周玉芹，唐益亮

（1.西南政法大學(xué)期刊社，重慶 401120；2.西南政法大學(xué)法學(xué)院，重慶 401120）

“角色”原指“戲劇、影視劇中演員扮演的劇中人物，后引申為生活中某種類型的人物?！盵1]在版權(quán)實(shí)踐中，角色不僅是版權(quán)行政機(jī)關(guān)在版權(quán)保護(hù)中的具象化，更是對(duì)版權(quán)行政保護(hù)這一抽象概念的凝練概括和具體表達(dá)。在1991年《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《著作權(quán)法》）①1991年6月1日，《著作權(quán)法》正式實(shí)施，這是我國(guó)首部版權(quán)法。之后分別在2001年、2010年、2021年三次完成了修改生效，因而本文依照生效時(shí)間作出簡(jiǎn)稱，如1991年《著作權(quán)法》、2021年《著作權(quán)法》等。實(shí)施期間，版權(quán)行政機(jī)關(guān)被刻畫成了“嚴(yán)格家長(zhǎng)”的角色，而后在《著作權(quán)法》修改實(shí)施期間，版權(quán)行政機(jī)關(guān)先后經(jīng)歷了“公益代表人”與“私權(quán)代理人”兩種角色，不同角色在當(dāng)時(shí)特定背景下為我國(guó)在版權(quán)領(lǐng)域的發(fā)展指引著方向，具有明顯的積極意義，但均具有過渡性。目前，新的戰(zhàn)略背景與發(fā)展目標(biāo)標(biāo)志著我國(guó)版權(quán)事業(yè)進(jìn)入新的歷史時(shí)期，必須以“強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護(hù)、運(yùn)用，加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家和世界科技強(qiáng)國(guó)”為方向與目標(biāo)。[2]因而，版權(quán)行政機(jī)關(guān)應(yīng)以《著作權(quán)法》第三次修改生效為契機(jī)，順勢(shì)完成向“守夜人”角色的轉(zhuǎn)變，以此提升版權(quán)行政保護(hù)的層次與水平。

一、1991年《著作權(quán)法》的制定實(shí)施：“嚴(yán)格家長(zhǎng)”

“嚴(yán)格家長(zhǎng)”取自于西方哲學(xué)史中的“家長(zhǎng)主義”，即管理者應(yīng)如同家長(zhǎng)嚴(yán)格對(duì)待自己的孩子，盡可能地為他人包辦一切并要求他人遵守。將這一稱謂延伸至版權(quán)實(shí)踐中，是指版權(quán)行政機(jī)關(guān)在缺乏充分考慮著作權(quán)人真實(shí)意思表示的情況下，出于強(qiáng)化著作權(quán)人利益或避免著作權(quán)人遭受傷害等善意目的而采取了一系列措施，具有主觀上善意干預(yù)、客觀上過多限制、著作權(quán)人限度支配作品等特征。[3]

從當(dāng)時(shí)的背景來看，之所以將這一時(shí)期的版權(quán)行政機(jī)關(guān)歸納為“嚴(yán)格家長(zhǎng)”，原因在于：一是1991年《著作權(quán)法》所秉持的寬泛立法思路為其提供了角色支撐，關(guān)鍵條款包括了作品的法定形式（第3條）、作品的法定要求（第4條）、作品的報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)（第27條）及其行政處罰的侵權(quán)標(biāo)準(zhǔn)（第46條）等；二是《著作權(quán)法》本身所承載的，需實(shí)現(xiàn)的多重功能難免會(huì)轉(zhuǎn)化為對(duì)版權(quán)行政機(jī)關(guān)之角色期待，依托相應(yīng)的角色來保護(hù)和平衡創(chuàng)作者、傳播者與社會(huì)公眾的共同利益，以及不斷與國(guó)際準(zhǔn)則、國(guó)際通行慣例保持銜接等；[4]三是發(fā)軔于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，版權(quán)行政機(jī)關(guān)帶有重干預(yù)、偏指令性等元素為該角色注入了活力，即便我國(guó)在1992年開始轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但顯然這些元素在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初建時(shí)期難以徹底抹去。

在此背景下，通過對(duì)相關(guān)實(shí)證材料加以考證，可知以國(guó)家版權(quán)局為代表的版權(quán)行政機(jī)關(guān)的確扮演著“嚴(yán)格家長(zhǎng)”的角色，這從當(dāng)時(shí)發(fā)布的規(guī)范性文件及其相關(guān)著作權(quán)案件中可窺一斑。

第一，1991年8月，國(guó)家版權(quán)局相繼就已發(fā)表作品的轉(zhuǎn)載和摘錄，以及出版錄音、文字等作品形式的報(bào)酬作了明細(xì)規(guī)定。例如：轉(zhuǎn)載或摘錄的每千字5元至15元、首次發(fā)表的作品每千字10元至30元等，出版商不得低于這一標(biāo)準(zhǔn)。不過，法定報(bào)酬的標(biāo)準(zhǔn)較低，這在“陜西科技出版社與作者崔某丟失書稿、賠償損失”一案中得到體現(xiàn)。該案中，出版社依照國(guó)家版權(quán)局的答復(fù)從基本稿酬、印數(shù)稿酬、賠償項(xiàng)目和額度等方面計(jì)算了賠償數(shù)額，但遠(yuǎn)低于作者主張的損失。①參見《國(guó)家版權(quán)局關(guān)于陜西科技出版社丟失作者崔志剛書稿賠償損失一案的答復(fù)》。

第二，1999年1月，國(guó)家版權(quán)局統(tǒng)一了著作權(quán)侵權(quán)中抄襲、剽竊的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，分別由“主觀的過錯(cuò)性”“行為的違法性”“存在損害的客觀事實(shí)”“行為與損害事實(shí)有因果關(guān)系”四個(gè)要件構(gòu)成。②參見《國(guó)家版權(quán)局關(guān)于如何認(rèn)定抄襲行為給××市版權(quán)局的答復(fù)》。誠(chéng)然，為了保護(hù)作品的原創(chuàng)性，確有必要設(shè)置抄襲、剽竊的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但通過考察其他國(guó)家，如加拿大《版權(quán)法》規(guī)定“將他人作品的部分或全部，或?qū)⑺俗髌返乃枷牖蛘Z言，署以自己之名，并將其作為自己思維的產(chǎn)品發(fā)散出去的行為”[5]可見，該認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于僵化，甚至影響了受保護(hù)作者的再次創(chuàng)作。畢竟，各國(guó)版權(quán)法均不排斥他人對(duì)已有作品的內(nèi)容、靈感及其主題等方面合理借用，這是實(shí)現(xiàn)同類作品創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

事實(shí)證明，“嚴(yán)格家長(zhǎng)”這一角色并非長(zhǎng)久之計(jì)，因?yàn)椤昂⒆诱嬲某砷L(zhǎng)是家長(zhǎng)應(yīng)積極地鼓勵(lì)孩子與生俱來的自發(fā)性，鼓勵(lì)孩子保持覺醒的活力?！盵6]隨著社會(huì)公眾著作權(quán)意識(shí)的蘇醒，人們逐漸意識(shí)到，版權(quán)行政機(jī)關(guān)包辦“一切”可能并非著作權(quán)人及其相關(guān)權(quán)利人的真正需求。更進(jìn)一步說，很多時(shí)候或許只是徒具了保護(hù)的“外觀”。不過，一方面，“嚴(yán)格家長(zhǎng)”的角色并非由我國(guó)獨(dú)創(chuàng)，大多數(shù)國(guó)家在版權(quán)法頒布之初都存在類似的角色，如美國(guó)在1972年《版權(quán)法》修改時(shí)，對(duì)于在此之前已形成錄音制品的使用，保留先前的規(guī)定，使用人需向錄音制作者支付收益的50%作為報(bào)酬；[7]另一方面，由于《著作權(quán)法》頒布初期社會(huì)公眾的著作權(quán)意識(shí)普遍淡薄，難以充分地維護(hù)自身的版權(quán)利益，而版權(quán)行政機(jī)關(guān)過度介入至少可在一定程度上予以保障，維護(hù)其基礎(chǔ)性權(quán)益。因此，對(duì)于版權(quán)行政機(jī)關(guān)充當(dāng)“嚴(yán)格家長(zhǎng)”的角色評(píng)價(jià)需立足于當(dāng)時(shí)的特定背景，而不是就此全盤否定其積極意義。

二、2001年《著作權(quán)法》的修改實(shí)施：“公益代表人”

“公共利益”是指所有個(gè)體創(chuàng)造和發(fā)展的共同目標(biāo)、價(jià)值觀和生活規(guī)劃等利益，這是廣義上的“公共利益”。僅就版權(quán)制度中的“公共利益”而言，《世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織版權(quán)條約》將其表述為促進(jìn)文學(xué)和藝術(shù)創(chuàng)作以及公眾獲得教育、研究、信息等利益，而在我國(guó)《著作權(quán)法》第1條中將“公共利益”設(shè)定為促進(jìn)精神文明與物質(zhì)文明建設(shè)以及繁榮文化和科學(xué)事業(yè)，兩者具有高度的相似性。以此為基礎(chǔ)，可將文章中的“公益代表人”定義為：版權(quán)行政機(jī)關(guān)通過采取有效措施來代替國(guó)家實(shí)現(xiàn)和鞏固社會(huì)公眾的著作權(quán)利益，以及推動(dòng)與著作權(quán)相關(guān)領(lǐng)域的進(jìn)步，具有名義上代表國(guó)家、保護(hù)手段較為抽象、保護(hù)對(duì)象不特定性等特征。

在2001年《著作權(quán)法》中，涉及版權(quán)行政機(jī)關(guān)作為“公益代表人”的修改要點(diǎn)：一是遵循法律規(guī)范構(gòu)成的基本原理，在第五章“法律責(zé)任”后增加“執(zhí)法措施”，并突出對(duì)公共利益的保護(hù)，將采取執(zhí)法措施的條件改為侵權(quán)行為同時(shí)造成公共利益的損害；二是推動(dòng)執(zhí)法措施的科學(xué)化與精細(xì)化，新增了針對(duì)侵權(quán)復(fù)制品及其制作工具、材料、設(shè)備的處理措施。通過以上兩方面的修改，以此為版權(quán)行政機(jī)關(guān)扮演“公益代表人”之角色提供立法保障。

當(dāng)版權(quán)行政機(jī)關(guān)將“公益代表人”這一角色付諸實(shí)踐后，加之我國(guó)在各級(jí)行政區(qū)域內(nèi)逐漸建立起相對(duì)完備的版權(quán)行政機(jī)關(guān)，執(zhí)法的機(jī)關(guān)和人員數(shù)量不斷增多，因而在這一時(shí)期，版權(quán)行政機(jī)關(guān)確實(shí)在很大程度上維護(hù)了公共利益。

第一，從各年度的辦案總量來看，①?gòu)?001年至2006年，受案量依次為：4420件、6408件、23013件、9691件、9644件、10559件；結(jié)案量依次為：4306件、6107件、22429件、9497件、9380件、10344件；結(jié)案率依次為：97.4%、95.3%、97.46%、98%、97%、98%。自2006年以后，國(guó)家版權(quán)局不再設(shè)立“受案”“結(jié)案”“調(diào)解”等統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目。參見國(guó)家版權(quán)局官網(wǎng)，《2001年-2006年全國(guó)版權(quán)統(tǒng)計(jì)》，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/12567.shtml。除2003年因?yàn)閲?guó)家新聞出版署等相關(guān)部門頻繁發(fā)布打擊盜版的文件，導(dǎo)致辦案量偏高外，從2001年至2006年，各年份的受案量與結(jié)案量均保持平穩(wěn)上升的趨勢(shì)，結(jié)案率也始終處于95%以上的“高位”。這不僅說明了版權(quán)行政機(jī)關(guān)在處理著作權(quán)案件中發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用，而且辦案的質(zhì)量和效率較高。究其原由，是因?yàn)榘鏅?quán)行政機(jī)關(guān)通過專業(yè)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、典型案例學(xué)習(xí)、相互交流等方式，業(yè)務(wù)能力和辦案水平均有了大幅度的提升。同時(shí)，在這一時(shí)期國(guó)家版權(quán)局聯(lián)合公安部等相關(guān)部門啟動(dòng)了每年一次的“劍網(wǎng)”專項(xiàng)行動(dòng)，這是我國(guó)持續(xù)治理網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)的特色版塊，至今仍在開展。

第二，從針對(duì)著作權(quán)侵權(quán)的處理方式來看，②從2001年至2009年，行政處罰的案件量依次為：3650件、5250件、21032件、7986件、7840件、8524件、9816件、9032件、9438件；調(diào)解的案件量依次為：605件、721件、1173件、1363件、1174件、1585件、未公開、未公開、未公開；移送司法機(jī)關(guān)的案件量依次為：69件、136件、224件、101件、366件、235件、268件、238件、374件。參見國(guó)家版權(quán)局官網(wǎng)，《2001年-2009年全國(guó)版權(quán)統(tǒng)計(jì)》，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/12567.shtml。在某種意義上，各年份版權(quán)行政機(jī)關(guān)辦案總量的遞增預(yù)示了著作權(quán)侵權(quán)案件的處理數(shù)量也會(huì)有所增長(zhǎng)，彼此間具有正比例關(guān)系。而在各類處理方式中，行政處罰一直是版權(quán)行政機(jī)關(guān)針對(duì)著作權(quán)侵權(quán)案件的主要處理方式，有力地懲治了侵權(quán)人。另外，行政調(diào)解逐漸成為實(shí)現(xiàn)案件分流的重要方式，這種在版權(quán)行政機(jī)關(guān)主持下促成雙方“合意”的解決方式，有助于達(dá)到高效執(zhí)法、及時(shí)修復(fù)受損權(quán)利以及化解社會(huì)戾氣等效果。此外，隨著版權(quán)行政機(jī)關(guān)移送司法機(jī)關(guān)的案件日益增多，行政保護(hù)與司法保護(hù)的銜接更為流暢和頻繁。此一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)目前建成了以行政處罰為主，以行政調(diào)解與移送司法為輔的版權(quán)行政保護(hù)模式。

第三，從收繳的各類盜版品來看，③從2001年至2009年，收繳盜版圖書的數(shù)量依次為：1221萬余冊(cè)、2002萬余冊(cè)、2475萬余冊(cè)、1869萬余冊(cè)、1908萬余冊(cè)、7368萬余冊(cè)、1121萬余冊(cè)、898萬余冊(cè)、863萬余冊(cè)；收繳盜版期刊的數(shù)量依次為：80萬余冊(cè)、135萬余冊(cè)、178萬余冊(cè)、182萬余冊(cè)、114萬余冊(cè)、1837萬余冊(cè)、184萬余冊(cè)、180萬余冊(cè)、69萬余冊(cè)；收繳盜版音像制品的數(shù)量依次為：3765萬余盤、2707萬余盤、2645萬余盤、3937萬余盤、6587萬余盤、379萬余盤、524萬余盤、3053萬余盤、3388萬余盤；收繳電子出版物的數(shù)量依次為：442萬余盤、733萬余盤、662萬余盤、1921萬余盤、1301萬余盤、4814萬余盤、207萬余盤、111萬余盤、155萬余盤；收繳盜版軟件的數(shù)量依次為：469萬余張、596萬余張、722萬余張、552萬余張、774萬余張、110萬余張、300萬余張、159萬余張、77萬余張；收繳其他各類盜版品的數(shù)量依次為：232萬余件、615萬余件、114萬余件、42萬余件、9萬余件、201萬余件、505萬余件、161萬余件、128萬余件。參見國(guó)家版權(quán)局官網(wǎng)，《2001年-2009年全國(guó)版權(quán)統(tǒng)計(jì)》，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/12567.shtml。在宏觀上，各類盜版品的數(shù)量與盜版品的總量基本呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，并且不同年份中各類盜版品都有一次明顯偏高的跡象。在微觀上，一是收繳盜版軟件和盜版電子出版物下降的比例最大；二是收繳盜版圖書和盜版音像制品減少的數(shù)量最多；三是《著作權(quán)法》分則中依據(jù)著作權(quán)侵權(quán)的發(fā)生概率，設(shè)置了出版、表演、錄音錄像、播放的先后順序，但在實(shí)踐中，音像制品侵權(quán)的數(shù)量已遠(yuǎn)超于圖書和期刊侵權(quán)的數(shù)量之和，到了2009年，已經(jīng)占到收繳各類盜版品的72.4%。這意味著，我國(guó)作品產(chǎn)出的分布結(jié)構(gòu)已悄然發(fā)生變化。該統(tǒng)計(jì)結(jié)果說明了，版權(quán)行政機(jī)關(guān)在打擊著作權(quán)侵權(quán)、提升公眾著作權(quán)意識(shí)、維護(hù)社會(huì)公共利益等方面卓有成效。

通過上述分析，可以發(fā)現(xiàn)在2001年《著作權(quán)法》實(shí)施期間，版權(quán)行政機(jī)關(guān)致力于以維護(hù)公共利益為中心任務(wù)，以提高辦案總量、豐富著作權(quán)侵權(quán)處理方式、加大收繳各類盜版品為工作重點(diǎn)，向社會(huì)公眾演繹了“公益代表人”的角色，并由此產(chǎn)生了一體兩面之影響。就積極影響而言，在著作權(quán)制度仍需進(jìn)一步建立健全的背景下，不僅有助于引導(dǎo)人們樹立尊重原創(chuàng)和尊重版權(quán)的價(jià)值取向，避免抄襲、盜版等不良做法成風(fēng)，更是為版權(quán)的市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化提供了有利環(huán)境。有數(shù)據(jù)顯示，在2009年，我國(guó)全年共出版圖書30余萬種、期刊0.9萬余種、報(bào)紙0.1萬余種、錄音制品1.2萬余種、電子出版物1萬余種，新聞出版業(yè)總產(chǎn)出大約有1.1萬億元，占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.9%，[8]則印證了版權(quán)環(huán)境得以改善；就不利影響而言，缺乏對(duì)社會(huì)影響力較小或侵權(quán)程度較弱的著作權(quán)益加以保護(hù)，導(dǎo)致某一類別的著作權(quán)人長(zhǎng)期處于被侵權(quán)的狀態(tài)，這在2008年“萬方數(shù)據(jù)股份有限公司擅自收錄劉某畢業(yè)論文”一案中得到反映，[9]而事實(shí)上未經(jīng)作者許可被擅自收錄的畢業(yè)論文遠(yuǎn)非劉某一人。

三、2010年《著作權(quán)法》的修改實(shí)施：“私權(quán)代理人”

被譽(yù)為版權(quán)法開端的《安妮法令》首次將著作權(quán)確定為專屬于作者的私權(quán)。而后，英美法系國(guó)家立足于著作權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，大陸法系國(guó)家立足于著作權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值與人格價(jià)值，分別頒布了版權(quán)法，由此奠定了域外版權(quán)法中濃厚的私權(quán)基調(diào)。

在我國(guó)，盡管《著作權(quán)法》中始終沒有正面承認(rèn)著作權(quán)屬于私權(quán)利，但隨著作品的演化路徑由“作品生成—作品轉(zhuǎn)化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白髌飞伞鳈?quán)流轉(zhuǎn)—作品轉(zhuǎn)化”，著作權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益日趨明顯，立法機(jī)關(guān)的態(tài)度也發(fā)生了松動(dòng)，在2001年《著作權(quán)法》中將著作財(cái)產(chǎn)權(quán)細(xì)分為七種具體權(quán)利便是明證。[10]由于先前版權(quán)行政機(jī)關(guān)通過“公益代表人”之角色營(yíng)造了良好的版權(quán)環(huán)境，所以在這一時(shí)期，版權(quán)行政機(jī)關(guān)的工作中心是如何確保著作權(quán)成為一項(xiàng)私權(quán)并提升著作權(quán)的可交易性，也即充當(dāng)“私權(quán)代理人”的角色，其具有尊重著作權(quán)人意思自治、保障交易安全、維護(hù)版權(quán)市場(chǎng)秩序等特征。

在2010年《著作權(quán)法》中，雖然與版權(quán)行政機(jī)關(guān)作為“私權(quán)代理人”這一角色相關(guān)聯(lián)的修改條款極少，僅有出于提升著作權(quán)可交易性與維護(hù)平等主體之間交易安全等價(jià)值的考量，允許出質(zhì)人與質(zhì)權(quán)人就著作權(quán)進(jìn)行出質(zhì)，并向版權(quán)行政機(jī)關(guān)辦理出質(zhì)登記，但在2010年《著作權(quán)法》生效后，與《著作權(quán)法》相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章陸續(xù)完成了多次修改，例如《出版管理?xiàng)l例》與《音像制品管理?xiàng)l例》修改五次（均為2011年、2013年、2014年、2016年、2020年）、《廣播電視管理?xiàng)l例》修改三次（2013年、2017年、2020年）、《出版物市場(chǎng)管理規(guī)定》修改三次（2011年、2015年、2016年）等。這些修改的條文規(guī)定為版權(quán)行政機(jī)關(guān)扮演“私權(quán)代理人”的角色提供了充足依據(jù)。

以此為背景，相較于上述不同時(shí)期，版權(quán)行政機(jī)關(guān)不再局限于懲治著作權(quán)侵權(quán)案件，還在保障著作權(quán)人合法權(quán)益的前提下，促進(jìn)版權(quán)在不同權(quán)利人之間的流轉(zhuǎn)以及確保權(quán)利人獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。在此過程中，版權(quán)行政機(jī)關(guān)確實(shí)充當(dāng)了“私權(quán)代理人”的角色。

第一，從針對(duì)著作權(quán)侵權(quán)的處理方式來看，①?gòu)?010年至2019年，行政處罰的案件量依次為：10590件、12070件、7908件、未公布、4728件、3477件、3065件、3552件、3033件、2539件；移送司法機(jī)關(guān)的案件量依次為：538件、508件、823件、未公布、366件、160件、189件、442件、203件、203件。2020年數(shù)據(jù)國(guó)家版權(quán)局未公布，下同。參見國(guó)家版權(quán)局官網(wǎng)，《2010年-2019年全國(guó)版權(quán)執(zhí)法情況統(tǒng)計(jì)》，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/12567.shtml。從2010年至2019年，版權(quán)行政機(jī)關(guān)針對(duì)著作權(quán)侵權(quán)采取行政處罰和移送司法機(jī)關(guān)兩種措施均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。在行政資源總量保持相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)下，這一趨勢(shì)恰好反映了，隨著我國(guó)著作權(quán)環(huán)境在整體上有所改觀，版權(quán)行政機(jī)關(guān)已沒有過多關(guān)注如何打擊抄襲、盜版等侵權(quán)現(xiàn)象，而是整合有限資源以此維護(hù)著作權(quán)人與相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益，并為正常的版權(quán)交易提供便利。

第二，從作品自愿登記情況來看，②從2010年至2019年，作品登記數(shù)量依次為：359871件、461363件、560583件、834569件、997350件、1349552件、1599597件、2001966件、2351952件、2701564件。參見國(guó)家版權(quán)局官網(wǎng)，《2010年-2019年全國(guó)作品登記情況統(tǒng)計(jì)表》，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/contents/12566/353331.shtml。盡管國(guó)家版權(quán)局于1994年12月已發(fā)布《作品自愿登記試行辦法》，但《著作權(quán)法》中確立了著作權(quán)“原始取得”原則，加之人們對(duì)預(yù)防著作權(quán)侵權(quán)的意識(shí)不強(qiáng)，因而作者自愿登記的效果并不理想，如2000年自愿登記的作品僅有3174件。不過，由于互聯(lián)網(wǎng)的逐漸普及助推了創(chuàng)作大眾化和傳播多元化，著作權(quán)的歸屬便成引發(fā)一系列著作權(quán)侵權(quán)問題的根源所在，倘若作者繼續(xù)依賴原始取得方式證明著作權(quán)的歸屬可能很難奏效。為防止作者被侵權(quán)后出現(xiàn)證明困難的問題，版權(quán)行政機(jī)關(guān)采取措施鼓勵(lì)作者主動(dòng)登記作品。在2010年至2019年期間，我國(guó)作品自愿登記的數(shù)量一直處于平穩(wěn)上升的趨勢(shì)，其中2015年后作品自愿登記的數(shù)量更是突破了100萬件。這種由官方見證并公示權(quán)利狀態(tài)的確權(quán)方式，極大地提升了交易安全。

第三，從著作權(quán)質(zhì)權(quán)登記情況來看，①?gòu)?012年至2020年，軟件質(zhì)權(quán)登記及軟件數(shù)量依次為：113件和435件、198件和686件、191件和740件、197件和860件、263件和1015件、233件和987件、350件和1171件、361件和1424件、327件和1174件；其他作品質(zhì)權(quán)登記及作品數(shù)量依次為：33件和338件、46件和355件、305件和305件、409件和409件、64件和64件、66件和66件、197件和197件、176件和176件、57件和57件；質(zhì)押金額依次為：約28億元、約31億元、約26億元、約29億元、約34億元、約30億元、約80億元、約76億元、約41億元。參見國(guó)家版權(quán)局官網(wǎng)，《2012年-2020年關(guān)于全國(guó)著作權(quán)登記情況的通報(bào)》，https://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/12623.shtml。自2010年《著作權(quán)法》新增著作權(quán)質(zhì)押制度后，地方版權(quán)行政機(jī)關(guān)便積極探索與版權(quán)實(shí)踐高度契合的著作權(quán)質(zhì)押模式，并總結(jié)了“產(chǎn)業(yè)集群+版權(quán)質(zhì)押融資”“政府貼息+版權(quán)質(zhì)押融資”“擔(dān)保機(jī)構(gòu)+版權(quán)質(zhì)押融資”三種代表性著作權(quán)質(zhì)權(quán)模式。[11]在全面推廣以后，一是在作品質(zhì)權(quán)登記合同的數(shù)量上，除2014年和2015年外，軟件均高于文字、音樂、電影等其它作品；二是在作品質(zhì)權(quán)登記的數(shù)量上，軟件不僅在各年份均高于其他作品，而且相差的數(shù)量較大；三是在2016年后，全國(guó)著作權(quán)的質(zhì)押金額穩(wěn)定在30億元以上，2018年更是高達(dá)80億元左右?？傮w來看，即便各項(xiàng)數(shù)據(jù)在不同年份均有著一定的變動(dòng)，但的確有效緩解了版權(quán)交易方式單一、文化企業(yè)融資困難、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢等問題。

第四，從與著作權(quán)相關(guān)的社會(huì)組織來看，在版權(quán)行政機(jī)關(guān)的支持和推動(dòng)下，一是各省及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市均成立了版權(quán)協(xié)會(huì)，如中國(guó)版權(quán)協(xié)會(huì)、北京市版權(quán)協(xié)會(huì)、深圳市版權(quán)協(xié)會(huì)等；二是按照作品形式的不同成立了相應(yīng)的著作權(quán)集體管理組織，如中國(guó)音樂著作權(quán)協(xié)會(huì)、中國(guó)文字著作權(quán)協(xié)會(huì)等；三是成立了著作權(quán)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)，如中國(guó)版權(quán)聯(lián)盟、中國(guó)音像與數(shù)字出版協(xié)會(huì)等；四是在部分重點(diǎn)省市成立了版權(quán)代理公司，如中國(guó)版權(quán)代理總公司、廣州市版權(quán)代理公司等；五是成立了國(guó)家級(jí)版權(quán)交易機(jī)構(gòu)，如國(guó)家版權(quán)交易中心、廣州越秀國(guó)家版權(quán)貿(mào)易基地等。版權(quán)行政機(jī)關(guān)通過不斷推動(dòng)與著作權(quán)相關(guān)的社會(huì)組織的建設(shè)，借助社會(huì)力量，在更大范圍內(nèi)維護(hù)了著作權(quán)人的合法權(quán)益。

在2010年《著作權(quán)法》實(shí)施期間，版權(quán)行政機(jī)關(guān)將工作重點(diǎn)由維護(hù)公共利益轉(zhuǎn)移至保護(hù)著作權(quán)人對(duì)著作權(quán)的“私有”和處分上，遵循了版權(quán)制度是圍繞著作權(quán)人及其權(quán)利來展開的基本規(guī)律，充當(dāng)了“私權(quán)代理人”的角色。不僅大幅度提升了作者創(chuàng)作創(chuàng)新的積極性與社會(huì)公眾的著作權(quán)意識(shí)，也促進(jìn)了著作權(quán)流轉(zhuǎn)與作品轉(zhuǎn)化，推動(dòng)了版權(quán)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；M(jìn)程，并為我國(guó)帶來了版權(quán)“紅利”。例如：從2019年至2020年，我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新指數(shù)連續(xù)兩年保持在第14位；從2018年至2020年，版權(quán)行業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率分別為7.37%、7.39%、7.39%。[12]不過，在這一時(shí)期，版權(quán)行政機(jī)關(guān)冠以保護(hù)私權(quán)之名來限制著作權(quán)人意思自治的現(xiàn)象依舊存在，如關(guān)于各種作品形式法定報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件仍然有效。因此，“公益代表人”的角色只能作為一種過渡方案。

四、版權(quán)行政機(jī)關(guān)的角色轉(zhuǎn)變：“守夜人”

在新的歷史時(shí)期，版權(quán)行政機(jī)關(guān)應(yīng)以《著作權(quán)法》第三次修改生效為契機(jī)，順勢(shì)完成角色的轉(zhuǎn)變。一是在2017年1月，《版權(quán)工作“十三五”規(guī)劃》中要求2020年底我國(guó)初步建成版權(quán)強(qiáng)國(guó)。在此之后，接續(xù)推進(jìn)并建成中國(guó)特色、世界水平的版權(quán)強(qiáng)國(guó)是新的戰(zhàn)略目標(biāo)；二是在2021年3月，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出了要“健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)運(yùn)用體制”，這為未來五年版權(quán)事業(yè)的發(fā)展指明了新方向；三是在2021年11月，《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》中要求“強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護(hù)、運(yùn)用，加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家和世界科技強(qiáng)國(guó)”，這無疑對(duì)我國(guó)版權(quán)事業(yè)提出了更高要求。

（一）“守夜人”：版權(quán)行政機(jī)關(guān)的新角色及其證成

“守夜人”是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的概念，從創(chuàng)立之初就受到了不少人的關(guān)注，而后不斷滲透到各領(lǐng)域之中?！笆匾谷恕钡暮x包括三個(gè)部分，分別是：政府權(quán)力有限且要減少干預(yù)、采取一定的措施或建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)保護(hù)和服務(wù)人民、為了保護(hù)人民采取必要的制裁手段。[13]就此而言，“守夜人”是指版權(quán)行政機(jī)關(guān)在盡可能減少干預(yù)的情況下，為了尊重和保障著作權(quán)人及其相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益而采取了一系列的鼓勵(lì)或懲治措施，具有權(quán)力的有限性、重服務(wù)輕管理、減少干預(yù)與限制、采取必要制裁措施等特征。而之所以要將新時(shí)期版權(quán)行政機(jī)關(guān)的角色歸納為“守夜人”，究其原因，主要包含兩大方面。

第一，從2021年《著作權(quán)法》的修改要點(diǎn)來看，一是將“國(guó)務(wù)院著作權(quán)行政管理部門”修改為“國(guó)家著作權(quán)主管部門”，由“行政管理”變?yōu)椤爸鞴堋?，表述上的?xì)微變化反映了職能上的調(diào)整；二是為避免出現(xiàn)公權(quán)力濫用和權(quán)力尋租現(xiàn)象，增加“無害化銷毀處理”的執(zhí)法措施，明確罰款的上限，并刪除了采取執(zhí)法措施時(shí)的“可以型”規(guī)定，這意味著當(dāng)符合執(zhí)法條件時(shí)，版權(quán)行政機(jī)關(guān)沒有拒絕采取措施的余地；三是從提升行政效率角度出發(fā)，新增當(dāng)事人在行政調(diào)查中負(fù)有協(xié)助、配合義務(wù)，版權(quán)行政機(jī)關(guān)可視情況采取查封、扣押等措施。

第二，從國(guó)內(nèi)外版權(quán)行政機(jī)關(guān)的特征和發(fā)展趨勢(shì)來看，一是《著作權(quán)法》在本質(zhì)上是一部“民權(quán)法”，《民法典》中有專門章節(jié)對(duì)著作權(quán)作出規(guī)定就是典型例證，因而版權(quán)行政機(jī)關(guān)的介入需以保護(hù)著作權(quán)為中心，以保障著作權(quán)人意思自治為原則；二是在域外大多數(shù)國(guó)家看來，版權(quán)行政機(jī)關(guān)并非嚴(yán)格意義上的行政機(jī)關(guān)，所以在職能的設(shè)置上強(qiáng)調(diào)以服務(wù)為主、以管理為輔，而不是過多的行政干預(yù)；三是如何協(xié)調(diào)私權(quán)與公共利益是版權(quán)行政機(jī)關(guān)在不同時(shí)期發(fā)生角色轉(zhuǎn)變的主線，但事實(shí)上兩者類似于“點(diǎn)”與“面”的關(guān)系，通過最大程度地維護(hù)著作權(quán)人等權(quán)利人的權(quán)益，必然能夠?qū)怖嬗写龠M(jìn)作用。

（二）版權(quán)行政機(jī)關(guān)充當(dāng)“守夜人”的角色阻力

新的角色勢(shì)必對(duì)版權(quán)行政機(jī)關(guān)提出新的要求。如何確保版權(quán)行政機(jī)關(guān)順利完成角色的轉(zhuǎn)型，需對(duì)目前版權(quán)行政機(jī)關(guān)充當(dāng)“守夜人”角色所面臨的阻力加以檢視。

第一，龐雜的規(guī)范性文件固化了過度干預(yù)。著作權(quán)是整個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律體系中主體最為龐大、關(guān)系最為復(fù)雜、內(nèi)容最為豐富的一項(xiàng)權(quán)利。[14]因此，為強(qiáng)化對(duì)著作權(quán)人的保護(hù)，自新中國(guó)成立以來，我國(guó)先后出臺(tái)了大量與著作權(quán)相關(guān)的規(guī)范性文件。例如有數(shù)據(jù)顯示，僅從1978年至2018年，與出版活動(dòng)相關(guān)的政策法規(guī)共計(jì)1168個(gè)，其中憲法1部、法律1部、相關(guān)法律10部、加入或簽署的國(guó)際條約11個(gè)、行政法規(guī)37個(gè)、部門規(guī)章195個(gè)、政策及規(guī)范性文件913個(gè)，[15]形成了以《著作權(quán)法》為核心，多種法規(guī)、規(guī)章及其司法解釋相結(jié)合的著作權(quán)保護(hù)體系。

無疑，這在特定時(shí)期對(duì)于維護(hù)著作權(quán)人權(quán)益、懲治著作權(quán)侵權(quán)等具有重要意義。不過，立法質(zhì)量的漸進(jìn)性、版權(quán)實(shí)踐的動(dòng)態(tài)性、版權(quán)立法的滯后性等因素決定了，一旦部分不合時(shí)宜的規(guī)范性文件沒有及時(shí)廢止，反而會(huì)適得其反，導(dǎo)致版權(quán)行政機(jī)關(guān)的過度介入“有法可依”，固化了過度干預(yù)，如目前涉及稿酬的《書籍稿酬暫行規(guī)定》（1990年7月）、《關(guān)于新聞紀(jì)錄影片各類稿酬的規(guī)定》（1991年2月）等規(guī)范性文件依然有效。正因如此，版權(quán)行政機(jī)關(guān)不免會(huì)陷入“兩難”的境地：是進(jìn)一步，依照相關(guān)規(guī)定對(duì)著作權(quán)人的意思自治施加限制；還是退一步，因沒有嚴(yán)格執(zhí)法使得自己受到不作為的問責(zé)。很明顯，出于趨利避害的本能反應(yīng)，前一種選擇更容易被版權(quán)行政機(jī)關(guān)所接受。

第二，分散的版權(quán)行政機(jī)關(guān)易造成推諉現(xiàn)象。從版權(quán)行政機(jī)關(guān)的構(gòu)成來看，除專門的版權(quán)局外，還包括公安局、網(wǎng)信辦、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、文化和旅游局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局等部門，不同版權(quán)行政機(jī)關(guān)在版權(quán)領(lǐng)域存在著職能的交叉和重疊。以某省會(huì)城市為例，文化和旅游局的職能之一是“管理新聞出版版權(quán)行政事務(wù)，監(jiān)督管理印刷業(yè)，管理著作權(quán)”，市場(chǎng)監(jiān)督管理局的職能之一是“貫徹知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作法律法規(guī)規(guī)章，組織和指導(dǎo)與之相關(guān)的市場(chǎng)監(jiān)督管理綜合執(zhí)法工作”，這兩個(gè)部門的職能之一除發(fā)生互涉外，又同屬于市版權(quán)局的職能范疇。

表面來看，此種權(quán)力配置方式能夠在“數(shù)量”層面給予著作權(quán)人以足夠的版權(quán)行政保護(hù)，但實(shí)踐狀況究竟如何？以2021年4月騰訊等視頻平臺(tái)聯(lián)合500多位藝人抵制短視頻侵權(quán)為例，事實(shí)上，短視頻侵權(quán)現(xiàn)象并不是版權(quán)實(shí)踐中的新生事物，早在多年之前愛奇藝、嗶哩嗶哩、搜狐等多家視頻和短視頻平臺(tái)的負(fù)責(zé)人就已經(jīng)向有關(guān)版權(quán)行政機(jī)關(guān)反映，并在公開場(chǎng)合進(jìn)行呼吁。直到因藝人們的加入引發(fā)了輿論的廣泛關(guān)注，才促使不同版權(quán)行政機(jī)關(guān)紛紛表態(tài)，并采取了一定的措施。由此可見，鑒于不同版權(quán)行政機(jī)關(guān)在職能履行時(shí)并不存在先后次序，因而在少數(shù)著作權(quán)侵權(quán)的熱點(diǎn)事件中容易爭(zhēng)相介入，出現(xiàn)版權(quán)行政保護(hù)“內(nèi)卷化”。但更多時(shí)候容易出現(xiàn)“誰都能管、誰都不管”的推諉局面。

第三，版權(quán)行政保護(hù)的理念和方式尚未全面更新。通過管理建立威權(quán)，并借助循環(huán)互動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)彼此之間的強(qiáng)化，這一規(guī)律貫穿于行政機(jī)關(guān)的發(fā)展軌跡與權(quán)力脈絡(luò)之中，版權(quán)行政機(jī)關(guān)亦是如此。隨著時(shí)間的推移，不斷深化的行政管理難免會(huì)衍變?yōu)榘鏅?quán)行政機(jī)關(guān)的工作理念，并導(dǎo)入版權(quán)行政保護(hù)的各項(xiàng)活動(dòng)中。即便是歷經(jīng)多輪行政體制改革之后，版權(quán)實(shí)踐中依舊充斥著行政管理的“影子”，對(duì)于服務(wù)型理念的貫徹顯然不夠。又因?yàn)樾姓芾硎切惺剐姓?quán)的外在形式之一，囿于主體法定原則的限制，版權(quán)行政保護(hù)的主體范圍很難得到擴(kuò)張，在大多數(shù)情況下，著作權(quán)人是否能夠?qū)崿F(xiàn)版權(quán)行政保護(hù)只能依賴版權(quán)行政機(jī)關(guān)。

在此背景下，版權(quán)行政機(jī)關(guān)是否能夠?yàn)橹鳈?quán)人提供有利保護(hù)？一方面，隨著作品日益商品化以及著作權(quán)的可交易性逐漸獲得認(rèn)可，脫胎于作品的傳統(tǒng)演化路徑“作品生成—作品傳播”，在版權(quán)實(shí)踐中已變?yōu)椤白髌飞伞鳈?quán)流轉(zhuǎn)—作品傳播”與“作品生成—著作權(quán)流轉(zhuǎn)—‘二次加工’作品—作品傳播”，作品演化的環(huán)節(jié)明顯增多；另一方面，自20世紀(jì)90年代我國(guó)與Internet實(shí)現(xiàn)全功能連接后，網(wǎng)絡(luò)逐漸普及，到了2021年，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)人數(shù)10.32億人，其中手機(jī)上網(wǎng)人數(shù)10.29億人，互聯(lián)網(wǎng)普及率高達(dá)73.0%。[16]不同作品演化環(huán)節(jié)依托互聯(lián)網(wǎng)這一媒介后，不僅使得作品創(chuàng)作大眾化，作品傳播速度極為迅速，也導(dǎo)致著作權(quán)侵權(quán)的成本更低，侵權(quán)手段更加多樣化。顯然，這對(duì)于人力、物力等資源較為有限、保護(hù)方式相對(duì)單一的版權(quán)行政機(jī)關(guān)來說，很難滿足著作權(quán)人多元化的利益訴求。

第四，著作權(quán)人實(shí)現(xiàn)自我維權(quán)的概率較低。自力救濟(jì)與公力救濟(jì)是著作權(quán)人被侵權(quán)后實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的兩種方式，兩者相互依存，各具優(yōu)點(diǎn)。著作權(quán)人自我維權(quán)的意義在于，不僅可以為版權(quán)行政機(jī)關(guān)“減負(fù)”，使其能夠集中有限的行政資源來解決疑難復(fù)雜或新類型的著作權(quán)侵權(quán)案件，同時(shí)也是對(duì)著作權(quán)人意思自治的尊重，通過調(diào)解、和解等自力救濟(jì)方式最大化地挽回自身受損權(quán)益。但坦率地說，對(duì)于著作權(quán)人而言，發(fā)現(xiàn)侵權(quán)與實(shí)現(xiàn)維權(quán)是截然不同的兩個(gè)步驟。隨著人們著作權(quán)意識(shí)的逐漸提高，對(duì)于是否被侵權(quán)已有較為準(zhǔn)確的判斷，但能否實(shí)現(xiàn)維權(quán)？侵權(quán)人知曉即便未積極與著作權(quán)人進(jìn)行協(xié)商解決，之后著作權(quán)人在申請(qǐng)版權(quán)行政機(jī)關(guān)介入時(shí)也會(huì)面臨著向誰申請(qǐng)、判定侵權(quán)時(shí)間冗長(zhǎng)、維權(quán)成本高、證據(jù)固定不充分等一系列問題，致使侵權(quán)人愿意協(xié)商解決的動(dòng)力不足，著作權(quán)人自我維權(quán)的實(shí)現(xiàn)概率較低。

五、版權(quán)行政機(jī)關(guān)克服角色阻力的路徑選擇

為使版權(quán)行政機(jī)關(guān)在新時(shí)期完成向“守夜人”角色的轉(zhuǎn)型，應(yīng)立足于版權(quán)行政機(jī)關(guān)開展版權(quán)保護(hù)之執(zhí)法現(xiàn)狀，并結(jié)合自身特點(diǎn)與總體趨勢(shì)，提出版權(quán)行政機(jī)關(guān)克服角色阻力的可行路徑。

（一）健全規(guī)范性文件的退出機(jī)制

遵循源頭治理的思路，由于繁雜的規(guī)范性文件為版權(quán)行政機(jī)關(guān)的過度干預(yù)提供了實(shí)踐生命力，因而引導(dǎo)版權(quán)行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)適度干預(yù)的關(guān)鍵是完備規(guī)范性文件的退出機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)版權(quán)行政機(jī)關(guān)“放權(quán)”。目前，與著作權(quán)相關(guān)的規(guī)范性文件主要采取兩種退出方式：一種是在修改某一具體規(guī)范性文件時(shí)刪除或更改其中的相關(guān)規(guī)定，如2021年《著作權(quán)法》修改時(shí)發(fā)生變動(dòng)的條款多達(dá)42條；另一種是以某一規(guī)范性文件為單位，對(duì)若干個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理。比較而言，前后兩種退出方式均是根據(jù)版權(quán)實(shí)踐的動(dòng)態(tài)變化不定期地作出，但后一種方式在條文的數(shù)量上明顯要多，因而對(duì)于達(dá)到版權(quán)行政機(jī)關(guān)“放權(quán)”的效果更為顯著。

現(xiàn)階段，以國(guó)家版權(quán)局為代表的版權(quán)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)集中完成了四批規(guī)范性文件的清理，分別為：2002年5月清理9件；2003年11月清理27件；2009年5月清理13件；2011年3月清理53件；總計(jì)清理102件。不過，一方面最近的規(guī)范性文件的清理時(shí)間為2011年3月，距今已經(jīng)有十年多，這比先前任一相鄰批次間隔的時(shí)間顯然要長(zhǎng)；另一方面僅以出版行業(yè)為例，在2010年至2018年期間存續(xù)的規(guī)范性文件多達(dá)180件。[15]這不僅反映了現(xiàn)存規(guī)范性文件具有“供過于求”的表征，同時(shí)預(yù)示著進(jìn)一步開展清理工作大有空間。為此，版權(quán)行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)現(xiàn)有規(guī)范性文件進(jìn)行梳理并建立臺(tái)賬，以適度干預(yù)、合理設(shè)置權(quán)力、避免條文重復(fù)等為退出標(biāo)準(zhǔn)，在充分評(píng)估和征求多方意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際情況及時(shí)對(duì)現(xiàn)有規(guī)范性文件作出集中清理。

（二）明確各級(jí)版權(quán)局在版權(quán)行政機(jī)關(guān)中的主導(dǎo)地位

由多個(gè)版權(quán)行政機(jī)關(guān)就同一著作權(quán)侵權(quán)事項(xiàng)開展執(zhí)法活動(dòng)，看似能夠最大程度地保護(hù)著作權(quán)人，但因?yàn)椴煌瑘?zhí)法主體之間并不具有從屬關(guān)系，勢(shì)必造成主體混亂、權(quán)責(zé)不明確等一系列問題，也會(huì)在部分著作權(quán)侵權(quán)事件中出現(xiàn)“神仙打架”或“公地悲劇”之現(xiàn)象，致使被侵權(quán)人的著作權(quán)處于持續(xù)受損狀態(tài)。既然版權(quán)行政機(jī)關(guān)過于分散難免導(dǎo)致著作權(quán)保護(hù)的乏力或不到位，那么能否通過將版權(quán)行政執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一交由版權(quán)局行使的方式來解決？倘若如此，不僅會(huì)加劇當(dāng)前版權(quán)行政資源不充足的現(xiàn)狀，更不利于發(fā)揮不同版權(quán)行政機(jī)關(guān)就分屬業(yè)務(wù)板塊所具有的優(yōu)勢(shì)和專長(zhǎng)，所以這種解決路徑并不可取。具有實(shí)操性的方案是，效仿“劍網(wǎng)”等專項(xiàng)行動(dòng)的做法，由專司新聞出版行政事務(wù)的版權(quán)局充當(dāng)主導(dǎo)機(jī)關(guān)，聯(lián)合公安、工信等相關(guān)部門開展專項(xiàng)行動(dòng)。相應(yīng)地，各級(jí)版權(quán)局在版權(quán)領(lǐng)域有權(quán)統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)的不同版權(quán)行政機(jī)關(guān)。

具體來看，各級(jí)版權(quán)局除繼續(xù)借助被侵權(quán)人投訴、依職權(quán)調(diào)查發(fā)現(xiàn)、相關(guān)部門移送等傳統(tǒng)途徑外，還應(yīng)不斷拓寬著作權(quán)侵權(quán)信息的獲取渠道。在確認(rèn)轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)損害公共利益的著作權(quán)侵權(quán)案件或者開展版權(quán)集中治理時(shí)，各級(jí)版權(quán)局需率先做出反映，在依據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況加以研判后，組織和聯(lián)絡(luò)相關(guān)版權(quán)行政機(jī)關(guān)參與其中，如在網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)案件中主要聯(lián)絡(luò)網(wǎng)信、公安以及通信管理三個(gè)部門。通過各級(jí)版權(quán)局的協(xié)調(diào)與分工，協(xié)同治理，確保以合理的資源投入實(shí)現(xiàn)版權(quán)行政保護(hù)“合力”最優(yōu)化。但主導(dǎo)地位實(shí)際上也是一種責(zé)任，換句話說，各級(jí)版權(quán)局應(yīng)是“第一責(zé)任人”，如果轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)版權(quán)行政保護(hù)不力、版權(quán)侵權(quán)現(xiàn)象屢禁不止等問題，各級(jí)版權(quán)局將首先受到追責(zé)。

（三）更新版權(quán)行政保護(hù)的理念后向外部借力

“理念是行動(dòng)的先導(dǎo)”，版權(quán)行政機(jī)關(guān)在堅(jiān)守理念的同時(shí)須遵循一般規(guī)律，即行政機(jī)關(guān)由強(qiáng)調(diào)管理轉(zhuǎn)為重視服務(wù)是人類政治文明史上的基本趨勢(shì)。2021年《著作權(quán)法》中將“行政管理”改為“主管”，刻意避開了“行政管理”這一法律術(shù)語，恰好印證了該趨勢(shì)。為此，版權(quán)行政機(jī)關(guān)應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，將版權(quán)行政保護(hù)的理念更新為服務(wù)于著作權(quán)人與版權(quán)市場(chǎng)，并以打造“服務(wù)型”版權(quán)行政機(jī)關(guān)為目標(biāo)。

在此之后，一是主體法定原則的限制得到紓解，版權(quán)行政機(jī)關(guān)可借助版權(quán)協(xié)會(huì)、版權(quán)代理公司、著作權(quán)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等各類社會(huì)組織的力量，與社會(huì)組織保持密切的溝通和交流，集思廣益，就相關(guān)的專業(yè)性問題分享意見，并鼓勵(lì)社會(huì)組織多接觸社會(huì)公眾，及時(shí)轉(zhuǎn)達(dá)公眾遭遇的著作權(quán)侵權(quán)問題，成為公眾與版權(quán)行政機(jī)關(guān)之間的“橋梁”，必要時(shí)可效仿國(guó)外做法在法律允許的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行授權(quán)，[17]使其代為辦理訴訟、非訴、提供制定政策和法律的建議以及行業(yè)的自律、服務(wù)、監(jiān)管和制裁等業(yè)務(wù)；[18]二是通過常態(tài)化相互交流、研討、分享經(jīng)驗(yàn)等方式，就區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興技術(shù)案件或其他疑難案件的移送、侵權(quán)認(rèn)定、協(xié)同辦理以及盡快修復(fù)受損權(quán)益等與司法機(jī)關(guān)達(dá)成統(tǒng)一意見，提高行政保護(hù)與司法保護(hù)的銜接和質(zhì)效；三是依托科技構(gòu)建規(guī)范化、專業(yè)化、信息化、智能化的公共服務(wù)平臺(tái)，簡(jiǎn)化作品登記、著作權(quán)合同等手續(xù)，縮減辦理的時(shí)間和費(fèi)用等，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)版權(quán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化和高質(zhì)化，以此提高版權(quán)行政保護(hù)的質(zhì)效。

（四）建立著作權(quán)人自我維權(quán)保障機(jī)制

正因?yàn)橹鳈?quán)人實(shí)現(xiàn)自我維權(quán)困難，使得部分被侵權(quán)的著作權(quán)人易借助非常規(guī)的方式實(shí)現(xiàn)維權(quán)，如上述騰訊等視頻平臺(tái)聯(lián)合500多位藝人抵制短視頻侵權(quán)，但這不能作為推而廣之的做法。如何提高著作權(quán)人實(shí)現(xiàn)自我維權(quán)的幾率？一是版權(quán)行政機(jī)關(guān)需通過案例、漫畫、宣傳手冊(cè)等多種形式引導(dǎo)社會(huì)公眾，在發(fā)現(xiàn)侵權(quán)后如何有效地收集和固定證據(jù)、采取技術(shù)措施以及尋求便捷化的救濟(jì)途徑等，加強(qiáng)著作權(quán)人自我維權(quán)的法律知識(shí)；二是推動(dòng)專門或包含著作權(quán)維權(quán)在內(nèi)的版權(quán)公共法律服務(wù)保障體系，積極打造版權(quán)行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)、相關(guān)社會(huì)組織與律師事務(wù)所積極參與模式，使得著作人在被侵權(quán)后通過咨詢能夠獲悉維權(quán)的最佳途徑，降低著作權(quán)人維權(quán)的成本和投入等；三是借鑒國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局設(shè)立快速維權(quán)中心的有益經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市或空間位置毗鄰地區(qū)組建版權(quán)糾紛快速解決機(jī)構(gòu)，對(duì)著作權(quán)人提交的侵權(quán)案件應(yīng)當(dāng)盡快完成審查和確認(rèn)，從而對(duì)侵權(quán)人形成心理上的威懾；四是加強(qiáng)相關(guān)人才隊(duì)伍的建設(shè)，正如2022年4月習(xí)近平總書記在中國(guó)人民大學(xué)考察時(shí)所指出的，“‘為誰培養(yǎng)人、培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人’始終是教育的根本問題?！爆F(xiàn)階段，在依靠專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員可能無法全面滿足社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)維權(quán)知識(shí)需求的情況下，應(yīng)借助高校和科研單位等社會(huì)組織的力量，從現(xiàn)實(shí)的問題與需求出發(fā)，傳授與著作權(quán)相關(guān)的法律知識(shí)，提升解決實(shí)際問題的專業(yè)技能，向社會(huì)輸送更多著作權(quán)方面的緊缺人才。