葉陽永

（中國人民大學(xué)教育學(xué)院，北京 100872）

一、引言

中小學(xué)教師編制涉及一定區(qū)域范圍內(nèi)（如省市縣校）中小學(xué)教師數(shù)量與結(jié)構(gòu)的核定與配置問題①。中小學(xué)教師編制管理的制度供給有效性不足。一方面，編制成為制約縣域中小學(xué)校發(fā)展的重要因素，城鎮(zhèn)大班額下的缺編缺人與農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校超編缺人并存；寄宿、營養(yǎng)餐項目等學(xué)校新增事務(wù)人力投入不足；因培訓(xùn)或病假產(chǎn)假等產(chǎn)生的臨時性用人需求得不到滿足；還存在“在編不在崗”和“有編不補”等問題[1-2]。另一方面，我國先后發(fā)布了四份與中小學(xué)教師編制相關(guān)的文件②，這些文件在確定常規(guī)中小學(xué)教師編制標準的基礎(chǔ)上，都明確提出對規(guī)模較小或者教學(xué)點較多地區(qū)、寄宿制學(xué)校、存在病產(chǎn)假等情形下可適當(dāng)增加編制，對在編不在崗和有編不補等違規(guī)行為都做了嚴厲的禁止性規(guī)定，2009年和2014年的文件還提出了編制的動態(tài)調(diào)整機制。因此，中小學(xué)編制管理的制度規(guī)定與現(xiàn)實之間存在偏差。為什么地方政府沒有考慮中央規(guī)定的適當(dāng)增編要素？為什么在編不在崗和有編不補的現(xiàn)象依然存在？為什么編制動態(tài)調(diào)整得不到落實？本文認為，原因在于中小學(xué)教師編制管理存在制度性的障礙。編制在我國行政管理體制中承擔(dān)多種功能，涉及不同層級政府及政府內(nèi)部不同部門之間的復(fù)雜關(guān)系。由于缺乏對整體編制管理體制和編制功能的深入分析，已有研究未能剖析中小學(xué)教師編制制度改革難以落地的制度性障礙，導(dǎo)致編制制度設(shè)計的有效性不足。為回應(yīng)這一問題，本文將首先介紹中小學(xué)教師編制管理體制的基本內(nèi)容，而后對編制功能進行闡釋。在此基礎(chǔ)上，指出中小學(xué)教師編制問題遲遲不能解決的制度性障礙，進而提出實現(xiàn)中小學(xué)教師編制管理法制化的具體建議。

二、中小學(xué)教師編制管理體制的基本內(nèi)容

中小學(xué)教師編制是事業(yè)編制的一種，編制管理制度與事業(yè)編制管理制度當(dāng)然適用于中小學(xué)教師編制管理。系統(tǒng)把握編制管理的基本內(nèi)容是理解中小學(xué)教師編制問題成因的重要基礎(chǔ)。下文將從中小學(xué)編制管理的領(lǐng)導(dǎo)體制、基本手段和法制化建設(shè)歷程三個方面進行介紹。

（一）中小學(xué)教師編制管理的領(lǐng)導(dǎo)體制

我國事業(yè)編制管理實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級管理的領(lǐng)導(dǎo)體制。集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是指編制工作由機構(gòu)編制委員會及其辦公室統(tǒng)一負責(zé)，由機構(gòu)編制專項法規(guī)規(guī)章和文件規(guī)定，禁止其他部門擅自決定，禁止其他文件作出編制相關(guān)規(guī)定，禁止業(yè)務(wù)部門干預(yù)下級業(yè)務(wù)部門的編制管理。分級管理是指中央機構(gòu)編制委員會及其辦公室和地方各級機構(gòu)編制委員會及其辦公室在各自權(quán)限范圍內(nèi)負責(zé)編制的管理工作。2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》規(guī)定中央機構(gòu)編制委員會作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌負責(zé)黨和國家機構(gòu)職能編制工作。中央機構(gòu)編制委員會辦公室作為中央機構(gòu)編制委員會的辦事機構(gòu)，承擔(dān)中央機構(gòu)編制委員會日常工作，歸口中央組織部管理。地方各級黨委設(shè)立機構(gòu)編制委員會，管理本地區(qū)機構(gòu)編制工作。各級機構(gòu)編制委員會下設(shè)辦公室，承擔(dān)日常工作，歸口本級黨委組織部門管理，根據(jù)授權(quán)和規(guī)定程序處理機構(gòu)編制具體事宜。

（二）中小學(xué)教師編制管理的基本手段

我國事業(yè)單位編制管理在長期實踐中形成了標準化管理、總量控制和動態(tài)調(diào)整等基本手段。編制標準管理是指國家根據(jù)單位工作任務(wù)和性質(zhì)制定編制標準，并根據(jù)標準核定單位所需編制數(shù)的管理手段。中小學(xué)教師編制標準由中央編辦、教育部和財政部共同制定，比如上文提到的國辦發(fā)〔2001〕74 號文件、中央編辦發(fā)〔2009〕6號文件和中央編辦發(fā)〔2014〕72號文件均由這三部門共同制定。在地方，中小學(xué)教師編制標準及管理辦法由省級編制部門會同財政部門與教育部門提出方案，報省級政府批準；區(qū)縣市教育行政部門提出本區(qū)域的編制建議方案，編制部門會同財政部門研究，根據(jù)本省確定的編制標準，確定本縣市編制總量，報省機構(gòu)編制部門核批；轄區(qū)的市編制、教育、財政部門協(xié)助省編制、教育、財政部門做好逐縣核定教師編制以及直屬學(xué)校教職工編制核定工作；區(qū)縣教育行政部門在下達的編制總額內(nèi)，具體核定本級各中小學(xué)的人員編制，并報同級機構(gòu)編制部門備案；各級財政部門依據(jù)編制部門核定的人員編制，核撥中小學(xué)人員經(jīng)費。

總量控制是指下級編制管理部門在上級編制管理部門核定的事業(yè)編制總量和結(jié)構(gòu)范圍內(nèi)對本區(qū)域的編制進行管理。這是我國事業(yè)單位編制管理的一項重要原則，比如1986 年《上海市政府機關(guān)和事業(yè)單位機構(gòu)編制管理暫行規(guī)定》已經(jīng)提到，區(qū)、縣所屬事業(yè)單位編制數(shù)的確定或調(diào)整，在市編制委員會確定的控制數(shù)內(nèi)進行。1996 年《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機構(gòu)改革若干問題的意見>的通知》（中辦發(fā)〔1996〕17 號）提出對事業(yè)單位編制實行“制度化的總量控制”。之后，總量控制原則成為各省關(guān)于事業(yè)編制管理的重要原則。

動態(tài)調(diào)整是指編制部門根據(jù)事業(yè)單位的職責(zé)變化適時調(diào)整其編制的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。1992 年《長春市事業(yè)單位機構(gòu)編制管理規(guī)定》較早提到這一原則。2000年之后各省逐步將動態(tài)調(diào)整原則納入事業(yè)編制管理文件，但多數(shù)省份僅是對動態(tài)調(diào)整的原則性表述，僅山東和安徽規(guī)定了編制調(diào)整的條件。比如山東省規(guī)定，事業(yè)單位職責(zé)任務(wù)發(fā)生變化的，事業(yè)單位編制標準調(diào)整的，或者事業(yè)單位合并、分設(shè)的，編制部門可以調(diào)整事業(yè)單位編制。在地方專門制定的關(guān)于中小學(xué)教師編制的文件中也有對動態(tài)調(diào)整原則的規(guī)定，涉及縣域內(nèi)各中小學(xué)校的編制調(diào)整和區(qū)縣中小學(xué)教師編制總量的調(diào)整兩個方面。比如，山東、安徽、湖北規(guī)定了學(xué)校層面編制調(diào)整的時間，山東規(guī)定“兩年重新核定一次”，安徽規(guī)定“原則上每三年核定一次”，湖北規(guī)定“每三年調(diào)整一次”。關(guān)于區(qū)縣中小學(xué)教師編制總量調(diào)整的問題，青海規(guī)定“原則上第3 至5 年調(diào)整一次”，重慶規(guī)定“原則上每兩年核批1次”。

（三）中小學(xué)編制管理的法制化進程

編制管理法制化是指實現(xiàn)通過法律規(guī)定編制管理的各項內(nèi)容。雖然1986年勞動人事部頒布的《關(guān)于加強事業(yè)單位編制管理的幾項規(guī)定的通知》（勞人編〔1986〕273 號）已經(jīng)提出實現(xiàn)編制管理法制化的目標，但我國事業(yè)編制管理相關(guān)的規(guī)定大多數(shù)是以政府規(guī)范性文件的形式發(fā)布的，且事業(yè)編制管理制度的制定權(quán)主要在地方，是以地方性法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式規(guī)定的，其中地方政府規(guī)章占多數(shù)，較早的如《安徽省事業(yè)單位機構(gòu)編制管理暫行規(guī)定》（1989年）等。2007 年國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》明確地方事業(yè)編制管理辦法由省級政府機構(gòu)編制管理機關(guān)擬定，報國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)審核后，由省級政府發(fā)布。在此授權(quán)之下，地方政府開始新一輪事業(yè)編制管理規(guī)定的制定工作，比如屬于地方性法規(guī)的《海南省各級國家機關(guān)、事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》（2010 年）、屬于地方政府規(guī)章的《寧夏回族自治區(qū)事業(yè)單位機構(gòu)編制管理規(guī)定》（2008 年）。2019 年中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》，規(guī)定了機構(gòu)編制領(lǐng)導(dǎo)體制和機構(gòu)編制審核調(diào)整程序，事業(yè)單位編制管理適用該條例。之后部分省委開始制定省委機構(gòu)編制管理規(guī)定，比如《中共河北省委機構(gòu)編制管理規(guī)定》（2020 年）等?？傊覈幹乒芾矸ㄖ苹M程一直比較緩慢，在法律位階和相關(guān)內(nèi)容的完善程度上還面臨很多問題，迄今尚未制定與之相關(guān)的法律。盡管如此，編制管理法制化一直是編制管理制度改革的重要方向，2018 年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》亦提出“推進機構(gòu)編制法定化”。

三、中小學(xué)教師編制的功能分析

中小學(xué)教師編制在我國是一種獨特的制度設(shè)計，在學(xué)校教學(xué)工作安排、教師人事管理、層級政府財政責(zé)任分擔(dān)和權(quán)力運行等方面發(fā)揮重要作用。只有理解編制在不同系統(tǒng)中承擔(dān)的各種功能，才能系統(tǒng)分析中小學(xué)編制管理存在問題的原因，進而尋找解決問題的方案。

（一）作為一種教育教學(xué)任務(wù)分解單位的編制

基礎(chǔ)教育是一項重人力資源投入的事業(yè)，舉辦者需要根據(jù)基礎(chǔ)教育需求量確定所需的教師數(shù)量。學(xué)生數(shù)是基礎(chǔ)教育需求量最主要的決定變量。現(xiàn)行中小學(xué)教職工編制標準的主要決定因素是學(xué)生數(shù)量：高中教職工與學(xué)生比為1：12.5，初中為1：13.5，小學(xué)為1：19。除學(xué)生數(shù)量外，確定編制標準還可能考慮班級大小、學(xué)校規(guī)模、地域特點等要素。雖然對各影響因素的重要性有不同考量，但在討論編制標準時，對編制內(nèi)涵的理解是一致的，即編制是作為一種教育教學(xué)任務(wù)分解的基本單位。編制標準設(shè)計是否科學(xué)合理決定著教育教學(xué)任務(wù)能否有效完成，關(guān)于中小學(xué)教師編制的研究很多是在這個層面進行的，通過評估學(xué)校教育教學(xué)需求，估算學(xué)校編制的余缺[2-4]。

（二）作為一種政府人事管理手段的編制

中小學(xué)教師作為事業(yè)單位工作人員，在聘用、工資、社保、關(guān)系解除等方面的權(quán)利與義務(wù)由一系列適用于事業(yè)單位工作人員的人事制度確定，適用這些規(guī)定的前提是中小學(xué)教師被納入編制內(nèi)管理。討論一個教師是否有編制，即是指該教師是否被納入編制內(nèi)管理。納入編制內(nèi)管理的教師，其工資、社保和職業(yè)穩(wěn)定性等由國家一系列人事制度提供保障。編制制度一般又與戶口制度掛鉤，納入編制內(nèi)管理的人員可獲得工作地戶口。戶口又和其他權(quán)益掛鉤，比如房屋買賣、汽車搖號、子女上學(xué)等。沒有被納入編制管理的則成為編外教師，不一定享有制度性的保障與福利。特崗教師制度恰好能說明這一差別：特崗教師工作前三年是不入編的，其權(quán)利義務(wù)及享有的待遇與正式在編的教師是不一樣的；三年服務(wù)期之后，經(jīng)考核合格的教師才正式被納入編制管理。編制對于個體的意義，即是這種差別的權(quán)利義務(wù)配置[5]。存在編制內(nèi)外不同身份的教師并不必然是一個問題，存在問題是因為編外教師管理制度不完善。

（三）作為一種政府財政撥款單位的編制

基礎(chǔ)教育是政府必須依法提供的基本公共服務(wù)。人力成本是基礎(chǔ)教育成本的重要組成部分。對于政府而言，編制意味著相應(yīng)的經(jīng)費投入保障。從這個意義上而言，中小學(xué)教師編制是政府確定基礎(chǔ)教育財政撥款總額的基本單位。在工資待遇確定的情況下，編制數(shù)量越大，財政投入就越大；編制數(shù)量越小，財政投入就越小。因人力投入是基礎(chǔ)教育成本最主要的部分，教師編制數(shù)量反映著政府基礎(chǔ)教育投入水平。

（四）作為一種政府權(quán)力監(jiān)督手段的編制

編制管理的一個重要原則是總量控制。就中小學(xué)教師編制而言，縣級政府編制管理部門須在上級政府確定的事業(yè)編制總量范圍內(nèi)確定各中小學(xué)校的編制。實行總量控制主要是因為編制與財政投入掛鉤，分配編制的權(quán)力即是分配財政資源的權(quán)力，沒有強有力監(jiān)督的話，極易被濫用。地方政府具有很強的擴編動機，中共中央和國務(wù)院于 1987 年、1990 年、1997 年、2001 年、2007 年和2011 年不斷下發(fā)通知，強調(diào)嚴格控制機構(gòu)編制，即說明了這一點③。因此，總量控制在我國實際上是一種權(quán)力監(jiān)督的手段，是上級政府對下級政府人事權(quán)的控制與監(jiān)督，旨在防止下級政府濫用權(quán)力。因編制與財政投入之間的關(guān)系，編制也是上級政府對下級政府預(yù)算監(jiān)督的重要手段。

四、中小學(xué)教師編制管理中的制度性障礙

明晰中小學(xué)教師編制管理制度的基本內(nèi)容和多重功能之后，重新審視中小學(xué)教師編制管理制度與現(xiàn)實的偏差問題可以發(fā)現(xiàn)：一方面，現(xiàn)行編制管理制度與中小學(xué)教師人事管理的要求不相符；另一方面，編制管理制度與其他人事管理制度不相配套。具體闡釋如下：

（一）以校為單位的教師人事管理限制了編制跨校統(tǒng)籌

以校為單位的教師人事管理制度制約了教師的跨校流動，是校際結(jié)構(gòu)性缺編的原因之一。體現(xiàn)在以下四個方面：其一，《教師法》第十七條規(guī)定“由學(xué)校和教師簽訂聘任合同”，這意味著與教師發(fā)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系的對象是學(xué)校，跨校流動需要變更聘用合同，阻力較大；其二，編制是以學(xué)校為單位核定的，一旦分配至學(xué)校，具有很強的學(xué)校屬性，從學(xué)校拿走編制面臨較大阻力；其三，教師績效工資核定、職稱指標分配等也是以學(xué)校為單位進行的；其四，聘用合同簽訂、績效工資核定和職稱評審是人事綜合管理部門的職權(quán)，教師跨校流動涉及教育部門與人事部門之間的銜接問題。因此，跨校流動的人事管理成本影響了編制在縣域內(nèi)的跨校統(tǒng)籌。

（二）總量控制原則限制了地方政府的積極性

事業(yè)編制管理的總量控制原則雖然解決了權(quán)力監(jiān)督的問題，但卻限制了地方政府根據(jù)地方實際需求變化調(diào)整編制總量的空間。由于事業(yè)單位編制總量控制和總量核定的周期較長且不確定，地方政府新增的教育需求得不到有效回應(yīng)，尤其對人口流入地政府而言，這一矛盾尤為突出[2]。另外，因為編制總量與財政投入之間的關(guān)系，對財力不足的區(qū)縣而言，總量控制恰成了其壓縮教育財政投入的擋箭牌；具有財力且有意愿加大基礎(chǔ)教育投入的區(qū)縣，因為沒有編制，不得不使用編外教師，又因編外教師相關(guān)制度不健全，產(chǎn)生“同工不同酬”等問題。

世界是多元的，自然是多元的，文化是多元的，社會的需求是多元的，人的個性和特征也是多元的，學(xué)校為社會提供的人才更應(yīng)該是多元的，應(yīng)試能力和分數(shù)高低并非評價人才的唯一標準。所以，好學(xué)校不應(yīng)該只是那些因為聚集了優(yōu)質(zhì)教育資源，從而可以招錄和薈萃在知識學(xué)習(xí)和掌握上表現(xiàn)優(yōu)秀的生源的學(xué)校，好的教育也不能用一種標準來衡量，其質(zhì)量更是不可量化評估。

（三）中小學(xué)教師編制管理的附屬性忽略了教師職業(yè)的獨特性

雖然中小學(xué)教師編制管理有專項規(guī)定，但其主要受事業(yè)編制管理制度的約束。我國事業(yè)單位種類繁多，涉及教育、衛(wèi)生、文化、科技、出版、勘探、農(nóng)林水利等領(lǐng)域，不同領(lǐng)域有不同特點，承擔(dān)的功能與相應(yīng)的管理制度也不相同。中小學(xué)教師編制管理附屬于事業(yè)編制管理面臨以下問題：第一，事業(yè)編制管理監(jiān)督制度的設(shè)計主要是考慮行政編制管理的特點，但對地方政府而言，行政編制與中小學(xué)教師編制的差別在于，前者是一種重要的“政治資源和執(zhí)政資源”，政府有很強的擴編沖動，而后者卻是一種義務(wù)。基于減少財政支出的考慮，地方政府傾向于減少中小學(xué)教師的編制，這是中小學(xué)教師編制管理實踐中存在有編不補現(xiàn)象的根本原因。第二，中小學(xué)教師編制具有很強的公共服務(wù)屬性，并不像其他事業(yè)單位的人員擴充會給行政部門帶來職能分擔(dān)的利好，在上級政府核定的事業(yè)編制總量及其在不同部門的分配規(guī)則不確定的情況下，教育行政部門在與其他行政部門爭取編制時處于劣勢地位。第三，事業(yè)編制管理實行的是集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，事業(yè)編制管理制度必須由編制部門或者與編制相關(guān)的專門法規(guī)和規(guī)章來調(diào)整，需要等各類事業(yè)單位的條件都成熟才能啟動改革，這也阻礙了中小學(xué)教師編制管理制度的及時有效調(diào)整。

（四）以縣為主的財政保障機制制約了中小學(xué)教師編制的增加

編制作為一種核定財政撥款的基本單位，政府財力水平是制約其供給的重要因素。從2001年開始，我國實行以縣為主的基礎(chǔ)教育管理體制，中小學(xué)教師工資保障的責(zé)任主體是區(qū)縣政府。而后建立了相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，即中央政府或省級政府根據(jù)區(qū)縣政府財力下?lián)芤欢〝?shù)量的財政經(jīng)費，多以一般性轉(zhuǎn)移支付的形式下?lián)?。一般性轉(zhuǎn)移支付可用于政府的各項支出，很難知曉中小學(xué)教師工資中有多少來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付。2005 年的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革和2015 年的完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，針對的是公用經(jīng)費、學(xué)生資助經(jīng)費的中央與地方分擔(dān)比例問題，沒有涉及教師工資保障機制。2016 年《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》將義務(wù)教育列為中央與地方共同財政事權(quán)的事項，由中央與地方按比例或以中央為主承擔(dān)支出責(zé)任。然而，2019 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》雖然提到了義務(wù)教育教師工資保障問題，但只是重申了以縣為主的政策，并未明確在教師工資上中央和省市兩級地方政府轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任和比例?；A(chǔ)教育支出是縣級政府財政支出的重要組成部分。中小學(xué)教師編制管理中存在的有編不補，不增加額外編制，長期不調(diào)整編制，其核心原因在于縣級政府控制用于基礎(chǔ)教育的財政投入[6]。

（五）中小學(xué)教師編制制度的彈性空間降低了制度的剛性約束

中小學(xué)教師編制管理的問題亦與中小學(xué)編制管理制度自身存在很大彈性有關(guān)。其一，中小學(xué)教師編制管理規(guī)定的效力等級不高，國家與地方層面的都是規(guī)范性文件，強制效力不強。其二，中小學(xué)教師編制文件中多是鼓勵性規(guī)定。比如，1984 年的239 號文件明確說明該編制標準“供各地研究制定編制標準時參考”；2001年的74號文件規(guī)定“中小學(xué)校的管理工作盡可能由教師兼職，后勤服務(wù)工作應(yīng)逐步實行社會化”；2014 年的72 號文件規(guī)定“鼓勵有條件的地方，探索將一般性教學(xué)輔助和工勤崗位不再納入編制管理范圍”。其三，規(guī)定不夠具體明確，地方政府有很大的自由裁量空間。比如，74 號文件規(guī)定考慮寄宿、病產(chǎn)假等因素，“按照從嚴從緊的原則適當(dāng)增加編制”；72 號文件中提到工勤和教學(xué)輔助崗位“納入當(dāng)?shù)卣徺I服務(wù)指導(dǎo)目錄，所需資金要通過合理渠道和方式妥善解決”。再如，對動態(tài)調(diào)整問題，無論國家還是地方的文件都是原則性的強調(diào)，沒有規(guī)定調(diào)整的條件和周期等內(nèi)容。因此，即使有動態(tài)調(diào)整的原則規(guī)定，地方政府也很少調(diào)整。

五、法制化是解決中小學(xué)教師編制管理問題的重要手段

中小學(xué)教師編制問題不僅是根據(jù)多少學(xué)生確定多少教師的問題，也不僅是設(shè)定特定身份進而分配相關(guān)待遇資源的問題。更重要的是，它涉及不同層級政府之間在教育公共服務(wù)保障上的責(zé)任分配問題，也涉及不同層級政府之間和政府各部門之間的權(quán)力運行問題。一個合理有效的編制管理制度需要明確政府內(nèi)部不同部門以及不同層級政府之間在編制管理上的職責(zé)與權(quán)力。編制法制化是實現(xiàn)這一目標的重要方式，即將編制管理相關(guān)主體之間的權(quán)力與職責(zé)以法律的形式確定下來。編制管理法制化也是解決中小學(xué)教師編制結(jié)構(gòu)性缺編、有編不補和在編不在崗等問題的重要選擇。本文無法從整體上探究編制法制化的問題，但認為推進中小學(xué)教師編制管理法制化是推進我國事業(yè)編制管理法制化的一個可行切入點。其一，政府有義務(wù)保障基礎(chǔ)教育發(fā)展，這是基本共識，也是我國《憲法》《教育法》《義務(wù)教育法》所確定的政府必須提供的基本公共服務(wù)。不像其他一些事業(yè)單位，其是否應(yīng)當(dāng)由政府來舉辦，還存有爭議。其二，鑒于中小學(xué)教師公開招聘制度的不斷完善和中小學(xué)教師編制對于地方政府的義務(wù)屬性，權(quán)力濫用的可能性較小，改革的風(fēng)險也較小。其三，推行中小學(xué)編制管理法制化具有操作上的優(yōu)勢，即基礎(chǔ)教育有特定的服務(wù)對象，有特定的工作內(nèi)容，中小學(xué)教育教學(xué)所需的教師數(shù)量是可以科學(xué)估量的。其四，中小學(xué)教師編制是地方政府事業(yè)編制的重要組成部分，推進中小學(xué)教師編制管理法制化的試點經(jīng)驗有助于推進其他事業(yè)編制管理的法制化。事業(yè)單位編制法制化改革并不一定要等各類事業(yè)單位編制改革的條件都具備才可以推行，可以選擇特定領(lǐng)域的事業(yè)單位為突破點，比如事業(yè)單位工作人員的績效工資改革最初就是從義務(wù)教育階段的教師開始的。

六、中小學(xué)教師編制管理法制化的具體建議

編制管理是規(guī)劃管理的重要方面，是具有區(qū)域性差異和動態(tài)變化特征的事項，中小學(xué)教師編制數(shù)量與中小學(xué)校布局結(jié)構(gòu)、學(xué)齡人口變化息息相關(guān)。法律作為一種穩(wěn)定的制度規(guī)則，應(yīng)當(dāng)規(guī)定具有普遍性和穩(wěn)定性的內(nèi)容。因此，編制管理法制化主要解決的問題不是確定具體編制有多少的問題，而是確定不同主體在編制管理過程中的職責(zé)與權(quán)力配置問題。具體而言，中小學(xué)教師編制法制化應(yīng)當(dāng)解決以下問題：第一，誰來制定中小學(xué)教師編制標準和核定規(guī)則？第二，誰來核定中小學(xué)教師編制？第三，誰為中小學(xué)教師編制買單？第四，誰來監(jiān)督中小學(xué)教師編制制度的實施？以上問題涉及三對關(guān)系：不同層級政府之間的權(quán)力分配問題，政府內(nèi)部各部門之間的權(quán)力分配問題，政府與民眾之間的關(guān)系問題。解決以上問題要把握一些基本的價值準則：保證政府提供均衡的基礎(chǔ)教育公共服務(wù)，保證財政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，保證支出責(zé)任和支出能力相匹配。還要讓掌握信息的人決策，讓做事的人有決策權(quán)。基于以上要求，中小學(xué)教師編制管理法制化應(yīng)當(dāng)從以下方面著力：

（一）中小學(xué)教師編制標準及核定程序的制定權(quán)之分配

中小學(xué)教師編制標準及核定編制的規(guī)則應(yīng)由中央政府通過法律法規(guī)確定?；A(chǔ)教育屬于中央政府和地方政府的共同財政事權(quán)，且基礎(chǔ)教育投入具有很強的外溢性和收益的滯后性，地方政府缺乏內(nèi)生投入動力。中央政府確定編制標準并監(jiān)督地方政府按標準核定編制是保障地方政府基礎(chǔ)教育投入的重要手段。法律層面，應(yīng)當(dāng)明確編制標準制度，規(guī)定編制標準的制定主體與程序。關(guān)于編制標準制定主體，現(xiàn)有中小學(xué)教師編制標準由編制部門、教育部門和財政部門共同制定，法律層面應(yīng)當(dāng)確定由教育行政部門主導(dǎo)、由編制部門審核。在程序方面，應(yīng)當(dāng)確定編制標準定期調(diào)整制度，賦予教育行政部門在法定條件下提出調(diào)整編制標準的職權(quán)。在行政法規(guī)層面，需要明確中小學(xué)教師編制標準和地方政府核定編制的程序。國家中小學(xué)教師編制標準應(yīng)當(dāng)設(shè)定一定的區(qū)間，省級政府可以根據(jù)本省實際情況予以調(diào)整。省級政府應(yīng)當(dāng)以地方性法規(guī)的形式制定中小學(xué)教師編制標準。市縣政府應(yīng)當(dāng)在中央與省級政府的規(guī)定下制定本市或本區(qū)縣中小學(xué)教師編制標準的實施方案，并向社會公布。

（二）授權(quán)縣級人民政府核定中小學(xué)教師編制總量

根據(jù)現(xiàn)行編制的分級管理原則，縣域內(nèi)中小學(xué)教師編制由縣編制委員會核定，但因“總量控制”原則，該核定權(quán)并不是真正意義上的核定權(quán)，而是總量確定之后的分配權(quán)。中小學(xué)教師編制的核定權(quán)應(yīng)當(dāng)下放給中小學(xué)校的舉辦者——縣級人民政府。原因如下：第一，縣級政府作為基礎(chǔ)教育的實施主體，對基礎(chǔ)教育的人力資源需求最為了解；第二，中小學(xué)教師工資由縣級財政保障，縣級政府比較了解自身財力，可以量力而行；第三，隨著中小學(xué)教師公開招聘制度的不斷完善，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域盲目擴編的問題并不嚴重，總量控制反而限制了部分財力充足又愿意增加編制的縣；第四，把核編權(quán)交給縣級政府，并不是說縣級政府可以完全自由地核定中小學(xué)教師編制，縣級政府需在中央、省級政府制定的編制標準和規(guī)則下核定中小學(xué)教師編制，這使得對編制管理的監(jiān)督由事前監(jiān)督轉(zhuǎn)向事中與事后監(jiān)督；第五，由縣級人民政府核定中小學(xué)教師編制總量有助于提高中小學(xué)教師編制核定的計劃性。缺乏對未來教師需求結(jié)構(gòu)的遠景預(yù)測是中小學(xué)教師在學(xué)科、年齡、職稱、性別等方面面臨結(jié)構(gòu)性缺編的根本原因。中小學(xué)教師職業(yè)具有較強的穩(wěn)定性，這是教師職業(yè)成長的需要，也是教師職業(yè)具有吸引力的重要原因。在保障教師職業(yè)穩(wěn)定性的前提下，又要保障教師隊伍結(jié)構(gòu)的合理性，就必須提高政府對于未來教師需求結(jié)構(gòu)預(yù)測的準確性。

（三）改革中小學(xué)教師人事聘用關(guān)系的學(xué)校屬性

（四）中小學(xué)教師編制單列管理

中小學(xué)教師編制應(yīng)當(dāng)單列管理。單列管理是指中小學(xué)教師編制標準、核準程序單獨規(guī)定，獨立于其他事業(yè)單位，且中小學(xué)教師編制總量單列，不與其他事業(yè)編制加總核定。中小學(xué)教師編制需要單列的原因在于：第一，能夠使中小學(xué)教師編制管理制度根據(jù)教育事業(yè)改革發(fā)展的實際得到及時有效的調(diào)整，不被其他事業(yè)單位工作人員編制制度掣肘；第二，能夠確保中小學(xué)教師的編制用在教育教學(xué)崗位上，防止被其他事業(yè)單位挪用；第三，最為關(guān)鍵的是，中小學(xué)教師編制數(shù)量單列核定并公布有利于民眾監(jiān)督。

（五）構(gòu)建責(zé)任明晰的中小學(xué)教師工資保障體系

建立健全中小學(xué)教師工資保障體系是解決編制短缺的治本之策。編制問題本身是財政問題，只有建立保障有力的中小學(xué)教師工資保障體系，縣級政府有經(jīng)費時才有能力擴充編制?，F(xiàn)行的特崗教師政策則說明了這一點：特崗教師前三年工資中的大部分由中央財政專項撥付，所以地方政府有很強的動力去招聘特崗教師。雖然中央政府或者省級政府對財力薄弱的縣有一般性轉(zhuǎn)移支付，但縣級政府對一般性轉(zhuǎn)移支付有很大的自主使用權(quán)，無法保障其將一般性轉(zhuǎn)移支付用于增加教師編制。為了促進縣級政府增加編制，可以將中央政府一般性轉(zhuǎn)移支付的一部分設(shè)定為教師工資專項補助，與教師數(shù)量掛鉤，中央政府承擔(dān)地方政府新增中小學(xué)教師工資的一部分，根據(jù)地方財力確定中央政府承擔(dān)的比例。

（六）建立有效的中小學(xué)教師編制管理監(jiān)督體系

編制管理監(jiān)督體系不健全是當(dāng)前中小學(xué)教師編制管理存在諸多問題的原因之一。對于學(xué)校存在的違反編制管理規(guī)定的行為，可由教育行政部門和編制管理部門檢查監(jiān)督。而對于教育行政部門或者其他行政部門等挪用教師編制的行為，縣級政府本身存在的有編不補的行為，或者上級政府不隨情況變化重新核定編制的行為，因各級編委的高規(guī)格組成，同級內(nèi)部監(jiān)督的作用甚微，需要建立另外的監(jiān)督機制。第一，建立編制信息公開制度，加強公眾監(jiān)督。在法律層面規(guī)定編制管理規(guī)則和核定結(jié)果的公示公開制度?，F(xiàn)行中小學(xué)教師編制核定規(guī)則、程序與結(jié)果是不公開的，再加上中小學(xué)教師編制管理是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行的，不涉及具體的行政相對人，不公開不利于公眾監(jiān)督。第二，加強編制管理的人大監(jiān)督。法律規(guī)定各級政府預(yù)算需經(jīng)人大審議通過，編制意味著政府的財政撥款，由人大對編制管理進行監(jiān)督是落實預(yù)算制度的本質(zhì)要求。地方政府向人大提交的預(yù)算報告中需要明確說明每年由財政支付工資的編制人數(shù)，其中包括中小學(xué)教師編制數(shù)，由人大監(jiān)督地方政府按照規(guī)定標準和程序核定中小學(xué)教師編制。第三，授權(quán)上級教育行政部門和編制管理部門對下級教育行政部門和編制管理部門執(zhí)行編制標準及相關(guān)規(guī)定的情況進行檢查和監(jiān)督。第四，明確有編不補、不及時核編、挪用編制等違規(guī)行為的法律責(zé)任。雖然國家對挪用教師編制的行為三令五申地禁止，卻始終沒有解決編制挪用問題，其中的重要原因在于違反規(guī)定并不承擔(dān)責(zé)任。因此，必須通過法律的形式明確違反編制管理規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，提高禁止性規(guī)定的強制性效力。

注釋

①廣義而言，編制涉及人員數(shù)額與領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，比如《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》（2007 年）第二十八條規(guī)定“本條例所稱編制，是指機構(gòu)編制管理機關(guān)核定的行政機構(gòu)和事業(yè)單位的人員數(shù)額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”。人員數(shù)額又涉及編制數(shù)額與編制結(jié)構(gòu)，比如《江蘇省事業(yè)單位機構(gòu)編制管理辦法》（2010 年）第二十條規(guī)定“事業(yè)單位編制管理事項，包括編制員額、編制結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的核定、調(diào)整”。因此，中小學(xué)教師編制涉及中小學(xué)教師數(shù)量與結(jié)構(gòu)以及中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的問題。中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)涉及中小學(xué)管理制度問題。為保證研究的針對性，本文只關(guān)注中小學(xué)教師編制問題中的教師數(shù)量與結(jié)構(gòu)問題。本文所稱中小學(xué)教師是指公立中小學(xué)教職工，包括教師、職員、教學(xué)輔助人員和工勤人員。

②文件包括《教育部關(guān)于中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標準的意見》（〔84〕教計字239號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標準意見的通知》（國辦發(fā)〔2001〕74 號）、《中央編辦、教育部、財政部關(guān)于進一步落實〈國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標準意見的通知〉有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2009〕6號）和《中央編辦、教育部、財政部關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標準的通知》（中央編辦發(fā)〔2014〕72號）。

③文件包括《中共中央、國務(wù)院關(guān)于制止機構(gòu)、編制和干部隊伍膨脹的通知》（中發(fā)〔1987〕12號）、《國務(wù)院關(guān)于進一步加強機構(gòu)編制管理的通知》（國發(fā)〔1990〕14 號）、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強管理防止機構(gòu)編制再度膨脹的通知》（中辦發(fā)〔1997〕7號）、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格控制機構(gòu)編制的通知》（廳字〔2001〕40 號）、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強和完善機構(gòu)編制管理嚴格控制機構(gòu)編制的通知》（廳字〔2007〕2號）、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格控制機構(gòu)編制的通知》（廳字〔2011〕22號）。