復(fù)興委員會：《一年來復(fù)興農(nóng)村政策之實施狀況·一年來中央對農(nóng)村復(fù)興之計劃及實施》，《農(nóng)村復(fù)興委員會會報》1934年第2卷第3期，1934年8月26日。諸多工礦企業(yè)生產(chǎn)的貨品也獲得降等，山東豐華和青島冀魯制針廠所出之針由二等減為三等，天原電化廠所出之鹽酸、燒堿、漂白粉3項均按原定等級減低一等收費。12俞棪：《最近三年鐵路減低運價述略》，《鐵路雜志》1935年第1卷第2期，1935年10月31日。經(jīng)過系列運價優(yōu)惠，農(nóng)工礦業(yè)產(chǎn)品的鐵路運輸成本有了明顯下降。據(jù)鐵道部業(yè)務(wù)司司長俞棪所述，1932年中國國有各路貨物基本運價率平均為0.0171元/每噸每公里，1934年則顯著下降至0.0148元/每噸每公里。13俞棪：《最近三年鐵路減低運價述略》，《鐵路雜志》1935年第1卷第2期，1935年10月31日。運輸成本的下降，提升了市場競爭力和銷量，自1930年代中后期國民經(jīng)濟開始呈現(xiàn)階段性的復(fù)蘇跡象，社會經(jīng)濟漸趨活躍。①《交通銀行史》編委會：《交通銀行史》第2卷，商務(wù)印書館2015年版，第186頁。

最后，一定程度上改善了社會民生。這主要表現(xiàn)在交通和鐵道兩部利用運價管理權(quán)，針對涉及社會民生、賑災(zāi)救濟等客貨運價給予格外優(yōu)惠。比如，20世紀(jì)20-30年代為使貧苦、受災(zāi)被難的人口前往邊疆開墾、謀生，交通和鐵道兩部先后實行廉價的移民票。1925年，交通部制訂京奉、京綏兩路移民特價票臨時辦法，對于前往滿蒙殖邊移民及其家屬，鐵路運費酌減四成或五成，幼童在12歲以下者免費，其農(nóng)用器具及行李之運費則概行免收。②佚名：《國內(nèi)要聞·交部優(yōu)待移民辦法》，《申報》1925年4月2日，第6版。次年4月，交通部又聯(lián)合京奉、津浦、京漢和京綏四路，發(fā)行移民減價聯(lián)運票，規(guī)定凡各省區(qū)運輸人數(shù)達二十以上的大宗墾民，經(jīng)行上述四路，前赴塞北和關(guān)東，成人車票一律減免四成。③佚名：《本埠新聞·墾民實邊四路減費之廳令》，《申報》1926年4月4日，第14版。1931年，鐵道部重新修訂四路移民減價聯(lián)運票辦法，并調(diào)減運價。④《津浦、北寧、平漢、平綏鐵路發(fā)售移民減價票規(guī)則》，《津浦鐵路月刊》1931年第1卷第8期，1931年5月31日。通過國有鐵路的運輸疏解，大量貧苦人口得以前往東北和西北等地，緩解內(nèi)地貧苦、受災(zāi)被難人口的生存壓力，對遷出地社會穩(wěn)定產(chǎn)生積極作用。為救濟各地水災(zāi)及旱災(zāi)，鐵路當(dāng)局對運送賑濟的糧食給予減價優(yōu)惠。1920年11月，北洋政府交通部頒布《國有鐵路運送賑濟平糶糧食減免車價條例》，規(guī)定京奉、京漢、正太、道清、津浦和京綏等路災(zāi)區(qū)沿線各車站：“凡運送振濟整車物品、糧食前赴災(zāi)區(qū)，經(jīng)行國有各鐵路，所有該路普通運價全行免收。”⑤佚名：《國有鐵路運送振濟平糶糧食減免車價條例》，《救災(zāi)周刊》1920年第4期，1920年11月14日。1928年9月，南京國民政府交通部頒布《鐵路運輸賑濟物品條例》，規(guī)定賑濟物品減價標(biāo)準(zhǔn)則按經(jīng)行各路之普通貨物運價五折核收現(xiàn)款。⑥交通部：《國民政府交通部鐵路運輸賑濟物品條例》，《漢平新語》1928年第1卷第4期，1928年10月1日。這對緩解災(zāi)區(qū)糧食和物資緊缺起到積極作用，有利于災(zāi)區(qū)社會的安定。

四、結(jié)語

近代國有鐵路“運價統(tǒng)一”政策作為彼時國家治理鐵路運價的基本政策，無論是其動機，還是其推進措施，均體現(xiàn)政府當(dāng)局試圖控制、統(tǒng)一鐵路運價，發(fā)展國民經(jīng)濟和維護社會民生的初衷。從實際的結(jié)果來看，“運價統(tǒng)一”政策在一定程度上扭轉(zhuǎn)當(dāng)時中國鐵路運價混亂的局面，在國民經(jīng)濟發(fā)展和社會民生保障方面起到了積極的作用。因此，近代國有鐵路“運價統(tǒng)一”政策，與當(dāng)時的社會發(fā)展客觀要求是相契合的，尤其是其實行的大規(guī)模“民生主義”運價充分體現(xiàn)了鐵路公共產(chǎn)品的屬性，具有進步意義。但這種進步意義是有限的，其主要的制約因素即是民國政府的政權(quán)勢微。近代時期，受制于帝國主義勢力及各色地方勢力的束縛，民國政府政權(quán)處于衰勢，這使得國家無法建立運轉(zhuǎn)高效的國有鐵路運價管理體制，運價治理政策也就無法有效貫徹。正是由于缺乏國家政權(quán)的強有力支持，鐵路當(dāng)局在運價治理方略上，只能進行局部的鐵路運價整理，無法實行徹底的、根本性的方法。就當(dāng)時的情況而言，要實現(xiàn)“運價統(tǒng)一”最可行的方案是在鐵路統(tǒng)制之下控制鐵路運價權(quán)?！督煌s志》編輯洪瑞濤就曾主張：“欲求我國鐵道徹底的整理，非僅需要著人事上的努力，更有賴乎組織的改革，是很顯然的事實。管見所及，以為只有采鐵道統(tǒng)制的制度，吾國鐵道的各項困難問題，才能迎刃而解?！雹吆槿饾骸惰F道整理與鐵道統(tǒng)制》，《湘鄂鐵路旬刊》1933年第33期，1933年7月30日。但鐵路統(tǒng)制的國家政權(quán)基礎(chǔ)并不堅實，實際上也根本無實行的可能。

總而言之，近代國有鐵路“運價統(tǒng)一”政策是順應(yīng)社會發(fā)展需要的，但在近代特定的歷史環(huán)境之下，注定無法有效實現(xiàn)對鐵路運價的管制，也就不可能使鐵路運輸效益得到充分的發(fā)揮。