●王天玉

新冠肺炎疫情肆虐全球，人們普遍將希望寄托于疫苗，期盼依靠以往戰(zhàn)勝天花、霍亂等傳染病之經(jīng)驗，借助疫苗實現(xiàn)群體免疫。著眼于全球化的公共衛(wèi)生勢態(tài)，疫苗是最有力的傳染病防治措施之一。此次疫情使得預(yù)防接種提升到了新的量級，可能成為周期性的防疫手段。在此背景下，關(guān)切及完善預(yù)防接種異常反應(yīng)補償制度顯得尤為重要。預(yù)防接種異常反應(yīng)是指以規(guī)范方式接種合格疫苗造成受種者死亡或嚴(yán)重身體損害的極端情形?！?〕我國《疫苗管理法》第52條第1款對“預(yù)防接種異常反應(yīng)”的界定是“合格的疫苗在實施規(guī)范接種過程中或者實施規(guī)范接種后造成受種者機體組織器官、功能損害，相關(guān)各方均無過錯的藥品不良反應(yīng)?！币源藶榛A(chǔ)，該法以“反+正”的列舉方式限定了預(yù)防接種的異常反應(yīng)范圍：反面列舉是該法第52條第2款規(guī)定了排除疫苗異常反應(yīng)的情形，第一類是可能的過錯情形，包括疫苗質(zhì)量問題、接種單位違規(guī)操作、受種者及其監(jiān)護(hù)人未如實提供健康信息，第二類是特定的無過錯情形，包括接種一般反應(yīng)、偶合發(fā)病、心因性反應(yīng)。正面列舉是該法第56條第1款規(guī)定了應(yīng)給予補償?shù)漠惓７磻?yīng)情形，包括受種者死亡、嚴(yán)重殘疾、器官組織損傷等損害。世間無完美的疫苗，有效的疫苗亦存在發(fā)生異常反應(yīng)的風(fēng)險，在極少數(shù)情況下可能會嚴(yán)重?fù)p害人體。〔2〕世界衛(wèi)生組織將合格疫苗發(fā)生異常反應(yīng)的比率劃分為：非常常見≥10%、常見≥1%并＜10%，癥狀如發(fā)熱、皮疹等免疫反應(yīng)；不常見≥0.1%并＜1%、罕見≥0.01%并＜0.1%、非常罕見＜0.01%，癥狀如嚴(yán)重過敏反應(yīng)，通常需要臨床處置。See WHO,Vaccine Safety Basics, https://www.who.int/vaccine_safety/initiative/tech_support/Part-1.pdf?ua=1, p.22，last visit on Feb. 20, 2022.該異常反應(yīng)比率須根據(jù)具體疫苗種類進(jìn)行監(jiān)控。例如，我國在2009年末至2010年初防控甲型H1N1流感期間，流感疫苗接種異常反應(yīng)報告發(fā)生率低于萬分之一，嚴(yán)重異常反應(yīng)報告發(fā)生率約為百萬分之一。參見《2009年11月份全國甲型H1N1流感防控工作情況》（衛(wèi)通〔2009〕 21號）、《2010年1月份全國甲型H1N1流感防控工作情況》（衛(wèi)通〔2010〕4號）、《2010年2月份全國甲型H1N1流感防控工作情況》（衛(wèi)通〔2010〕5號）。世界衛(wèi)生組織主張快速有效地應(yīng)對預(yù)防接種異常反應(yīng)，否則會削弱公眾對疫苗的信心，最終對免疫覆蓋和患病率產(chǎn)生顯著影響?！?〕See WHO, Global Vaccine Safety, https://www.who.int/vaccine_safety/initiative/detection/AEFI/en/, last visit on Feb. 20, 2022.為此，主要國家均建立了預(yù)防接種異常反應(yīng)的補償制度，〔4〕有研究團(tuán)隊于2019年完成了對世界衛(wèi)生組織194個成員國的調(diào)查，確定其中有25個國家或地區(qū)施行了疫苗異常反應(yīng)補償制度。See Mungwira RG, Guillard C, Salda?a A, et al., Global Landscape Analysis of No-Fault Compensation Programmes for Vaccine Injuries: A Review and Survey of Implementing Countries, 5 Plos One 15 （2020）, https://doi.org/10.1371/journal.pone.0233334, last visit on Feb. 20, 2022.作為抵御疫苗損害風(fēng)險的安全網(wǎng)?！?〕世界衛(wèi)生組織疫苗安全全球咨詢委員會（GACVS）將疫苗異常反應(yīng)補償制度視為維系防疫計劃的重要措施，能夠為疫苗損害的補償提供明確的標(biāo)準(zhǔn)和渠道，提升補償?shù)某渥阈院凸浴ee WHO, Vaccine injury compensation programmes,https://www.who.int/vaccine_safety/committee/topics/pharmacovigilance/Dec_2018_VICPs/en/, last visit on Feb. 20, 2022.我國預(yù)防接種異常反應(yīng)補償制度始于2005年國務(wù)院頒布的《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》（國務(wù)院令第434號，以下簡稱《條例》）。鑒于幾次影響重大的疫苗事件，〔6〕我國此前多次暴發(fā)疫情安全事件，具有全國性影響的案例包括2006年山東和河北的糖丸事件、2010年山西疫苗事件、2014年深圳泰康乙肝疫苗事件。相對于疫苗事件造成的人身傷亡，公眾因此產(chǎn)生的恐慌心理影響更為普遍，如在乙肝疫苗事件中，“對疫苗不良反應(yīng)的恐懼被非理性地放大了，這有可能對乙肝防治工作帶來負(fù)面影響?！眳⒁婞S永明：《乙肝疫苗：被放大的恐懼》，http://www.infzm.com/content/97403，2022年2月14日訪問。學(xué)界對該制度進(jìn)行了多方面檢討，但仍有一些學(xué)理和實踐問題有待解決。

一、預(yù)防接種異常反應(yīng)補償制度存在的問題

學(xué)界對預(yù)防接種異常反應(yīng)補償制度的研究主要涉及補償責(zé)任的性質(zhì)、補償責(zé)任與民事過錯責(zé)任的銜接、補償標(biāo)準(zhǔn)和程序、制度走向等，總體上分歧大于共識。在立法層面，從國務(wù)院2016年修訂《條例》（國務(wù)院令第668號），到全國人大常委會2019年通過《中華人民共和國疫苗管理法》（以下簡稱《疫苗管理法》），疫苗異常反應(yīng)補償制度在相對較短的時間內(nèi)實現(xiàn)了若干改進(jìn)，客觀上回應(yīng)了一些學(xué)界反思。但即便如此，此項制度在體系構(gòu)建和學(xué)理闡釋上并未完全成型。

（一）《疫苗管理法》新規(guī)對行政法規(guī)和地方規(guī)章的重塑尚未完成

疫苗異常反應(yīng)補償制度采取的是“頂層設(shè)計+地方落實”的結(jié)構(gòu)。《疫苗管理法》出臺前的“頂層設(shè)計”是國務(wù)院《條例》，各省級政府制定補償辦法予以落實。由于2005年《條例》第46條僅規(guī)定了應(yīng)補償?shù)漠惓７磻?yīng)情形、一次性補償原則及第一、二類疫苗損害的補償主體，〔7〕《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》（2005）第46條規(guī)定，因預(yù)防接種異常反應(yīng)造成受種者死亡、嚴(yán)重殘疾或者器官組織損傷的，應(yīng)當(dāng)給予一次性補償。因接種第一類疫苗引起預(yù)防接種異常反應(yīng)需要對受種者予以補償?shù)模a償費用由省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門在預(yù)防接種工作經(jīng)費中安排。因接種第二類疫苗引起預(yù)防接種異常反應(yīng)需要對受種者予以補償?shù)?，補償費用由相關(guān)的疫苗生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)。國家鼓勵建立通過商業(yè)保險等形式對預(yù)防接種異常反應(yīng)受種者予以補償?shù)臋C制。遺留了較大的立法空間，未給予地方補償辦法充分的約束和指導(dǎo)，導(dǎo)致各地具體補償標(biāo)準(zhǔn)和程序差別過大，個別規(guī)定與補償?shù)淖谥疾环Ｓ袑W(xué)者研究了除新疆外的30個省級地方補償辦法，發(fā)現(xiàn)補償金額和給付時間的地方化問題突出，如上海、湖南、海南等地規(guī)定了醫(yī)療費、誤工費、殘疾生活補助費、殘疾用具費、死亡補償金等分項計算補償金額，但總額受限；北京、江西、廣西等地規(guī)定了分項計算而總額不受限；吉林、河北、江蘇等地規(guī)定了死亡和嚴(yán)重殘疾不分項計算；浙江、重慶、云南等地規(guī)定了全部不分項計算，僅設(shè)總額標(biāo)準(zhǔn)?！?〕參見馮玨：《民事責(zé)任體系與無過錯補償計劃的互動——以我國疫苗接種損害救濟體系建設(shè)為中心》，載《中外法學(xué)》2016年第6期，第1463-1464頁。補償給付時間亦不統(tǒng)一，“有的省份甚至為了自身工作的便利，限定接受補償申請的時間”，如湖南、河南?！?〕同上注，第1465頁。《湖南省預(yù)防接種異常反應(yīng)補償辦法（試行）》第17條規(guī)定，市級衛(wèi)生行政部門每季度最后一周前將本轄區(qū)申請補償?shù)念A(yù)防接種異常反應(yīng)材料進(jìn)行審核、匯總并加蓋公章后，與第16條規(guī)定的材料一起報省級衛(wèi)生行政部門?！逗幽鲜☆A(yù)防接種異常反應(yīng)補償辦法（試行）》第25條規(guī)定，市級衛(wèi)生行政部門分別于每年5月底、11月底前，將本轄區(qū)申請補償?shù)念A(yù)防接種異常反應(yīng)材料審核、匯總并加蓋公章后，與第24條規(guī)定的材料一起，分兩批集中報省級衛(wèi)生行政部門。

2019年《疫苗管理法》針對前述問題取消了“一次性補償”的規(guī)定，代之以“及時、便民、合理原則”，并將“補償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序”的立法層級提升到行政法規(guī)層面，〔10〕參見《疫苗管理法》第56條之規(guī)定。相當(dāng)于重構(gòu)了中央與地方的補償權(quán)配置，把補償立法的核心內(nèi)容收歸中央，收緊了地方立法的空間。盡管此項新規(guī)轉(zhuǎn)化為具體條文和執(zhí)行措施尚待時日，但無疑將重塑各地現(xiàn)行的預(yù)防接種異常反應(yīng)補償辦法，自上而下的體系建構(gòu)仍處于進(jìn)行時。

（二）民事責(zé)任體系與無過錯補償制度的銜接問題

預(yù)防接種異常反應(yīng)的補償是無過錯補償，《疫苗管理法》和《條例》均規(guī)定“相關(guān)各方均無過錯”。因疫苗質(zhì)量問題或接種不規(guī)范等過錯行為造成人身損害的，不屬于異常反應(yīng)，受種者應(yīng)通過民事責(zé)任體系獲得救濟。由此形成了基于“過錯”劃分的民事責(zé)任體系與國家無過錯補償制度之“二元并列”結(jié)構(gòu)。

有學(xué)者從“過錯+因果關(guān)系”的角度審視二者之間的互動關(guān)系，提出補償制度“以‘無過錯’作為反面實質(zhì)性要件，會不當(dāng)擴大除外責(zé)任的適用范圍”，帶來三方面的影響。首先，經(jīng)審批合格上市的疫苗難以證明存在過錯；其次，受種者的與有過失被無過錯補償制度所排除；最后，如果接種單位的過錯與受種者損害之間不存在因果關(guān)系，也會被國家補償制度排除?！?1〕參見馮玨：《民事責(zé)任體系與無過錯補償計劃的互動——以我國疫苗接種損害救濟體系建設(shè)為中心》，載《中外法學(xué)》2016年第6期，第1449-1455頁。這種判斷是基于《條例》對無過錯責(zé)任極為嚴(yán)格的限定，但《疫苗管理法》在“無過錯”原則的前提下對兩個體系的因果關(guān)系邊界作出了調(diào)整，在第56條第1款增加了“不能排除因果關(guān)系”的規(guī)定，擴大了補償適用的范圍，使受種者在“難以證明生產(chǎn)者過錯”及“接種者過錯與損害結(jié)果無關(guān)”的情況下也能夠獲得補償，從客觀上限縮了“不當(dāng)擴大的除外責(zé)任”?！?2〕在《疫苗管理法》出臺前，已有部分地方引入了“不能排除因果關(guān)系”的補償標(biāo)準(zhǔn)，如《重慶市預(yù)防接種異常反應(yīng)補償辦法（試行）》第19條規(guī)定“原則上按預(yù)防接種異常反應(yīng)處理”，《貴州省預(yù)防接種異常反應(yīng)補償辦法（試行）》第12條規(guī)定“補償相應(yīng)金額的20%”。亦有部分法院根據(jù)“不能排除因果關(guān)系”的鑒定結(jié)論支持補償訴求。如在“趙某1與遼寧成大生物股份有限公司、宜興市高塍鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛案”中，受種者接種狂犬疫苗后出現(xiàn)嘔吐、昏迷等癥狀，經(jīng)診斷為病毒性腦膜腦炎，急性散播性腦脊髓炎，消化道出血，鑒定結(jié)論為“本病例不能排除與狂犬病疫苗接種有關(guān)”。法院認(rèn)定該案為預(yù)防接種異常反應(yīng)導(dǎo)致受種者損害的案件，由于當(dāng)?shù)匮a償辦法并未規(guī)定“不能排除因果關(guān)系”的情形，所以法院依據(jù)“公平原則”判定生產(chǎn)者按照50%的比例承擔(dān)補償責(zé)任。本案屬于第二類疫苗致害案件，接種操作無過錯，且涉案疫苗為合格產(chǎn)品。如果按照嚴(yán)格的因果關(guān)系，那么“不能排除因果關(guān)系”的鑒定結(jié)論既不支持無過錯補償，也難以證明生產(chǎn)者存在過錯，受種者可能落入兩種救濟方式未能銜接的制度夾縫。法院依據(jù)鑒定結(jié)論實現(xiàn)了因果關(guān)系推定，雖然僅支持了部分補償，但也在一定程度上實現(xiàn)了救濟。參見江蘇省無錫市中級人民法院（2017）蘇02民終3806號民事判決書。

《疫苗管理法》將“不能排除因果關(guān)系”的基層實踐提升為頂層設(shè)計，民事責(zé)任體系與無過錯補償制度的銜接關(guān)系隨之發(fā)生了重要變化：無過錯補償制度的邊界將因“蓋然因果關(guān)系”而擴張，吸收“無因果關(guān)系的接種者過錯”和“潛在的生產(chǎn)者過錯”，統(tǒng)一遵循無過錯標(biāo)準(zhǔn)予以補償，由此填補了《條例》下因“除外責(zé)任擴大”導(dǎo)致的兩個體系的銜接空檔。但是，因果關(guān)系的邊界調(diào)整不能徹底解決體系銜接問題，較為突出的就是兩個體系給付標(biāo)準(zhǔn)的落差。雖然《疫苗管理法》已明確“不能排除因果關(guān)系”的補償標(biāo)準(zhǔn)與確定性異常反應(yīng)相一致，但現(xiàn)實問題是無過錯補償標(biāo)準(zhǔn)在整體上比民事賠償責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)低很多。在一起案例中，民事賠償給付136萬元，無過錯補償制度給付25萬元?！?3〕參見馮玨：《民事責(zé)任體系與無過錯補償計劃的互動——以我國疫苗接種損害救濟體系建設(shè)為中心》，載《中外法學(xué)》2016年第6期，第1461頁。如果兩個體系的救濟能力相差如此懸殊，二者勢必難以僅通過因果關(guān)系的擴張而實現(xiàn)有效銜接。受種者一方基于經(jīng)濟理性會背離無過錯補償制度，可能將“不能排除因果關(guān)系”的鑒定結(jié)論作為證明生產(chǎn)者（疫苗上市許可持有人）存在過錯的證據(jù)，從而將案件推向醫(yī)療事故糾紛，導(dǎo)致再次陷入證明過錯的窠臼，消減制度進(jìn)步的成果。〔14〕補償金額的不充分與地域懸殊必將極大地抑制補償計劃救濟功能的發(fā)揮，使國家設(shè)立無過錯補償計劃的價值立場和政策目標(biāo)無法實現(xiàn)，受種者也會更傾向于從民事責(zé)任體系中獲得救濟。同上注，第1477頁。

（三）無過錯補償?shù)呢?zé)任性質(zhì)和改革取向存在較大學(xué)理分歧

有學(xué)者主張，預(yù)防接種是國家強制行為，國家直接補償是社會保障?！?5〕參見劉洪華：《我國疫苗傷害救濟的路徑選擇和制度構(gòu)想》，載《法學(xué)評論》2015年第1期，第140頁。有學(xué)者提出，社會補償雖為社會保障之一種，但與其他社會保障制度存在重要區(qū)別，社會補償權(quán)的實質(zhì)是實現(xiàn)平等權(quán)，“目標(biāo)是恢復(fù)作為消極權(quán)利的原權(quán)利”。〔16〕婁宇：《論社會補償權(quán)》，載《法學(xué)》2021年第2期，第99頁。也有學(xué)者認(rèn)為，補償不是社會保障性質(zhì)，而是國家或政府對合法行為所致?lián)p害的行政救濟，“因社會影響重大，政府作為實施者對異常損害予以合理補償。生產(chǎn)者基于其受益對風(fēng)險損害予以合理補償?！薄?7〕劉士國：《突發(fā)事件的損失救助、補償和賠償研究》，載《中國法學(xué)》2012年第2期，第72-73頁。在補償責(zé)任的學(xué)理闡釋上，有學(xué)者認(rèn)為疫苗異常反應(yīng)補償屬于“公益犧牲補償”，依據(jù)德國法上的“公益犧牲補償請求權(quán)”（Aufopferungsanspruch），專門針對人民非財產(chǎn)性權(quán)利受損的情形，并且區(qū)別于“衡平補償”（Billigkeitsausgleich）或曰“社會補償”（soziale Entsch?digung）?！?8〕參見王鍇：《我國國家公法責(zé)任體系的構(gòu)建》，載《清華法學(xué)》2015年第3期，第31頁。另有學(xué)者提出，強制預(yù)防接種補償是“公法上的危險責(zé)任”（die?あentlich-rechtliche Gef?rdungshaftung），“能避免公益犧牲補償說的空洞”。〔19〕伏創(chuàng)宇：《強制預(yù)防接種補償責(zé)任的性質(zhì)與構(gòu)成》，載《中國法學(xué)》2017年第4期，第147頁。

鑒于制度尚未定型，學(xué)界形成了兩種相異的改革取向：主流意見是強化補償功能，但在實施方案上存有分歧。部分學(xué)者提出“基于損害結(jié)果的國家責(zé)任”，主張從過錯責(zé)任轉(zhuǎn)向結(jié)果責(zé)任，即只要發(fā)生了疫苗異常反應(yīng)就予以補償，不考慮是否存在過錯?！?0〕不論原因行為是合法還是違法，也不論行為人是否具有故意或者過失，只要作為行政活動的結(jié)果所產(chǎn)生的損害為一般社會觀念所不允許，那么國家或公共團(tuán)體就必須承擔(dān)補償責(zé)任。參見張新宇：《預(yù)防接種致害國家責(zé)任體系的完善》，載《法學(xué)》2019年第8期，第100頁。這一思路契合了社會保障的定位，有學(xué)者主張“社會補償制度的核心是行政給付”，社會補償?shù)闹黧w是政府或其授權(quán)組織機構(gòu)?！?1〕參見林嘉、張韻：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會補償制度的構(gòu)建》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2020年第5期，第119頁。另有學(xué)者提出“補償?shù)幕鹬聘母铩?，參考美國疫苗損害補償計劃（VICP），借由基金將補償責(zé)任從國家責(zé)任體系中拆分出來，通過疫苗特別稅來強化補償?shù)呢攧?wù)基礎(chǔ)，以實現(xiàn)降低門檻、提高待遇的目標(biāo)?！?2〕參見馮玨：《民事責(zé)任體系與無過錯補償計劃的互動——以我國疫苗接種損害救濟體系建設(shè)為中心》，載《中外法學(xué)》2016年第6期，第1477頁；劉洪華：《我國疫苗傷害救濟的路徑選擇和制度構(gòu)想》，載《法學(xué)評論》2015年第1期，第142頁。此外，相對較少的意見是強調(diào)行政補償責(zé)任的補充功能，“有必要在制度上鼓勵‘先民事、后行政’以及‘先行政賠償、后行政補償’的救濟方式。”〔23〕伏創(chuàng)宇：《強制預(yù)防接種補償責(zé)任的性質(zhì)與構(gòu)成》，載《中國法學(xué)》2017年第4期，第155頁。

（四）財政補償轉(zhuǎn)向保險補償?shù)脑圏c及其局限性

在學(xué)界討論強化政府對疫苗損害的社會保障或行政救濟的同時，實務(wù)層面已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的政府補償責(zé)任保險化傾向，即政府通過購買商業(yè)保險將原本由財政負(fù)擔(dān)的疫苗損害補償責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楸ｋU公司承擔(dān)的理賠責(zé)任。早在2014年，衛(wèi)計委牽頭的八部門《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)防接種異常反應(yīng)處置工作的指導(dǎo)意見》（國衛(wèi)疾控發(fā)〔2014〕19號）就提出“鼓勵和推進(jìn)地方通過商業(yè)保險解決預(yù)防接種異常反應(yīng)補償問題”。自2016年起，衛(wèi)計委在地方開展了預(yù)防接種異常反應(yīng)補償保險試點，同時國務(wù)院在《條例》第46條修訂中明確了“國家鼓勵建立通過商業(yè)保險等形式對預(yù)防接種異常反應(yīng)受種者予以補償?shù)臋C制”。各地試點的核心均是將疫苗異常反應(yīng)的補償機制由“財政補償”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨ｋU補償”。江蘇試點只針對第一類疫苗異常反應(yīng)，依據(jù)《關(guān)于改革完善預(yù)防接種異常反應(yīng)補償機制的通知》（蘇衛(wèi)疾控〔2016〕2號），省級財政通過政府采購，由商業(yè)保險公司承辦疫苗異常反應(yīng)補償保險。在發(fā)生異常反應(yīng)后，受種者持鑒定結(jié)論等材料向保險公司主張理賠，保險公司按現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)予以一次性補償。廣東試點將保險分為基礎(chǔ)保險和補充保險，其中基礎(chǔ)保險對應(yīng)第一、二類疫苗補償?shù)恼?zé)任和企業(yè)責(zé)任，《廣東省預(yù)防接種異常反應(yīng)補償保險實施方案》（粵衛(wèi)規(guī)〔2018〕3號）規(guī)定“基礎(chǔ)保險為政府統(tǒng)一購買及疫苗企業(yè)自愿購買的商業(yè)保險”。此外，補充保險是“受種方、接種單位等根據(jù)需要，自愿、自費選擇購買的商業(yè)保險”，以便提高補償額度。

政府對第一類疫苗的補償責(zé)任保險化的主要優(yōu)點是補償程序不再受政府財政制度的限制，受種人可更為便捷地獲得補償。但就目前試點經(jīng)驗而言，“財政補償”轉(zhuǎn)向“保險補償”帶來的改進(jìn)效果基本是操作層面的，且主要是針對政府補償?shù)牟僮?，既沒有解決無過錯補償與民事賠償?shù)慕o付標(biāo)準(zhǔn)落差，也未能將第二類疫苗損害補償?shù)钠髽I(yè)責(zé)任社會化。在國家醫(yī)保局2020年10月發(fā)布的《疫苗責(zé)任強制保險管理辦法》中，疫苗責(zé)任被限定為疫苗質(zhì)量問題導(dǎo)致的賠償責(zé)任，明確排除了預(yù)防接種異常反應(yīng)。此外，基于商業(yè)保險的運行機制，保險化后的補償方式依舊是“一次性給付”，幾乎不可能形成“長期給付”，〔24〕世界范圍內(nèi)以商業(yè)保險補償疫苗異常反應(yīng)的國家僅有芬蘭和瑞典，補償方式均為一次性給付，并且補償依據(jù)是民事侵權(quán)責(zé)任法。See Mungwira RG, Guillard C, Salda?a A, et al. Global Landscape Analysis of No-Fault Compensation Programmes for Vaccine Injuries: A Review and Survey of Implementing Countries, 5 Plos One 15 （2020）, p.6-8, https://doi.org/10.1371/journal.pone.0233334, last visit on Feb. 19, 2022.這與《疫苗管理法》新確立的補償原則存在沖突?？梢?，當(dāng)前的保險試點只是在原有補償機制上打補丁，雖有裨益，但無法解決根本性問題。

二、預(yù)防接種異常反應(yīng)補償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)

為什么應(yīng)當(dāng)對預(yù)防接種異常反應(yīng)予以補償？各國補償理論建構(gòu)的背景都是非國家責(zé)任，其中德國、日本采取了受種者自擔(dān)風(fēng)險的立場，美國采取了民事訴訟的救濟方式。德國自1807年巴伐利亞州推行天花疫苗強制接種（obligatorische Impfung）開始，到1874年制定的《預(yù)防接種法》（Impfgesetz）確立了“接種義務(wù)”（Impfpflicht），均未規(guī)定疫苗損害的補償，直至1961年的《聯(lián)邦傳染病防治法》（BSeuchG）才建立了疫苗接種損害補償制度?！?5〕Vgl. Peter Schiwy, Impfung und Aufopferungsentsch?digung, 1. Aufl. Duncker & Humblot, 1974, S. 10 あ.日本1875年《種豆醫(yī)規(guī)則》引入了強制接種義務(wù)，在1946～1947年發(fā)生的近百起疫苗損害事故中，厚生省排除了接種過失和疫苗質(zhì)量問題，認(rèn)定損害的原因為“特異體質(zhì)”，即個人體質(zhì)所導(dǎo)致，與疫苗接種沒有因果關(guān)系，不能給予行政救濟。1948年制定的《預(yù)防接種法》延續(xù)了強制接種義務(wù)與特異體質(zhì)論，未規(guī)定損害救濟制度，直到1976年修訂《預(yù)防接種法》，才正式建立了疫苗接種損害的無過錯補償制度?！?6〕參見杜儀方：《日本預(yù)防接種行政與國家責(zé)任之變遷》，載《行政法學(xué)研究》2014年第3期，第23-29頁。美國雖然在聯(lián)邦層面沒有疫苗強制接種的立法，但是馬薩諸塞州自1855年起即要求兒童必須接種天花疫苗才能入學(xué)，〔27〕See Hodge JG, Gostin LO, School Vaccination Requirements: Historical, Social, and Legal Perspectives, 90 Kentucky Law Journal 851 （2002）.到1980年幾乎所有州都要求兒童入學(xué)、入托前需接種相關(guān)疫苗，〔28〕See Lois A. Weithorn, Dorit Rubinstein Reiss, Legal Approaches to Promoting Parental Compliance with Childhood Immunization Recommendations, 14 Human Vaccines & Immunotherapeutics1611 （2018）.而美國《國家兒童疫苗損害法》是1986年才出臺的，在此之前的疫苗接種損害只能通過民事侵權(quán)訴訟，國家未提供其他救濟途徑?！?9〕See Hensen R. Inoculated Against Recovery: A Comparative Analysis of Vaccine Injury Compensation in the United States and Great Britain, 15 Tulsa Journal of Comparative and International Law 63 （2007）.由此可見，各國對疫苗接種損害的事實認(rèn)定基本無差別，但發(fā)展出不同的理論以闡釋補償?shù)暮侠硇?，進(jìn)而構(gòu)建不同的制度形態(tài)。

（一）特別犧牲法理及其源流

德國對預(yù)防接種異常反應(yīng)的解釋基于“特別犧牲法理”。作為公益犧牲（Aufopferung）的擴大解釋，特別犧牲（Sonderopfer）意指“構(gòu)成特別負(fù)擔(dān)的公益犧牲”。在我國，學(xué)界對德國公益犧牲理論的闡釋不盡周延，尤其表現(xiàn)在公益犧牲與特別犧牲的關(guān)系上。如有觀點認(rèn)為，征收征用補償系針對財產(chǎn)權(quán)損失，而其他權(quán)利的損失補償依據(jù)公益犧牲補償請求權(quán)，二者的基礎(chǔ)都是特別犧牲?！?0〕參見王鍇：《我國國家公法責(zé)任體系的構(gòu)建》，載《清華法學(xué)》2015年第3期，第31頁。實際上，德國公益犧牲理論的起點是國家針對財產(chǎn)權(quán)的征收征用行為，其后經(jīng)擴大解釋產(chǎn)生了特別犧牲，并逐步拓展到人身權(quán)損害領(lǐng)域。

早在1794年，《普魯士普通邦法》第74、75條就規(guī)定了當(dāng)個人權(quán)利與公共利益沖突時，個人應(yīng)當(dāng)容忍由此造成的侵害，但有權(quán)請求國家補償其損失。個人合法利益因國家實施的公益性、非過錯行政行為而受到的損害就構(gòu)成“公益犧牲”?！?1〕Vgl. W. Schmidt, Die Aufopferung verm?genswerter Rechte, NJW 1999, S. 2847.這一法律原則被學(xué)界闡釋為“容忍及補償”（dulde und liquidiere），〔32〕Vgl. Joachim Lege, System des deutschen Staatshaftungsrechts, Juristische Arbeitsbl?tter, 2016, S. 85 f.有效地支持了政府基于修建基礎(chǔ)設(shè)施等公益理由征收土地的行為，據(jù)此形成的通說認(rèn)為公益犧牲補償僅適用于財產(chǎn)損害，1831年的內(nèi)閣通令（allgemeine Kabinettsordre）明確將補償對象限定為私有財產(chǎn)?！?3〕Vgl. Peter Schiwy, Impfung und Aufopferungsentsch?digung, 1. Aufl. Duncker & Humblot, 1974, S. 29.帝國法院亦在判例法中支持了這一立場?！?4〕Vgl. RGZ 72, 85 （88）; 103, 426; 122, 301; 144, 325 （333）.此后，第74、75條被《魏瑪憲法》第153條和《德國基本法》第14條所承繼，后兩者均規(guī)定了征收征用財產(chǎn)權(quán)的公益犧牲補償權(quán)。然而，除了政府直接實施的征收征用行為外，還有公權(quán)行為對個人財產(chǎn)利益間接造成的損害，典型例證是政府修路使公眾無法進(jìn)入路邊店鋪而造成的店鋪營業(yè)損失。德國學(xué)理將政府行為直接侵害稱為“法律行為”（Rechtsakte）造成的“狹義的公益犧牲”，將政府行為間接侵害稱為“事實行為”（Realakte）造成的“財產(chǎn)權(quán)特別負(fù)擔(dān)”，該負(fù)擔(dān)超出了財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)（Sozialbindung）的一般限度，卻因不是法律行為直接損害而使財產(chǎn)權(quán)人無法獲得補償。為了填補這一法律空白，德國學(xué)理形成了“廣義的公益犧牲”或稱“公益犧牲理念”（Aufopferungsgedanke）。特別犧牲正是在該理念下孕育而生，或者說是公益犧牲擴大化的產(chǎn)物?！?5〕Vgl. Fritz Ossenbühl, Matthias Cornils, 6. Aufl. Staatshaftungsrecht, C. H. Beck, 2013, S. 270 f.

特別犧牲法理進(jìn)入法律體系是基于德國聯(lián)邦法院的判例法。在1952年的“難民安置案”中，政府暫時征用閑置土地和房屋用以安置難民，法院認(rèn)為該行為雖然出于公共利益目的，但是連帶侵害了周邊房屋所有人的財產(chǎn)權(quán)利，已超出財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)，構(gòu)成特別犧牲。〔36〕Vgl. BGH, 10.06.1952 - GSZ 2/52.正式將特別犧牲法理適用于疫苗接種人身損害的是1953年德國聯(lián)邦最高法院審理的第一起“疫苗損害索賠案”。此案原告稱1930年在其一歲時，根據(jù)1874年《預(yù)防接種法》接種了天花疫苗。此次接種引發(fā)原告腦炎，使其健康受到嚴(yán)重?fù)p害，導(dǎo)致永久性體弱。故此，他主張獲得全面的補償。德國上訴法院認(rèn)為，公益犧牲只適用于財產(chǎn)權(quán)受到侵犯的情形，疫苗受種者不構(gòu)成公益犧牲意義上的受害者。然而，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，《德國基本法》之所以強調(diào)征收征用行為導(dǎo)致的公益犧牲，是因為公權(quán)力對個人領(lǐng)域的侵犯一般是針對財產(chǎn)權(quán)。但是，沒有任何跡象表明，《德國基本法》意圖否認(rèn)其他公權(quán)力干預(yù)情況下的政府補償義務(wù)?！镀蒸斒科胀ò罘ā返?4、75條在長期的司法實踐中已經(jīng)成為慣例法，其中蘊含的補償法理應(yīng)結(jié)合《德國基本法》第2條關(guān)于“人之生命與身體基本權(quán)利”來理解，故應(yīng)突破帝國時期內(nèi)閣通令和判例法對補償對象施加的限制，個人因接種疫苗造成的健康損害同樣是“為了公共利益而被迫作出的一種特別犧牲”，應(yīng)根據(jù)“平等原則”予以補償?！?7〕Vgl. BGH, 19.02.1953 - III ZR 208/51.此案的意義在于聯(lián)邦最高法院打破了補償責(zé)任的限制條件，從以往僅針對征收征用財產(chǎn)損失的“公益犧牲”發(fā)展出針對人之生命和健康損害的“特別犧牲”，彌補了國家無過錯行為導(dǎo)致人身損害的救濟空白。該案中提出的“特別犧牲”與平等原則的關(guān)系在1957年的“梅毒強制治療案”中得到了深化，〔38〕該案原告因患有梅毒，被依法接受強制治療。醫(yī)院合規(guī)使用“新胂凡納明”進(jìn)行治療，卻致其癱瘓。原告主張依據(jù)“特別犧牲”法理獲得補償。法院認(rèn)為，政府追求社會利益的過程中采用強制手段，對個人生命、健康、身體造成的損害超出了法律所預(yù)設(shè)的個人承擔(dān)限度，該損害相對于其他人是“不平等的”，是施加在受害者身上的“特別負(fù)擔(dān)”，政府應(yīng)基于衡平原則予以補償。Vgl. BGH,26.09.1957 - III ZR 190/56.通過此案，法院明確了平等原則在特別犧牲概念構(gòu)成中的定位。

綜上可知，“疫苗損害索賠案”提及了平等原則，但未強調(diào)平等原則對特別犧牲的界定意義。而基于“梅毒強制治療案”，平等原則成了判斷某一“犧牲”特別與否的內(nèi)在要件，亦成為確定補償標(biāo)準(zhǔn)的基本依據(jù)。

（二）疫苗損害特別犧牲的構(gòu)成要件

1.公權(quán)行為是損害之起因

從狹義的公益犧牲到特別犧牲，公權(quán)行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系從直接相關(guān)發(fā)展到間接相關(guān)。就疫苗接種而言，德國早期規(guī)定的是“強制接種”（obligatorische Impfung），個人違反接種義務(wù)將被處以罰款，此后強制性減弱為“接種義務(wù)”（Impfpflicht），“未接種天花疫苗而感染者，且危及他人時應(yīng)受到處罰”?！?9〕Peter Schiwy, Impfung und Aufopferungsentsch?digung, 1. Aufl. Duncker & Humblot, 1974, S. 29.在此情況下，公權(quán)行為的強制性是具體的，直接構(gòu)成了疫苗接種損害的起因，個人不存在選擇的可能。然而，德國自1983年取消水痘疫苗接種義務(wù)后，已無法律上的強制性。因此，德國學(xué)理將公權(quán)行為的強制性抽象為“國家策動”（staatlicher Veranlassung）的概念，即國家對其策動的行為負(fù)有擔(dān)保義務(wù)，“那些因為法律規(guī)范或機關(guān)推薦之預(yù)防注射，從而遭受超過正常注射反應(yīng)之損害者，也將受到補償，這同樣從國家策動所生責(zé)任而得以合理化。”〔40〕［德］艾伯哈特·艾亨霍夫：《德國社會法》，李玉君等譯，新學(xué)林出版股份有限公司2019年版，第309-310頁。

據(jù)此，公權(quán)行為作為疫苗接種損害的起因，已不要求以接種義務(wù)為前提，法律或相關(guān)機關(guān)推薦疫苗的行為構(gòu)成國家策動，由此形成“個人對政府權(quán)威的信賴”?！?1〕BSG, 20.07.2005 - B 9a/9 VJ 2/04 R.疫苗接種損害發(fā)生在此條件下，公權(quán)策動行為構(gòu)成特別犧牲的起因。

2. 非財產(chǎn)性權(quán)利遭受損害

為了盡可能地涵蓋疫苗接種可能對人體造成的損害情形，特別犧牲的客體根據(jù)《德國基本法》第2條第2款界定為“非財產(chǎn)性權(quán)利”，包括生命、健康、身體完整性及行動自由。德國學(xué)者認(rèn)為，上述非財產(chǎn)性權(quán)利是先于法律秩序而存在的人之基本權(quán)利，難以如財產(chǎn)權(quán)一樣進(jìn)行概念分割，也無必要在法律上進(jìn)行細(xì)分。因疫苗接種造成的損害補償，不是《德國基本法》第14條財產(chǎn)權(quán)損害的法律效果，而是非財產(chǎn)價值的私權(quán)領(lǐng)域，屬于特殊的公益犧牲請求權(quán)?！?2〕Vgl. Hartmut Maurer, Christian Waldhoあ, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl. C. H. Beck, 2017, § 28 Rn. 2.就疫苗接種造成的異常反應(yīng)而言，限于科學(xué)認(rèn)知不宜用列舉方法，應(yīng)以“非財產(chǎn)性權(quán)利”的表述進(jìn)行領(lǐng)域劃定，以保持法律對疫苗異常反應(yīng)的彈性，不遺漏可能發(fā)生的人身損害情形。據(jù)此，特別犧牲客體的非財產(chǎn)性擴張了補償?shù)姆秶?，尤其是吸納了服務(wù)性的照顧補償。

3. 損害之發(fā)生是為了增進(jìn)公共利益

從公益犧牲到特別犧牲的概念演進(jìn)中，一脈相承的是犧牲的公益性，即減損個人利益以增進(jìn)社會公共利益，或者說以個人損失換取的成果由社會共同體共享。應(yīng)當(dāng)區(qū)分的是，針對財產(chǎn)權(quán)利的公益犧牲存在明確的公權(quán)行為侵害性，如政府征收征用私人財產(chǎn)，個人利益與公共利益的沖突是顯而易見的。而針對非財產(chǎn)權(quán)利的特別犧牲一般不存在公權(quán)行為的侵害性，不管是藥物還是疫苗，均在已有科學(xué)條件下驗證了安全性，政府為了促進(jìn)公共衛(wèi)生須盡最大可能避免發(fā)生人身損害。在疾病治療和疫苗接種中，個人是直接受益者，那么該如何判斷其損害是否增進(jìn)了公共利益？德國在仍規(guī)定接種義務(wù)或特定疾病強制治療時，將法律強制等同于公共利益，正如“梅毒強制治療案”所顯示的，治療雖有利于患者個人，但其接受強制治療的法定義務(wù)是將公共利益強加于她?！?3〕Vgl. Fritz Ossenbühl, Matthias Cornils, 6. Aufl. Staatshaftungsrecht, C. H. Beck, 2013, S. 135.而隨著此類強制義務(wù)被取消，公共利益識別的主要標(biāo)準(zhǔn)與公權(quán)行為相結(jié)合，是否存在“國家策動”成為考察重點，內(nèi)在邏輯是國家策動在最低限度上也會對個人形成精神強制，該強制必然是出于公共利益之目的，這實際上又回到了公權(quán)行為的起因要件上，公權(quán)行為與公共利益成了一個要件的兩種說法。

4. 該損害的嚴(yán)重性違背平等原則

平等原則旨在解釋個人利益與公共利益相沖突情形下個人的容忍限度，并在損害發(fā)生后衍生出補償?shù)暮馄焦δ?。在狹義的公益犧牲概念下，平等原則對應(yīng)的是財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)，這是個人須容忍的限度。而對于疫苗接種損害，社會成員平等地負(fù)有容忍義務(wù)，須承擔(dān)常見、輕微的一般接種反應(yīng)，如皮疹、短時發(fā)熱等。法律基于平等原則設(shè)定了個人承擔(dān)損害限度的預(yù)期，超出此限度的嚴(yán)重?fù)p害體現(xiàn)了犧牲的特殊性，實質(zhì)是國家代表社會共同體要求受害者承擔(dān)了超出一般人所容忍的損害，此損害是受害者不能預(yù)期、不愿承擔(dān)、無力承擔(dān)的，造成了社會共同體成員之間事實上的不平等。例如，在“疫苗損害索賠案”中，德國上訴法院主張，疫苗損害應(yīng)理解為受害者為了追求更高價值的目標(biāo)而有意識地接受不利條件，不能予以補償。德國聯(lián)邦最高法院針對此觀點引用了《德國基本法》第3條的平等原則，指出對于特定受害者而言，疫苗損害是一種強制性的、超出一般人的特殊社會義務(wù)，拒絕補償無異于再次違反平等原則，相當(dāng)于要求受害者再次為社會共同體作出犧牲?！?4〕Vgl. BGH, 26.09.1957 - III ZR 190/56.

在新冠肺炎疫苗面世后，德國Paul-Ehrlich-Institut （PEI）作為聯(lián)邦疫苗管理機構(gòu)已批準(zhǔn)了四款疫苗并向公眾推薦接種，〔45〕Vgl. Paul-Ehrlich-Institut, https://www.pei.de/DE/newsroom/dossier/coronavirus/coronavirus-node.html;jsessionid=434F96746 AAD96CE0874FA8F1AAA61DF.intranet222. （abgerufen am 20. Februar 2022）.由此構(gòu)成了“國家策動”的預(yù)防接種。德國聯(lián)邦衛(wèi)生部已經(jīng)表明，疫苗接種是自愿的，接種異常反應(yīng)適用社會補償?shù)南嚓P(guān)法律（sozialen Entsch?digungsrechts）?！?6〕Vgl. Bundesministerium für Gesundheit, https://www.zusammengegencorona.de/impfen/logistik-und-recht/rechtliche-fragen/.（abgerufen am 20. Februar 2022）.

（三）非特別犧牲的國家結(jié)果責(zé)任及其形態(tài)

相對于特別犧牲法理精密的邏輯演進(jìn)，日本和美國在一定程度上回避了對疫苗接種異常反應(yīng)本質(zhì)的闡釋，轉(zhuǎn)向更為實用的補償效果，形成了“非特別犧牲的結(jié)果責(zé)任”。就損害結(jié)果的責(zé)任承擔(dān)方式而言，日本是公共財政對疫苗造成的個體損害結(jié)果承擔(dān)補償責(zé)任，美國是法定專項基金承擔(dān)補償責(zé)任。

1. 日本建構(gòu)特別犧牲法理失敗而轉(zhuǎn)向國家承擔(dān)的結(jié)果責(zé)任

日本曾嘗試按照德國特別犧牲法理的推進(jìn)路徑，在實體法尚未作出規(guī)定時通過判例法確立國家對疫苗異常反應(yīng)的補償責(zé)任，但未能成功。這一路徑的起點是日本法關(guān)于國家補償責(zé)任的規(guī)定，《日本國憲法》第29條第3款將國家補償?shù)膶ο笙薅橐蚬媚康脑斐傻乃接胸敭a(chǎn)損害，不包括生命、健康等非財產(chǎn)性權(quán)利。此項規(guī)定與《德國基本法》第14條基本相同，是公益犧牲補償?shù)囊罁?jù)。

在標(biāo)志性的“疫苗接種事故集體訴訟案”中，日本法院幾乎是仿照德國法院的論證邏輯，嘗試在判例法中對公益犧牲作出擴大解釋，以便將國家補償責(zé)任延伸至非財產(chǎn)權(quán)損害領(lǐng)域。日本地方政府根據(jù)1948年《預(yù)防接種法》進(jìn)行強制或推薦疫苗接種，包括百日咳、腦炎、脊髓灰質(zhì)炎等疫苗。但疫苗接種導(dǎo)致多起受種者死亡或傷殘事件，62位原告于1973年向政府發(fā)起集體訴訟，要求政府承擔(dān)責(zé)任?！?7〕參見杜儀方：《日本預(yù)防接種行政與國家責(zé)任之變遷》，載《行政法學(xué)研究》2014年第3期，第29頁。東京地方法院借助此案全面論述了特別犧牲法理，并試圖通過對《日本國憲法》第29條第3款的類推適用，確立疫苗接種損害的國家補償責(zé)任。此案判決的表述幾乎是照搬了德國1953年的“疫苗損害索賠案”。首先，國家為公共利益實施強制行為，其中政府推薦疫苗亦具有心理強制的效果。其次，兒童及其父母承擔(dān)了超出一般接種反應(yīng)的損害和痛苦，這是為公共利益作出的特別犧牲，應(yīng)由全體人民共同負(fù)擔(dān)。最后，從憲法相關(guān)條文的目的來看，沒有任何理由認(rèn)為，財產(chǎn)犧牲可獲得補償，而生命或身體犧牲不能獲得補償。因此，應(yīng)類推適用第29條第3款，對疫苗接種造成的生命和身體損害予以補償。〔48〕東京地裁1984年5月18日判決，判例タイムズ527號165頁參照。二審中，東京高等法院沒有支持這一見解，否定了疫苗損害的特別犧牲法理，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展出了國家結(jié)果責(zé)任，其要點包括《日本國憲法》第29條第3款所針對的財產(chǎn)權(quán)與生命身體有根本區(qū)別，不能類推適用；人的生命身體不能成為犧牲的對象，既然存在疫苗造成人身損害的可能性，國家推行強制疫苗接種就是違憲的；因強制接種違憲，所有疫苗損害事件均歸因于政府行為違法，發(fā)生的是國家賠償責(zé)任，而不是補償責(zé)任?！?9〕東京高裁1992年12月18日判決，判例タイムズ807號78頁。

以此判決為契機，日本學(xué)界對強制接種的法理展開了討論，最終促成了《預(yù)防接種法》的修改，取消了疫苗接種的義務(wù)性要求，轉(zhuǎn)向個人自愿接種?！?0〕參見杜儀方：《日本預(yù)防接種行政與國家責(zé)任之變遷》，載《行政法學(xué)研究》2014年第3期，第30-31頁。國家對免費提供的“常規(guī)接種”（定期の予防接種）和“臨時接種”（臨時の予防接種）造成的損害予以補償，無須考慮接種過程是否存在過錯，僅以人身損害結(jié)果為依據(jù)?！?1〕參見杜儀方：《“惡魔抽簽”的賠償與補償——日本預(yù)防接種損害中的國家責(zé)任》，載《法學(xué)家》2011年第1期，第161頁。日本學(xué)者認(rèn)為，預(yù)防接種的國家誘因行為不宜作合法或非法的評價?！?2〕尾崎孝良「無過失補償?shù)趣蜓菠肱欣齽酉颏碎vする調(diào)査研」日醫(yī)総研5號（2005年）93 頁參照。

由此看出德國特別犧牲法理與日本國家結(jié)果責(zé)任的根本區(qū)別，即公權(quán)行為與損害結(jié)果之間的關(guān)系，德國強調(diào)“提供給付之國家并未使?fàn)奚呤艿綋p害，其給付義務(wù)毋寧系基于，其促成損害的產(chǎn)生”?！?3〕［德］艾伯哈特·艾亨霍夫：《德國社會法》，李玉君等譯，新學(xué)林出版股份有限公司2019年版，第309頁。而日本認(rèn)為國家直接造成了受種者損害，因此無論公權(quán)行為是否合法，只要發(fā)生了損害結(jié)果，國家均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，至于該責(zé)任是賠償責(zé)任還是補償責(zé)任并不重要。在此差異下，日本政府批準(zhǔn)新冠肺炎疫苗后，厚生勞動省已經(jīng)明確，接種新冠肺炎疫苗所致健康損害的，根據(jù)《預(yù)防接種法》予以補償，救濟標(biāo)準(zhǔn)按照常規(guī)接種項目中主要針對兒童的A類疫苗執(zhí)行?！?4〕厚生労働省·副反応による健康被害が起きた場合の補償はどうなっていますか，https://www.cov19-vaccine.mhlw.go.jp/qa/0003.html, 2022年2月20日訪問。

2. 美國補償模式的法理基礎(chǔ)

美國補償模式的法理基礎(chǔ)是通過基金制分配疫苗損害風(fēng)險與補償成本，包括兩個方面：一是針對常規(guī)疫苗損害的“國家疫苗損害補償計劃”（National Vaccine Injury Compensation Program, VICP）；二是針對緊急狀況的“對策損害補償計劃”（Countermeasures Injury Compensation Program, CICP），新冠肺炎疫苗接種異常反應(yīng)的補償即屬于此類。

（1）補償基金的設(shè)置是疫苗常規(guī)風(fēng)險與緊急風(fēng)險并行

“國家疫苗損害補償計劃”是美國根據(jù)1986年《國家兒童疫苗損害法》設(shè)立的，以信托基金形式運營，主要資金來源是政府向免疫計劃內(nèi)的疫苗征收每劑75美分的消費稅?！?5〕See Richard F. Edlich, Dana M Olson, et al., Update on the National Vaccine Injury Compensation Program, 33 Journal of Emergency Medicine 200 （2007）.該制度的起因是民事訴訟造成的社會成本過高。20世紀(jì)80年代，白喉、破傷風(fēng)、百日咳疫苗導(dǎo)致的兒童死亡事件大幅度增加，引發(fā)了多起民事訴訟。疫苗生產(chǎn)者為了參與訴訟和維持責(zé)任保險付出了高額成本，如在“Johnson v. American Cyanamid案”中，陪審團(tuán)判決生產(chǎn)者給付一千萬美元的賠償金，其中八百萬是懲罰性賠償。〔56〕See Johnson v. American Cyanamid, 239 Kan. 279 （1986）.一家疫苗生產(chǎn)者在1984年停產(chǎn)后，其他生產(chǎn)者也威脅停產(chǎn)，造成了公眾對疫苗短缺、免疫缺失和疾病暴發(fā)的恐慌?！?7〕See Anna L. Jacobs, Liability and Maternal Immunization: In utero Injury Claims in the VICP, 207 American Journal of Obstetrics & Gynecology 63 （2012）.在此背景下，美國出臺了疫苗損害補償計劃，以確保疫苗供應(yīng)足夠、疫苗成本穩(wěn)定，并為疫苗受害者提供了高效、便捷的補償途徑。〔58〕See Katherine M. Cook, Geoあrey Evans, The National Vaccine Injury Compensation Program, 127 （Supplement 1） Pediatrics 75（2011）.

“對策損害補償計劃”是美國根據(jù)2005年《公共準(zhǔn)備與應(yīng)急防備法》（Public Readiness and Emergency Preparedness Act）設(shè)立的，針對嚴(yán)重傳染疾病或安全威脅情況下，因使用疫苗、藥物或相關(guān)設(shè)備造成的人身損害，列舉情況包括埃博拉病毒、寨卡病毒、神經(jīng)毒劑等，新冠病毒于2020年2月被納入其中?！?9〕See HHS, Countermeasures Injury Compensation Program （CICP） , https://www.hrsa.gov/cicp/, last visit on Feb.18, 2022.此類病毒的疫苗尚不成熟，無法達(dá)到常規(guī)疫苗的風(fēng)險控制程度，不在“國家疫苗損害補償計劃”的疫苗目錄中。為此，美國在常規(guī)疫苗補償計劃之外新設(shè)了此項補償計劃，旨在填補原有補償制度之空白。

（2）補償模式的特點是實體與程序相結(jié)合

“國家疫苗損害補償計劃”作為常規(guī)機制強調(diào)司法功能。該計劃之下，受害者向美國聯(lián)邦索賠法院（United States Court of Federal Claims）提出申請，衛(wèi)生和公共服務(wù)部長為被告，由司法部律師代理。申請者不服聯(lián)邦索賠法院判決的，可向聯(lián)邦巡回上訴法院提起訴訟，直到聯(lián)邦最高法院?！?0〕See 42 U.S.A. § 300aa-10.“疫苗損害列表”（Vaccine Injury Table）起到的作用是替代雙方的舉證責(zé)任，以便簡化程序。補償基金的來源是生產(chǎn)者集體繳納的疫苗消費稅，本質(zhì)為疫苗風(fēng)險特別稅，納稅形成的補償基金由美國財政部管理，一旦確認(rèn)疫苗損害結(jié)果，即由基金予以補償。

“對策損害補償計劃”作為應(yīng)急機制強調(diào)行政功能。申請人向衛(wèi)生及公共服務(wù)部門提出請求，該部門作出決定后，申請人可提出一次行政復(fù)議，但無權(quán)向法院起訴?！?1〕See 42 U.S.C. §§ 247d-6d, 247d-6e.該計劃的資金來自美國國會的緊急撥款，從屬于“既有對策過程基金”（Covered Countermeasure Process Fund, CCP Fund），是將應(yīng)對緊急情況的人身損害確定為國家結(jié)果責(zé)任，由公共財政承擔(dān)。

（3）補償模式的核心是國家責(zé)任與生產(chǎn)者共同體責(zé)任相結(jié)合

“國家疫苗損害補償計劃”使得原有“受種者—生產(chǎn)者”的民事訴訟救濟轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆芊N者—基金—生產(chǎn)者”的無過錯補償，“受種者—基金”之間的關(guān)系體現(xiàn)為國家責(zé)任，“基金—生產(chǎn)者”之間的關(guān)系則是國家將疫苗風(fēng)險強制分配給生產(chǎn)者。生產(chǎn)者兼具疫苗產(chǎn)品獲利者與疫苗風(fēng)險承擔(dān)者雙重身份，須以其受益作為疫苗損害的補償來源，公共財政不承擔(dān)此項開支。表面上看，美國補償基金是財政部管理下的國家責(zé)任，但從資金性質(zhì)來看，則是生產(chǎn)者集體繳納的補償預(yù)備金。生產(chǎn)者集體基于法律規(guī)定構(gòu)成“共同體”，即“疫苗供應(yīng)共同體”以及由此衍生出的“責(zé)任共同體”，通過基金制塑造生產(chǎn)者之間互相擔(dān)保的關(guān)系，使全行業(yè)共同承擔(dān)疫苗風(fēng)險。

“對策損害補償計劃”因針對風(fēng)險不明的緊急情況，超出了生產(chǎn)者共同體能夠承擔(dān)的限度。為了維護(hù)社會公共利益并保持生產(chǎn)者的研發(fā)積極性，應(yīng)急疫苗損害補償完全歸于國家責(zé)任，但適用條件限定為法律列舉之特定情況。從實效上看，截至2022年2月1日，“對策損害補償計劃”共收到6540件主張新冠肺炎治療或疫苗造成的傷害及死亡申請，該計劃尚未對任一申請予以補償?！?2〕See HRSA, Countermeasures Injury Compensation Program （CICP） Data, https://www.hrsa.gov/cicp/cicp-data, last visit on Feb.15, 2022.

（四）我國預(yù)防接種異常反應(yīng)補償?shù)姆ɡ斫?gòu)

我國根據(jù)疫苗分類采取了財政補償與生產(chǎn)者補償?shù)摹半p入口”結(jié)構(gòu)。《疫苗管理法》將《條例》中“第一類疫苗與第二類疫苗”的分類改為“免疫規(guī)劃疫苗”和“非免疫規(guī)劃疫苗”，〔63〕《疫苗管理法》通過“免疫規(guī)劃制度”提升了《條例》的疫苗管理級別。雖然免疫規(guī)劃疫苗與第一類疫苗、非免疫規(guī)劃疫苗與第二類疫苗在概念內(nèi)涵上沒有重要區(qū)別，但是《疫苗管理法》將第一類疫苗的省級采購提升為免疫規(guī)劃疫苗的國家集中招標(biāo)采購，將第二類疫苗的縣級采購提升為省級采購。反映在規(guī)范層面的主要變化是《疫苗管理法》明確了居民接種免疫規(guī)劃疫苗的權(quán)利義務(wù)。〔64〕《疫苗管理法》第6條規(guī)定，居住在中國境內(nèi)的居民，依法享有接種免疫規(guī)劃疫苗的權(quán)利，履行接種免疫規(guī)劃疫苗的義務(wù)。此外，《條例》第33條規(guī)定了“省級衛(wèi)生主管部門可以根據(jù)傳染病監(jiān)測和預(yù)警信息發(fā)布接種第二類疫苗的建議信息”，可理解為“政府建議策動下的居民自行接種”。但是，《疫苗管理法》刪去了“政府建議”的規(guī)定，消除了“強制接種”與“自愿接種”之間“建議接種”這一灰色地帶，將公共防疫責(zé)任完全歸為政府。政府負(fù)責(zé)評估傳染病風(fēng)險，若存在公共衛(wèi)生風(fēng)險，則納入“免疫規(guī)劃疫苗”，由政府免費提供疫苗，否則由居民自愿接種“非免疫規(guī)劃疫苗”。

可見，在此疫苗分類的基礎(chǔ)上，我國疫苗接種異常反應(yīng)補償?shù)倪壿嬁杀硎緸椋好庖咭?guī)劃疫苗—強制接種—異常反應(yīng)—政府無過錯補償，非免疫規(guī)劃疫苗—自愿接種—異常反應(yīng)—生產(chǎn)者無過錯補償。鑒于我國衛(wèi)生主管部門已明確新冠疫苗為自愿接種，那么該疫苗在現(xiàn)階段仍是非免疫規(guī)劃疫苗。國家疾病控制部門發(fā)布的《新冠疫苗疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)（AEFI）監(jiān)測處置要點》表明，“對屬于異常反應(yīng)或者不能排除的，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院相關(guān)規(guī)定以及各省、自治區(qū)、直轄市制定的具體實施辦法給予補償?！薄?5〕《新冠疫苗疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)（AEFI）監(jiān)測處置要點》，https://www.sccdc.cn/manage/Public/Edit/uploadfile/20210406/20210406095540980.pdf， 2022年2月18日訪問。應(yīng)理解為適用生產(chǎn)者無過錯補償。

免疫規(guī)劃疫苗因強制接種無疑構(gòu)成特別犧牲，屬于國家責(zé)任范疇，問題是非免疫規(guī)劃疫苗被排除在國家責(zé)任之外是否正當(dāng)？從疫苗損害補償法理的發(fā)展脈絡(luò)來看，國家責(zé)任的擴張是為了因應(yīng)疫苗的不可預(yù)測風(fēng)險。在德國，取消強制接種后，政府建議范圍內(nèi)的疫苗損害均為特別犧牲，不考慮損害起因，由國家承擔(dān)補償責(zé)任?！?6〕Vgl. Stefan Bales, Hans-GeorgSchnitzler Baumann, Norbert Schnitzler, Infektionsschutzgesetz, 3 Aufl. Kohlhammer, 2015, § 1 Rn. 5.在日本，國家結(jié)果責(zé)任的內(nèi)核是將特別犧牲起因的公權(quán)行為抽象到極致，要求政府對一切疫苗損害負(fù)責(zé)，從而將國家賠償責(zé)任與補償責(zé)任的二分框架合二為一。在美國，“國家疫苗損害補償計劃”疊加“對策損害補償計劃”的疫苗目錄幾乎涵蓋了所有疫苗，〔67〕See Vaccine Injury Table, https://www.hrsa.gov/sites/default/files/vaccinecompensation/vaccineinjurytable.pdf, last visit on Feb.18, 2022.雖然兩個基金的籌資渠道不同，但是均表現(xiàn)為國家承擔(dān)的補償責(zé)任。所以，預(yù)防接種是強制還是自愿、是免費還是自費不應(yīng)作為限定國家責(zé)任的依據(jù)。因疫苗本身的特殊性，國家對全社會可能發(fā)生的全部預(yù)防接種異常反應(yīng)承擔(dān)結(jié)果責(zé)任本身就是一種公共衛(wèi)生信用機制。況且我國《預(yù)防接種異常反應(yīng)補償范圍參考目錄》幾乎涵蓋了所有疫苗，〔68〕參見《預(yù)防接種異常反應(yīng)補償范圍參考目錄及說明（2020年版）》，https://www.cma.org.cn/art/2021/1/6/art_58_36966.html，2022年2月20日訪問。其醫(yī)學(xué)作用與美國“疫苗損害列表”相當(dāng)，但法律作用卻未能與補償機制相銜接。鑒于此，我國預(yù)防接種異常反應(yīng)的補償法理應(yīng)闡釋為國家對核準(zhǔn)上市的疫苗引發(fā)的異常反應(yīng)承擔(dān)結(jié)果責(zé)任，包括免疫規(guī)劃、非免疫規(guī)劃及進(jìn)口疫苗，核準(zhǔn)上市行為構(gòu)成國家責(zé)任的起因，異常反應(yīng)鑒定結(jié)論是損害結(jié)果的證據(jù)，國家據(jù)此予以補償。依此法理，當(dāng)前我國基于疫苗分類的“雙入口”結(jié)構(gòu)應(yīng)改造為“單入口”的統(tǒng)一補償模式。

三、預(yù)防接種異常反應(yīng)補償?shù)闹贫饶Ｊ?/h2>

《疫苗管理法》第56條確立的“及時、便民、合理原則”應(yīng)當(dāng)表達(dá)為怎樣的制度安排？考慮到財政補償?shù)谋ｋU化試點，以及《疫苗管理法》對“一次性補償”的摒棄，補償制度的關(guān)鍵問題是如何對現(xiàn)有補償制度進(jìn)行改造，尤其是能否引入基金制，能否將兩類疫苗異常反應(yīng)納入同一補償體系。

（一）社會補償體系下的疫苗接種損害補償

1. 從行政補償?shù)缴鐣a償?shù)恼J(rèn)識演進(jìn)

我國學(xué)理通常認(rèn)為，免疫規(guī)劃疫苗的無過錯補償是向政府衛(wèi)生行政部門申請，由財政經(jīng)費安排支出，屬于行政補償。這一認(rèn)識沒有錯誤，但仍可深化。就行政的屬性而言，在傳統(tǒng)干預(yù)行政之外形成的“給付行政”旨在實現(xiàn)“提供給人民給付、服務(wù)或給予其他利益的行政作用”?！?9〕翁岳生主編：《行政法》（上冊），中國法制出版社2002年版，第29頁。德國學(xué)者福斯多夫（Ernst Forsthoあ）最早提出的“給付行政”概念的核心是“用公共行政的力量和方式為相對人提供生存照顧”，〔70〕陳新民：《公法學(xué)札記》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第56頁。此觀念之下形成的行政補償是“基于公益上的‘負(fù)擔(dān)平衡’（Lastenausgleich）的原則以及對于基本權(quán)利的尊重，在行政機關(guān)因‘合法’執(zhí)行公權(quán)力而形成人民之特別犧牲時，所給予被害人公平之補償。”〔71〕鐘秉正：《社會法與基本權(quán)保障》，元照圖書出版公司2010年版，第248頁?？梢姡姓a償強調(diào)公權(quán)力合法行使與損害之間的直接因果關(guān)系，而社會補償是在行政補償?shù)幕A(chǔ)上強調(diào)社會連帶，“社會補償原理建立在‘共同體責(zé)任’的基礎(chǔ)上，也是對受特別損害者之損害予以衡平”，〔72〕臺灣地區(qū)社會法與社會政策學(xué)會主編：《社會法》，元照圖書出版公司2016年版，第42頁。并且該特別損害“不必然與行政權(quán)行使有直接因果關(guān)系”。〔73〕Helmar Bley, Ralf Kreikebohm, Andreas Marschner, Sozialrecht, 9. Aufl. Luchterhand, 2007, Rz. 911 あ.參照《德國社會法典》第一編第5條來理解，社會補償?shù)哪繕?biāo)為“人身損害之衡平”，“基于國家整體對于特別犧牲之補償或基于照顧法上的原則而生之其他理由，人民就其所遭受之健康損害，對于健康治療之必要措施，以及對于適當(dāng)之經(jīng)濟照顧擁有請求權(quán)?！薄?4〕［德］艾伯哈特·艾亨霍夫：《德國社會法》，李玉君等譯，新學(xué)林出版股份有限公司2019年版，第307-308頁。可見，社會補償是從行政補償中發(fā)展而來針對人身損害的特別補償機制，或者說是加入了社會化因素的人身損害行政補償，最終納入社會保障體系中。

2.社會補償?shù)呢攧?wù)基礎(chǔ)

（1）基于公共財政的社會補償

作為社會保障的組成部分，社會補償一般是“透過社會整體來分擔(dān)個人損失，在財源上系透過稅收，并由政府編列預(yù)算之方式加以支應(yīng)”?！?5〕郝鳳鳴主編：《社會法》，新學(xué)林出版股份有限公司2008年版，第E1頁。據(jù)此形成的社會補償?shù)呢攧?wù)基礎(chǔ)是公共財政，典型者如日本，所有疫苗損害均歸入藥害救濟制度（醫(yī)薬品副作用被害救済制度），由獨立行政法人“藥品和醫(yī)療器械局”（醫(yī)薬品醫(yī)療機器総合機構(gòu)，PMAD）予以補償，〔76〕參照獨立行政法人·醫(yī)薬品醫(yī)療機器総合機構(gòu)：《醫(yī)薬品副作用被害救済制度の給付対象》，https://www.pmda.go.jp/reliefservices/adr-suあerers/0011.html，2022年2月20日訪問。這一機構(gòu)為財政撥款單位，屬于公共財政給付的國家結(jié)果責(zé)任。

（2）基金制的專項社會補償

國家補償責(zé)任與基金制并不相互排斥，基金制也是一種實現(xiàn)國家責(zé)任的財務(wù)安排。從美國基金制來看，其與德、日的最大區(qū)別在于通過基金制實現(xiàn)了責(zé)任形式與責(zé)任實質(zhì)的分離，即形式上是由國家承擔(dān)補償責(zé)任，實質(zhì)上可根據(jù)損害類型轉(zhuǎn)移至生產(chǎn)者共同體，“在社會補償中，通過集體的責(zé)任來承擔(dān)損害，而不將損害承擔(dān)與肇事主體的違法行為進(jìn)行連接?！薄?7〕［德］烏爾里?！へ惪藸枺骸渡鐣ǎ后w系化、定位與制度化》，王藝非譯，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2019年第4期，第14頁?；鹬剖箚蝹€生產(chǎn)者可能承擔(dān)的民事責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐w承擔(dān)的補償責(zé)任，或者說在共同體內(nèi)實現(xiàn)了疫苗風(fēng)險分擔(dān)。

3. 基金制的優(yōu)勢

（1）打破補償路徑的條塊分割，便于落實統(tǒng)一的國家責(zé)任

從各省現(xiàn)行的免疫規(guī)劃疫苗補償辦法看，公共財政的給付效率并不高，且存在根據(jù)行政工作周期來設(shè)定補償給付時間的做法，十分不利于實現(xiàn)及時、便民的目標(biāo)。若根據(jù)國家責(zé)任的補償法理，將非免疫規(guī)劃疫苗補償納入公共財政，勢必會增加行政部門的工作量與程序，進(jìn)一步降低給付效率。相形之下，基金制能超越疫苗分類，根據(jù)“預(yù)防接種異常反應(yīng)補償范圍參考目錄”要求所有疫苗生產(chǎn)者繳費。獨立運行的專項補償基金不在公共財政體系內(nèi)，能夠根據(jù)自身特點確定給付程序和周期。受種者尋求救濟無須考慮疫苗類型，只需向補償基金提出補償申請即可。這樣既可涵蓋財政補償保險化的益處，又能解決現(xiàn)行制度的其他問題。

（2）實現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補償給付

德、日以公共財政為基礎(chǔ)運行社會補償制度的社會背景是國土面積相對較小、財政體系完備，便于各地落實統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)。但美國與我國均國土面積廣闊、各地差異性大，存在央地公共財政配置與銜接問題，若設(shè)定全國統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)會造成各地公共財政的負(fù)擔(dān)差異。我國現(xiàn)行免疫規(guī)劃疫苗補償以公共財政為基礎(chǔ)，實質(zhì)上并不是全民構(gòu)成一個“社會共同體”，而是省域居民組成區(qū)域“社會共同體”，省級政府作為區(qū)域“社會共同體”的“代理人”向受種者承擔(dān)補償責(zé)任，因此各省在補償金額的計算上以本地上一年度職工年平均工資為標(biāo)準(zhǔn)，這必然導(dǎo)致各地補償標(biāo)準(zhǔn)的差異化。要解決此問題，最優(yōu)的方法就是建立涵蓋全國的專項補償基金，形成超越地域的統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)。

（3）督促生產(chǎn)者提升品質(zhì)、控制風(fēng)險

作為特殊的公共產(chǎn)品，疫苗雖然因既有技術(shù)水平不能完全排除致害風(fēng)險，但是不意味每一個生產(chǎn)者在每一支疫苗上都盡到了足夠的安全注意義務(wù)。鑒于疫苗研發(fā)和生產(chǎn)的專業(yè)性，對于疫苗品質(zhì)和風(fēng)險的管理不能僅依靠政府規(guī)制，還要強化行業(yè)自律和生產(chǎn)者互相監(jiān)督，財政補償或保險補償都難以對生產(chǎn)者產(chǎn)生倒逼作用?；鹬苿t能夠通過生產(chǎn)者共同體內(nèi)的互保機制，將補償責(zé)任的壓力直接傳遞給整個疫苗行業(yè)。若疫苗補償基金開支增加則提高全體生產(chǎn)者的繳費額度，實質(zhì)是高風(fēng)險生產(chǎn)者提高全行業(yè)的經(jīng)營成本，由此迫使行業(yè)提升自律水平，形成生產(chǎn)者之間的監(jiān)督效應(yīng)，直至驅(qū)逐高風(fēng)險生產(chǎn)者。

（二）疫苗異常反應(yīng)的補償項目

補償項目關(guān)乎補償制度與民事責(zé)任體系的銜接，也直接決定著補償?shù)纳鐣Ч?。只有補償項目較之民事責(zé)任更為周延和妥當(dāng)，才能將《疫苗管理法》引入“不能排除因果關(guān)系”后形成的補償制度與民事責(zé)任體系重疊的部分受種者吸引到補償制度中，防止出現(xiàn)新的銜接問題。

1.金錢補償還是照顧補償

多數(shù)國家采取金錢補償，較為特殊的是德國，以照顧補償為主。根據(jù)德國《傳染病預(yù)防法》（IfSG）第60條第1款，疫苗接種損害可申請《聯(lián)邦照顧法》（BVG）所規(guī)定的照顧（Versorgung），基于法規(guī)范的轉(zhuǎn)介，疫苗接種損害的社會補償進(jìn)入了國家照顧給付的領(lǐng)域?！堵?lián)邦照顧法》第10～24條規(guī)定的補償項目包括醫(yī)療服務(wù)、殘疾康復(fù)，《傳染病預(yù)防法》還針對低齡受種者提供特別教育治療等?！?8〕Vgl. Stefan Bales, Hans-GeorgSchnitzler Baumann, Norbert Schnitzler, Infektionsschutzgesetz, 3 Aufl. Kohlhammer, 2015, § 62 Rn. 1-2.在以照顧補償為原則的前提下，《聯(lián)邦照顧法》亦提供一定的金錢補償，但補償?shù)膶ο蟛皇墙臃N損害，而是受種者因身體機能受損導(dǎo)致“工作能力減損”，因此產(chǎn)生的經(jīng)濟上的不利益應(yīng)通過定期給付的年金予以衡平?！?9〕Vgl. § 63 IfSG Konkurrenz von Ansprüchen, Anwendung der Vorschriften nach dem Bundesversorgungsgesetz, übergangsregelungen zum Erstattungsverfahren an die Krankenkassen, https://www.sozialgesetzbuch-sgb.de/ifsg/63.html, 2022年2月20日訪問?？梢?，照顧補償能夠最大限度地扶助受種者恢復(fù)到“社會共同體”的一般狀態(tài)，顯著優(yōu)于金錢補償。德國之所以能夠以照顧補償為原則，是基于完備的公共醫(yī)療保障和長期照護(hù)體系，加之戰(zhàn)爭時期形成的國家對軍人和遺屬的照顧觀念，〔80〕德國的國家照顧制度可溯及至17世紀(jì)王室對傷殘軍人和遺屬的照顧。相關(guān)討論可參見［德］艾伯哈特·艾亨霍夫：《德國社會法》，李玉君等譯，新學(xué)林出版股份有限公司2019年版，第308頁。這是其他國家難以移植的。日本和美國都采取金錢補償模式，包含醫(yī)療費用支出，但不直接提供醫(yī)療服務(wù)。我國亦無國家照顧體系，慣例上國家承擔(dān)責(zé)任的方式只是金錢補償，因此金錢補償成為補償項目的重點。

2.金錢補償?shù)捻椖考敖o付方式

補償項目的要點在于是僅針對疫苗接種造成的人身損害本身，還是顧及受種者因損害而需要的持續(xù)性支持？給付方式的要點是一次性給付，還是年金給付〔81〕年金是與一次性給付相對應(yīng)的金錢給付方式，一般按月定期給付確定金額，“本質(zhì)上是對工資或收入的替代”。參見鄭尚元主編：《社會保障法》，高等教育出版社2019年版，第119頁。？日本補償模式的特點是以年金方式提供持續(xù)性給付。其《預(yù)防接種法》第16條根據(jù)疫苗針對的疾病將補償項目分為兩類，A類疾病疫苗是兒童接種的，包括白喉、百日咳、腦炎、兒童肺炎等。B類基本疫苗主要是流感，適用于成人。兩類疫苗損害的補償項目都包括醫(yī)療費用、醫(yī)療津貼、殘疾兒童撫養(yǎng)年金、殘疾年金、喪葬費，區(qū)別在于A類疫苗導(dǎo)致兒童死亡的，金錢補償為一次性死亡撫恤金（死亡一時金），B類疫苗導(dǎo)致成人死亡的，遺屬可以選擇一次性領(lǐng)取死亡撫恤金或是以年金方式領(lǐng)取?！?2〕參照《予防接種法》，https://elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=323AC0000000068#101，2022年2月20日訪問。相比之下，美國補償模式的特點是針對疫苗損害本身提供一次性金錢給付。美國補償基金根據(jù)受種者死亡和傷殘進(jìn)行分類，均為一次性給付，只是補償項目不同。受種者死亡的補償為最高25萬美元的撫恤金、收入損失、合理的律師費。受種者傷殘的補償為醫(yī)療費、看護(hù)費、康復(fù)費及相關(guān)費用，包括已發(fā)生和將發(fā)生的開支，不設(shè)金額上限。〔83〕See Vaccine Injury Compensation Program Booklet, https://www.hrsa.gov/sites/default/files/hrsa/vaccine-compensation/resources/about-vaccine-injury-compensation-program-booklet.pdf, last visit on Feb. 20, 2022.我國《條例》確立的補償模式也是針對疫苗損害本身的一次性金錢給付。由于《條例》未規(guī)定補償計算項目，而在第45條規(guī)定了“預(yù)防接種異常反應(yīng)的鑒定參照《醫(yī)療事故處理條例》”，這就使各省補償辦法大都按照《醫(yī)療事故處理條例》中的四級醫(yī)療事故分級來確定補償標(biāo)準(zhǔn)，例如受種者損害的一級甲等是死亡，一級乙等是生活完全不能自理。廣東、海南等地補償辦法列出的計算項目一般包括醫(yī)療費、誤工費、殘疾生活補助費、殘疾用具費、交通費、死亡補償金，并且明確規(guī)定不補償后續(xù)治療費用。這一規(guī)定可能導(dǎo)致補償金不足以支付后續(xù)治療費用而產(chǎn)生新的爭議，不僅無法實現(xiàn)補償平等原則，還會使受種者及其家庭陷入長期困境，相當(dāng)于造成了二次犧牲?！?4〕在“山東省交通醫(yī)院案”中，受種者損害屬于預(yù)防接種異常反應(yīng)，領(lǐng)取了10余萬元的補償金，但后續(xù)治療費遠(yuǎn)超10萬元，遂又起訴要求接種單位賠償20萬元，法院不予支持，僅酌情判令接種單位補償1萬元。參見馮玨：《民事責(zé)任體系與無過錯補償計劃的互動——以我國疫苗接種損害救濟體系建設(shè)為中心》，載《中外法學(xué)》2016年第6期，第1462頁。

3.精神補償是否可行

疫苗接種所致死亡或嚴(yán)重身體損害無疑會對接種者和家人產(chǎn)生極大的精神痛苦，但各國補償制度均未規(guī)定精神補償。在司法層面，我國對此的做法并不統(tǒng)一，有的法院支持了精神損害撫慰金的訴求，并酌情確定了金額，〔85〕參見“吳某甲與北京天壇生物制品股份有限公司生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛案”，山西省太原市中級人民法院（2016）晉01民終408號民事判決書。有的法院以缺乏法律依據(jù)為由否定了精神損害撫慰金的訴求，〔86〕參見“王某與武漢市洪山區(qū)關(guān)山街第一社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛案”，湖北省武漢市中級人民法院（2017）鄂01民終5652號民事判決書、“遼寧依生生物制藥有限公司與種立明健康權(quán)、身體權(quán)糾紛案”，安徽省淮北市中級人民法院（2016）皖06民終285號民事判決書。我國臺灣地區(qū)也有支持精神損害撫慰金的代表性案例?！?7〕參見“陳威鴻流感疫苗異常反應(yīng)案”，我國臺灣地區(qū)“最高行政法院”2017年判字第355號判決。德國司法的主流觀點認(rèn)為，因疫苗異常反應(yīng)導(dǎo)致的精神痛苦是抽象性損害，與補償所針對的生命和身體的完整性不同，須證明已導(dǎo)致憂郁癥等精神疾病，方可在個案中作為特殊情形予以補償。就一般精神痛苦而言，應(yīng)以可歸責(zé)的加害者為前提，加害者因主觀過錯及危險責(zé)任，有義務(wù)“撫平”受害者的精神損害。所以，無過錯補償不適用于精神損害?！?8〕Vgl. BGH, 13.02.1956 - III ZR 175/54.筆者認(rèn)為，既然特別犧牲之客體為非財產(chǎn)性權(quán)利損害，理當(dāng)包含精神損害。預(yù)防接種是針對健康人實施的，并且主要是兒童，個人和家庭對于發(fā)生嚴(yán)重人身損害的可預(yù)見性、心理準(zhǔn)備要顯著低于常規(guī)藥害，由此造成的精神痛苦是巨大而現(xiàn)實的，與生命和身體的完整性緊密相關(guān)，不能僅因精神痛苦無法用物理方式衡量就歸結(jié)為抽象性損害，從而否定其補償需求。并且，我國《醫(yī)療事故處理條例》第50條針對醫(yī)療事故賠償?shù)捻椖恳蚜谐鼍駬p害撫慰金及計算標(biāo)準(zhǔn)，而照此設(shè)計的疫苗損害補償制度卻排除了精神損害，無異于忽視了受種者及其家庭的精神痛苦，顯然有失公允。既然疫苗接種異常反應(yīng)能夠分級量化，精神損害亦可據(jù)此予以分級補償，使受種者在身體和精神兩方面均獲得撫慰，只有如此，才能更凸顯人文關(guān)懷。

4.補助性質(zhì)的金錢給付

補助并非針對人身損害本身，而是在異常反應(yīng)救濟過程中發(fā)生的必要費用，如手續(xù)費、鑒定費。我國現(xiàn)行制度的立場是申請者墊付，如果確認(rèn)疫苗異常反應(yīng)，那么按補償制度報銷，反之則由申請者承擔(dān)。例如，原衛(wèi)生部《預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定辦法》（衛(wèi)生部令第60號）第18條規(guī)定，預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定費預(yù)繳，鑒定結(jié)論確認(rèn)異常反應(yīng)的，由財政或生產(chǎn)者承擔(dān)，不屬于異常反應(yīng)的由申請者承擔(dān)。各地補償辦法以同樣的思路規(guī)定了其他相關(guān)費用，此類規(guī)定雖然沒有邏輯錯誤，但是仍有進(jìn)步的空間。

基于社會補償制度的理念，異常反應(yīng)的善后處理不僅與公眾對疫苗安全的信心密切相關(guān)，還牽涉社會公眾的團(tuán)結(jié)性和認(rèn)同感。在疫苗整體安全水平高的背景下，疑似異常反應(yīng)是低概率事件，鑒定等相關(guān)費用總量有限。如果將社會對受種者損害分擔(dān)的時點從“確認(rèn)異常反應(yīng)”提前到“發(fā)生疑似異常反應(yīng)”，在補償之外可增加補助性質(zhì)的金錢給付，涵蓋鑒定等相關(guān)費用，那么既能分擔(dān)受種者及其家庭的開支，又能體現(xiàn)社會的溫暖。

（三）我國疫苗異常反應(yīng)補償制度的完善要點

首先，建立統(tǒng)一的預(yù)防接種異常反應(yīng)補償制度，不區(qū)分免疫規(guī)劃與非免疫規(guī)劃疫苗，并以基金制作為財務(wù)基礎(chǔ)?；趪覍︻A(yù)防接種異常反應(yīng)承擔(dān)結(jié)果責(zé)任之法理，疫苗損害補償應(yīng)以受種者權(quán)益保障為中心，并作為社會保障體系的組成部分。在“受種者—國家”關(guān)系中，受種者無須考慮疫苗類型，僅因異常反應(yīng)的損害結(jié)果向國家請求社會補償?，F(xiàn)行免疫規(guī)劃和非免疫規(guī)劃的補償“雙入口”應(yīng)合并為“單入口”，以社會保障體系之公法人作為辦理機構(gòu)，以此完成形式上國家結(jié)果責(zé)任的制度構(gòu)建。在補償?shù)呢攧?wù)基礎(chǔ)上，應(yīng)將所有疫苗損害補償從公共財政中剝離，設(shè)立專項異常反應(yīng)補償基金，由全體疫苗生產(chǎn)者按上市疫苗制劑數(shù)量繳費，并規(guī)定繳費額度與異常反應(yīng)發(fā)生率之間的對應(yīng)關(guān)系，形成浮動費率值。

其次，預(yù)防接種異常反應(yīng)補償從衛(wèi)生行政部門劃歸社會保障部門，由社保經(jīng)辦機構(gòu)管理補償基金。衛(wèi)生行政部門對異常反應(yīng)補償?shù)墓芾硎桥c公共財政聯(lián)系在一起的，在采納基金制后，此項補償應(yīng)明確為社會保障性質(zhì)，應(yīng)將相應(yīng)的補償職權(quán)轉(zhuǎn)移至社會保障部門。按照我國《社會保險法》的規(guī)定，國務(wù)院社會保險行政部門負(fù)責(zé)全國的社會保險管理工作，縣級以上地方人民政府社會保險行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的社會保險管理工作，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提供社會保險服務(wù)，負(fù)責(zé)社會保險登記、個人權(quán)益記錄、社會保險待遇支付等工作。在此框架下，可在中央社保行政部門下設(shè)立基金管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)基金的運營及撥款。各地社保經(jīng)辦機構(gòu)作為辦理社會補償?shù)墓ㄈ?，接受受種者的補償請求并給付補償金，社保行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。

最后，實現(xiàn)補償項目的類型化與給付方式的年金化。建議采取三級分類補償：第一級是死亡和傷殘，死亡的補償包括搶救階段的醫(yī)療費、喪葬費、確定金額的死亡撫恤金和精神損害撫慰金。第二級是傷殘等級，應(yīng)從當(dāng)前基本按照醫(yī)療事故分級的辦法升級為獨立的疫苗損害分級，將《預(yù)防接種異常反應(yīng)補償范圍參考目錄》與補償計算項目銜接。第三級是成人與兒童。一方面兒童是疫苗接種的主要群體，另一方面成人與兒童的社會義務(wù)存在顯著差別，對成人的補償須兼顧其撫養(yǎng)和贍養(yǎng)對象的生活來源，對兒童則應(yīng)考慮特殊教育的支出。

補償給付方式應(yīng)以年金為原則，此為長期穩(wěn)定支持人身損害后續(xù)費用的最佳方式，也是民事責(zé)任體系所不具有的保障功能。年金作為工資或收入的替代，可防止一次性補償?shù)牟划?dāng)使用，亦可隨通貨膨脹進(jìn)行調(diào)整，以維持保障對象的生活水平。成人死亡的應(yīng)由其遺屬選擇一次性領(lǐng)取全部補償金抑或以年金方式領(lǐng)取，兒童死亡的不存在收入替代需要，應(yīng)一次性領(lǐng)取。成人傷殘的應(yīng)給付醫(yī)療費、精神損害撫慰金和殘疾年金，根據(jù)傷殘程度、家庭義務(wù)等綜合計算。兒童傷殘的應(yīng)給付醫(yī)療費、精神損害撫慰金和殘疾兒童撫養(yǎng)年金，根據(jù)傷殘程度、康復(fù)教育等綜合計算，此外，還有必要在補償項目之外增設(shè)補助事項，涵蓋預(yù)防接種異常反應(yīng)的鑒定、尸檢等費用，由基金在補償過程中支付。

四、結(jié)語

疫情既是社會成員面對的生命健康重大危險，也是促使社會成員更為緊密團(tuán)結(jié)的契機。疫苗接種使個人充分意識到其能在社會連帶關(guān)系中獲得庇護(hù)，同時又有義務(wù)參與社會群體免疫建設(shè)，容忍一般的接種反應(yīng)。在嚴(yán)格的疫苗審批及管理之下，雖然疫苗接種異常反應(yīng)的發(fā)生概率極低，但是任一異常的反應(yīng)后果都是個人為社會共同體承受了特別犧牲，使大多數(shù)社會成員能夠在現(xiàn)有科學(xué)水平下獲得疫苗保護(hù)，從而增進(jìn)社會整體的公共衛(wèi)生安全。

預(yù)防接種異常反應(yīng)的法理與制度均較為復(fù)雜，但這不應(yīng)成為受種者獲得補償?shù)恼系K。良法善治的目標(biāo)應(yīng)是避免受種者面對復(fù)雜的救濟程序，不使其遭受巨大不幸后又陷入維權(quán)困境?；趪邑?zé)任的社會補償應(yīng)是受種人得到“確認(rèn)或不能排除疫苗異常反應(yīng)”的鑒定結(jié)論后，到社保經(jīng)辦機構(gòu)辦理補償手續(xù)，以年金等形式獲得身心痛苦的補償和持續(xù)性的生活保障。受種者無須憂慮未來生計無著，更不用考慮補償經(jīng)費來源，不致發(fā)生救濟過程中的二次犧牲。良好的社會補償制度既能夠加強公眾對預(yù)防接種的信心，亦有利于提升社會共同體之凝聚力，團(tuán)結(jié)抵御其他社會風(fēng)險。