●潘文立 黃華明 闞冠卿

財政部山東監(jiān)管局深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記新時代中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)思想，全面貫徹習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會上的重要講話精神，認(rèn)真落實財政部黨組關(guān)于加強財會監(jiān)督的決策部署。 自2021 年3 月財政部批復(fù)同意開展財會監(jiān)督試點工作以來，不斷提高政治站位，切實履行財會監(jiān)督主體責(zé)任，積極探索財會監(jiān)督的新模式、新舉措、新路徑，為財會監(jiān)督試點提供山東實踐體驗。

一、財會監(jiān)督試點工作開展情況及取得的成效

（一）以深度研學(xué)凝聚共識，謀篇布局，打造財會監(jiān)督試點良好開端

一是組織專題研討， 提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想。 深入探討財會監(jiān)督內(nèi)涵外延、與其他監(jiān)督方式及其他監(jiān)管部門的關(guān)系。 財政部山東監(jiān)管局黨組書記、局長王振東同志的研究成果發(fā)表在《中國財政》 雜志， 并入選 《依靠學(xué)習(xí)走向未來——山東省直部門單位黨組（黨委）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)成果摘編》。 二是高規(guī)格召開財會監(jiān)督山東試點啟動大會，積極發(fā)動、多方協(xié)同，共同打造財會監(jiān)督試點工作新起點。 山東省委常委、常務(wù)副省長王書堅，財政部監(jiān)督評價局原局長郜進(jìn)興出席大會并講話，財政部山東監(jiān)管局黨組書記、局長王振東作大會主旨發(fā)言，山東證監(jiān)局、山東銀保監(jiān)局作為會計監(jiān)管協(xié)作機制單位發(fā)言，國鐵濟(jì)南局等5 家企業(yè)負(fù)責(zé)人代表重點監(jiān)管企業(yè)作交流發(fā)言，山東省財政廳等9 家監(jiān)管協(xié)作單位負(fù)責(zé)人，150 余家有關(guān)在魯央企、省屬企業(yè)、上市公司、中介機構(gòu)負(fù)責(zé)人參加會議。多家主流財經(jīng)媒體對會議進(jìn)行了報道，在業(yè)內(nèi)引起了強烈反響。 三是以黨建為引領(lǐng)，高位謀劃財會監(jiān)督。各處黨支部立足本處業(yè)務(wù)實際，研究創(chuàng)立特色黨建品牌。 該局監(jiān)管五處黨支部，立足企業(yè)和中介機構(gòu)財會監(jiān)督，以維護(hù)財經(jīng)秩序、服務(wù)市場經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，打造“啄木鳥”黨支部品牌；監(jiān)管二處黨支部，立足行政事業(yè)單位財會監(jiān)督，以服務(wù)中央駐魯預(yù)算單位，加強預(yù)算監(jiān)管為目標(biāo)，創(chuàng)立“同心圓”黨支部品牌；監(jiān)管四處黨支部，立足金融財會監(jiān)督， 以履行金融監(jiān)管職責(zé)、防范金融風(fēng)險為目標(biāo)，創(chuàng)立“財金衛(wèi)士”黨支部品牌。

（二）以建章立制夯實基礎(chǔ)，筑牢根基，推動財會監(jiān)督體系建設(shè)

一是建立聯(lián)合監(jiān)管協(xié)作機制。與山東證監(jiān)局、山東省財政廳等六部門簽署《會計監(jiān)管協(xié)作機制備忘錄》，探索區(qū)域內(nèi)信息共享、聯(lián)合監(jiān)管新模式。 二是全面搭建制度體系。 針對企業(yè)制發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強企業(yè)會計監(jiān)督的意見》及《重點監(jiān)管企業(yè)（非金融類）會計監(jiān)督暫行辦法》《重點監(jiān)管企業(yè)（金融類）會計監(jiān)督暫行辦法》兩個配套辦法；針對行政事業(yè)單位制發(fā) 《關(guān)于進(jìn)一步加強中央駐魯行政事業(yè)單位財會監(jiān)督的意見》，填補了中央駐魯行政事業(yè)單位財會監(jiān)督領(lǐng)域的制度空白， 探索中央駐魯預(yù)算單位財會監(jiān)督新模式；針對中介機構(gòu)制發(fā)《對從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)會計師事務(wù)所行政監(jiān)管暫行辦法》，構(gòu)建全面涵蓋行政事業(yè)單位、企業(yè)、中介機構(gòu)的制度體系，實現(xiàn)“三位一體”財會監(jiān)督新格局。

（三）以開展全面年報分析和關(guān)注約談為抓手，強化重點企業(yè)會計監(jiān)督

一是全面實施年報分析。 連續(xù)兩年對納入山東監(jiān)管局重點監(jiān)管范圍的企業(yè)年報進(jìn)行全面審閱。 針對審閱發(fā)現(xiàn)的疑點線索， 一是向年審簽字會計師進(jìn)行書面問詢，二是與企業(yè)財務(wù)負(fù)責(zé)人訪談，深入探討問題成因。 組織專家對會計師答復(fù)和訪談結(jié)果進(jìn)行論證，研究確定需進(jìn)一步采取的措施，必要時啟動現(xiàn)場監(jiān)管。 最終形成監(jiān)管報告，面向社會發(fā)布，揭露會計信息質(zhì)量不高、 利用準(zhǔn)則操縱利潤等問題引發(fā)有關(guān)各方強烈反響。二是注重監(jiān)管成果利用。針對部分重點關(guān)注事項向企業(yè)和事務(wù)所下發(fā)關(guān)注函， 特別突出事項約談相關(guān)企業(yè)，切實履行主體責(zé)任，不斷提高企業(yè)會計信息質(zhì)量，同時向會計師事務(wù)所提示風(fēng)險。結(jié)合日常監(jiān)管掌握的情況，精準(zhǔn)把握企業(yè)發(fā)展動向，向山東省政府專題報告有關(guān)情況，提示潛在風(fēng)險，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。 充分發(fā)揮監(jiān)管局貼近地方優(yōu)勢，向財政部報告會計準(zhǔn)則執(zhí)行中遇到的問題，反映市場主體會計信息狀況。

（四） 以開展財政部統(tǒng)一安排的專項檢查為保障，確保中央重大財稅政策貫徹實施

一是充分發(fā)揮會計信息質(zhì)量檢查的引導(dǎo)和震懾作用。專項檢查聚焦重點企業(yè)、重點行業(yè)和風(fēng)險較高領(lǐng)域，旨在以點帶面，揭示行業(yè)普遍存在的深層次問題，實現(xiàn)“檢查一個企業(yè)，規(guī)范一個行業(yè)”的目的。 對重組后的某銀行開展專項檢查， 深入摸清其經(jīng)營狀況，上報材料得到財政部領(lǐng)導(dǎo)批示；會計信息質(zhì)量檢查中發(fā)現(xiàn)某省屬企業(yè)對外投資存在重大風(fēng)險， 督促企業(yè)糾偏， 有效防范化解約200 億元對外投資的重大損失，相關(guān)問題引起山東省政府高度重視，該省省委常委、常務(wù)副省長作出批示。二是開展涉企違規(guī)收費檢查，督促問題整改并處理相關(guān)責(zé)任人，確保黨中央、國務(wù)院減稅降費重大決策部署落到實處。

（五）以內(nèi)部治理和一體化為切入點，促進(jìn)會計中介機構(gòu)健康發(fā)展

一是聯(lián)合山東省財政廳和省注冊會計師協(xié)會召開全省從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)會計師事務(wù)所監(jiān)管工作會議，強調(diào)規(guī)范中介機構(gòu)審計秩序，提升執(zhí)業(yè)質(zhì)量。 結(jié)合日常監(jiān)管掌握的情況， 對一體化執(zhí)行不到位的會計師事務(wù)所進(jìn)行約談。二是深入貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范財務(wù)審計秩序 促進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā) 〔2021〕30 號），與山東省財政廳等11 家監(jiān)管單位聯(lián)合發(fā)文，研究貫徹落實30 號文的具體舉措， 要求省內(nèi)37 家從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)會計師事務(wù)所針對30 號文中提到的當(dāng)前行業(yè)內(nèi)存在較為突出的問題先行開展自查， 根據(jù)自查情況，有針對性地選取其中10 家會計師事務(wù)所開展走訪調(diào)研，督導(dǎo)30 號文貫徹落實。三是標(biāo)本兼治，針對當(dāng)前會計師事務(wù)所行業(yè)存在的內(nèi)部治理和一體化水平不高等突出問題， 研究制定內(nèi)部治理評價指標(biāo)體系，重點就一體化評價指標(biāo)體系進(jìn)行了分解，對部分會計師事務(wù)所進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研， 對其內(nèi)部治理和一體化水平進(jìn)行現(xiàn)場評價， 并結(jié)合實際情況修正完善指標(biāo)體系。 聯(lián)合山東省財政廳、省注協(xié)，對全省從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)會計師事務(wù)所開展內(nèi)部治理專項工作。綜合運用自查、重點監(jiān)管、座談、問卷調(diào)查等多種形式， 深入剖析影響事務(wù)所內(nèi)部治理和一體化水平的根本原因，幫助和促進(jìn)其內(nèi)部治理更加規(guī)范。

（六）以重點現(xiàn)場監(jiān)管為突破口，探索更好履行出資人職責(zé)思路

作為對重點監(jiān)管企業(yè)實施專項監(jiān)管的重要手段，選擇部分央企開展現(xiàn)場監(jiān)管，全面掌握企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況，發(fā)現(xiàn)其投資管理、資產(chǎn)管理、經(jīng)營管理與會計核算方面的問題。 透過這些問題，從績效考核、體制機制、壟斷地位、接受外部監(jiān)管等方面深入挖掘問題產(chǎn)生的原因，并針對性地提出整改意見建議，以期助力企業(yè)更好地參與市場競爭，不斷提升活力、提高效率，增強國有經(jīng)濟(jì)競爭力和影響力，同時深入思考提出相關(guān)政策建議， 為財政部代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)探索監(jiān)管思路。

（七）以征集研討實務(wù)案例為手段，聚焦企業(yè)會計準(zhǔn)則執(zhí)行情況

深入貫徹落實國辦發(fā)30 號文和財政部《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)會計準(zhǔn)則切實做好企業(yè)2021 年年報工作的通知》（財會〔2021〕32 號）工作要求，瞄準(zhǔn) 2021年年報編審窗口期， 面向轄內(nèi)會計師事務(wù)所廣泛開展會計實務(wù)案例征集工作，組織專家智庫研討，達(dá)成一致傾向性意見， 精選一批案例在重點監(jiān)管企業(yè)及從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的會計師事務(wù)所范圍內(nèi)編發(fā)，供參考探討，以幫助提升轄內(nèi)各會計主體實務(wù)水平，提升2021 年年報編審質(zhì)量，推動準(zhǔn)則更好執(zhí)行，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

（八）以數(shù)據(jù)導(dǎo)向監(jiān)管為目標(biāo)，加快信息化建設(shè)助力提高監(jiān)管效率和水平

深刻領(lǐng)會韓正副總理“在‘互聯(lián)網(wǎng)+’時代背景下創(chuàng)新政府管理服務(wù)”要求，以數(shù)字化監(jiān)管為導(dǎo)向，不斷強化“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”思維和意識，切實提高監(jiān)管信息化水平。 一是持續(xù)收集重點監(jiān)管企業(yè)年報和重大事項報備信息等數(shù)據(jù)，建立動態(tài)監(jiān)控數(shù)據(jù)庫，對重要財務(wù)指標(biāo)變動、重大事項、非標(biāo)審計意見、網(wǎng)絡(luò)輿情等實施動態(tài)監(jiān)控， 在對企業(yè)財務(wù)運行的持續(xù)監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)和預(yù)警風(fēng)險。 二是針對公開信息完備的公眾公司，以專業(yè)性市場化數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，對企業(yè)進(jìn)行綜合畫像，重點提示疑點線索，有針對性地開展甄別核查工作，實現(xiàn)精準(zhǔn)、高效監(jiān)管。 三是通過信息化手段實現(xiàn)企業(yè)、事務(wù)所、金融機構(gòu)間信息的互聯(lián)互通，構(gòu)建多維度立體監(jiān)管環(huán)境， 從不同角度提示和防范重大風(fēng)險，為問題導(dǎo)向式監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支撐。

二、當(dāng)前財會監(jiān)督工作面臨的困難及問題

當(dāng)前財會監(jiān)督試點工作取得顯著成效， 但也必須清醒地認(rèn)識到，財會監(jiān)督工作還存在諸多問題，有許多痛點、堵點亟待打通。

（一）財會監(jiān)督長期缺位，頂層設(shè)計亟待加強

習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會上指出，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動財會監(jiān)督與審計監(jiān)督等各類監(jiān)督的有機貫通、相互協(xié)調(diào)，將財會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系， 為財會監(jiān)督推動財政更好發(fā)揮國家治理基礎(chǔ)和支柱作用提供了根本遵循。 但由于財會監(jiān)督長期缺位， 同時面臨新時代對財會監(jiān)督提出的新要求，亟需構(gòu)建適應(yīng)時代、體系完善、執(zhí)行有力的頂層設(shè)計。財政部組織11 個監(jiān)管局開展財會監(jiān)督試點工作一年來成效顯著，各有特色，自下而上為頂層設(shè)計豐富了實踐樣本。 但財會監(jiān)督要發(fā)揮系統(tǒng)性作用，亟需形成全國“一盤棋”的局面，自上而下的頂層設(shè)計刻不容緩。

（二）法制建設(shè)相對滯后，立法修法箭在弦上

財會監(jiān)督的立法層級低、職能界定寬泛、處罰力度弱等特點明顯。 財會監(jiān)督的內(nèi)涵包括財政、財務(wù)、會計監(jiān)督，但現(xiàn)有法制體系中，無針對“財會監(jiān)督”的界定。財政、財務(wù)、會計監(jiān)督的規(guī)范散見于《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預(yù)算法》《財政違法行為處罰處分條例》《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》（財政部令第10 號）《財政檢查工作辦法》（財政部令第32 號）《財政部門監(jiān)督辦法》（財政部令第69 號）等法律法規(guī)及部門規(guī)章。 對比同樣約束市場主體的《中華人民共和國證券法》，《中華人民共和國會計法》罰款五萬元、十萬元的力度，加上“一事不二罰”的行政處罰原則，對被監(jiān)管主體幾乎不構(gòu)成震懾，相反甚至可能出現(xiàn)希望先接受會計監(jiān)督處罰以回避其他主體更高數(shù)額處罰的錯誤導(dǎo)向。

（三）各類監(jiān)督各自為戰(zhàn)，亟需有機貫通、相互協(xié)調(diào)

法律法規(guī)對于各類監(jiān)督主體的監(jiān)督職能有明確劃分，除個別實操層面的越界行為外，各類監(jiān)督主體在各自的領(lǐng)域充分履職盡責(zé)。 但監(jiān)督的復(fù)雜性體現(xiàn)在市場主體是一個有機整體，經(jīng)濟(jì)活動是自然發(fā)生、系統(tǒng)推進(jìn)的，各類監(jiān)督主體從職能上進(jìn)行的分割，難免造成監(jiān)督的人為割裂， 一方面易造成監(jiān)管資源的浪費，另一方面易形成監(jiān)督“荒地”，看似好多部門都在監(jiān)管，實則有些領(lǐng)域無人監(jiān)管。

（四）日常監(jiān)管缺乏制度安排，成果利用亟需落地

山東監(jiān)管局在財會監(jiān)督試點中積極探索新思路、新模式，在專項檢查的常規(guī)手段之外，抓住部分對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要影響的央企、省屬企業(yè)、上市公司等公眾利益實體，開展重點監(jiān)管，通過年報分析、動態(tài)監(jiān)控、函詢、約談等手段，發(fā)現(xiàn)和揭露企業(yè)發(fā)展中存在的問題，以小見大、以一及三。 但日常監(jiān)管缺乏系統(tǒng)的制度安排， 如何打通與專項檢查之間的程序壁壘，如何推動日常監(jiān)管成果合理利用，真正實現(xiàn)以監(jiān)管提升企業(yè)會計信息質(zhì)量， 為企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航的目標(biāo)，是當(dāng)前亟待解決的問題。

（五）信息化建設(shè)嚴(yán)重落后，數(shù)字監(jiān)管短板亟需補齊

近十年，我國深入實施數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。 數(shù)字經(jīng)濟(jì)改變了人們的生活方式，也給各類監(jiān)督形成了巨大挑戰(zhàn)。 市場主體沖在數(shù)字經(jīng)濟(jì)前沿，受其影響的絕不僅限于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型也突飛猛進(jìn)、一日千里。 公安、稅務(wù)、證監(jiān)、審計等部門的信息化建設(shè)各有所長，會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)在數(shù)字化應(yīng)用上也投入了巨大成本。財會監(jiān)督的信息化水平， 與其他監(jiān)管部門相比存在較大差距，不能滿足監(jiān)管工作的需要。

（六）監(jiān)督力量相對薄弱，人員數(shù)量質(zhì)量亟待加強

與被監(jiān)管對象的數(shù)量相比， 專職從事財會監(jiān)督的人員數(shù)量相對較少。 以山東監(jiān)管局企業(yè)會計監(jiān)督為例，轄區(qū)內(nèi)重點監(jiān)管的中央企業(yè)30 余家、省屬企業(yè)20 余家、上市公司200 余家、從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)會計師事務(wù)所總所及分所50 余家，但該局專職企業(yè)會計監(jiān)督人員僅5 人。 從全國監(jiān)管局財會監(jiān)督人員構(gòu)成來看，經(jīng)驗相對豐富的同志面臨退休，年輕同志少且缺乏實踐經(jīng)驗，由于財會監(jiān)督工作專業(yè)性強，對人員素質(zhì)要求高，給人才隊伍培養(yǎng)提出了更高要求。

三、加強財會監(jiān)督的路徑探索與建議

（一）推進(jìn)法制建設(shè)，優(yōu)化頂層設(shè)計

一是提高財會監(jiān)督立法層級， 在法律層面對財會監(jiān)督職能予以明確界定。 二是積極推動《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國注冊會計師法》《財政違法行為處罰處分條例》的修訂工作，對財政違法行為給予符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段、 生產(chǎn)力發(fā)展水平的處罰。 三是優(yōu)化財會監(jiān)督頂層設(shè)計，吸納財會監(jiān)督試點工作的經(jīng)驗做法，盡快形成相對固化、路徑明確的財會監(jiān)督模式，在全國范圍內(nèi)推開，形成全國“一盤棋”的局面。

（二）加強聯(lián)合監(jiān)管，實現(xiàn)有機貫通

加強財會監(jiān)督與其他監(jiān)督的協(xié)同配合， 借鑒部分監(jiān)管局的做法，在財政部層面與稅務(wù)、證監(jiān)、審計、人行等其他監(jiān)管部門建立信息共享、 成果互認(rèn)等協(xié)同配合機制，打通部門間的信息壁壘，實現(xiàn)資源充分利用，提高監(jiān)管效能。

（三）賦能日常監(jiān)管，充分利用成果

打通日常監(jiān)管與專項檢查在程序上的連接點，探討日常監(jiān)管成果進(jìn)行行政處罰的可能性和實現(xiàn)路徑；打通技術(shù)上的堵點，實現(xiàn)以較少人力、較小成本獲取較大監(jiān)管效果的目的。

（四）加快信息化建設(shè)，實現(xiàn)彎道超車

切實提高對信息化建設(shè)重要性的認(rèn)識，加大信息化監(jiān)管投入，借鑒其他監(jiān)管部門和中介機構(gòu)的先進(jìn)經(jīng)驗，借助市場上已有的成熟的云平臺，盡快形成適合財會監(jiān)督工作實際、符合市場經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展水平的財會監(jiān)督信息系統(tǒng)和檢查軟件， 實現(xiàn)彎道超車。

（五）建立長效機制，重視人才培養(yǎng)

一是建立專家深度學(xué)研機制。 從企業(yè)、 高校、中介機構(gòu)遴選專業(yè)人士建立專家?guī)欤柚獠恐腔?，提升財會監(jiān)督隊伍的專業(yè)化能力和水平； 二是加快人才隊伍培養(yǎng)。 積極推動業(yè)務(wù)骨干加入財政部“一庫兩池”， 將其安排財會監(jiān)督一線崗位進(jìn)行重點培養(yǎng)，遴選優(yōu)秀的年輕干部，培養(yǎng)財會監(jiān)督有生力量；三是積極組織各類專業(yè)培訓(xùn)，全面提升干部素質(zhì)。