代水平

(西北大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710127)

一、問題的提出

現(xiàn)代化建設(shè)是近代以來中國人民的共同愿望和不變追求,其內(nèi)涵隨著時(shí)代的發(fā)展變化日漸豐富,現(xiàn)已拓展到“治理體系和治理能力”這一層面,表明我們對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)有了更為清晰和深刻的認(rèn)識(shí)。黨的十九屆四中全會(huì)就國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了全面部署,提出了“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的要求。黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出 “加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理,推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”,特別強(qiáng)調(diào)要“提高城市治理水平”。實(shí)踐發(fā)展呼喚理論創(chuàng)新,基于社會(huì)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù),相關(guān)研究已成為學(xué)界近年來關(guān)注的重點(diǎn)。從研究?jī)?nèi)容和視角來看,偏重于對(duì)社會(huì)治理目標(biāo)、路徑、理論淵源等宏大敘事式研究,較少聚焦到特定領(lǐng)域的具體問題。社會(huì)治理中的諸多細(xì)小問題往往都是牽一發(fā)而動(dòng)全身,能夠在一定程度上反襯社會(huì)治理的整體病灶,對(duì)其進(jìn)行深入剖析,既能深化理論認(rèn)知,又可提升社會(huì)治理的實(shí)踐效果,助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

反映社會(huì)治理體系和治理能力存在問題的事例枚不勝舉,地名管理就是其中之一。隨著我國城市化進(jìn)程的加快,地名命名、更名失范現(xiàn)象屢禁不止,集中表現(xiàn)為“大、洋、怪、重”。從治理的角度來看,更多的是粗放式治理和運(yùn)動(dòng)式治理。“粗放式治理”表現(xiàn)為有關(guān)地名管理的法規(guī)規(guī)章內(nèi)容較為粗疏、操作性不強(qiáng)，難以為依法管理地名提供法制保障,導(dǎo)致地名失范現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。“運(yùn)動(dòng)式治理”表現(xiàn)為近十來年,從中央到地方，時(shí)不時(shí)地發(fā)起不規(guī)范地名清理整治工作,尤其是2018年12月,民政部等六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步清理整治不規(guī)范地名的通知》(民發(fā)〔2018〕146號(hào)),對(duì)清理整治不規(guī)范地名工作進(jìn)行安排部署。根據(jù)近三年來的整治情況看,雖然取得了一定的成效,但是有些做法也受到了質(zhì)疑和批評(píng)。為此,民政部專門強(qiáng)調(diào)不能隨意擴(kuò)大整治范圍(1)參見《民政部：防止隨意擴(kuò)大不規(guī)范地名清理整治范圍》，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1636918060240192081&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2022年1月8日。，把清理整治工作的基調(diào)調(diào)整為“穩(wěn)妥推進(jìn)”“適可而止”。相關(guān)部門在清理整治過程中也逐漸認(rèn)識(shí)到了地名管理法治化的重要性,民政部連續(xù)幾年把《地名管理?xiàng)l例》修訂工作列入年度立法計(jì)劃，終于在2021年完成了修訂。該法規(guī)將從2022年5月1日起實(shí)施。與此同時(shí)，各地也在研究制定加強(qiáng)和改善地名管理的實(shí)施意見。實(shí)踐表明,地名命名、更名失范在很大程度上是由于地名管理存在偏誤,其矯正舉措決不能停留在問題的表象,需要從長(zhǎng)計(jì)議。在全面依法治國的背景下,只有對(duì)地名失范的管理偏誤施以法治矯正,方可遏制并消除地名亂象。

二、地名失范的外在表現(xiàn)與內(nèi)在成因

地名,簡(jiǎn)言之,就是地理空間的名稱。人類為了認(rèn)識(shí)自然、改造自然,需要賦予特定空間的地理實(shí)體以專有名稱,大到大洲、大洋、山嶺、海河,小到行政區(qū)劃、道路、建筑等。隨著城市化程度的提高,加之地名具有一定的人文意蘊(yùn)和利益屬性,地名命名、更名出現(xiàn)了諸多問題,于是有了管理之需要。國際組織把地名作為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)加以管理和保護(hù)(2)2007年舉辦的第九屆聯(lián)合國地名標(biāo)準(zhǔn)化大會(huì)將地名確定為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。參見《地名也是文化遺產(chǎn),不要隨意更改廢止》,http:∥news.sina.com.cn/o/2008-01-10/061213232327s.shtml,最后訪問日期：2022年1月10日。，我國也認(rèn)識(shí)到地名既是重要的地理信息和公共信息,也承載著歷史文化和人文情懷[1],在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、文化傳承等方面發(fā)揮著重要作用,遂逐步開始重視地名管理。觀察近十多年來的地名命名、更名及其管理舉措與成效,地名失范層出不窮,地名管理也較為混亂。究其原因,既受利益驅(qū)動(dòng)、文化沖擊的影響,也與法治不彰密切相關(guān)。

(一)地名失范的外在表現(xiàn)

近年來,各級(jí)地名管理部門高度重視不規(guī)范地名整治工作,主要集中在大中城市,各地梳理出來的問題大體上是相同的,主要表現(xiàn)為居民小區(qū)和大型建筑物的名稱存在“大、洋、怪、重”等現(xiàn)象。對(duì)此問題,無論是管理部門,還是普通公眾,人們的認(rèn)知不盡統(tǒng)一,在某種程度上影響了相關(guān)法規(guī)規(guī)章的修改與施行。我們把地名本身存在的問題稱為“地名失范”,概括總結(jié)如下:

首先,“大、洋、怪、重”現(xiàn)象層出不窮。根據(jù)《地名管理?xiàng)l例》所規(guī)定的地名類型和地名整治工作來看,問題主要集中在住宅區(qū)、樓宇等領(lǐng)域,在新開發(fā)的居民小區(qū)和大型建筑物尤為突出。許多開發(fā)商為了博取眼球、迎合購房者的心理,給樓群小區(qū)起了不切實(shí)際的名字?！按蟆敝饕w現(xiàn)為名不符實(shí),區(qū)區(qū)幾棟樓,動(dòng)輒命名為“××新都”“××莊園”“××天下”等;綠化還不一定符合最起碼的標(biāo)準(zhǔn),就冠以“××溪灣”“××花園”“××自由島”?！把蟆奔斜憩F(xiàn)為濫用外國人名、地名和英文字母,如 “曼哈頓洋房”“柏林春天”“小悉尼新都”“卡布基諾國際社區(qū)”“西雅圖國際社區(qū)”等?！肮帧斌w現(xiàn)為所命的名字拗口、有特殊符號(hào)導(dǎo)致認(rèn)讀不便等,如“隆基西城摩爾”“GAME&LIFE電競(jìng)酒店”“易舍·101精品酒店”“水晶卡芭拉小區(qū)”等?！爸亍敝傅氖且粋€(gè)城區(qū)內(nèi)的居民區(qū)、建筑物和道路、街巷的名稱重名或同音,如某城市內(nèi)多處存在“建設(shè)路”“人民路”“公園路”等重名道路現(xiàn)象,給人們的出行帶來諸多不便?！按?、洋、怪、重”的地名亂象既偏離了地名本身的標(biāo)識(shí)功能,還助長(zhǎng)了過度浮夸、華而不實(shí)等不良風(fēng)氣,更是與文化自信背道而馳,有必要進(jìn)行規(guī)范整治。

其次,不同主體對(duì)地名管理缺乏共識(shí)。盡管地名命名、更名出現(xiàn)了上述諸多問題,但是對(duì)于要不要管理、如何加強(qiáng)管理以及如何提升管理效果等存在不同看法,有些甚至是截然對(duì)立的,可以說不同主體對(duì)地名管理缺乏共識(shí),較為典型的就是“宜賓五糧液機(jī)場(chǎng)”冠名事件[2]。對(duì)于要不要管理這一問題,絕大部分人認(rèn)為政府主管部門應(yīng)該予以管理,地名絕不僅僅關(guān)涉私人利益,還與公共利益密切相關(guān),涉及歷史文化的傳承和公眾的情感認(rèn)同,因此,不能任由私人主體隨意命名、更名。少數(shù)人則認(rèn)為對(duì)于小區(qū)和建筑物的命名、更名,應(yīng)該由小區(qū)業(yè)主或者開發(fā)商自主決定,每個(gè)人的喜好和價(jià)值觀念不同,沒必要作整齊劃一的要求。對(duì)于如何加強(qiáng)管理這一問題,從十多年來各地的實(shí)踐情況看,并沒有形成一套行之有效的辦法。正如上文所述,常態(tài)化管理舉措落實(shí)不力,運(yùn)動(dòng)式治理的效果也差強(qiáng)人意。在治理方式方面,主管部門傾向于采取行政措施,學(xué)者們呼吁用法治方式提升地名管理效果,也有部分人認(rèn)為地名管理是一項(xiàng)復(fù)雜的工作,需要多措并舉、綜合治理。

再次,管理體制不順暢,保障措施不得力。毋庸置疑的是地名命名、更名亂象與地名管理體制有直接關(guān)系。地名管理不僅涉及民政這一主管部門,還涉及規(guī)劃、住建、公安、交通等多個(gè)部門,這自然就會(huì)遇到“九龍治水”的問題。雖然《地名管理?xiàng)l例》把地名管理的職責(zé)主要賦予了民政部門(3)參見《地名管理?xiàng)l例》第7條。，《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》也作了相應(yīng)的規(guī)定(4)參見《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第6條、第7條。，但是，依然存在職責(zé)不明的問題，尤其在地名失范現(xiàn)象最嚴(yán)重的住宅區(qū)、樓宇命名、更名中，把批準(zhǔn)權(quán)限賦予了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，但是須征求同級(jí)地名行政主管部門的意見，如此規(guī)定，容易在工作中造成諉責(zé)扯皮問題(5)參見《地名管理?xiàng)l例》第12條。。對(duì)于居住小區(qū)和大型建筑物的命名,從發(fā)展改革部門的立項(xiàng)、自然資源規(guī)劃部門、住房和城建部門的審批,再到民政部門的登記、報(bào)備,各部門之間也沒有順暢的銜接機(jī)制。據(jù)一些區(qū)縣民政部門的工作人員介紹,即便有些地名明顯違法不適,單靠民政部門的工作人員很難予以糾正。雖然借著全國第二次地名普查的機(jī)會(huì)(6)國務(wù)院于2014年決定開展為期4年的第二次地名普查活動(dòng)。,部分省區(qū)市成立了地名委員會(huì),把它作為一個(gè)政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但是實(shí)踐證明,地名委員會(huì)在地名管理的具體工作中很難發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。總而言之,地名管理體制不太順暢。此外,有關(guān)地名管理的保障措施在實(shí)踐中落實(shí)不到位,最主要的是人員編制和工作經(jīng)費(fèi)得不到很好的保障。據(jù)調(diào)查,不少省份設(shè)區(qū)的市這一級(jí)的民政部門工作人員也就三到五名,區(qū)縣一級(jí)的民政部門沒有獨(dú)立的科室,也沒有專職工作人員,地名管理工作大部分由社會(huì)事務(wù)科進(jìn)行輔助管理。在工作經(jīng)費(fèi)方面,也缺乏應(yīng)有的保障。

(二)地名失范的內(nèi)在成因

地名命名、更名出現(xiàn)的種種亂象以及在管理方面存在的諸多問題,有必要分析其背后的原因?？v觀國內(nèi)外地名管理的發(fā)展歷史,結(jié)合我國近幾十年來的地名管理實(shí)踐,大體上可以從經(jīng)濟(jì)、文化及法治等層面展開分析。

第一,利益驅(qū)動(dòng)是根本。利益分析方法是深入解讀一系列社會(huì)現(xiàn)象的基本方法。正如馬克思所言：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切和他們的利益有關(guān)。”[3]82地名命名、更名中之所以大量存在“大、洋、怪、重”等現(xiàn)象,毋庸置疑的是相關(guān)主體受到了利益驅(qū)動(dòng)。以居民小區(qū)為例,據(jù)調(diào)查,開發(fā)商之所以在建設(shè)、銷售居民住宅小區(qū)時(shí),有意識(shí)地使用一些故弄玄虛、夸大其詞的名稱,就在于迎合購房者的需要。往往就因?yàn)槠鹆艘粋€(gè)“高端大氣上檔次”的名稱,商品房銷售就會(huì)格外火爆且價(jià)格不菲,既能夠給房產(chǎn)商帶來實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)利益,也滿足了購房者的心理需求,反倒形成了“雙贏”的局面。再以商業(yè)辦公樓為例,開發(fā)商坦言,一些“夸張”的地名的確能夠博取公眾眼球,吸引投資與銷售,便于引進(jìn)各類公司、企業(yè)入駐該辦公樓。從經(jīng)濟(jì)收益的角度進(jìn)行地名的命名、更名在政府層面也有過先例,青島、南京、重慶等地曾開展過有償命名活動(dòng),實(shí)現(xiàn)政府收“銀子”、企業(yè)收“牌子”的雙贏。當(dāng)然也可能存在一定的風(fēng)險(xiǎn),引發(fā)一些法律問題[4]。此外,利益驅(qū)動(dòng)的現(xiàn)象也可以從部分“行政區(qū)劃”“高校”的名稱變更中得到印證。有些地方為了吸引游客,紛紛申請(qǐng)變更地名,如把徽州改為黃山,南坪改為九寨溝,大庸改為張家界,都在較大程度上提升了當(dāng)?shù)芈糜尉包c(diǎn)的名氣,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。部分高校爭(zhēng)先恐后地改名,主要是為了爭(zhēng)取政府的教育資源投放、改善學(xué)校的硬件建設(shè)以及擴(kuò)大招生宣傳的影響,其名稱與學(xué)校的級(jí)別和待遇等切身利益直接相關(guān)(7)一種傾向是“追熱門”，用工商、文理、科技等來命名，另一種傾向是“脫冷門”，去掉師范、農(nóng)林、地礦等名字，歸根結(jié)底是為了追求辦學(xué)資源和滿足學(xué)生的期許。正因?yàn)閲L到了改名的利益“甜頭”，才導(dǎo)致很多高校競(jìng)相改名。參見賴競(jìng)超、何超：《高校頻頻改名為哪般？》，《南方日?qǐng)?bào)》,2013年1月23日第A14版。?；诖?地名管理務(wù)必認(rèn)識(shí)到命名、更名中的利益因素,任何忽略這一點(diǎn)的管理舉措都難以從根本上解決問題。

第二,文化沖擊是基礎(chǔ)。人類文明的發(fā)展離不開交往,無論是物質(zhì)形態(tài)的商品交換、服務(wù)貿(mào)易,還是精神形態(tài)的思想傳播、文化交流，都是不可阻擋的歷史潮流。我國自改革開放以來,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了飛速發(fā)展,在一定程度上得益于引進(jìn)吸收了西方的先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和外來投資。相應(yīng)地,文化領(lǐng)域也受到了西方國家的影響,影響的領(lǐng)域很廣、程度很深,既有有利的一面,值得大膽學(xué)習(xí)借鑒,也有不利的一面,需要盡力摒棄。當(dāng)然,有些時(shí)候精華和糟粕并存,很難做到?jīng)芪挤置?或者說外來文化的沖擊很難避免泥沙俱下。一般認(rèn)為,外來文化的影響主要體現(xiàn)為個(gè)人主義至上、自由主義盛行、拜金主義嚴(yán)重、消費(fèi)主義流行等等。審視地名管理中存在的諸多問題,與上述文化沖擊有很大關(guān)系。根據(jù)對(duì)管理部門、開發(fā)商和普通公眾的訪談中得知,之所以在居民小區(qū)和大型建筑物中出現(xiàn)不少“大、洋、怪、重”的地名,很大程度上與人們的觀念改變有關(guān)。人們把住房不只是作為棲身之地,而且把它作為社會(huì)評(píng)價(jià)的標(biāo)識(shí),把日常的衣食住行消費(fèi)看作是顯示其地位、身份、財(cái)富的象征,似乎自己住在“××國際城”“××中央公園”就高人一等。調(diào)查中也發(fā)現(xiàn),部分公眾認(rèn)為政府沒必要對(duì)地名的命名、更名作過多的干預(yù),這屬于私人領(lǐng)域的事情,有明顯的“個(gè)人主義”傾向。至于部分很洋氣、怪異的地名,不僅不覺得有違文化自信,反而認(rèn)為這是和國際接軌的體現(xiàn),總有“國外的月亮比國內(nèi)的圓”這種媚外心理?？偠灾?外來文化的沖擊對(duì)公眾的心理產(chǎn)生了一定影響,在地名命名、更名中有直接的體現(xiàn),可以說是地名失范的社會(huì)基礎(chǔ)。

第三,法治不彰是關(guān)鍵。在全面依法治國的背景下,法治是國家治理體系和治理能力的重要依托,正如習(xí)近平總書記指出:“人類社會(huì)發(fā)展的事實(shí)證明,依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理?！盵5]424如此說來,對(duì)于社會(huì)治理中出現(xiàn)的某些問題,自然需要審視這個(gè)領(lǐng)域的法治狀況。良法乃善治之前提,法治狀況的評(píng)判首先要看相關(guān)法律體系是否健全。有關(guān)地名管理的法律法規(guī)最主要的依據(jù)是《地名管理?xiàng)l例》和《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》。而后多年,地方立法也取得了很大的進(jìn)展。截至2021年底,有省級(jí)地方性法規(guī)14部,設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)37部,經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)1部,地方政府規(guī)章60部(8)據(jù)北大法寶網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)時(shí)間：2021年12月31日。。地方所制定的法規(guī)、規(guī)章存在內(nèi)容過于粗疏的問題，大都是一些原則性、宣誓性條款,導(dǎo)致可操作性不強(qiáng),也缺乏監(jiān)督條款和責(zé)任條款。至關(guān)重要的管理體制方面,地名行政主管部門和各專業(yè)主管部門之間的職責(zé)分工不甚明確,非但執(zhí)法體制混亂,同時(shí)也缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于立法的疏漏以及管理體制的缺陷,自然就會(huì)出現(xiàn)種種命名、更名亂象,導(dǎo)致司法和守法環(huán)節(jié)無所適從。例如司法實(shí)踐中發(fā)生的幾起案件在“原告資格認(rèn)定以及是否存在利害關(guān)系”(9)如“河南鄭州‘祭城路’改名案”，參見《祭城路更名之紛爭(zhēng)》，http:∥www.hncourt.gov.cn/public/detail.php?id=175695，最后訪問時(shí)間：2021年12月20日?！笆欠駥儆谑馨阜秶?10)如“安陽道路未命名案”，參見歐陽灝、張平： 《公物命名爭(zhēng)議司法審查探析》，載《深化司法改革與行政審判實(shí)踐研究(下)——全國法院第28屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募罚?017年，第512-526頁。等問題上都存在爭(zhēng)議。至于守法層面,由于法律規(guī)定的模糊性以及違法責(zé)任處罰力度較輕,遠(yuǎn)不及所獲取的收益,加之地名確定并使用一段時(shí)間后,當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)地名的認(rèn)知態(tài)度也不盡一致,導(dǎo)致地名整治工作遇到較大阻力。

三、地名失范的管理偏誤

社會(huì)事務(wù)治理千頭萬緒,要想取得較為理想的效果,一定要做到標(biāo)本兼治、注重長(zhǎng)遠(yuǎn)、力求實(shí)效。正如黨的十九屆四中全會(huì)在《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中所指出,要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系,加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,把我國制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。上文所分析的地名命名、更名亂象以及治理舉措不力、效果不佳的問題,深層次上屬于地名管理存在偏誤,有必要進(jìn)一步挖掘其根源。概而言之,主要表現(xiàn)為理念較落后、路徑不合理和方法欠妥當(dāng)。

(一)理念較落后,低估了地名管理問題的復(fù)雜性

觀察多年來的地名管理實(shí)踐情況,從思想認(rèn)識(shí)層面,不論是管理部門,還是普通公眾,“簡(jiǎn)單化”思維占據(jù)主導(dǎo)地位,似乎只看到了問題的某一方面,未能全面分析地名的多維屬性和地名管理的多重價(jià)值。作為一個(gè)地理標(biāo)志,地名關(guān)涉經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多個(gè)方面,尤其和經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)。相應(yīng)地,地名管理具有多重價(jià)值。正如有學(xué)者指出：“地名管理中蘊(yùn)含著便民價(jià)值、政治價(jià)值、管理價(jià)值、文化傳承價(jià)值、資源價(jià)值等多重價(jià)值訴求,而不同價(jià)值訴求又衍生出不同的管理原則?！盵6]基于此,反觀地名管理中的一些舉措,就可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)部門在管理理念方面存在不少誤區(qū),低估了地名管理問題的復(fù)雜性。

首先,地名管理中有關(guān)“問題地名”的確定不能過于主觀,不能僅憑監(jiān)管部門的工作人員或者少數(shù)專家的意見就來確定,是否屬于“大、洋、怪、重”,要根據(jù)大多數(shù)人的看法來確定相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn),還要按照一定的程序征集意見。背后的邏輯理路是不同利益主體的判定肯定有別,不同年齡和文化層次的群體看法很難求同。例如開發(fā)商和一般公眾肯定對(duì)類似“××中央公園”的提法不足為怪,居住在“××國際城”的居民一般不會(huì)覺得自己的小區(qū)名稱存在問題,年輕人尤其是受外來文化熏染較深的群體對(duì)“洋地名”“怪地名”見怪不怪,認(rèn)為無可厚非,相對(duì)保守的人士則很難接受。基于此，有學(xué)者認(rèn)為，在整治過程中不能輕易對(duì)問題地名的認(rèn)定下結(jié)論[7]。

其次,地名管理的舉措不能僅僅停留在“門頭”的拆除和更換。部分人簡(jiǎn)單地認(rèn)為,地名的整改只需要把存在問題的小區(qū)門口或者建筑物上面的標(biāo)志予以替換即可,殊不知地名的更改涉及多個(gè)方面,往往成本巨大。根據(jù)《房屋登記辦法》規(guī)定,房屋坐落的街道、門牌號(hào)或房屋名稱變更的,應(yīng)當(dāng)辦理變更登記。由于身份證、戶口簿登記的地址與小區(qū)名稱密切相關(guān),所以,當(dāng)小區(qū)名稱變更時(shí),身份證、戶口簿上的信息以及地圖和導(dǎo)航軟件上的信息也需要作相應(yīng)變更,其費(fèi)用承擔(dān)是一個(gè)很大的問題。如果不能妥善處理,相關(guān)利益主體和公眾自然就會(huì)產(chǎn)生抵觸心理,導(dǎo)致地名整治工作難以順利開展,談不上取得好的效果。有報(bào)道稱，一地名更改，必須修改各種地圖、公章、證件、招牌等，這些都會(huì)產(chǎn)生成本,整個(gè)行政成本將至少達(dá)1億元(11)參見《湖北襄樊更名為襄陽,一字之改成本被指過億》,https:∥news.qq.com/a/20110108/000092-1.htm,最后訪問日期：2022年1月10日。。

再次,地名管理措施的落實(shí)必須要有一定的人力、物力做保障,特定情況下還需要采取一定的行政強(qiáng)制措施。目前來看,民政部門缺少工作人員，也缺乏經(jīng)費(fèi)保障。據(jù)調(diào)查,在一些個(gè)案查處和糾正過程中,很難采取有威懾力的舉措。如果有些地名事前經(jīng)過了住建等部門的批準(zhǔn),只是沒有到民政部門審核備案,程序方面存在一點(diǎn)瑕疵,在這種情況下,民政部門的整改就會(huì)比較困難。更有甚者,有些地名在申報(bào)手續(xù)方面不存在任何問題,突然在開展地名專項(xiàng)整治工作時(shí)要求整改,則會(huì)遇到很大阻力?？偠灾?地名管理需要考慮多方面因素,務(wù)必深刻認(rèn)識(shí)到其復(fù)雜性。

(二)路徑不合理,輕視了“三治融合”的必要性

從某種意義上來說,國家與社會(huì)的分野、政府與市場(chǎng)的邊界是一個(gè)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)志。較為復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)治理,給治理主體的協(xié)同配合和治理方式的優(yōu)化組合提出了較高的要求,不論是西方的“多中心”治理,還是我國的“綜合治理”,本質(zhì)上都是對(duì)社會(huì)事務(wù)復(fù)雜化和治理能力現(xiàn)代化的積極回應(yīng)。正因?yàn)槿绱?黨的十九屆四中全會(huì)在論及市域社會(huì)治理現(xiàn)代化時(shí),提出要建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)治理共同體,要形成自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系,即所謂的“三治融合”。反思我國的地名管理實(shí)踐,的確存在著路徑不合理的情形,忽視了“三治融合”的必要性。

第一，從自治的角度來說,地名亂象主要發(fā)生在居民小區(qū)和大型建筑物領(lǐng)域,原本要求在地名命名、更名時(shí)要充分尊重當(dāng)?shù)氐拿褚?但在實(shí)踐中，做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,即便啟動(dòng)一些征集意見、座談會(huì)等程序,也有“走過場(chǎng)”的嫌疑。正如有研究者指出：“在目前地名變更引發(fā)的爭(zhēng)議中,官方所謂的‘已經(jīng)征求民意’與社會(huì)普遍存在的‘民意被代表’之間往往形成強(qiáng)烈反差,暴露出地名變更活動(dòng)中民意表達(dá)的嚴(yán)重不足?！盵8]忽略自治造成的后果主要有兩方面：一方面是公眾對(duì)地名管理部門出臺(tái)的相關(guān)整治措施不予理解和支持；另一方面也會(huì)在一定程度上挫傷公眾參與集體事務(wù)的積極性。

第二，從法治的角度來看,雖然一直強(qiáng)調(diào)法治在地名管理中的重要性,但是相關(guān)立法未能及時(shí)修改,執(zhí)法和司法中存在的問題也未能很好地解決,地名亂象自然就難以避免。仔細(xì)探究,法治不彰的原因有兩方面：一是未能認(rèn)識(shí)到地名管理的重要意義,似乎覺得即便有“大、洋、怪、重”問題也不大；二是想通過一時(shí)的政策或者單純靠法律“簡(jiǎn)單化”處理,未能找到合理的路徑。從《地名管理?xiàng)l例》等法規(guī)的制定與修改以及相關(guān)規(guī)范性文件出臺(tái)情況和實(shí)施效果來看,雖然地名管理法治化是重要路徑,但似乎僅靠法治難以解決問題,因此,需要多措并舉。

第三，從德治的角度來看,地名管理中較少關(guān)注德治的作用。如上文所述,文化沖擊是地名失范的社會(huì)基礎(chǔ),人們的自由主義、拜金主義、虛榮心理等社會(huì)意識(shí)越來越濃厚,地名亂象就有了滋生的土壤。解決的辦法是要在全社會(huì)弘揚(yáng)和諧、誠信等核心價(jià)值觀,摒棄浮躁和崇洋媚外的心態(tài)。眾所周知,德治作用的發(fā)揮是一個(gè)較為緩慢的過程,需要逐步培育,與地名管理中的“運(yùn)動(dòng)式治理”難以同頻共振,忽視德治也就不足為怪了。

綜上所述,在地名管理中,由于輕視了“三治融合”的必要性,實(shí)踐中,也未能協(xié)同政府主管部門、社區(qū)組織等多方主體參與地名管理,未能推出自治、法治、德治相結(jié)合的綜合治理舉措,才導(dǎo)致地名管理存在較大偏誤。

(三)方法欠妥當(dāng),忽略了“分類治理”的科學(xué)性

解決任何問題都需要尋求合適妥當(dāng)?shù)姆椒?方法得當(dāng)才能收到事半功倍的效果。所解決的問題越復(fù)雜,就越需要講究方法。眾多方法中,最基本的一種方法就是分類,用唯物辯證法的原理來說,就是具體問題具體分析,要根據(jù)不同的問題因勢(shì)利導(dǎo)。反觀我國的地名管理實(shí)踐,可以發(fā)現(xiàn),之所以形成地名失范的局面,就在于未能區(qū)別對(duì)待不同類型的地名,忽略了“分類治理”的科學(xué)性,具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一,關(guān)于“公共利益與私人利益”的區(qū)分。地名往往和經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān),地名管理有必要根據(jù)所涉利益的外延歸屬進(jìn)行分類,大體可以分為公共利益、私人利益及兼具二者三種情形。一般來說,與公共利益相關(guān)的地名主要涉及城市、道路、公園、廣場(chǎng)等,與私人利益相關(guān)的主要是居民小區(qū)和建筑物等。當(dāng)然,從文化自信及價(jià)值觀的層面來看,即便偏于私人利益的地名也有一定的公共屬性。區(qū)分公私屬性的重要意義在于,針對(duì)不同利益屬性的地名,在事前審批、事后監(jiān)管、整改舉措等方面均應(yīng)有所不同。目前存在問題較多的是私人領(lǐng)域的居民小區(qū)和建筑物,這類地名的命名者為了一己私利,以“大、洋、怪、重”為名的積極性就越高,一旦審批通過就難以更改,因?yàn)樯婕暗娜藬?shù)較多,更正的成本比較大,事后協(xié)調(diào)的難度也就很大。在規(guī)范整治過程中,就更要注重依法治理、系統(tǒng)治理,注重法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

第二,關(guān)于“批準(zhǔn)的地名與未批準(zhǔn)的地名”的區(qū)分。政府治理社會(huì)事務(wù)有一個(gè)基本的原則,就是信賴保護(hù)原則。從近年來部分城市地名整治的情況來看,有一些地名屬于地名管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的,或許是當(dāng)時(shí)審核不嚴(yán),或許是因?yàn)闀r(shí)過境遷,當(dāng)時(shí)不認(rèn)為存在問題,現(xiàn)在卻有違法律規(guī)定之嫌疑，被列入問題清單之中。這種情形下,凡是經(jīng)過政府批準(zhǔn)的,除非所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止,或者準(zhǔn)予批準(zhǔn)登記使用所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化且為了公共利益的需要的情形,否則,原則上都不能強(qiáng)制性要求更名。如果屬于未批準(zhǔn)的地名,確實(shí)存在明顯的問題,可以要求限期更正,因?yàn)樵谶@種情況下,依法查處也有相關(guān)法律依據(jù),同時(shí)也能在一定程度上警示后來者在地名命名、更名時(shí)要有所顧忌、謹(jǐn)慎行事，不能刻意追求“大、洋、怪、重”。

第三,關(guān)于“嚴(yán)重情形和一般情形”的區(qū)分。如上文所述,地名命名、更名中存在的問題,有些問題的確比較嚴(yán)重,有的則屬于一般情況。如上文所述，由于人們的觀念不同,加之地名命名、更名與評(píng)價(jià)者的利益攸關(guān)程度不同,有些時(shí)候很難取得共識(shí),這就需要對(duì)嚴(yán)重情形和一般情形作區(qū)分。對(duì)于前者,如果未經(jīng)批準(zhǔn),則可以在程序合法的情況下,采取一定的強(qiáng)制措施予以整治。對(duì)于后者,則不宜采取強(qiáng)制措施,即便開展整治活動(dòng),也要盡可能通過協(xié)商的方式來開展工作。對(duì)于經(jīng)過協(xié)商依然不能取得共識(shí)的,則可以暫緩處理。隨著人們觀念的改變,或者業(yè)主發(fā)生更換,更名也就比較簡(jiǎn)單了。有些地方,一開始確定的“問題地名”比較多,經(jīng)過公眾反映,納入整治范圍的少了很多,也體現(xiàn)了根據(jù)不同情形分類處理的原則，得到了各方的贊許。

四、地名失范的法治矯正

隨著人類政治文明的逐步成熟完善,各國在社會(huì)事務(wù)治理方面逐步形成了一些共識(shí)。譬如要處理好“政府之手”與“市場(chǎng)之手”的關(guān)系,甚至提出發(fā)揮“第三只手”的作用。近幾十年以來,部分西方國家較為推崇“多中心治理”,強(qiáng)調(diào)多元治理和民主協(xié)商。我國在吸收借鑒和自主探索的基礎(chǔ)上,也形成類似的社會(huì)治理方案,一般稱之為“綜合治理”,尤其在市域治理、基層治理中被廣泛運(yùn)用。地名管理本身就是社會(huì)事務(wù)治理的一個(gè)方面,實(shí)際上也可歸結(jié)為基層治理問題。以地名失范及其管理偏誤為基點(diǎn),提出相應(yīng)的法治矯正對(duì)策，將在很大程度上提升市域社會(huì)治理水平。

(一)樹立法治思維,實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理

正如自然人姓名的命名和更名一樣,攸關(guān)個(gè)人與社會(huì),屬于公私法上的綜合議題[9]?？此茻o妨大礙的地名命名、更名,牽扯的利益比較復(fù)雜,對(duì)其管理需要考慮多重因素。面對(duì)較為復(fù)雜的利益關(guān)系,在國家治理體系現(xiàn)代化的背景下,需要樹立法治思維,通過明確相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任,依法管理地名。法治思維可以從保護(hù)權(quán)利、制約權(quán)力、規(guī)則治理、程序意識(shí)等多個(gè)角度來理解和運(yùn)用。具體到地名管理,當(dāng)下最為重要的是完善相關(guān)法規(guī)規(guī)章,著力解決現(xiàn)行法律規(guī)范的粗疏、操作性不強(qiáng)等問題。有了較為完善的法律規(guī)范體系之后,在執(zhí)法環(huán)節(jié),要謹(jǐn)慎行使權(quán)力,決不能漠視相關(guān)群體的權(quán)利;要嚴(yán)格依法辦事,不能被開發(fā)商等利益團(tuán)體俘獲,為不規(guī)范地名“開綠燈”,從而為后續(xù)治理埋下隱患;要按照法定程序解決地名失范的問題,不能追求“短平快”。此外,基于公眾對(duì)地名管理的法律規(guī)范較為陌生,法治意識(shí)不強(qiáng),民政等主管部門要在平時(shí)重視法治宣傳,為地名管理法治化奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

地名管理的復(fù)雜性決定了單個(gè)或者少數(shù)幾個(gè)部門無法對(duì)其進(jìn)行妥善管理,這就需要在管理體制層面實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。對(duì)此問題,實(shí)際上我們已經(jīng)形成了一定的共識(shí),那就是社會(huì)事務(wù)的治理需要堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。具體到地名管理,黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心是把好政治方向,明確地名命名、更名要服務(wù)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè),要堅(jiān)持以人民為中心,尊重人民群眾的意愿。政府負(fù)責(zé)的重點(diǎn)是明確政府及其主管部門和相關(guān)責(zé)任部門的職責(zé),這些職責(zé)力求細(xì)化且明確規(guī)定在法律法規(guī)中。社會(huì)協(xié)同主要是發(fā)揮相關(guān)組織的作用,比如居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、地名學(xué)會(huì)等組織的作用,發(fā)揮他們?cè)诘孛麣v史文化挖掘、地名整治專家建議等方面的作用。公眾參與則強(qiáng)調(diào)在地名命名、更名中,要重視傾聽民意,同時(shí)發(fā)揮公眾在地名整治過程中的監(jiān)督作用。只有貫徹落實(shí)好上述“十六字”方針,地名管理的諸多問題可能就迎刃而解了。比如地名管理的多維價(jià)值排序問題,地名管理中所出現(xiàn)的意見分歧是很自然的事情,有人以經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先,有人以文化傳承為重,還有的主張個(gè)體意志至上。如果上述主體既能協(xié)同配合,又能把管理與服務(wù)、乃至教育落實(shí)到日常工作中,尤其是遇到問題能夠及時(shí)處理,地名管理就不會(huì)亂象叢生。再比如法律之間的協(xié)調(diào)問題,如果在立法過程中相關(guān)部門之間能夠破除部門本位主義并認(rèn)真聽取民意,就能處理好地名管理法規(guī)與《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《中華人民共和國城市規(guī)劃法》等相關(guān)法律之間的銜接關(guān)系,也能夠就地名規(guī)劃、地名申報(bào)、地名審批、地名服務(wù)等方面的規(guī)范構(gòu)造作出科學(xué)安排。

(二)運(yùn)用法治方式,推進(jìn)“三治融合”

法治作為治國理政的重要方式,通常需要與自治、德治相結(jié)合,即“三治融合”。地名管理失范與法治不彰直接相關(guān),但是和沒有把它與自治、德治有機(jī)結(jié)合起來也有密切聯(lián)系。需要說明的是,基于法治建設(shè)的理想圖景和社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要,“三治融合”一定要建立在法治這一重要依托之上。之所以強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn),一方面是因?yàn)榉ㄖ伪旧碓谏鐣?huì)治理中具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的獨(dú)特作用;另一方面,三者之間具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。正如有學(xué)者指出,自治本身就具有重要的法治意義，或者說自治本身就是法治圖景的構(gòu)成部分[10]。而德治的核心意蘊(yùn)與法治所強(qiáng)調(diào)的“良法善治”之間具有內(nèi)在一致性,亞里士多德在闡釋什么是“法治”時(shí),就有經(jīng)典概括?；诖?具體到地名管理中的“三治融合”,談及自治與德治,其實(shí)與法治矯正的進(jìn)路并無沖突。自治、法治和德治的融合可以體現(xiàn)在兩個(gè)層面:一是在文本層面進(jìn)行互相融合,既要在自治層面的社區(qū)公約、村規(guī)民約中融入法治、德治的要素,還要在法治層面的法規(guī)規(guī)章中體現(xiàn)自治組織的作用，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為地名命名、更名必須遵循的法律原則;二是在具體地名管理實(shí)踐中的融合,譬如在執(zhí)法、守法環(huán)節(jié),注重自治組織的協(xié)同作用,注重日常的道德教育,采取“柔性化”執(zhí)法方式,開展地名整治活動(dòng)。

自治在我國既有科學(xué)理論的指引, 也有豐厚的實(shí)踐成果。 社會(huì)治理中的自治既是以人民為中心的要求, 體現(xiàn)了發(fā)展為了人民、 依靠人民； 同時(shí)也是堅(jiān)持“群眾路線”的體現(xiàn)。 地名管理總是和特定區(qū)域人民群眾的經(jīng)濟(jì)利益和情感寄托密切相關(guān), 讓他們自主管理、 參與到?jīng)Q策程序中來,往往能夠從源頭上控制地名亂象。 我國的基層群眾自治制度正好能夠?yàn)榈孛芾碇械淖灾翁峁┝己玫膶?shí)施基礎(chǔ), 可以在地名命名、 更名中充分發(fā)揮居民委員會(huì)和村民委員會(huì)的作用, 發(fā)揮其最貼近群眾、 最易組織群眾的優(yōu)勢(shì)。

當(dāng)前,我國的地名管理法治化存在不少問題,最主要的是地名管理的法律規(guī)范體系有不少漏洞,亟需進(jìn)一步健全和完善。剛剛修訂的《地名管理?xiàng)l例》，相較于之前的規(guī)定，內(nèi)容更加完善,規(guī)定更具有可操作性，其施行的效果有賴于實(shí)踐檢驗(yàn)、接下來，各地的地方性法規(guī)、規(guī)章需要作相應(yīng)的修訂。地名管理既是城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的重要組成部分,也和歷史文化與環(huán)境保護(hù)有關(guān),完全符合《中華人民共和國立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍。因此,設(shè)區(qū)的市的地方立法可以制定符合本地實(shí)際的地方性法規(guī)規(guī)章,為地名管理提供更有力的法制保障。

我國有近千萬條地名,其中有不少蘊(yùn)含著傳統(tǒng)文化的精華,有教化人心、傳承孝道等功用,自然體現(xiàn)了“德”的作用,能夠印證德治在地名管理中的作用。如何把德治融入到地名管理中呢?一是要注重傳統(tǒng)地名的宣傳,近兩年舉辦的“中國地名大會(huì)”(12)中國地名大會(huì)是中央廣播電視總臺(tái)和中華人民共和國民政部聯(lián)合攝制的地名文化節(jié)目,節(jié)目以地名知識(shí)為載體,從地理、歷史、語言、民俗、文學(xué)等各個(gè)角度全方位展現(xiàn)中華大地的萬千風(fēng)貌,目前已經(jīng)進(jìn)行到第4季。就是一個(gè)很好的例證,它激發(fā)了人們珍視地名文化的積極性。二是加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的宣傳教育,在全社會(huì)持續(xù)進(jìn)行誠信教育,讓更多的人們摒棄浮躁,回歸本真。

(三)區(qū)分不同情形,依法分類治理

地名管理中存在的問題主要集中在居民小區(qū)和大型建筑物,問題的表象雖然都體現(xiàn)為“大、洋、怪、重”,但是在管理整治過程中不能“一刀切”,需要分類實(shí)施。前面已經(jīng)在問題分析中就“公共利益與私人利益”“批準(zhǔn)的地名與未批準(zhǔn)的地名”“嚴(yán)重情形和一般情形”等進(jìn)行了分析。在具體整治過程中,要精準(zhǔn)實(shí)施分類治理,多個(gè)階段逐步解決。首先,對(duì)于涉及私人利益較多的地名,一般要有更大的耐心,更要注重依法治理、系統(tǒng)治理。其次,要堅(jiān)持信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則,對(duì)于政府批準(zhǔn)的地名原則上不得強(qiáng)制有關(guān)命名主體更改,逐步引導(dǎo)予以更正?；蛘哒f先整治未經(jīng)政府批準(zhǔn)的地名,而后再逐步解決經(jīng)過政府批準(zhǔn)的地名。再次,先集中整治一些“嚴(yán)重情形”的地名,盡可能縮小范圍,對(duì)“嚴(yán)重情形”的判斷在實(shí)體上能有充分的依據(jù),且在程序上要完整、合理，然后再逐步解決“一般情形的地名”。最后,要說明的是,在抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,遵循“嚴(yán)格控制增量、逐步減少存量”的原則,對(duì)于新建居住小區(qū)和建筑物的命名、更名,要嚴(yán)格依法管理,從源頭上予以控制。相信隨著人們法治意識(shí)、文化自信的增強(qiáng),地名管理一定能夠朝著法治化、現(xiàn)代化的方向邁進(jìn)。

五、結(jié) 語

地名失范是特定歷史階段的產(chǎn)物,與城市化快速推進(jìn)、外來文化的浸潤(rùn)等因素密切相關(guān)。地名管理能夠在很大程度上彰顯城市的現(xiàn)代化治理水平,反映公眾在文化消費(fèi)方面的心理傾向。當(dāng)前的地名管理在思想認(rèn)知、整治策略、方法運(yùn)用等方面均存在一定的偏誤,與社會(huì)治理的規(guī)范化、法治化要求尚有差距,直接導(dǎo)致地名整治的總體成效不佳。在全面依法治國的背景下,只有通過法治的方式來矯正地名管理的偏誤,才能收到標(biāo)本兼治的效果,方可實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一,進(jìn)而逐步累積起公眾的文化自信、形成健康平和的社會(huì)心理結(jié)構(gòu)。期待在新修訂的《地名管理?xiàng)l例》指引下，各地能夠結(jié)合本地實(shí)際情況，盡快修改相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章，地名管理執(zhí)法、司法也能依法有序進(jìn)行，有關(guān)部門所推出的相關(guān)整治舉措能夠科學(xué)合理,地名失范現(xiàn)象得以逐步消除,地名管理的偏誤能夠在法治框架下得以矯正，讓地名回歸其標(biāo)示方位、傳承文化的本真功用。