劉慈 谷玉雙

（1.錦州市土地儲(chǔ)備中心，遼寧 錦州 121000；2.錦州市自然資源服務(wù)中心，遼寧 錦州 121000）

土地儲(chǔ)備制度是土地資源管理的重要手段，是調(diào)控和規(guī)范土地市場(chǎng)、落實(shí)城市規(guī)劃、優(yōu)化國土空間、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、保障民生用地、服務(wù)城市發(fā)展的重要工具[1]。地方政府管理土地一級(jí)市場(chǎng)的重要工具，據(jù)統(tǒng)計(jì)全國2017-2019年劃撥供地中的75%、出讓土地中的40%來源于土地儲(chǔ)備，全國累計(jì)發(fā)行的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券占全國地方政府專項(xiàng)債券總額的35%[2]。土地儲(chǔ)備工作與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同土地儲(chǔ)備工作路徑亦不相同?？偨Y(jié)近三年錦州市土地儲(chǔ)備工作，并與國家土地儲(chǔ)備政策和新時(shí)期土地資源管理要求相結(jié)合，采用實(shí)證分析方法研究“十四五”土地儲(chǔ)備工作路徑，為同等規(guī)模城市土地儲(chǔ)備工作提供參考。

一、錦州市土地儲(chǔ)備工作

錦州市土地儲(chǔ)備工作實(shí)施單位為錦州市土地儲(chǔ)備中心，工作的政策依據(jù)為四部委聯(lián)合出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》等上位文件，以及及錦州市人民政府出臺(tái)的《錦州市土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府儲(chǔ)備土地開發(fā)整理的實(shí)施意見》《關(guān)于加強(qiáng)錦州市城區(qū)土地和地上物征收與補(bǔ)償?shù)膶?shí)施意見》等地方文件。土地儲(chǔ)備范圍為古塔區(qū)、凌河區(qū)、太和區(qū)、松山新區(qū)等市內(nèi)四區(qū)及市政府臨時(shí)交辦的土地儲(chǔ)備任務(wù)。

1.土地出讓情況

2018-2020年市內(nèi)四區(qū)公開出讓商住用地總計(jì)39宗（溢價(jià)出讓9宗），總面積2353畝，出讓總收入690379萬元，其中儲(chǔ)備土地9宗（溢價(jià)出讓7宗），面積664畝，出讓收入201444萬元，分別占出讓土地宗數(shù)的23%，面積的28%，出讓收入的29%。

2.土地儲(chǔ)備及資金情況

截至2020年底，錦州儲(chǔ)備土地11695畝，其中錦州世博園儲(chǔ)備地11099畝，原教育用地33畝，商住用地563畝。截至2020年10月，銀行貸款余額11.32億元。

3.土地收儲(chǔ)模式

錦州市土地儲(chǔ)備中心對(duì)政府批準(zhǔn)擬收儲(chǔ)土地采取委托收儲(chǔ)、自行收儲(chǔ)和區(qū)級(jí)政府自行整理土地后納入收儲(chǔ)三種模式收儲(chǔ)土地。擬收儲(chǔ)土地如涉及征收則采取委托土地所在區(qū)政府征收的方式收儲(chǔ)土地，如不涉及征收則采取自行收儲(chǔ)的模式收儲(chǔ)土地。土地儲(chǔ)備中心對(duì)所有已納入或計(jì)劃納入儲(chǔ)備土地庫的土地收儲(chǔ)項(xiàng)目負(fù)有成本監(jiān)督責(zé)任。

綜上，錦州市土地儲(chǔ)備中心在儲(chǔ)備土地出讓方面經(jīng)濟(jì)效益良好，儲(chǔ)備土地溢價(jià)出讓率為78%，最高溢價(jià)率為86%；土地收儲(chǔ)方面，從近三年土地出讓情況來看有77%的土地出讓項(xiàng)目不是來源于儲(chǔ)備土地庫，目前還未做到應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)，同時(shí)存在儲(chǔ)備土地變現(xiàn)能力不強(qiáng)問題 ；土地儲(chǔ)備資金方面，收儲(chǔ)資金缺口大，銀行貸款多還款壓力大，被動(dòng)出讓土地用于償還貸款直接影響儲(chǔ)備土地出讓節(jié)奏；土地收儲(chǔ)模式方面，土地儲(chǔ)備中心對(duì)除自行收儲(chǔ)以外的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的監(jiān)督和成本控制效率不高，往往流于形式；土地儲(chǔ)備公益性方面，近三年未提供公益性土地。

二、國家土地儲(chǔ)備政策和新時(shí)期土地資源管理要求

土地儲(chǔ)備政策的演進(jìn)過程是一個(gè)不斷規(guī)范、不斷約束的過程，經(jīng)過十余年的發(fā)展土地儲(chǔ)備政策以形成體系并保持相對(duì)穩(wěn)定，土地儲(chǔ)備行為得到規(guī)范[3]。政策管理以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理和防范金融風(fēng)險(xiǎn)為要求，以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控和保障能力為目標(biāo)，以對(duì)土地儲(chǔ)備資金的嚴(yán)格管理為手段，促進(jìn)土地資源的高效配置和合理利用。

新時(shí)期土地資源管理要求，中共中央國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》要求推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，建立公共利益征地的相關(guān)制度規(guī)定；深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革；鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地，以多種方式推進(jìn)國有企業(yè)存量用地的盤活利用；完善土地管理體制，完善土地利用計(jì)劃管理，實(shí)施年度建設(shè)用地總量調(diào)控制度，建立健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)三年滾動(dòng)計(jì)劃?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求土地供應(yīng)要向租賃住房建設(shè)傾斜，單列租賃住房用地計(jì)劃，探索利用集體建設(shè)用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設(shè)租賃住房，國有和民營企業(yè)都要發(fā)揮功能作用。

綜上，土地儲(chǔ)備工作的發(fā)展方向是在加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理和防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)土地要素的市場(chǎng)化配置并對(duì)土地市場(chǎng)失靈進(jìn)行有效管理，突出土地儲(chǔ)備工作的公益性。

三、“十四五”土地儲(chǔ)備工作路徑建議

基于對(duì)錦州市土地儲(chǔ)備工作實(shí)際情況，國家土地儲(chǔ)備政策的綜合分析，提出“十四五”土地儲(chǔ)備工作路徑建議。

1.路徑一：以儲(chǔ)備土地庫建設(shè)和管理為工作重點(diǎn)統(tǒng)籌土地儲(chǔ)備工作

土地儲(chǔ)備制度形象的表達(dá)為“多渠道供水，一個(gè)池子儲(chǔ)水，一個(gè)龍頭放水”，這個(gè)“池子”就是儲(chǔ)備土地庫。對(duì)儲(chǔ)備土地庫的管理是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)履行土地儲(chǔ)備職能的重要抓手，是實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備規(guī)劃和土地儲(chǔ)備資金管理的重要途徑。通過對(duì)儲(chǔ)備土地庫的管理可以全方位掌握轄區(qū)內(nèi)儲(chǔ)備土地及擬開發(fā)土地的詳細(xì)情況，包括土地的位置、面積、性質(zhì)、現(xiàn)狀、使用單位、取得成本、規(guī)劃用途、規(guī)劃條件、出讓收益、出讓計(jì)劃、績效評(píng)價(jià)、組卷資料等。儲(chǔ)備土地庫提供的信息是政府土地出讓和自然資源管理部門進(jìn)行土地資源管理的重要依據(jù)，通過對(duì)儲(chǔ)備土地庫的管理實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備從計(jì)劃到績效評(píng)價(jià)的全壽命閉環(huán)管理，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備計(jì)劃與年度土地供應(yīng)計(jì)劃的銜接，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地儲(chǔ)備資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地資金的管理，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與區(qū)級(jí)政府、自然資源、財(cái)政、建設(shè)、發(fā)改等部門的業(yè)務(wù)銜接。

建設(shè)和管理儲(chǔ)備土地庫應(yīng)從制度和技術(shù)兩方面著手。制度方面在現(xiàn)有政策文件的基礎(chǔ)上制定《經(jīng)營性用地收儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)》，實(shí)現(xiàn)土地收儲(chǔ)程序制度化做到應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)?，F(xiàn)階段國家沒有相關(guān)文件要求土地出讓前必須先行入庫儲(chǔ)備，但基于土地資源管理角度考慮只有儲(chǔ)備土地庫達(dá)到一定規(guī)模，才能有效地對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地整理相關(guān)方的政策宣介，闡明土地入庫管理的重要意義并由政府和自然資源行政管理部門監(jiān)督實(shí)施。技術(shù)方面土地儲(chǔ)備庫的建設(shè)應(yīng)充分利用信息技術(shù)，建設(shè)圖庫系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)分析系統(tǒng)和信息存儲(chǔ)系統(tǒng)并與自然資源部儲(chǔ)備土地監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)銜接，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地庫及土地儲(chǔ)備管理全過程信息化、科學(xué)化。

2.路徑二：以區(qū)級(jí)政府和土地使用單位為主負(fù)責(zé)擬收儲(chǔ)土地整理工作，實(shí)現(xiàn)“多渠道供水”

區(qū)級(jí)政府和用地單位在土地整理方面與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)相比具有職能、人員、資金、管理等多方面優(yōu)勢(shì)，由其進(jìn)行土地整理能夠達(dá)到明晰權(quán)責(zé)、化解矛盾共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果實(shí)現(xiàn)“多渠道供水”的政策目標(biāo)。

區(qū)級(jí)政府具有土地征收職能可完成土地征收補(bǔ)償工作，對(duì)于在土地征收整理過程中發(fā)生的各種矛盾，區(qū)級(jí)政府具有的行政能力可有效的予以化解。從權(quán)責(zé)對(duì)等的角度考量與沒有土地征收職能和相應(yīng)行政能力的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)相比區(qū)級(jí)政府更適合承擔(dān)土地整理工作。錦州市年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃和三年滾動(dòng)計(jì)劃由區(qū)級(jí)政府和土地使用單位上報(bào)市土地儲(chǔ)備中心，經(jīng)土地儲(chǔ)備中心匯總報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。相對(duì)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)各區(qū)級(jí)政府和用地單位對(duì)擬收儲(chǔ)地塊更熟悉更了解掌握資料更全面。土地使用單位參與土地收儲(chǔ)工作并使其發(fā)揮主要作用將提高土地儲(chǔ)備工作效率，特別是涉及國有企業(yè)土地收儲(chǔ)的工作。

區(qū)級(jí)政府和用地單位負(fù)責(zé)的土地整理項(xiàng)目所需資金由區(qū)級(jí)政府和用地單位在政策允許框架內(nèi)自行籌集，不足部分可由土地儲(chǔ)備中心幫助協(xié)調(diào)解決。擬收儲(chǔ)土地整理工作完成后區(qū)級(jí)政府和土地使用單位應(yīng)主動(dòng)對(duì)土地整理項(xiàng)目自檢自查并接受相關(guān)部門的監(jiān)督審計(jì)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)土地整理和土地入庫進(jìn)行業(yè)務(wù)輔導(dǎo)和檢查，將整理合格的土地納入儲(chǔ)備土地庫管理。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、區(qū)級(jí)政府和用地單位應(yīng)對(duì)土地整理實(shí)行全流程信息化管理，對(duì)構(gòu)成土地整理成本的所有資產(chǎn)保留影像和圖片資料，影像和圖片資料的信息完整度應(yīng)可實(shí)現(xiàn)對(duì)所涉資產(chǎn)的重新評(píng)估，所有原始憑證和補(bǔ)償協(xié)議制作電子文檔保存，做到每一筆土地整理成本可追溯，上述要求有利于土地儲(chǔ)備中心確定土地收儲(chǔ)成本。土地儲(chǔ)備中心對(duì)各土地整理單位進(jìn)行土地整理績效考核，對(duì)于提前完成土地整理任務(wù)、節(jié)省土地整理成本的單位按有關(guān)文件進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以提高土地整理單位工作積極性。

3.路徑三：突出戰(zhàn)略土地儲(chǔ)備在土地儲(chǔ)備工作中的重要性，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備工作公平與效率兼顧

《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》和《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》兩個(gè)文件中對(duì)土地市場(chǎng)的要求，體現(xiàn)著國家對(duì)土地市場(chǎng)的管理公平與效率并重。與國家的土地政策相對(duì)應(yīng)土地儲(chǔ)備工作也應(yīng)兼顧公平與效率，具體表現(xiàn)在對(duì)開發(fā)類土地儲(chǔ)備和戰(zhàn)略類土地儲(chǔ)備兩類土地儲(chǔ)備的管理中。

土地儲(chǔ)備按儲(chǔ)備目的可分為開發(fā)類土地儲(chǔ)備和戰(zhàn)略類土地儲(chǔ)備兩類。開發(fā)類土地儲(chǔ)備，土地儲(chǔ)備時(shí)間短，土地的取得和出讓遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，是以短期內(nèi)出讓土地獲取出讓收入為目的的土地儲(chǔ)備。戰(zhàn)略類土地儲(chǔ)備，儲(chǔ)備時(shí)間長，土地的取得和出讓遵循土地公共屬性規(guī)律，是以實(shí)現(xiàn)公共利益、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、提供公共產(chǎn)品為目的的土地儲(chǔ)備。

開發(fā)類土地儲(chǔ)備的征收和出讓遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，供需雙方通過公開市場(chǎng)確定成交價(jià)格和成交數(shù)量，過多的行政干預(yù)會(huì)降低市場(chǎng)效率，不利于土地要素的市場(chǎng)化配置，而應(yīng)對(duì)市場(chǎng)配置失靈的戰(zhàn)略類土地儲(chǔ)備管理將成為未來土地儲(chǔ)備管理工作的重點(diǎn)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為公益一類事業(yè)單位應(yīng)在土地資源合理分配方面承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任維護(hù)社會(huì)公平，保障公共設(shè)施建設(shè)用地和公租房建設(shè)用地的供給，在土地儲(chǔ)備管理公平與效率兼顧的基礎(chǔ)上突出公平。戰(zhàn)略類土地儲(chǔ)備的來源主要是政府的無償劃入和開發(fā)類儲(chǔ)備土地中配比的部分，建議機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、公共設(shè)施中的閑置低效用地統(tǒng)一劃為戰(zhàn)略類土地儲(chǔ)備管理，規(guī)定開發(fā)類土地儲(chǔ)備可以轉(zhuǎn)為戰(zhàn)略類土地儲(chǔ)備，戰(zhàn)略類土地儲(chǔ)備原則上不可轉(zhuǎn)為開發(fā)類土地儲(chǔ)備。

4.路徑四：實(shí)現(xiàn)實(shí)體土地儲(chǔ)備與虛擬土地儲(chǔ)備結(jié)合，是土地儲(chǔ)備工作的發(fā)展趨勢(shì)

虛擬土地儲(chǔ)備是依托國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、多規(guī)融合的國土空間規(guī)劃體系，與土地儲(chǔ)備計(jì)劃相結(jié)合，通過規(guī)劃管理實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備目標(biāo)。虛擬土地儲(chǔ)備重規(guī)劃輕項(xiàng)目核心是“土地儲(chǔ)備規(guī)劃先行”，操作原則是“規(guī)劃穩(wěn)定項(xiàng)目可調(diào)”。虛擬土地儲(chǔ)備通過對(duì)國土空間規(guī)劃的管理實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控和土地資源的合理利用，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)龍頭放水”的政策目標(biāo)，是側(cè)重行政管理的土地儲(chǔ)備方法。

虛擬土地儲(chǔ)備和實(shí)體土地儲(chǔ)備（傳統(tǒng)土地儲(chǔ)備）的區(qū)別在于，虛擬土地儲(chǔ)備不能提前鎖定土地儲(chǔ)備成本，也不會(huì)帶來土地出讓收入和土地儲(chǔ)備資金壓力。虛擬土地儲(chǔ)備的優(yōu)勢(shì)在于可以使土地資源管理更加科學(xué)，使政府更好地履行土地市場(chǎng)參與者與管理者的雙本位，擺脫土地財(cái)政依賴促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。土地儲(chǔ)備制度是實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政的重要工具，土地儲(chǔ)備的顯性目標(biāo)是調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，隱性目標(biāo)則是通過土地儲(chǔ)備實(shí)現(xiàn)土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷，實(shí)現(xiàn)土地收益最大化。土地財(cái)政有顯著的產(chǎn)業(yè)抑制效應(yīng)，對(duì)農(nóng)業(yè)增加值、工業(yè)增加值、不含房地產(chǎn)業(yè)的服務(wù)業(yè)增加值均有負(fù)向影響[4]?，F(xiàn)行土地制度、分稅制、經(jīng)濟(jì)政績導(dǎo)向是土地財(cái)政的誘因，而高速城鎮(zhèn)化、過度倚重投資拉動(dòng)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式是土地財(cái)政產(chǎn)生的根源，“高速投入土地——擴(kuò)大財(cái)政收入——增加投資——推動(dòng)經(jīng)濟(jì)”是其發(fā)展路徑。土地財(cái)政是特定國情下具有階段必然性和合理性的現(xiàn)象，循序漸進(jìn)而非顛覆式改革已成為共識(shí)[5]，虛擬土地儲(chǔ)備是改革發(fā)展方向之一。實(shí)現(xiàn)實(shí)體土地儲(chǔ)備與虛擬土地儲(chǔ)備相結(jié)合，減少實(shí)體土地儲(chǔ)備量以弱化土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響是土地儲(chǔ)備工作的發(fā)展趨勢(shì)。

地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)在短期內(nèi)顯著促進(jìn)了土地財(cái)政增長，并加深了當(dāng)?shù)卣畬?duì)土地財(cái)政的依賴，從長期看土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷對(duì)土地財(cái)政的影響受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的制約，存在“天花板效應(yīng)”[6]。虛擬土地儲(chǔ)備追求轄區(qū)內(nèi)福利最大化而非財(cái)政收入最大化，有利于服務(wù)型政府的建設(shè)。

長期以來土地儲(chǔ)備側(cè)重經(jīng)濟(jì)效益而規(guī)劃管理側(cè)重科學(xué)性，如何使土地儲(chǔ)備在側(cè)重中短期經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)更好兼顧規(guī)劃的科學(xué)性，規(guī)劃管理在側(cè)重科學(xué)性的同時(shí)更好兼顧規(guī)劃實(shí)施的可行性，還需要在今后工作實(shí)踐中不斷探索總結(jié)。

綜上，路徑一和路徑二明確了土地儲(chǔ)備工作中相關(guān)部門的責(zé)任，路徑三和路徑四指出了土地儲(chǔ)備工作的發(fā)展方向，希望上述路徑建議能夠?yàn)橥恋貎?chǔ)備工作提供思路，使土地儲(chǔ)備工作能夠更好的服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。