●韓業(yè)斌

地方立法是我國法治體系的重要組成部分，地方立法質(zhì)量的優(yōu)劣從一定程度上關(guān)系到法治建設(shè)的成敗。習(xí)近平總書記指出，2015年《立法法》修改，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，地方立法工作有了積極進(jìn)展，總體情況是好的，但有的地方也存在違背上位法規(guī)定、立法“放水”等問題，影響很不好?！?〕參見習(xí)近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《奮斗》2021年第5期，第9-10頁?？梢娫谖覈壳暗胤搅⒎I(lǐng)域中，地方立法質(zhì)量不高仍然是一個重要的現(xiàn)實問題，其主要表現(xiàn)之一就是地方立法違背憲法、法律的限制性規(guī)定，存在立法“放水”現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了憲法、法律的權(quán)威性，破壞了國家法治的有機(jī)統(tǒng)一。如何有效提高地方立法質(zhì)量，確保地方性法規(guī)在規(guī)范內(nèi)容、權(quán)限設(shè)置、制定程序等方面與憲法、法律保持一致呢？中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確指出，健全地方立法工作機(jī)制，提高立法質(zhì)量，確保不與上位法相抵觸，切實避免越權(quán)立法、重復(fù)立法、盲目立法。為此，需要建立健全立法監(jiān)督工作機(jī)制，完善監(jiān)督程序。加強(qiáng)地方立法監(jiān)督，就是挖掘現(xiàn)有立法監(jiān)督制度，充分運用憲法、法律賦予的各種監(jiān)督手段，確保地方性法規(guī)能夠與上位法保持一致，切實杜絕立法“放水”現(xiàn)象的發(fā)生。本文主要以備案審查制度作為論述對象，探討我國目前地方立法監(jiān)督存在的現(xiàn)實困境及其對我國法治建設(shè)造成的不利影響，并提出相應(yīng)的完善建議，以期督促地方立法能夠嚴(yán)格遵守憲法、法律，切實提高立法質(zhì)量，保證憲法、法律的順利實施。

一、地方立法監(jiān)督困境的主要表象

近年來，我國地方立法領(lǐng)域違背憲法、法律的情形多有出現(xiàn)，尤其是地方立法權(quán)下放以后，受立法政績化的利益驅(qū)動，一些地方出現(xiàn)立法越位現(xiàn)象，超越《立法法》及其他法律、法規(guī)、規(guī)章，造成無限性立法、過度立法。〔2〕參見田成有：《立良法：地方立法的困局與突圍》，法律出版社2019年版，第118-119頁。這些地方立法亂象和地方立法監(jiān)督不力，現(xiàn)有的備案審查機(jī)構(gòu)沒有很好地履行監(jiān)督責(zé)任有一定的關(guān)系。我國在地方立法監(jiān)督過程中存在著一定的現(xiàn)實困境，具體而言，主要包括以下幾個方面。

（一）缺少專門的地方立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)

根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，我國目前尚沒有專門的地方立法監(jiān)督制度，自然也沒有專職的地方立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有的針對地方性法規(guī)的監(jiān)督主要是通過立法批準(zhǔn)、備案審查等制度設(shè)計予以體現(xiàn)的。其中，備案審查主要針對省市兩級地方性法規(guī)，需要報送全國人大常委會和國務(wù)院進(jìn)行備案審查。與批準(zhǔn)相比，備案審查是一種縱向監(jiān)督、事后監(jiān)督，是對立法結(jié)果的監(jiān)督。備案審查能夠及時發(fā)現(xiàn)在執(zhí)行法律方面存在的問題，及時制止違法的錯誤決策，是一種很有力度的監(jiān)督措施?！?〕參見全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室編：《規(guī)范性文件備案審查制度理論與實務(wù)》，中國民主法制出版社2011年版，第22頁。因而，備案審查是我國地方立法監(jiān)督的主要方式。備案審查制度的主要依據(jù)是《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》及《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》等法律法規(guī)?！?〕《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》由第十三屆全國人大常委會第44次委員長會議于2019年12月審議通過，這是關(guān)于備案審查制度的最新規(guī)定，對于加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。根據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的相關(guān)規(guī)定，備案審查工作主要由全國人大專門委員會和全國人大常委會法制工作委員會負(fù)責(zé)。專門委員會和法制工作委員會主要采取溝通、約談、函詢、發(fā)送書面審查意見等方式進(jìn)行立法監(jiān)督，具體處理過程是，兩委認(rèn)為地方性法規(guī)與上位法相沖突的，首先與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行電話溝通，督促制定機(jī)關(guān)自行糾正。電話溝通沒有結(jié)果的，也就是制定機(jī)關(guān)不同意自行糾正的，再由兩委向制定機(jī)關(guān)發(fā)送書面審查意見，要求制定機(jī)關(guān)在兩個月內(nèi)提出書面處理意見，制定機(jī)關(guān)逾期沒有提出書面意見的，兩委可以向制定機(jī)關(guān)發(fā)函督促或者對制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，制定機(jī)關(guān)仍然不同意自行糾正的，才由兩委向委員長會議提出撤銷建議，委員長會議審議通過之后，再提請全國人大常委會會議審議，才能行使地方性法規(guī)撤銷權(quán)。在整個備案審查過程中，兩委大都采用溝通協(xié)商方式，督促制定機(jī)關(guān)自行糾正。只有在多次協(xié)商溝通無果的情況下，兩委才提請委員長會議審議，委員長會議審議之后再提請常委會會議審議。整個備案審查處理過程絕大部分都是采取柔性手段，自備案審查制度建立至今，全國人大常委會尚沒有正式啟動過地方性法規(guī)撤銷程序，立法監(jiān)督制度缺乏剛性，導(dǎo)致制定機(jī)關(guān)對一些有問題的地方性法規(guī)拒不修改或故意拖延法規(guī)修改時間。

專門委員會和法制工作委員會共同負(fù)責(zé)對地方性法規(guī)進(jìn)行備案審查，根據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的規(guī)定可知，絕大部分地方性法規(guī)審查工作是由法制工作委員會主導(dǎo)進(jìn)行的。為了更好地完成備案審查工作，法制工作委員會從2004年開始設(shè)立法規(guī)備案審查室，專門負(fù)責(zé)地方性法規(guī)的備案審查工作，〔5〕參見喬曉陽主編：《〈中華人民共和國立法法〉導(dǎo)讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第302頁。但是全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室具體享有何種職權(quán)，審查地方性法規(guī)遵循何種程序，《立法法》和《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的規(guī)定并不十分清晰。由于全國人大常委會法制工作委員會并不享有立法權(quán)，也不享有法規(guī)撤銷權(quán)，對地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查以后尚需要提交全國人大常委會委員長會議審議，由委員長會議再決定提交全國人大常委會會議進(jìn)行審查，而全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室僅僅是正局級單位，級別低，人員配置少，因而很難完成對所有備案地方性法規(guī)的全面審查。由此可見，地方性法規(guī)審查的法治需求與法規(guī)審查機(jī)構(gòu)力量不足之間存在一定的矛盾。我國備案審查制度面臨的最大困境就是全方位、全覆蓋的制度要求與現(xiàn)實有限的審查能力及資源匹配之間的矛盾?！?〕參見封麗霞：《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，載《政治與法律》2018年第12期，第108頁。在我國立法體制中尚缺乏專門的地方立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對地方性法規(guī)的立法監(jiān)督也不是全國人大常委會的主要工作，因而地方立法監(jiān)督的效果并不理想。

以《杭州市道路交通安全管理條例》審查為例：2016年4月杭州市民潘洪斌致信全國人大常委會法制工作委員會，建議對《杭州市道路交通安全管理條例》進(jìn)行合法性審查，請求撤銷該條例中違反《行政強(qiáng)制法》設(shè)立的行政強(qiáng)制措施，即在《杭州市道路交通安全管理條例》中，對電動車違法的，查扣電動車并托運回原籍的規(guī)定違反《行政強(qiáng)制法》。全國人大常委會法制工作委員會收到建議后，高度重視，全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室研究認(rèn)為，該條例的上述規(guī)定與《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定原意不盡一致，為此，全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室與該條例的制定機(jī)關(guān)杭州市人大常委會進(jìn)行了溝通協(xié)調(diào)，杭州市人大常委會決定將《杭州市道路交通安全管理條例》的修改列入杭州市人大常委會2017年立法計劃，其后杭州市人大常委會在條例修改中將上述處罰措施予以刪除?！?〕參見李哲：《全國人大立法監(jiān)督一年間》，載《經(jīng)濟(jì)日報》2017年3月4日，第7版。這是近年來報道的由普通公民申請對地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查較為成功的一例，此次地方性法規(guī)的審查啟動仍然屬于被動審查，是在公民主動提出審查申請之后，由全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室予以審查的。還有《杭州市道路交通安全管理條例》屬于設(shè)區(qū)的市人大常委會制定的地方性法規(guī)，該法規(guī)是經(jīng)過浙江省人大常委會批準(zhǔn)的，同時報送全國人大常委會和國務(wù)院備案的，即使浙江省人大常委會沒有認(rèn)真履行立法批準(zhǔn)職權(quán)，那么全國人大常委會和國務(wù)院對上述地方性法規(guī)進(jìn)行主動審查時，也應(yīng)該發(fā)現(xiàn)地方立法存在的問題并及時予以糾正，而不是等到有公民直接向全國人大常委會提出審查建議以后才啟動審查機(jī)制。

（二）缺乏必要的監(jiān)督程序和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)

十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。意在強(qiáng)調(diào)備案審查作為立法監(jiān)督的重要方式，可以對地方性法規(guī)進(jìn)行有力的監(jiān)督?！斗ㄒ?guī)、司法解釋備案審查工作辦法》對于備案法規(guī)的報送機(jī)關(guān)、接收機(jī)關(guān)、備案形式要求等內(nèi)容進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，為后續(xù)對地方性法規(guī)進(jìn)行審查提供了前期準(zhǔn)備。然而在具體實踐過程中，《立法法》對于備案審查監(jiān)督規(guī)定得相對簡單，缺乏必要的監(jiān)督程序和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，而《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的法律層次較低，實施效果還有待進(jìn)一步觀察。根據(jù)《立法法》規(guī)定，地方性法規(guī)、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后30天內(nèi)報有關(guān)機(jī)關(guān)備案。省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)報送全國人大常委會和國務(wù)院備案，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)通過省人大常委會報送全國人大常委會和國務(wù)院備案?！读⒎ǚā穬H僅規(guī)定在法規(guī)公布后30天內(nèi)報送有關(guān)機(jī)關(guān)備案，對報送備案的規(guī)范性文件的具體種類、形式、程序、拒不備案的問責(zé)方式及承辦備案工作的具體工作機(jī)構(gòu)等事項均未作出規(guī)定，〔8〕參見林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，商務(wù)印書館2017年版，第373頁。也沒有規(guī)定報送單位應(yīng)在多少天內(nèi)完成備案，接收備案的監(jiān)督機(jī)關(guān)可以隨時接受地方性法規(guī)報送存檔，卻不一定立即啟動審查機(jī)制，因而有可能怠于行使監(jiān)督權(quán)。如果通過事后審查將地方性法規(guī)撤銷，受到地方立法調(diào)整的法律關(guān)系也將處于無效，地方立法的權(quán)威性和穩(wěn)定性也會隨之消失。另外，在備案監(jiān)督的執(zhí)行上也存在一定的問題，如法規(guī)不報送備案或不及時報送備案的現(xiàn)象較為普遍?！?〕參見郭道暉主編：《當(dāng)代中國立法》（下），中國民主法制出版社1998年版，第880頁。

對于地方性法規(guī)的審查程序，有權(quán)機(jī)關(guān)可以依照職權(quán)主動啟動，也可以依照其他國家機(jī)關(guān)、社會組織或者公民的提起而被動啟動，但是無論是主動啟動審查還是被動啟動審查，在實踐中都不太多見。以《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》為例，2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報，通報指出，《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》先后歷經(jīng)三次修訂，仍然存在部分規(guī)定始終與國務(wù)院頒布的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》不一致的問題，《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等10類活動，而《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》將上述禁止的10類活動縮減為狩獵、開墾、燒荒等3類活動，且這3類活動都是近年來得到有效控制，對祁連山生態(tài)環(huán)境破壞較小的事項，因而甘肅省人大常委會制定的《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》違反《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》有關(guān)規(guī)定，構(gòu)成下位法違反上位法?！?0〕參見朱恒順：《立法有過錯也應(yīng)當(dāng)追責(zé)》，載《中國青年報》2017年7月26日，第2版。如果按照《立法法》規(guī)定，省級人大及其常委會通過的地方性法規(guī)需要同時報送全國人大常委會和國務(wù)院進(jìn)行備案，雖然上述地方性法規(guī)歷經(jīng)甘肅省四屆人大審議尚沒有發(fā)現(xiàn)違反上位法問題，但是只要全國人大常委會法制工作委員會及時進(jìn)行審查，或者國務(wù)院法規(guī)審查機(jī)構(gòu)能夠?qū)浒阜ㄒ?guī)及時進(jìn)行審查，也應(yīng)該發(fā)現(xiàn)上述問題。根據(jù)《立法法》規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，如果全國人大常委會能夠主動進(jìn)行合法性審查，是可以撤銷上述地方性法規(guī)的?！?1〕參見莫紀(jì)宏：《地方性法規(guī)合憲性審查中的幾個法理問題探討》，載《山西師大學(xué)報》2020年第4期，第49頁。但是無論是全國人大常委會還是國務(wù)院都沒有積極行使審查權(quán)，從而放任了該條例一直處于違法狀態(tài)。該通報指出上述地方性法規(guī)違反上位法情形之后，中央政治局常委會專門聽取了中央督查組的情況匯報，批準(zhǔn)了對相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)的決定。這種舉措是通過黨內(nèi)監(jiān)督的形式對地方性法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，對相關(guān)單位和責(zé)任人予以黨紀(jì)政紀(jì)處分，但在該案例中自始至終沒有看到全國人大常委會的身影，沒有看到全國人大常委會依照法律規(guī)定行使地方性法規(guī)審查權(quán)。

（三）地方立法的外部監(jiān)督制約機(jī)制不健全

一般而言，所謂監(jiān)督主要是指從旁邊監(jiān)視、檢查、察看，并督促被監(jiān)督者，防止被監(jiān)督者出現(xiàn)錯誤?？茖W(xué)有效的監(jiān)督制度需要具備外在性特征，也就是監(jiān)督必須是由被監(jiān)督主體以外的力量實施的行為，對被監(jiān)督者來說，它是一種外在的力量，沒有外力的監(jiān)督，很難說是嚴(yán)格科學(xué)意義上的監(jiān)督?！?2〕參見蔡定劍：《國家監(jiān)督制度》，中國法制出版社1991年版，第2頁。而我國的地方立法監(jiān)督恰恰相反，在我國目前的法律體系中，對地方性法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督主要以立法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督為主，無論是批準(zhǔn)還是備案審查，往往都是高一級的立法機(jī)關(guān)對低一級法規(guī)制定機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，缺少從外部對立法權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督?！?3〕參見董皞主編：《地方立法教程》，中國政法大學(xué)出版社2020年版，第111頁。就地方性法規(guī)的審查而言，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，立法機(jī)關(guān)以外的其他機(jī)關(guān)，國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院認(rèn)為地方性法規(guī)同憲法、法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出審查要求，其他國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)組織及公民認(rèn)為地方性法規(guī)同憲法、法律相抵觸的，也可以向全國人大常委會書面提出審查建議。也就是說，立法機(jī)關(guān)以外的其他機(jī)關(guān)及社會組織和公民個人可以就地方性法規(guī)違反憲法、法律的情形提出審查建議和審查要求，這些組織和個人享有地方性法規(guī)的審查請求權(quán)，但是是否啟動合憲性、合法性審查，決定權(quán)卻在全國人大常委會，可見我國的地方立法監(jiān)督方式主要以立法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督為主，外部機(jī)關(guān)和公民可以提出審查意見，但是本身無權(quán)啟動合法性審查機(jī)制。

現(xiàn)代法治理論認(rèn)為，權(quán)力具有擴(kuò)張性、侵蝕性、侵犯性的特點，有權(quán)力的人總希望把自己的權(quán)力運用到最大為止，這些特征不僅適用于行政權(quán)、司法權(quán)，同樣也適用于立法權(quán)。相比于行政權(quán)的直接性、司法權(quán)的被動性，立法權(quán)的恣意行使往往對民眾的自由侵犯更大。法治則意味著對權(quán)力的制約，作為一種被人們接受并經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的觀念，法治的核心通常意味著法律在政治決策和保護(hù)個人不受專橫政府權(quán)力影響方面的卓越地位?！?4〕See Ivana Jeli?, Dimitrios Kapetanakis, European Judicial Supervision of the Rule of Law: The Protection of the Independence of National Judges by the CJEU and the ECTHR, Hague Journal on the Rule of Law, Vol.13:46（2021）.不受制約的權(quán)力就容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。阿克頓勛爵指出，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗，只要條件允許，每個人都喜歡得到更多的權(quán)力，并且沒有任何人愿意投票贊成通過一項旨在要求個人自我克制的條例?！?5〕參見［英］ 約翰·埃默里克·愛德華·達(dá)爾伯格·阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯健、范亞峰譯，譯林出版社2011年版，第294頁。至于立法權(quán)，洛克在論述自然狀態(tài)過渡到現(xiàn)代國家時指出，如果假定他們把自己交給了一個立法者的絕對的專斷權(quán)力和意志，這不啻解除了自己的武裝，而把立法者武裝起來，任他宰割。〔16〕參見［英］約翰·洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1964年版，第86頁。在實踐中觀察，對立法權(quán)的行使進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督是必要的，這主要是因為，與其他部門的權(quán)力職能相比，立法機(jī)關(guān)掌握著實質(zhì)性的、決定人民自由和安全等具有最重要意義的法定權(quán)力。從性質(zhì)上看，立法機(jī)關(guān)的民主性質(zhì)使其不易受到明確的限制?！?7〕參見陳力銘：《違憲審查與權(quán)力制衡》，人民法院出版社2005年版，第81-82頁。我們通常認(rèn)為，人大監(jiān)督作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是黨和國家監(jiān)督體系中的重要組成部分，是代表國家和人民進(jìn)行的監(jiān)督，是國家最高層次的監(jiān)督。〔18〕參見許安標(biāo)：《堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督——新時代加強(qiáng)改進(jìn)人大監(jiān)督工作的實踐與探索》，載《中國法律評論》2021年第5期，第2頁。然而，人大機(jī)關(guān)承擔(dān)的監(jiān)督職責(zé)，主要是監(jiān)督其他機(jī)關(guān)的活動。那么問題是誰來監(jiān)督監(jiān)督者呢？如果監(jiān)督者本身不受監(jiān)督，如何防止監(jiān)督者濫用監(jiān)督職權(quán)呢？也就是人大監(jiān)督如何接受再監(jiān)督呢？可見，我國對地方立法權(quán)的監(jiān)督往往是以立法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督為主，缺乏其他機(jī)關(guān)從外部對立法權(quán)予以監(jiān)督制約，這個問題是需要認(rèn)真對待的。

二、地方立法監(jiān)督不力的消極影響

十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)，法律是治國之重器，良法是善治之前提。為確保良法善治的實現(xiàn)，加強(qiáng)地方立法監(jiān)督，提高地方立法質(zhì)量是重要路徑之一。地方立法是國家法治體系的重要組成部分，承擔(dān)著國家法律實施細(xì)則的重要作用，為解決地方事務(wù)、實施地方治理提供基本的規(guī)則，同時還承擔(dān)著為制定國家大法探路和試水的功能?！?9〕參見沈國明：《地方立法應(yīng)當(dāng)立一件、成一件》，載《探索與爭鳴》2019年第12期，第8頁。為此，必須加強(qiáng)對地方立法的監(jiān)督，提高地方立法質(zhì)量，保障良法善治在地方獲得實現(xiàn)?，F(xiàn)有的備案審查監(jiān)督方式多以柔性監(jiān)督為主，缺乏專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和必要的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督程序，導(dǎo)致現(xiàn)有的地方立法監(jiān)督力度不足，給我國法治建設(shè)帶來了諸多消極影響。

（一）地方立法監(jiān)督不力，不利于保障地方立法質(zhì)量

所謂立法質(zhì)量，說到底就是看所立之法律規(guī)范能否反映客觀規(guī)律，是否具有科學(xué)性、合理性，并且具有可操作性，能夠解決實際問題。加強(qiáng)立法工作，不論是中央立法還是地方立法，首先必須重在提高立法質(zhì)量?！?0〕參見楊景宇：《加強(qiáng)地方立法工作 提高地方立法質(zhì)量》，載《求是》2005年第14期，第5頁。通過監(jiān)督，可以發(fā)現(xiàn)法律本身不夠完善的問題，或者已經(jīng)不能適應(yīng)新情況的地方，結(jié)合相關(guān)法律的修改工作，予以補(bǔ)充和修訂，這也是提高立法質(zhì)量的重要途徑?！?1〕參見李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》（下），新華出版社2006年版，第565頁。就地方立法監(jiān)督而言，各級人大常委會通過事前批準(zhǔn)、事后備案審查等方式對地方立法予以監(jiān)督，意在提高地方立法質(zhì)量，提高地方立法的科學(xué)性、合理性。加強(qiáng)對地方立法的監(jiān)督，也是為了督促地方立法機(jī)關(guān)依法立法，把立法工作做好，提高地方立法質(zhì)量。

那種認(rèn)為立法機(jī)關(guān)的行為具有天然正當(dāng)性的觀念顯然是不準(zhǔn)確的，地方立法機(jī)關(guān)也存在違反憲法、法律，濫用地方立法權(quán)的情形。一些地方濫用立法權(quán)導(dǎo)致地方立法出現(xiàn)粗制濫造、重復(fù)立法、缺乏特色、可操作性不強(qiáng)、程序不規(guī)范等問題，破壞現(xiàn)有法律體系的和諧統(tǒng)一?！?2〕參見田成有：《立良法：地方立法的困局與突圍》，法律出版社2019年版，第119-121頁。這些情形的出現(xiàn)與地方立法監(jiān)督力度不足有著一定的關(guān)系。要遏制地方立法權(quán)的濫用，就必須加強(qiáng)對地方立法權(quán)的監(jiān)督，推進(jìn)合法性審查機(jī)制，防止任性立法、越權(quán)立法?！?3〕參見王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，載《中國法學(xué)》2019年第1期，第10-12頁。如前文所述，全國人大常委會有權(quán)撤銷省、自治區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，全國人大常委會認(rèn)為地方性法規(guī)同憲法、法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見，全國人大憲法和法律委員會、有關(guān)專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為地方性法規(guī)同憲法、法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，應(yīng)當(dāng)建議委員長會議提出予以撤銷的議案和建議，這是全國人大常委會對地方立法進(jìn)行監(jiān)督的最嚴(yán)厲手段。然而全國人大常委會對地方立法的撤銷權(quán)很少具體操作，全國人大常委會法制工作委員會及其下設(shè)的法規(guī)備案審查室享有的立法監(jiān)督權(quán)往往以柔性為主，主要通過與地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商溝通，督促制定機(jī)關(guān)自行糾正，監(jiān)督力度不足，缺乏制度剛性，導(dǎo)致地方立法質(zhì)量下降。

衡量立法質(zhì)量優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)之一是法律的融貫性，即立法必須保證國家的全部法律相互一致和相互協(xié)調(diào)，法律、法規(guī)的制定必須以憲法為依據(jù)，下位階的法不得同上位階的法相抵觸，同位階的法之間不得相互矛盾?！?4〕參見宋方青：《立法質(zhì)量的判斷標(biāo)準(zhǔn)》，載《法制與社會發(fā)展》2003年第5期，第44頁。就地方立法違背上位法而言，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳就甘肅省祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)立法放水問題發(fā)出通報以后，全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室就生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域地方性法規(guī)展開專項審查。經(jīng)統(tǒng)計，涉及自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)及其單行條例共計49件，在這49件地方性法規(guī)之中，發(fā)現(xiàn)共有36件與《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)規(guī)定及《自然保護(hù)區(qū)條例》禁止從事相關(guān)活動的規(guī)定不一致，情況較為普遍?！?5〕參見全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室編：《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，中國民主法制出版社2020年版，第45頁。這種情形固然與地方立法制定機(jī)關(guān)故意降低標(biāo)準(zhǔn)、放松管控有一定的關(guān)系，但同時也與地方立法監(jiān)督不力緊密相關(guān)。由于缺少具體的、可操作的規(guī)定，在立法實踐中有立法監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān)實際上很少行使立法監(jiān)督權(quán)，結(jié)果使立法中很多沖突和矛盾，乃至違憲立法的問題得不到有效的糾正和清理，不利于提高我國立法的質(zhì)量和水平。〔26〕參見黃文藝：《論立法質(zhì)量——關(guān)于提高我國立法質(zhì)量的思考》，載《河南政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2002年第3期，第48頁。加強(qiáng)對地方立法的監(jiān)督，意在將各級人大常委會的立法和監(jiān)督兩項職能集合起來，強(qiáng)調(diào)對地方立法過程和立法結(jié)果的監(jiān)督，針對地方立法過程中的有法不依、下位法與上位法沖突、越權(quán)立法、重復(fù)立法等現(xiàn)象予以督促、糾正，從而更好地提高立法質(zhì)量，保證地方立法的科學(xué)性、合理性。

（二）地方立法監(jiān)督不力，不利于樹立憲法、法律的權(quán)威地位

法律應(yīng)該具有權(quán)威性，法律的權(quán)威性是指法律能夠提供令人信服的力量或者行動理由，法律權(quán)威性的獲得需要法律具有正當(dāng)性基礎(chǔ)，同時也需要具有外在強(qiáng)制力。拉茲指出，法律主張合法性權(quán)威不僅要求法律規(guī)則是行為的理由，它還要求法律規(guī)則是否定不服從理由的排他性理由?！?7〕See Joseph Raz, The Authority of Law: Essays on Law and Morality, Oxford University Press, 1979, p.30.我國的法治建設(shè)正反經(jīng)驗和教訓(xùn)說明，必須樹立憲法、法律的權(quán)威地位，凡是憲法、法律的權(quán)威地位沒有樹立，被隨意踐踏，就是我國法治建設(shè)充滿坎坷曲折時期；凡是憲法、法律的權(quán)威地位獲得確立，憲法、法律的權(quán)威地位被人們廣泛尊重，則是我國法治建設(shè)的順利推進(jìn)時期。法律權(quán)威性的意義在于保障法治的暢通，保障法律所體現(xiàn)的人民意志被忠實地執(zhí)行，保證法律所規(guī)定的公民權(quán)利得到切實的維護(hù)?！?8〕參見張德淼：《論法律的權(quán)威性》，載《法商研究》1997年第2期，第11頁。

就地方立法而言，地方立法是地方立法主體根據(jù)法定或者委任授權(quán)的立法權(quán)限，經(jīng)過一定程序制定、認(rèn)可或變動通行于本區(qū)域內(nèi)的規(guī)范性文件的活動。地方立法權(quán)是由憲法、法律的授予而獲得的，因而地方立法必須尊重憲法、法律的權(quán)威地位，不能隨意違反憲法、法律的權(quán)威地位。地方立法隨意違反上位法，和諧有序的法律體系無法建構(gòu)，法治建設(shè)自然受到阻礙。根據(jù)調(diào)整事項的不同，我們可以把地方立法分為實施性立法和創(chuàng)制性立法，實施性立法占據(jù)地方立法的大部分內(nèi)容，真正的創(chuàng)制性立法并不太多，因而沒有制定良好的實施性法規(guī)，憲法、法律的權(quán)威就很難確立起來，起不到保障民眾權(quán)益的作用。尤其是在中央提出依法立法原則之后，更需加強(qiáng)立法監(jiān)督的制度設(shè)計，防止立法任性、立法亂作為、立法越權(quán)等消極作用的出現(xiàn)和蔓延?！?9〕參見陳?。骸兑婪⒎ǖ睦砟钆c制度設(shè)計》，載《政治與法律》2018年第12期，第94頁。確認(rèn)憲法、法律的權(quán)威地位，是推動法律有效實施的前提條件。如果在地方立法過程中，不認(rèn)真貫徹憲法、法律的權(quán)威地位，隨意違反憲法、法律的限制性規(guī)定，違反憲法、法律的立法精神，就談不上法律的有效實施，法律的目的難以得到實現(xiàn)，自然很難推動社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！霸S多法律并沒有推動社會發(fā)展的進(jìn)程，這說明立法體制中存在著問題?！薄?0〕［美］安·賽德曼等：《立法學(xué)：理論與實踐》，劉國福等譯，中國經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第18頁。我們必須采取各種措施加強(qiáng)對地方立法的監(jiān)督，提高地方立法質(zhì)量，提高法律制度的合法性，保障法律的順利實施。尤其是針對地方立法，既屬于法律實施環(huán)節(jié)，也屬于立法環(huán)節(jié)。之所以說地方立法屬于法律實施環(huán)節(jié)，是因為地方立法是對中央立法的細(xì)化，中央立法需要通過地方立法進(jìn)行落實，從而便于實施，從這個意義上講，地方立法屬于法律實施環(huán)節(jié)；同時地方立法本身也屬于立法活動，是享有地方立法權(quán)的機(jī)關(guān)制定具有權(quán)利義務(wù)性質(zhì)的規(guī)范性文件的活動。所以，為了保障憲法、法律的權(quán)威性，促進(jìn)憲法、法律的有效實施，就必須加強(qiáng)對地方立法的監(jiān)督，確保地方立法與上位法相一致。

立法放水現(xiàn)象是地方立法監(jiān)督不力，阻礙憲法、法律權(quán)威的嚴(yán)重立法問題。立法放水的提法最早源自《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》部分內(nèi)容與《自然保護(hù)區(qū)條例》存在抵觸，被中央紀(jì)委通報批評的事件。立法放水現(xiàn)象的出現(xiàn)，破壞了國家法治的有機(jī)統(tǒng)一，不利于憲法、法律的有效實施。所謂立法放水，就是在地方立法過程中，就中央立法對權(quán)利主體有嚴(yán)格限制的事項，法規(guī)制定機(jī)關(guān)故意擴(kuò)大權(quán)利主體的權(quán)限范圍，違背了上位法的立法精神。習(xí)近平總書記指出，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。〔31〕參見中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第43頁。立法放水問題就是地方立法在實施中央立法過程中，放松了管制，出現(xiàn)了該嚴(yán)格管制的沒有嚴(yán)格管制，破壞了國家法治的有機(jī)統(tǒng)一，降低了地方立法質(zhì)量。地方立法放水的實質(zhì)是地方立法機(jī)關(guān)違法?！?2〕參見賀海仁：《防止地方立法“放水”，完善中國特色合法性審查制度》，載《人民論壇》2018年第3期，第112頁。立法放水是地方立法政策嚴(yán)重偏離中央的方針、政策和決策部署，阻礙了憲法、法律的有效實施?！?3〕參見梁鷹：《備案審查視角下地方立法“放水”問題探討》，載《地方立法研究》2021年第6期，第56頁。立法放水問題的出現(xiàn)，固然與地方人大不尊重中央法律權(quán)威，違反了依法立法原則有關(guān)，但是也與全國人大常委會和國務(wù)院對地方性法規(guī)放松立法監(jiān)督，備案審查工作不夠全面細(xì)致有一定的關(guān)系。倘若全國人大常委會和國務(wù)院負(fù)責(zé)備案審查的機(jī)構(gòu)能夠?qū)λ徒粋浒傅牡胤叫苑ㄒ?guī)做到認(rèn)真審查，對于《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》這樣嚴(yán)重違反上位法的問題，及時發(fā)現(xiàn)并予以制止，就不至于出現(xiàn)該地方性法規(guī)在前后二十多年時間里一直違背上位法的情形，對祁連山自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重?fù)p害。

（三）地方立法監(jiān)督不力，不利于保障民眾合法權(quán)益

立法是制定具有普遍約束力的社會規(guī)范的活動?！傲⒎ㄕ邞?yīng)以公共利益為目標(biāo)，最大范圍的功利應(yīng)成為他一切思考的基礎(chǔ)?！薄?4〕［英］吉米·邊沁：《立法理論》，李貴方等譯，中國人民公安大學(xué)出版社2004年版，第1頁。但是這只是從理想層面而言的，并不是所有的立法都是這樣，現(xiàn)實中，立法在深刻影響人們權(quán)利義務(wù)的同時，也具有深刻的危害性。哈耶克指出，“立法，即以審慎刻意的方式制定法律，已被論者確當(dāng)?shù)孛枋鰹槿祟愃邪l(fā)明中充滿了最嚴(yán)重后果的發(fā)明之一，其影響甚至比火的發(fā)現(xiàn)和火藥的發(fā)明還要深遠(yuǎn)?！薄?5〕［英］弗里德利希·馮·哈耶克： 《法律、立法與自由》（第1卷），鄧正來等譯，中國大百科全書出版社2000年版，第113頁。他認(rèn)為只有在立法者受到約束的情況下，法治才有可能存在。這主要是因為立法者所制定的具有普遍約束力的社會規(guī)范對廣大民眾的權(quán)利義務(wù)具有深刻影響，法律的實質(zhì)就是通過規(guī)則及掌管法律適用的法院來指引人們的行為?！?6〕See Joseph Raz, The Authority of Law: Essays on Law and Morality, Oxford University Press, 1979, p.225.因而立法權(quán)的行使不得不慎重，不得不有所限制。立法權(quán)和其他權(quán)力一樣，也存在濫用的危險。“立法針對的議題關(guān)涉的是重要的個體利益平衡點在何處，并且如果不認(rèn)真關(guān)注，那么就有一些人的利益將會被壓制或者受不公正對待之危險?！薄?7〕［美］杰里米·沃爾德倫：《法律與分歧》，王柱國譯，法律出版社2009年版，第114頁。以地方規(guī)范性文件備案審查為例，2020年廣東省某市政府制定的《關(guān)于深化屠宰行業(yè)改革 完善屠宰管理體制機(jī)制的實施意見》規(guī)定，外地肉品進(jìn)入該市經(jīng)營的畜禽產(chǎn)品必須實行全程冷鏈運輸、經(jīng)營，而國務(wù)院制定的《生豬屠宰管理條例》第24條規(guī)定，地方人民政府及其有關(guān)部門不得限制外地生豬定點屠宰廠（場）經(jīng)檢疫和肉品品質(zhì)檢驗合格的生豬產(chǎn)品進(jìn)入本地市場。該市政府的規(guī)范性文件與國務(wù)院的行政法規(guī)不盡一致，該規(guī)定通過加大產(chǎn)品運輸經(jīng)營過程中的冷鏈責(zé)任，限制外地畜禽產(chǎn)品進(jìn)入本地市場，擴(kuò)大了外地經(jīng)營者的義務(wù)，違反了《反不正當(dāng)競爭法》的有關(guān)規(guī)定。又如，安徽省《某市制止和拆除違法建設(shè)規(guī)定》第8條規(guī)定，供水、供電企業(yè)不得為違法建設(shè)提供水、電服務(wù)，已提供的，應(yīng)當(dāng)停止?！缎姓?qiáng)制法》第43條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。安徽省《某市制止和拆除違法建設(shè)規(guī)定》的內(nèi)容與《行政強(qiáng)制法》規(guī)定相沖突，實際上增加了違法建筑所有者的義務(wù)。這些地方性法規(guī)有的違反了《反不正當(dāng)競爭法》，有的違反《行政強(qiáng)制法》，加大了部分市場主體和被拆遷民眾的義務(wù)，損害了民眾的合法權(quán)益。

還有全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室收到公民對《某市水庫水質(zhì)保護(hù)條例》提出的審查建議。審查建議提出，《環(huán)境保護(hù)法》第59條第3款規(guī)定，可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為種類，而《某市水庫水質(zhì)保護(hù)條例》第49條在列舉了可以按日連續(xù)處罰的違法行為種類之后，第4項以兜底條款“法律、法規(guī)規(guī)定的其他違法行為”的形式，賦予行政機(jī)關(guān)可以按日連續(xù)處罰的行為種類。收到審查意見以后，全國人大常委會法制工作委員會將審查建議函告制定機(jī)關(guān)并要求說明情況，同時抄送該法規(guī)的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)省人大常委會。省人大常委會收到抄送函以后，指導(dǎo)該市人大常委會反饋法規(guī)制定的情況說明和意見，制定機(jī)關(guān)表示，《某市水庫水質(zhì)保護(hù)條例》第49條第4項將“法律、法規(guī)規(guī)定的其他違法行為”作為“按日連續(xù)處罰”違法行為的兜底條款，與《環(huán)境保護(hù)法》第59條第3款的規(guī)定不相抵觸，并認(rèn)為，該規(guī)定立法依據(jù)明確，立法本意清晰，因此該條例的規(guī)定并無不妥。但是法規(guī)備案審查室認(rèn)為，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第59條第3款的規(guī)定，地方性法規(guī)可以增設(shè)按日連續(xù)處罰的違法行為種類，但是應(yīng)該明確違法行為種類，而非設(shè)置兜底條款，囊括上述三種違法行為以外的所有種類。按照《某市水庫水質(zhì)保護(hù)條例》第49條有關(guān)“法律、法規(guī)規(guī)定的其他違法行為”的規(guī)定，從字面上可以理解為任何一種涉及水庫拒不停止或者改正的違法行為均可以按日連續(xù)處罰。是否包括前面三種違法行為，表述為“法律、法規(guī)規(guī)定的其他按日連續(xù)處罰的違法行為”較為準(zhǔn)確，這一規(guī)定存在立法瑕疵，也容易給行政機(jī)關(guān)執(zhí)法提供一定的隨意性，從而影響行政相對人的合法權(quán)益。法律、法規(guī)規(guī)定的其他違法行為，實際上概括除上述三種情況之外的所有違法行為，擴(kuò)大了違法處罰的對象，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，地方性法規(guī)不能隨意設(shè)置新的處罰種類，加重行政相對人的責(zé)任，上述條件的規(guī)定不僅設(shè)置了新的行政處罰種類，而且還囊括了所有違法行為的種類?！?8〕參見全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室編：《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，中國民主法制出版社2020年版，第30-31頁。這一點是與上位法的立法目的相沖突的，容易損害行政相對人的合法權(quán)益。由于法規(guī)備案審查室只享有溝通性權(quán)力，不能對法規(guī)進(jìn)行直接撤銷或者修改，條例制定機(jī)關(guān)表示將適時根據(jù)需要對法規(guī)有關(guān)規(guī)定作出解釋和說明，必要時修改完善，然而截至目前該條例仍然處于有效狀態(tài)?？梢?，只有不斷強(qiáng)化對地方立法過程中不當(dāng)立法行為的監(jiān)督，建議其廢止或者修改相關(guān)規(guī)定，才能保證民眾的合法權(quán)益。

三、探尋地方立法監(jiān)督困境的出路

全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書指出，人大監(jiān)督如果不嚴(yán)格、沒有力度，那就是缺位和失職。要切實擔(dān)負(fù)起法定監(jiān)督職責(zé)，堅決糾正人大監(jiān)督工作中的“粗、 寬、 松、軟”等情況，敢于動真碰硬，抓住突出問題，督促有關(guān)國家機(jī)關(guān)改進(jìn)工作、完善制度、有效實施法律?！?9〕參見栗戰(zhàn)書：《在第十三屆全國人大常委會第四次會議上的講話》，載《中國人大》2018年第 14期，第5頁。要改變地方立法監(jiān)督不力的情形，確保憲法、法律得到有效實施，就必須強(qiáng)化地方立法監(jiān)督機(jī)制。為此，我們需要從以下方面著力推進(jìn)，以保證憲法、法律的順利實施。

（一）設(shè)置專門的地方立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)監(jiān)督效能

對地方性法規(guī)進(jìn)行立法監(jiān)督是憲法賦予全國人大常委會的一項重要職能，然而自全國人大制度建立以來，無論是全國人大常委會還是國務(wù)院幾乎沒有啟動過一次審查違背憲法、法律的地方立法案件，所謂“改變撤銷機(jī)制”基本處于閑置狀態(tài)。究其原因就在于全國人大常委會和地方各級人大常委會缺少專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這就造成了全國人大常委會雖然擁有立法監(jiān)督權(quán)，但是缺少具體的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，立法監(jiān)督權(quán)被虛置。在全國人大常委會內(nèi)部，審查備案工作主要由全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室負(fù)責(zé)，全國人大常委會法制工作委員會是為全國人大及其常委會的立法工作提供專業(yè)服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)。全國人大常委會法制工作委員會下設(shè)辦公室、立法規(guī)劃室、刑法室、民法室、經(jīng)濟(jì)法室、國家法室、行政法室、社會法室、法規(guī)備案審查室、研究室等正局級單位，行政編制210名左右，現(xiàn)有工作人員170多人?！?0〕參見程湘清主編：《人大常委會主任工作全書》（上卷），中國民主法制出版社2013年版，第163頁。工作機(jī)構(gòu)屬于一種半職能性機(jī)構(gòu)，它可以行使一定的法律職權(quán)，但不可以以獨立名義發(fā)布執(zhí)行性的文件、指示、命令，它是為職能機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的?！?1〕參見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第483頁。

具體到全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室，現(xiàn)有工作人員13人，專職從事行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、司法解釋的審查研究這一具體工作。〔42〕參見梁鷹：《備案審查工作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與展望》，載《地方立法研究》2020年第6期，第4頁。每年報送全國人大常委會備案的地方性法規(guī)、行政法規(guī)總數(shù)超過兩千件，暫且不論審查者的專業(yè)素養(yǎng)與技術(shù)如何，光依靠這十余人就算對每件法規(guī)進(jìn)行形式上的合憲審查也是不現(xiàn)實的，而且法規(guī)在內(nèi)容上的顯性違憲可以通過抽象審查予以發(fā)現(xiàn)和過濾，但在適用上的隱性違憲只能通過具體案例及其當(dāng)事人才能發(fā)現(xiàn)，這對于法規(guī)備案審查室而言是無能為力的。由于法規(guī)備案審查機(jī)構(gòu)組織調(diào)整不到位，人員少，難以應(yīng)對大量的地方性法規(guī)的審查事務(wù)，已經(jīng)為廣大學(xué)者所詬病?！?3〕參見公丕祥主編：《全面依法治國》，江蘇人民出版社2015年版，第156頁；楊忠明：《經(jīng)濟(jì)正義法理原則研究》，經(jīng)濟(jì)日報出版社2017年版，第178-179頁；熊文釗主編：《大國地方——中央與地方關(guān)系法治化研究》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第390-391頁。雖然全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室負(fù)責(zé)地方性法規(guī)的備案審查工作，但是這個機(jī)構(gòu)只涉及法規(guī)的備案和審查，還不是一個全面監(jiān)督地方立法活動的機(jī)構(gòu)。同時立法監(jiān)督是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作，沒有專門的組織機(jī)構(gòu)，沒有專門的工作人員，當(dāng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在立法監(jiān)督過程中遇到一些專門性問題時，難以運用專門的技術(shù)加以處理，直接妨礙了立法監(jiān)督的進(jìn)行，很難保證監(jiān)督活動取得滿意的效果。

更為重要的是，法規(guī)備案審查室僅僅是全國人大常委會法制工作委員會下設(shè)的一個處室，本身并不享有立法監(jiān)督權(quán)，沒有撤銷地方性法規(guī)的權(quán)力，因而所能起到的立法監(jiān)督作用非常有限?！?4〕參見余軍主編：《憲法學(xué)》，法律出版社2016年版，第409頁。因此，應(yīng)該提升其法律地位，使其直接升格為全國人大常委會立法監(jiān)督委員會，專門對地方性法規(guī)進(jìn)行審查，監(jiān)督地方性法規(guī)是否符合憲法、法律的精神原則，確保憲法、法律順利實施。建立專門的立法監(jiān)督委員會，可以使立法監(jiān)督真正實現(xiàn)責(zé)權(quán)結(jié)合，有利于立法監(jiān)督制度與程序的正常運行?！?5〕參見周旺生主編：《立法研究》（第1卷），法律出版社2000年版，第432頁。同時還需要進(jìn)一步擴(kuò)充立法監(jiān)督委員會的機(jī)構(gòu)編制，吸收一定數(shù)量的法律專家參與備案審查，保證地方立法監(jiān)督的科學(xué)性和專業(yè)性。立法監(jiān)督委員會可以主動進(jìn)行法規(guī)審查，也可以在接到其他機(jī)關(guān)和組織的審查請求以后進(jìn)行法規(guī)審查。立法監(jiān)督委員會也可以和全國人大各專門委員會及全國人大常委會法制工作委員會聯(lián)合開展法規(guī)審查工作。在省級人大常委會內(nèi)部也可以設(shè)立立法監(jiān)督委員會以輔助地方人大履行立法監(jiān)督權(quán)，確保設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)與上位法不抵觸，保證國家法治的有機(jī)統(tǒng)一?！?6〕參見丁國卿：《我國立法監(jiān)督制度的現(xiàn)狀及其完善》，載《江西社會科學(xué)》2008年第1期，第228頁。

（二）完善地方立法相關(guān)監(jiān)督程序，激活地方立法監(jiān)督機(jī)制

雖然我們也經(jīng)常遇到地方立法違背憲法、法律的情形，但是通常的做法并不是嚴(yán)格按照《立法法》的規(guī)定，啟動地方立法合法性審查機(jī)制，最典型的做法是用非正式的方式與對方溝通，督促其修正。也就是通過全國人大常委會或者國務(wù)院與省市人大常委會進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，以防止上下級之間、國務(wù)院與全國人大常委會之間的公然對立，這種非正式的審查方式，即所有的事情都是由組織決定的，都經(jīng)過事先通氣、打招呼，屬于“協(xié)商民主”的范圍?！?7〕參見朱景文：《我國立法監(jiān)督制度之反思》，載《群言》2015年第1期，第24頁。古德諾指出，“為了取得制定法律和執(zhí)行法律之間的協(xié)調(diào)一致，一個政黨有必要控制立法機(jī)構(gòu)和全部執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！薄?8〕［美］弗蘭克·古德諾：《政治與行政》，王元、楊百朋譯，華夏出版社1987年版，第 107頁。在我國，黨組織嵌入國家機(jī)構(gòu)的各個部門之中，形成了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。正是通過黨組織的控制和協(xié)調(diào)，使得下位法違反上位法的情形得以解決。應(yīng)當(dāng)說這種法律沖突解決方式具有一定的優(yōu)勢，但是需要指出的是，該處理方式也是非法治的，仍然屬于人治社會狀態(tài)下的相互協(xié)商，法治狀態(tài)下以權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督方式仍然難以實現(xiàn)。另外，通過黨內(nèi)通報的形式，對于地方立法違反憲法、法律的情況予以通報，對于相關(guān)負(fù)責(zé)人予以黨紀(jì)政紀(jì)處分，這實際上也是一種非法治的解決方式，因為這種監(jiān)督方式缺乏明確的憲法、法律依據(jù)，很難具有制度性和可持續(xù)性。可見，地方性法規(guī)備案審查制度的啟動和順利運行還需要借助法外的因素，特別是需要在一定程度上依賴政治系統(tǒng)為其提供某種潤滑劑和解決問題的恰當(dāng)時機(jī)。〔49〕參見林彥：《法規(guī)審查制度運行的雙重悖論》，載《中外法學(xué)》2018年第4期，第949頁。更加妥當(dāng)?shù)淖龇☉?yīng)該是，既然下位法違反了上位法，地方性法規(guī)的合法性審查制度已經(jīng)建立，就應(yīng)該盡快激活這種制度，使該制度運轉(zhuǎn)起來，而不是為了防止國家機(jī)關(guān)之間的對立，使該制度處于擱置狀態(tài)。我們需要進(jìn)一步完善、做實備案審查程序，一旦發(fā)現(xiàn)有濫用地方立法權(quán)的法規(guī)，就應(yīng)依法予以撤銷，只有這樣才能取得良好的監(jiān)督效果?！?0〕參見向立力：《地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探》，載《政治與法律》2015年第1期，第77頁。

另外，完善立法監(jiān)督程序，還需要盡量吸納社會公眾參與，通過社會公眾的力量監(jiān)督地方性法規(guī)的合憲性和合法性。真正維護(hù)法律運行的力量是公眾對法律的認(rèn)同感，以及由此產(chǎn)生的對法律的遵守?！?1〕參見孫波：《行政立法研究》，吉林人民出版社2019年版，第133頁。地方性法規(guī)制定完成以后，主要對本地區(qū)的民眾權(quán)利義務(wù)起到規(guī)范作用，因而民眾參與地方立法監(jiān)督過程，既可以提高民眾對地方立法的認(rèn)同感，并認(rèn)真遵守地方性法規(guī)的規(guī)定，又可以積極拓展公眾參與地方立法監(jiān)督，對地方立法過程中的不合法、不合理的情形進(jìn)行反饋，增強(qiáng)地方立法的民主性。為此，在全國人大有關(guān)機(jī)關(guān)、專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會聯(lián)合組織的審查會議中，也可以吸收公眾參與，對于地方性規(guī)范是否違反憲法、法律予以充分研究，并及時向社會公眾反饋。同時，設(shè)區(qū)的市人大常委會在進(jìn)行法規(guī)草案審議時可以組織聽證會、論證會，吸收公眾參與，各省級人大常委會法制機(jī)構(gòu)也可以在法規(guī)草案報批過程中組織公眾參與會議。〔52〕參見孫季萍、湯唯：《我國立法監(jiān)督制度芻議》，載《法學(xué)論壇》2001年第3期，第31頁。

（三）強(qiáng)化立法權(quán)的外部監(jiān)督，提升監(jiān)督力度

在漢語語境下使用“監(jiān)督”一詞，主要用法包括上級對下級的監(jiān)督、平等主體之間的監(jiān)督、下級對上級的監(jiān)督、外界的監(jiān)督等四種情況。〔53〕參見張智輝：《法律監(jiān)督三辨析》，載《中國法學(xué)》2003年第5期，第16頁。在各種監(jiān)督關(guān)系之中，上級對下級的監(jiān)督，往往會產(chǎn)生上級如何監(jiān)督的問題，下級對上級的監(jiān)督，則存在監(jiān)督能力有限的問題，下級的職務(wù)晉升主要依靠上級來完成，因而下級對上級的監(jiān)督顯得疲軟無力。而外界的監(jiān)督，包括輿論監(jiān)督、民眾監(jiān)督、社會監(jiān)督等，在實踐過程中效果并不明顯。因而許多學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力之間橫向制約是十分重要的監(jiān)督途徑，靠分立平行的機(jī)構(gòu)相互牽制是世界文明史上出現(xiàn)的最為務(wù)實有效的方案?！?4〕參見張文顯主編：《良法善治：民主·法治與國家治理》，法律出版社2014年版，第303頁。權(quán)力制約只能發(fā)生在對等的政治實體之間，以權(quán)力制約權(quán)力是權(quán)力制約的唯一模式，舍此則別無他途?！?5〕參見胡玉鴻：《“以權(quán)利制約權(quán)力”辨》，載《法學(xué)》2000年第9期，第11頁。漢密爾頓說，如果要實現(xiàn)權(quán)力之間的橫向監(jiān)督與制約，防止把某些權(quán)力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動?！?6〕參見［美］亞歷山大·漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第264頁?，F(xiàn)代監(jiān)督理論需要解決的主要問題是，在權(quán)力分散或分散決策的背景下，如何保證各個決策者在行使權(quán)力的過程中能夠做到服從法律的安排。平等主體之間的監(jiān)督，對權(quán)力的行使進(jìn)行約束的同時必須保證決策者、行為人能夠行使法定職權(quán)，監(jiān)督不以犧牲權(quán)力行使的獨立性、完整性為前提。政府有三個部門——行政、立法和司法——為了自由，每一部門都應(yīng)當(dāng)獨立于其他部門，但都可能對其他部門行使一定程度的制衡權(quán)?！?7〕參見［美］艾倫·沃森：《民法法系的演變與形成》，李靜冰、姚新華譯，中國法制出版社2005年版，第213頁。也就是說，不同性質(zhì)的權(quán)力主體之間相互制約，也是強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制的重要體現(xiàn)。

就地方立法監(jiān)督而言，僅僅依靠各級人大常委會的內(nèi)部監(jiān)督顯然是單薄的，還需要發(fā)揮行政權(quán)、司法權(quán)及社會公眾的力量對地方立法進(jìn)行監(jiān)督?！霸诹⒎ㄕ叩囊庵颈硎咀?yōu)樾袨橐?guī)則前，必須取得作為獨立于立法者之外的一個權(quán)威者的法院的贊同?！薄?8〕［奧］漢斯·凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2013年版，第400頁。這說明司法權(quán)可以起到制約立法權(quán)的作用?？梢試L試賦予司法機(jī)關(guān)對地方性法規(guī)合法性審查的權(quán)力。針對十多年前發(fā)生的河南種子案，洛陽市中級人民法院李慧娟法官在判決該案時認(rèn)為，河南省人大常委會制定的《河南省農(nóng)作物種子管理條例》與《種子法》有關(guān)規(guī)定相沖突，沖突的條款自然無效。該判決得到河南省人大常委會的抵制，認(rèn)為宣布地方性法規(guī)是否有效不屬于法官的權(quán)力，而是屬于全國人大常委會的權(quán)力，因而要求對李慧娟法官予以撤職。〔59〕參見張鮮堂：《洛陽“種子案”凸顯司法審查制度缺陷》，載《中國經(jīng)濟(jì)時報》 2003年12月3日，第A01版?，F(xiàn)在看來該案件仍有進(jìn)步的一面，這是通過司法權(quán)對地方性法規(guī)予以監(jiān)督制約的良好方式，可以有力地促進(jìn)地方性法規(guī)的合法性水平提高。全國人大常委會法制工作委員會對地方人大常委會報送的大量地方性法規(guī)缺乏專門的機(jī)構(gòu)予以審查，因而較多的地方性法規(guī)處于備而不審的狀況。此外，在毫無問題導(dǎo)向的情況下，也很難審查出地方性法規(guī)的合法性問題。完全脫離案件和情境的審查，只能采用文面判斷的方法，這種審查方式至多只能解決法律文本中明顯違法、違憲的情形，而無法解決法規(guī)適用中的違法、違憲問題?！?0〕參見于文豪：《憲法和法律委員會合憲性審查職責(zé)的展開》，載《中國法學(xué)》2018 年第6 期，第50頁。

另外，還可以將司法審查機(jī)制與備案審查機(jī)制進(jìn)行對接，形成監(jiān)督合力，以提升地方立法的監(jiān)督力度?！?1〕參見董皞主編：《地方立法教程》，中國政法大學(xué)出版社2020年版，第113頁。我們還可以借鑒法國憲法委員會的合憲性事后審查機(jī)制，由公民個人在具體訴訟過程中向法院一并提起地方性法規(guī)的合憲性審查，經(jīng)過地方法院和最高法院過濾之后提交憲法委員會裁決，這樣可以提高法規(guī)合憲性審查的動力來源。〔62〕參見王建學(xué)：《法國事后憲法審查機(jī)制的十年：總結(jié)與啟示》，載《財經(jīng)法學(xué)》2019年第6期，第125頁。同樣在行政訴訟中，允許公民法人對規(guī)范性文件提出合法性審查，司法機(jī)關(guān)受理之后，還可以提請備案機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性審查，這樣既構(gòu)成司法權(quán)對地方立法權(quán)的制約監(jiān)督，也是強(qiáng)化全過程監(jiān)督的一種重要手段，對于督促地方人大提高立法質(zhì)量也是大有裨益的。

四、結(jié)語

加強(qiáng)地方立法監(jiān)督，健全地方立法監(jiān)督機(jī)制既是實現(xiàn)良法善治的重要前提，也是推進(jìn)憲法、法律有效實施的重要制度屏障。隨著我國法治體系逐漸完善，地方立法的重心也需要由追求地方立法數(shù)量向增強(qiáng)地方立法質(zhì)量轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)地方立法監(jiān)督，健全備案審查制度，可以有效提高地方立法質(zhì)量，維護(hù)憲法、法律的權(quán)威地位，確保民眾權(quán)益順利實現(xiàn)。在地方立法監(jiān)督過程中，全國人大常委會缺少專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，相關(guān)的立法監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和程序不夠具體，再加上缺乏對監(jiān)督機(jī)構(gòu)本身的監(jiān)督制約，導(dǎo)致現(xiàn)有的立法監(jiān)督缺少足夠的動力，立法監(jiān)督權(quán)往往被虛置，立法監(jiān)督效果并不明確，致使地方立法違反上位法的情況屢有出現(xiàn)。為此，需要充分挖掘現(xiàn)有立法監(jiān)督資源，提升全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查機(jī)構(gòu)的法律地位，使其上升為專門的地方立法監(jiān)督委員會，同時完善地方立法相關(guān)監(jiān)督程序和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)化立法權(quán)的外部制約監(jiān)督，增加立法過失責(zé)任，建構(gòu)立法失職行為懲戒機(jī)制，以提升立法監(jiān)督的剛性，維護(hù)憲法、法律的權(quán)威地位，保障憲法、法律的順利實施。