●朱丘祥 陳心怡

一、國(guó)家治理背景下財(cái)政職能監(jiān)督的功能定位與重要作用

新時(shí)代背景下，黨和國(guó)家從國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度出發(fā)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的制約和監(jiān)督。2020年10月黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，其中明確提出，“十四五”期間基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)，推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理，健全政府債務(wù)管理制度。由此，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，提升公共財(cái)政效能，也正成為國(guó)家和社會(huì)各界關(guān)注的重心。

（一）我國(guó)財(cái)政職能監(jiān)督的功能定位

財(cái)政職能監(jiān)督，是相對(duì)財(cái)政立法監(jiān)督、財(cái)政司法監(jiān)督而言的一種相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督類型，是政府系統(tǒng)內(nèi)部專設(shè)的財(cái)政管理部門依法對(duì)所有公共財(cái)政收支行為的合法性、合規(guī)性、真實(shí)性和完整性實(shí)施的監(jiān)督管理活動(dòng)，屬于內(nèi)部監(jiān)督的范疇。財(cái)政職能監(jiān)督包含從大到小三個(gè)層次的監(jiān)督：一是中央財(cái)政部門對(duì)地方政府、上級(jí)政府財(cái)政部門對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政層級(jí)監(jiān)督；二是各級(jí)政府財(cái)政部門對(duì)其他職能部門及公共資金使用單位財(cái)政收支行為的日常監(jiān)督；三是財(cái)政部門內(nèi)部專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)本區(qū)域所有公共財(cái)政資金收支單位財(cái)政違法違紀(jì)行為的專職監(jiān)督。三者既分工明確，又環(huán)環(huán)緊扣，構(gòu)成政府系統(tǒng)對(duì)財(cái)政違法違紀(jì)行為實(shí)施行政監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一整體。

早在2000年，習(xí)近平總書記在任福建省省長(zhǎng)期間發(fā)表的《依法行使政府監(jiān)督》一文中提出：“加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，不但可以保障財(cái)政資金的正確運(yùn)用，提高資金使用效果，而且可以發(fā)揮國(guó)民經(jīng)濟(jì)‘監(jiān)測(cè)器’和‘警示器’的作用，及時(shí)分析和反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的新情況、新問(wèn)題，為政府制定經(jīng)濟(jì)決策提供依據(jù)?！雹?/p>

財(cái)政職能監(jiān)督有自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，有明確的功能定位，能發(fā)揮出不同于其他類型財(cái)政監(jiān)督的獨(dú)特作用，在財(cái)政整個(gè)監(jiān)督體系中是處于基礎(chǔ)陣地的重要角色。相對(duì)于人大的預(yù)算、決算監(jiān)督，財(cái)政職能監(jiān)督融監(jiān)督于管理之中，具有日常性和及時(shí)性的特點(diǎn)。不同于司法監(jiān)督的事后監(jiān)督性質(zhì)，財(cái)政職能監(jiān)督具有預(yù)防為先、事中跟蹤的主動(dòng)性優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，與審計(jì)監(jiān)督側(cè)重于對(duì)財(cái)政資金收支行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督不同，財(cái)政職能監(jiān)督還可以進(jìn)一步擴(kuò)及合規(guī)性監(jiān)督和績(jī)效監(jiān)督。

當(dāng)然，財(cái)政職能監(jiān)督并不能取代人大監(jiān)督、司法監(jiān)督等外部監(jiān)督，但重外部監(jiān)督、輕內(nèi)部監(jiān)督的看法也同樣是片面的、錯(cuò)誤的。毋寧說(shuō)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督具有外部監(jiān)督所難以發(fā)揮的獨(dú)特功能和比較優(yōu)勢(shì)，二者需要相互配合，高效的外部追責(zé)既為財(cái)政職能監(jiān)督施加強(qiáng)勁政治壓力，也為財(cái)政職能監(jiān)督作用的充分發(fā)揮創(chuàng)造了良好的社會(huì)氛圍，提供了穩(wěn)固的執(zhí)法保障。由此，橫向上必須整合人大、政府、司法、審計(jì)等各個(gè)渠道、各個(gè)方面的監(jiān)督力量，縱向上必須加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政層級(jí)監(jiān)督，才可望促使公共財(cái)政在合法、合理的法治軌道上高效運(yùn)行。

從國(guó)際視野來(lái)看，不管是聯(lián)邦制的美國(guó)、德國(guó)，還是單一制的法國(guó)、日本，或是新興發(fā)展國(guó)家，在其分權(quán)制衡的政體下，雖然都比較重視議會(huì)對(duì)政府的財(cái)政監(jiān)督，但也同時(shí)兼顧政府內(nèi)部的財(cái)政監(jiān)督。例如，法國(guó)是中央集權(quán)的單一制國(guó)家，中央財(cái)政部門在財(cái)政收支管理過(guò)程中擔(dān)負(fù)著重要的監(jiān)督職責(zé)，并通過(guò)派駐各地的財(cái)政監(jiān)督代表、稅務(wù)稽查等體系付諸實(shí)施 （賀邦靖，2008）。在巴西，加強(qiáng)國(guó)家預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督是財(cái)政部的重要職責(zé)，主要涉及財(cái)政部國(guó)庫(kù)司、金融管理總局、稅務(wù)總局等職能機(jī)構(gòu)，其中，國(guó)庫(kù)總局作為財(cái)政部直屬機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)國(guó)家預(yù)算執(zhí)行，控制財(cái)政支出，保持國(guó)庫(kù)收支平衡（財(cái)政部干部教育中心，2017）。

（二）國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下財(cái)政職能監(jiān)督的重要作用

習(xí)近平總書記曾在《依法行使政府監(jiān)督》中高屋建瓴地指出：“這就要求我們必須從經(jīng)濟(jì)工作的全局出發(fā)，進(jìn)一步提高對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作重要性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)改變一些地方和部門中存在的‘重分配、輕監(jiān)督，重收入監(jiān)督、輕支出監(jiān)督，重外部監(jiān)督、輕內(nèi)部監(jiān)督’的傾向，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督在嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、整頓財(cái)經(jīng)秩序、健全財(cái)政職能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用?！?/p>

首先，財(cái)政職能監(jiān)督基于我國(guó)的體制特色，能充分發(fā)揮財(cái)政縱向監(jiān)督的重要作用。根據(jù)《關(guān)于2020年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，2020年我國(guó)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)到了83315.3億元，而四級(jí)地方政府加總地方收入僅有100123.84億元，這表明我國(guó)中央轉(zhuǎn)移支付資金已經(jīng)占到了地方總收入的百分之四十多。如此龐大的資金須由中央層層轉(zhuǎn)移到地方使用，沒有有效的監(jiān)督，其后果是難以想象的。然而，人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督重在對(duì)本級(jí)政府及其職能部門財(cái)政行為的監(jiān)督，由此，加強(qiáng)財(cái)政行政層級(jí)監(jiān)督，充分發(fā)揮中央財(cái)政部門對(duì)地方政府、上級(jí)政府財(cái)政部門對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督作用，是勢(shì)在必行的。

其次，財(cái)政職能監(jiān)督掌控信息及時(shí)，融預(yù)防、管理、監(jiān)督于一體，能主動(dòng)積極地發(fā)揮全方位的日常監(jiān)督效果。近年來(lái)，財(cái)政領(lǐng)域違法犯罪的大案、窩案頻發(fā)，監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督的力度固然需要加強(qiáng)，以精準(zhǔn)打擊，充分發(fā)揮社會(huì)震懾效果。然而，查處財(cái)政違法行為，最大的難點(diǎn)在于信息不對(duì)稱、發(fā)現(xiàn)不及時(shí)。財(cái)政職能監(jiān)督融監(jiān)督于管理之中，正好可以有效發(fā)揮日常監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)掌握違法犯罪線索，早發(fā)現(xiàn)、早查處，重在預(yù)防，并將違法追責(zé)與違紀(jì)、違規(guī)追究結(jié)合起來(lái)，避免造成塌方式的災(zāi)難性后果。同時(shí)，現(xiàn)代財(cái)政資金的使用正向績(jī)效監(jiān)督延伸，這也是財(cái)政職能監(jiān)督大有作為的空間。

二、財(cái)政職能監(jiān)督面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）財(cái)政職能監(jiān)督立法層級(jí)較低、執(zhí)法依據(jù)不足

目前，財(cái)政職能監(jiān)督缺乏直接的法律依據(jù)，僅在《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》《會(huì)計(jì)法》等財(cái)政法律和政府組織法中有少量規(guī)定，但過(guò)于原則，也不夠全面。國(guó)務(wù)院制定的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，充當(dāng)了財(cái)政職能監(jiān)督的直接執(zhí)法依據(jù)，然而，該條例制定于2004年，作為其上位法的《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》等財(cái)政法律在之后陸續(xù)進(jìn)行修訂，這就導(dǎo)致《財(cái)政違法行為處罰處分條例》所規(guī)定的違法種類、處罰情形、處罰措施與相關(guān)上位法存在不相匹配甚至矛盾沖突的現(xiàn)象。國(guó)家財(cái)政主管部門制定的《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》（2012年）等規(guī)范性文件，以及各地相應(yīng)出臺(tái)的一些有關(guān)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的地方性法規(guī)和規(guī)章，整體上法律層級(jí)較低，權(quán)威性不足，對(duì)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)限、監(jiān)督方式和程序以及法律責(zé)任等方面的規(guī)定不夠系統(tǒng)全面，甚至有相互矛盾的現(xiàn)象，這都嚴(yán)重制約財(cái)政職能監(jiān)督效果的充分發(fā)揮。

（二）財(cái)政職能監(jiān)督主體角色有待厘清

現(xiàn)實(shí)中，財(cái)政部門與其他職能管理部門畢竟處于同一政府體系，如果地方政府發(fā)展理念出現(xiàn)偏差，搞“唯GDP主義”，過(guò)于急功近利，財(cái)政職能監(jiān)督的監(jiān)督者與被監(jiān)督者就可能陷入“內(nèi)部人”困境。事實(shí)上，我國(guó)財(cái)政職能監(jiān)督內(nèi)部合謀、內(nèi)部人控制的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)權(quán)力相互制約失靈（何振一，2009）。尤其，財(cái)政部門既是實(shí)施財(cái)政監(jiān)督的主體，同時(shí)也因參與財(cái)政資金的日常管理審核，成為財(cái)政監(jiān)督的被監(jiān)督對(duì)象（潘建青等，2020），這種角色交叉的困境直接制約監(jiān)督實(shí)效，亟待財(cái)政職能監(jiān)督機(jī)制、方式的創(chuàng)新。

（三）財(cái)政職能監(jiān)督機(jī)制不太健全、運(yùn)轉(zhuǎn)不暢

現(xiàn)在，財(cái)政主管部門的主體業(yè)務(wù)部門尚未將財(cái)政監(jiān)督職能有效融合進(jìn)管理之中，專職監(jiān)督部門監(jiān)督核心及力量則主要集中在事后監(jiān)督，導(dǎo)致事前審核、事中控制等環(huán)節(jié)監(jiān)控機(jī)制存在缺失。并且，檢查結(jié)果反饋機(jī)制單一，財(cái)政監(jiān)督檢查成果等相關(guān)信息不能實(shí)現(xiàn)效用最大化。與此同時(shí)，財(cái)政職能監(jiān)督與財(cái)政系統(tǒng)外部其他監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，可操作性不強(qiáng)，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作機(jī)制也不暢通，信息共享以及成果應(yīng)用的機(jī)制未能實(shí)現(xiàn)有效連接，難以充分發(fā)揮協(xié)同監(jiān)督的整體效應(yīng)（潘建青等，2020）。另外，財(cái)政職能監(jiān)督和預(yù)算單位內(nèi)部監(jiān)督責(zé)任界定也存在不清晰、欠合理之處。

（四）財(cái)政職能監(jiān)督手段有待革新

目前，財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)未充分實(shí)現(xiàn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化，各項(xiàng)財(cái)政監(jiān)督成果與信息不能充分共享，各項(xiàng)財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)辦理仍然停留在“手工化”層面，電子政務(wù)工程沒有得到普遍推廣。其次，財(cái)政部門仍舊以靜態(tài)監(jiān)督為主要的監(jiān)督手段，嚴(yán)重忽略諸如實(shí)地考察、專項(xiàng)跟蹤考核、同步更新報(bào)備進(jìn)展等動(dòng)態(tài)監(jiān)督手段 （余功斌，2014）。另外，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不一，且很多標(biāo)準(zhǔn)并沒有與時(shí)俱進(jìn)更新。其中較為突出的是“資金到位率”這一靜態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)，缺乏與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、資金實(shí)際需求量相結(jié)合的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)功能；有關(guān)項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理等績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)所涵蓋的資金分配、資金到位、資金管理等二、三級(jí)指標(biāo)的設(shè)定較為寬泛，沒有隨著社會(huì)分工的逐步細(xì)化進(jìn)一步明確。

（五）財(cái)政職能監(jiān)督追責(zé)懲罰力度不夠、威懾效果不突出

近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政方面的違法違紀(jì)問(wèn)題屢禁不止，這與我國(guó)財(cái)政監(jiān)督處罰力度薄弱有直接關(guān)系（郭月梅和蔣勇，2018）。財(cái)政職能監(jiān)督的激勵(lì)約束機(jī)制不夠健全，財(cái)政監(jiān)督失職、瀆職行為難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、查處。作為財(cái)政職能監(jiān)督基本依據(jù)的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》對(duì)財(cái)政違法行為法律責(zé)任的規(guī)定是目前較為體系化的（蘭麗萍，2013），但總體而言，對(duì)財(cái)政違法行為的處罰還是力度偏輕。在 《江蘇省財(cái)政監(jiān)督條例》《河南省財(cái)政監(jiān)督辦法》《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》等地方規(guī)范性文件中，對(duì)財(cái)政違法行為的罰款額均在幾千元到數(shù)萬(wàn)元之間，與財(cái)政違法行為的違法后果嚴(yán)重不相稱。財(cái)政違法行為的違法成本過(guò)低，難以起到追責(zé)的威懾效果，實(shí)有改進(jìn)的必要。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下財(cái)政職能監(jiān)督的體制、機(jī)制改進(jìn)思考

（一）完善財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)制

財(cái)政部門內(nèi)設(shè)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)是財(cái)政部門的專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制，是充分發(fā)揮財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能的基本保障。本文建議：一是明確財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位，賦予其獨(dú)立執(zhí)法主體資格。關(guān)于行政執(zhí)法主體的產(chǎn)生在我國(guó)有兩種不同的方式，②可以考慮參照稅務(wù)稽查局的先例，由國(guó)務(wù)院授權(quán)，明確賦予財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立執(zhí)法主體資格，并明確縣級(jí)以上財(cái)政局都要設(shè)置專職的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專門查處涉及公共財(cái)政資金的違法、違紀(jì)案件。二是進(jìn)一步明晰財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限及執(zhí)法的程序方式。2018年機(jī)構(gòu)改革后，政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)已經(jīng)移交審計(jì)機(jī)關(guān)，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)也作了相應(yīng)調(diào)整，今后要加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)領(lǐng)域違法、違紀(jì)的監(jiān)督和重大項(xiàng)目執(zhí)行情況的績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督。與此同時(shí)，要充實(shí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力、手段，賦予其與履行職責(zé)相稱的調(diào)查、督促、強(qiáng)制、處理等程序性權(quán)力。尤其要授予其對(duì)一定金額限度內(nèi)的事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的案件直接作出處理決定的權(quán)力，對(duì)沒有處理權(quán)的案件，有權(quán)擬定處理意見，報(bào)財(cái)政部門首長(zhǎng)決定。三是要保證專職監(jiān)督人員必要的獨(dú)立性、穩(wěn)定性，確保專職監(jiān)督工作人員定崗定編，將職前考察、定期考核、獎(jiǎng)懲升遷等內(nèi)容納入專職監(jiān)督工作人員崗位管理制度。

（二）改進(jìn)財(cái)政違法行為追責(zé)機(jī)制

追究財(cái)政違法行為的法律責(zé)任是財(cái)政職能監(jiān)督的重要組成部分，一個(gè)合理且完善的財(cái)政違法行為追責(zé)機(jī)制是嚴(yán)格把控財(cái)政行為、充分發(fā)揮財(cái)政職能監(jiān)督作用的重要保障。本文建議：一是加大監(jiān)督處罰力度，結(jié)合問(wèn)責(zé)工具，量化追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置一一對(duì)應(yīng)的層級(jí)責(zé)任后果，嚴(yán)格依法追究違法違紀(jì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任與民事責(zé)任、刑事責(zé)任兼顧，行政處理與行政處罰、行政處分并重。二是建立和完善聯(lián)合辦案機(jī)制，健全案件移送制度，形成財(cái)政監(jiān)督部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門、司法部門有機(jī)聯(lián)系的整體，規(guī)范移送標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)行政、刑事責(zé)任追究的銜接，增強(qiáng)打擊財(cái)政違法犯罪行為的威懾力。三是加強(qiáng)地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政部門落實(shí)監(jiān)督責(zé)任的督促機(jī)制，將對(duì)財(cái)政職能監(jiān)督建設(shè)的督促納入領(lǐng)導(dǎo)班子和干部目標(biāo)管理，提高政府黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督責(zé)任，認(rèn)真落實(shí)督辦工作，對(duì)財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督的重要工作、重大問(wèn)題、重點(diǎn)環(huán)節(jié)親自過(guò)問(wèn)和督辦。

（三）建構(gòu)財(cái)政職能監(jiān)督有效的激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)機(jī)制的設(shè)置是永葆財(cái)政部門監(jiān)督工作持續(xù)、高效運(yùn)行的不竭動(dòng)力，能在很大程度上提高監(jiān)督工作人員的積極性，營(yíng)造良好的監(jiān)督環(huán)境。本文建議：一是將財(cái)政違法行為的處罰處分與財(cái)政管理相結(jié)合，把監(jiān)督結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。二是內(nèi)部監(jiān)督結(jié)果績(jī)效化和個(gè)人化。將監(jiān)督結(jié)果與監(jiān)督工作人員年度工作評(píng)價(jià)掛鉤，明確到個(gè)人，以此激勵(lì)財(cái)政部門監(jiān)督工作人員的工作熱情，對(duì)表現(xiàn)突出者在職位晉升中優(yōu)先考慮，以此作為考察使用干部、評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)。三是豐富激勵(lì)方式類型，賦予充分自主選擇權(quán)。在保有傳統(tǒng)的薪金激勵(lì)、晉升激勵(lì)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注重增加精神激勵(lì)、培訓(xùn)激勵(lì)、優(yōu)惠政策激勵(lì)等新型激勵(lì)方式。

（四）健全財(cái)政職能監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制

從加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的實(shí)效來(lái)看，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督是一個(gè)非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。勢(shì)有必要秉持“有責(zé)必問(wèn)，問(wèn)責(zé)必嚴(yán)”的現(xiàn)代化法治精神，將財(cái)政部門的問(wèn)責(zé)機(jī)制推向一個(gè)新高度。本文建議：一是充實(shí)各級(jí)政府首長(zhǎng)財(cái)政監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。通過(guò)法律法規(guī)等明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府首長(zhǎng)關(guān)于財(cái)政違法行為追責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)本轄區(qū)各部門、各單位的財(cái)政違法行為追責(zé)的監(jiān)督，不得縱容、包庇、袒護(hù)。嚴(yán)格執(zhí)行《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，對(duì)嚴(yán)重違法并造成嚴(yán)重后果的財(cái)政違法行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，防止行政處分責(zé)任的虛化，并追究有關(guān)部門首長(zhǎng)或直接負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。二是完善內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制，設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)和專門的問(wèn)責(zé)崗位，明確財(cái)政監(jiān)督人員的責(zé)任權(quán)限，對(duì)財(cái)政系統(tǒng)全部人員實(shí)行考核問(wèn)責(zé)制度。三是加強(qiáng)外部問(wèn)責(zé)機(jī)制。在內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，加大外部監(jiān)督力度。應(yīng)當(dāng)保障并完善同級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)本級(jí)財(cái)政部門所作財(cái)政違法行為處分決定進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，同時(shí)將財(cái)政部門的監(jiān)督情況納入各級(jí)政府向本級(jí)人大及其常委會(huì)的報(bào)告工作范圍。各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)憲法和 《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》規(guī)定的權(quán)限，對(duì)在財(cái)政監(jiān)管領(lǐng)域有重大違法情形的政府領(lǐng)導(dǎo)人員依法罷免。

四、國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下財(cái)政職能監(jiān)督的方式、手段創(chuàng)新建議

（一）應(yīng)推進(jìn)財(cái)政職能監(jiān)督數(shù)字化建設(shè)

首先，以“金財(cái)工程”為中心，建立外部信息反饋系統(tǒng)，打通各大機(jī)關(guān)間的溝通壁壘，構(gòu)建人大、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、公安等多機(jī)關(guān)融入其中的信息共享平臺(tái)（余功斌，2014），形成財(cái)政監(jiān)督檢査數(shù)據(jù)庫(kù)。其次，成立財(cái)政資金專屬信息庫(kù)，設(shè)置配套的信息智能檢索和篩選網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。將各類財(cái)政資金的劃撥、流轉(zhuǎn)、使用、用途變更等詳細(xì)信息納入其中，并配備“一鍵檢索、智能篩選、自動(dòng)歸類”等功能。另外，制定專門的財(cái)政部門監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)資料管理模型，將日常工作中各類表格、各種程序、檢查材料、核查步驟、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等以電子信號(hào)的形式上傳至共享的信息平臺(tái)，形成較為穩(wěn)定的檔案庫(kù)。同時(shí)，豐富網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)窗口，確保舉報(bào)人安全。以電子郵件、公眾號(hào)留言、微博私信、線上舉報(bào)專用窗口等方式拓寬舉報(bào)途徑，并將內(nèi)外舉報(bào)路徑區(qū)分開來(lái)，分別設(shè)置內(nèi)部檢舉和外部舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)窗口。

（二）應(yīng)更新財(cái)政職能監(jiān)督檢查方式

第一，依托國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，完善數(shù)據(jù)檢索功能，建立疑似問(wèn)題數(shù)據(jù)與問(wèn)題數(shù)據(jù)兩級(jí)檔案，加大實(shí)地考察力度，第一時(shí)間對(duì)問(wèn)題數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)核實(shí) （湖北省武漢市財(cái)政局監(jiān)督處課題組，2018）。第二，定期檢查與隨機(jī)巡查雙管齊下，在設(shè)置定期檢查的基礎(chǔ)上增設(shè)不定期隨機(jī)巡查，突擊檢查提高檢查情況的真實(shí)性。同時(shí)，將全面檢查與專項(xiàng)檢查有機(jī)結(jié)合，對(duì)預(yù)算編制、財(cái)務(wù)收支、國(guó)有資產(chǎn)等進(jìn)行全方位的監(jiān)督檢查，對(duì)財(cái)政資金申報(bào)、使用、追蹤等進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督檢查；并設(shè)置專項(xiàng)檢查科目，對(duì)財(cái)務(wù)管理機(jī)關(guān)債務(wù)、內(nèi)控制度等進(jìn)行重點(diǎn)檢查。另外，制定異地檢查制度與流動(dòng)檢查人員制度。在隨機(jī)巡查的人員配置中選派與被檢查對(duì)象無(wú)利害關(guān)系的異地工作人員，在定期檢查、全面檢查等其他檢查方式中盡可能采用流動(dòng)的檢查人員。第三，明確會(huì)計(jì)核算監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)票證監(jiān)管的力度。建立起“三性審查”的會(huì)計(jì)核算監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)財(cái)政部門經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性審查、財(cái)務(wù)收支的合法性審查和公共財(cái)產(chǎn)的完整性審查，規(guī)范財(cái)政管理中會(huì)計(jì)核算的標(biāo)準(zhǔn)，使之有章可循。另外，新增財(cái)政票據(jù)專員管理編制，建立票據(jù)登記制度，設(shè)置票據(jù)管理臺(tái)賬，加大對(duì)票據(jù)的使用、真?zhèn)?、保管等方面的監(jiān)督力度?！墩憬∝?cái)政監(jiān)督檢查工作規(guī)程（試行）》中雖是對(duì)財(cái)政檢查的選案設(shè)置臺(tái)賬制度，但對(duì)財(cái)政票據(jù)管理制度有其參考意義。

（三）應(yīng)引進(jìn)懲罰性賠償手段

懲罰性賠償制度一般存在于民法、訴訟法等領(lǐng)域，財(cái)政部門監(jiān)督領(lǐng)域尚少有涉及，雖然懲罰性賠償?shù)膽?yīng)用仍存在許多爭(zhēng)議，但不可否認(rèn)其威懾監(jiān)督功效。在對(duì)財(cái)政違法行為主體責(zé)任追究的手段中引入懲罰性賠償制度，是提高財(cái)政職能監(jiān)督威懾作用的有力措施。可以考慮在《財(cái)政違法行為處罰處分條例》中增設(shè)懲罰性賠償條款，對(duì)懲罰性賠償?shù)木唧w規(guī)定區(qū)分公共部門和私人部門。公共部門和私人部門作出財(cái)政違法行為的動(dòng)機(jī)大小有區(qū)別，產(chǎn)生原因、發(fā)生環(huán)節(jié)、后果影響等都各不相同，不應(yīng)當(dāng)對(duì)兩者采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要有針對(duì)性地區(qū)別對(duì)待。同時(shí)，設(shè)置高額階梯式懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)，以確保新手段能有效地貫徹落實(shí)，減少實(shí)際操作中的執(zhí)行困難，也符合法律公平的原則。

（四）應(yīng)充實(shí)績(jī)效監(jiān)督方法

建議適時(shí)出臺(tái) 《財(cái)政部門績(jī)效監(jiān)督管理辦法》，規(guī)范績(jī)效監(jiān)督的管理措施、技術(shù)選取、流程設(shè)置、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等。另外，引入公司治理模式，建立受托責(zé)任。財(cái)政部門根據(jù)總體發(fā)展目標(biāo)制定年度目標(biāo)并在當(dāng)年部門預(yù)算中予以闡明，為績(jī)效預(yù)算考核奠定基礎(chǔ)；建立“面向產(chǎn)出和結(jié)果”的績(jī)效考核制度，設(shè)定科學(xué)合理的績(jī)效考核實(shí)施步驟，從最初目標(biāo)確立，到執(zhí)行考核、結(jié)果評(píng)估驗(yàn)收，以及后期反饋，最終實(shí)現(xiàn)績(jī)效考評(píng)獎(jiǎng)罰的綜合運(yùn)用（王杰茹和岳軍，2016）。其次，改進(jìn)績(jī)效監(jiān)督方法。建議在原有績(jī)效監(jiān)督方式的基礎(chǔ)上融入辦公自動(dòng)化系統(tǒng) （Office Automation System，OA系統(tǒng)），進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)連線現(xiàn)場(chǎng)訪談、視頻會(huì)議、案例研究、線上問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)專家會(huì)談等；還可以引用審計(jì)部門采取的順查、逆查等一般查賬的方法和技術(shù)。

五、國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下財(cái)政職能監(jiān)督的法治走向展望

目前，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（下文簡(jiǎn)稱《條例》）的修改已經(jīng)提上了議程，建議利用這個(gè)有利時(shí)機(jī)，系統(tǒng)修訂《條例》，并提請(qǐng)國(guó)務(wù)院適時(shí)出臺(tái)《財(cái)政監(jiān)督條例》，全面規(guī)定監(jiān)督主體職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督范圍、監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)督程序、監(jiān)督手段以及監(jiān)督責(zé)任等內(nèi)容，以此作為財(cái)政監(jiān)督的通則性依據(jù)。

（一）重新定位《條例》的立法目的

立法目的是立法活動(dòng)的價(jià)值選擇、功能定位?！稐l例》第一條闡明立法目的：“為了糾正財(cái)政違法行為，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，制定本條例?！憋@然，在關(guān)于財(cái)政違法行為法律責(zé)任承擔(dān)方面，“糾正”的表述顯得過(guò)于單一。問(wèn)題在于，《條例》立法目的定位不準(zhǔn)。對(duì)財(cái)政違法行為的處罰處分，除《條例》以外，還散布于《預(yù)算法》《稅收征管法》《會(huì)計(jì)法》與《審計(jì)法》等多個(gè)財(cái)政法律文件之中，那么，《條例》的功能是補(bǔ)充漏洞與具體化，還是行政監(jiān)督追責(zé)的通則法？本文認(rèn)為，鑒于我國(guó)財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域規(guī)范性不足的現(xiàn)狀，相比之下，讓《條例》發(fā)揮通則法的功能更為重要。

其實(shí)，最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定《條例》作為財(cái)政領(lǐng)域行政監(jiān)督追責(zé)的通則法有正當(dāng)法律依據(jù)。我國(guó)《立法法》第五十六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)?！蓖ㄟ^(guò)分析可知，《條例》不屬于“為執(zhí)行法律的規(guī)定”而“制定行政法規(guī)”的情形，而屬于基于“憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)”而制定的行政法規(guī)。國(guó)務(wù)院作為我國(guó)的最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的行政工作，根據(jù)憲法第八十九條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院共享有十八項(xiàng)職權(quán)，其中包括：“（一）根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令……（六）領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)……（十七）審定行政機(jī)構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政人員。”據(jù)此，國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法授權(quán)制定《條例》作為管理財(cái)政工作、獎(jiǎng)懲行政人員的規(guī)范依據(jù)。也就是說(shuō)，國(guó)務(wù)院制定《條例》屬于行使憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)第六款和第十七款的事項(xiàng)范圍，對(duì)財(cái)政違法行為實(shí)施處罰處分既是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、管理財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的分內(nèi)之事，也是獎(jiǎng)懲行政人員的必要措施。由此，《條例》既可以在財(cái)政法律兜底條款之下增加具體的事項(xiàng)，也可以對(duì)財(cái)政法律中的一般性規(guī)定作出具體的細(xì)化規(guī)定，尤其重要的是，還有權(quán)根據(jù)憲法授權(quán)在尚沒有法律規(guī)定的前提下作出對(duì)財(cái)政違法行為處罰、處分的特別規(guī)定，當(dāng)然，《條例》的特別規(guī)定要符合憲法和財(cái)政法律的立法宗旨，不能違反財(cái)政法律的一般性規(guī)定。

所以，本文認(rèn)為應(yīng)該將《條例》的立法目的調(diào)整為：“為了加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理，糾正和懲罰財(cái)政違法行為，保障財(cái)政資金安全、規(guī)范、高效使用，根據(jù)憲法和國(guó)家有關(guān)財(cái)經(jīng)、監(jiān)督法律，制定本條例?！辈⒒谶@一立法目的，對(duì)《條例》的整體內(nèi)容劃分章節(jié)，形成體系，更名為《財(cái)政監(jiān)督條例》，使之成為財(cái)政職能監(jiān)督的通則法。在條件成熟時(shí)再升格為《財(cái)政監(jiān)督法》。

（二）消除《條例》與上位法的矛盾沖突，及時(shí)補(bǔ)充新內(nèi)容

經(jīng)梳理比較，《條例》與相關(guān)法律、法規(guī)不一致的地方主要分為兩個(gè)方面：一是違法行為類型不一致，二是法律責(zé)任類型不一致。為與相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行銜接協(xié)調(diào)，建議在《條例》修改中進(jìn)行以下處理：順應(yīng)時(shí)代變遷與財(cái)政法律的修改，將《條例》與相關(guān)法律、法規(guī)不一致的規(guī)定進(jìn)行妥善處理；將新出現(xiàn)的財(cái)政違法行為納入調(diào)整范圍；適當(dāng)補(bǔ)充與細(xì)化上位法的原則性規(guī)定，保持法律體系的內(nèi)在協(xié)調(diào)，并注意處理好與其他行政法規(guī)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

在前述財(cái)政職能監(jiān)督體制、機(jī)制、手段改革順利推進(jìn)并取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《條例》有待充實(shí)的內(nèi)容包括：

第一，進(jìn)一步明確各財(cái)政監(jiān)督主體的職責(zé)權(quán)限，完善財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)合作機(jī)制?；趪?guó)務(wù)院作為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)的地位，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，有權(quán)以行政法規(guī)的形式授予派出機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以行政執(zhí)法資格?？梢越梃b稅務(wù)機(jī)關(guān)授權(quán)稅務(wù)稽查局執(zhí)法資格這一有效經(jīng)驗(yàn)，依法賦予省級(jí)以上派出機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)專職機(jī)構(gòu)獨(dú)立執(zhí)法主體資格。財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)、稅務(wù)、金融監(jiān)管等部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息溝通，加強(qiáng)配合、溝通和協(xié)作，完善財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)合作機(jī)制，對(duì)不屬于其職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依法移送。

第二，完善財(cái)政違法行為的規(guī)制措施體系，健全財(cái)政監(jiān)督的手段方式程序。應(yīng)進(jìn)一步明晰財(cái)政違法行為的類別與界限，完善過(guò)罰相當(dāng)?shù)膽吞帣C(jī)制，針對(duì)企業(yè)、個(gè)人的財(cái)政違法行為，因?qū)儆谛姓鄬?duì)人的范圍，可以對(duì)其進(jìn)行行政處罰；而針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為，應(yīng)該以行政處分為主，并輔之以特定的處罰方式。與此同時(shí)，充實(shí)財(cái)政監(jiān)督手段，完善財(cái)政監(jiān)督程序，把監(jiān)督的范圍和監(jiān)督的重心由現(xiàn)行單純依靠行政手段、被動(dòng)服務(wù)式的檢查型監(jiān)督逐步向公正、獨(dú)立的財(cái)政管理型監(jiān)督轉(zhuǎn)變；由現(xiàn)行的微觀、具體事物型監(jiān)督向宏觀、微觀監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變，由現(xiàn)行的檢查監(jiān)督向管理型監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

第三，完善財(cái)政監(jiān)督問(wèn)責(zé)考評(píng)機(jī)制。強(qiáng)化財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)的行政首長(zhǎng)財(cái)政監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；充實(shí)各級(jí)政府首長(zhǎng)財(cái)政監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；在內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，還要加大外部監(jiān)督力度?？h級(jí)以上人民政府及其財(cái)政部門實(shí)施財(cái)政違法行為處罰處分，應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督。

總之，結(jié)合時(shí)代背景與實(shí)際情況，財(cái)政部門應(yīng)該大膽創(chuàng)新，完善財(cái)政職能監(jiān)督機(jī)制，改進(jìn)財(cái)政職能手段，系統(tǒng)修訂《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，適時(shí)制定《財(cái)政監(jiān)督法》或《財(cái)政監(jiān)督條例》，確保財(cái)政職能監(jiān)督于法有據(jù)，充分發(fā)揮財(cái)政職能監(jiān)督的功效。

注釋：

①這里所說(shuō)的財(cái)政監(jiān)督，是狹義上的財(cái)政監(jiān)督，即“財(cái)政部門代表國(guó)家以政權(quán)行使者和國(guó)有資產(chǎn)所有者的雙重身份”，對(duì)財(cái)政收入、支出過(guò)程及效果的監(jiān)督，這與本文作為分析概念的“財(cái)政職能監(jiān)督”的內(nèi)涵是一致的。（習(xí)近平：《依法行使政府監(jiān)督》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》，2000-06-20）

② “我國(guó)行政執(zhí)法主體產(chǎn)生方式主要有兩種：一種是國(guó)家通過(guò)法律明文規(guī)定設(shè)立某一機(jī)關(guān)或組織承擔(dān)某種行政執(zhí)法任務(wù)，另一種是國(guó)務(wù)院以行政授權(quán)的方式將某種執(zhí)法權(quán)賦予某個(gè)已存在的機(jī)關(guān)或組織，稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的稽查局就是以這種方式獲得了執(zhí)法主體資格?！保ā墩ㄖ谓ㄔO(shè)》，北京，國(guó)家行政學(xué)院出版社，2014年，第77頁(yè)。）