王麗男

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 沈陽 110032）

2008年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，明確規(guī)定將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入到我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，提升了鄉(xiāng)村規(guī)劃的重要地位，其作為城市規(guī)劃邊界外的詳細規(guī)劃屬于法定規(guī)劃，是指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)的重要依據(jù)。隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和各級國土空間規(guī)劃編制工作的推進，鄉(xiāng)村的發(fā)展越來越受到國家的關(guān)注，如何編制實用好用的鄉(xiāng)村規(guī)劃來指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)工作，顯得尤為重要。

一、不同政策引導(dǎo)下的鄉(xiāng)村規(guī)劃研究

1.基于社會主義新農(nóng)村建設(shè)要求的鄉(xiāng)村規(guī)劃

黨的十六屆五中全會之后，2005年召開的中央經(jīng)濟工作會議、2005年中央農(nóng)村工作會議以及2006年中共中央一號文件，2006年第十屆全國人大第四次會議，都對社會主義新農(nóng)村建設(shè)做出了全面的部署。社會主義新農(nóng)村是在我國跨入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，應(yīng)運而生的重大戰(zhàn)略性舉措。“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，這既是中央對新農(nóng)村建設(shè)的要求，也是其總體目標(biāo)。具體表現(xiàn)在發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、建設(shè)新社區(qū)、培育新農(nóng)民、樹立新風(fēng)尚、建立新體制。可以說，這都是從統(tǒng)籌建設(shè)物質(zhì)文明、精神文明、生態(tài)文明和政治文明角度，對建設(shè)和諧新農(nóng)村的高度概括。

在這個階段，各省紛紛選取示范村編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，或出臺相應(yīng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃導(dǎo)則，編制重點側(cè)重于解決農(nóng)民居住條件問題，或加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或提高村莊內(nèi)房屋整治建設(shè)。但一方面由于社會主義新農(nóng)村建設(shè)所提出的五大要求并沒有量化標(biāo)準(zhǔn)，也缺少切實可行的具體辦法，因此只能作為鄉(xiāng)村規(guī)劃的政策指導(dǎo)，各地在編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的同時更多的是針對某一突出方面重點考慮，在村莊定位時忽略了各自的特色，在與上位規(guī)劃或相關(guān)規(guī)劃的銜接方面出現(xiàn)缺失。另一方面缺乏經(jīng)驗可供參考，缺少統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在規(guī)劃編制過程中照搬城鎮(zhèn)規(guī)劃的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，所編制的鄉(xiāng)村規(guī)劃出現(xiàn)了“千村一律”“千村一面”的問題。

2.基于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)視角的鄉(xiāng)村規(guī)劃

美麗鄉(xiāng)村是對社會主義新農(nóng)村建設(shè)的具體要求，二者是部分和整體的關(guān)系，它注重的是環(huán)境建設(shè)方面，不是全方位的，要體現(xiàn)出農(nóng)村的美感，堅持分類推進原則。2013年，中央一號文件正式提出美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。為深入貫徹黨的十八大、十八屆三中全會、中央一號文件和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，進一步推進生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)，農(nóng)業(yè)部開展了2014年中國最美休閑鄉(xiāng)村和中國美麗田園推介活動，正式對外發(fā)布美麗鄉(xiāng)村建設(shè)十大模式，為全國的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供范本和借鑒。

但是在基于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)視角下的鄉(xiāng)村規(guī)劃，在實施過程中同樣存在問題。首先，各地對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的理解不同，缺乏更本質(zhì)更深度的認知。因此在開展鄉(xiāng)村規(guī)劃時還僅僅局限在通過增強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高農(nóng)民生活環(huán)境的角度，而對宏觀的生態(tài)文明建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，不利于鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。其次，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點是以單一村為單位，與同一區(qū)劃下的其他村莊之間缺乏聯(lián)系，規(guī)劃內(nèi)容過于片面，缺少全域理念。一般較為注重村莊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，規(guī)劃中往往將環(huán)境整治或景觀規(guī)劃等與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相結(jié)合，忽視與上位規(guī)劃或其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

3.基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的鄉(xiāng)村規(guī)劃

十九大提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將其部署為國家一大重要戰(zhàn)略，并對具體的振興鄉(xiāng)村行動明確了目標(biāo)任務(wù)，提出了具體工作要求。從根本上，鄉(xiāng)村戰(zhàn)略是戰(zhàn)略層面的部署，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是戰(zhàn)略層面的把握，鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的提出與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相吻合，二者同根同源、相輔相成，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，同時通過鄉(xiāng)村振興是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的總體布局。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，新時期“三農(nóng)”發(fā)展框架基本形成。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，通過政府行政干預(yù)與調(diào)整，秉承分類推進理念，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡?0字方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化鄉(xiāng)村布局。規(guī)劃要點鄉(xiāng)村土地利用、人口布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護等。旨在全面解決鄉(xiāng)村發(fā)展過程中市場無法解決關(guān)乎農(nóng)民切身利益的、基層的疑難問題，能夠有效地促進良好規(guī)劃體系的建立。另外，2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確了“多規(guī)合一”工作，通過“多規(guī)合一”，推動鄉(xiāng)村振興，為實現(xiàn)美麗宜居鄉(xiāng)村的目標(biāo)提供了良好的契機。此外，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的鄉(xiāng)村規(guī)劃在技術(shù)上具有一定的精準(zhǔn)性，主要體現(xiàn)在國家層面上已經(jīng)把鄉(xiāng)村劃為重要的發(fā)展空間，且提出的“分類推進鄉(xiāng)村發(fā)展”的理念，使得對鄉(xiāng)村的認知更為具體和深刻。

二、“多規(guī)合一”實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃編制創(chuàng)新思路

隨著國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)，“多規(guī)合一”目標(biāo)的提出，現(xiàn)階段“多種規(guī)劃打架”等矛盾問題將得以有效地解決。近年來，各地穩(wěn)步推進村莊建設(shè)規(guī)劃，但村莊建設(shè)無規(guī)劃、亂規(guī)劃和“被規(guī)劃”問題仍時有發(fā)生，照搬照抄城市規(guī)劃現(xiàn)象未得到根本性改變。對規(guī)劃者而言，如何建立新形勢下的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制思路，才是解決以上問題的關(guān)鍵。

1.以科學(xué)調(diào)研促規(guī)劃

基礎(chǔ)資料調(diào)研非常重要，是從規(guī)劃者轉(zhuǎn)到體驗者的直接鏈接方式，是一項全方位、多方位非常強的工作，旨在為規(guī)劃提供依據(jù)和支撐。鄉(xiāng)村規(guī)劃的成敗關(guān)鍵在于調(diào)研是否深入，要本著真切幫助農(nóng)民的思想深入了解當(dāng)?shù)厍闆r，找出規(guī)劃設(shè)計的最佳切入點。然而，規(guī)劃并不是從調(diào)研的一刻才開始，調(diào)研前的“功課預(yù)習(xí)”是深入調(diào)研的基礎(chǔ)，在這一過程中要充分建立問題意識，盡可能地收集可以獲取的資料，預(yù)設(shè)可能存在問題，并做出能動性、探索性和前瞻性地猜想，通過解答認識問題的關(guān)鍵和破解的難點、調(diào)研的重點。在調(diào)研過程中，不僅僅是簡單地收集資料，更多的是帶著問題去觀察、感受現(xiàn)場的山水格局、空間肌理、民風(fēng)民俗、人氣景氣等，驗證調(diào)研前預(yù)設(shè)的問題，重新鎖定調(diào)研的重點和難點，并快速地形成新的思路和方案。調(diào)研事實上是觀察與思考、深度訪談與隨意交流、融入其中與置身事外相結(jié)合的過程。

2.以三大產(chǎn)業(yè)助規(guī)劃

現(xiàn)階段很多鄉(xiāng)村規(guī)劃存在著一定的傾向——鄉(xiāng)村旅游。不可否認，旅游作為一種產(chǎn)業(yè)對于鄉(xiāng)村而言是比較容易、比較好的，但絕對不能代表鄉(xiāng)村的所有發(fā)展可能。一二三產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌考慮，農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村最大的優(yōu)勢，重視農(nóng)業(yè)，重視農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，不排斥第二產(chǎn)業(yè)；因地制宜、因人而異，第三產(chǎn)業(yè)多元化。不能只有鄉(xiāng)村旅游，要綜合考慮現(xiàn)代服務(wù)業(yè)有沒有可能？三產(chǎn)如何聯(lián)動，能否形成產(chǎn)業(yè)鏈？重視調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)化星火，如家庭作坊、特色莊園、傳統(tǒng)手工藝、周邊產(chǎn)業(yè)帶等。對于鄉(xiāng)村規(guī)劃，不要局限在農(nóng)業(yè)，也不要局限在旅游業(yè)，要從更大的發(fā)展角度瞻仰，從更加有利于鄉(xiāng)村老百姓就業(yè)進村的角度思考，從根本上增強廣大農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感。

3.以把人留住引規(guī)劃

鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的根本在于留人，如產(chǎn)業(yè)留人、環(huán)境留人、動態(tài)留人（季節(jié)性、階段性等）。產(chǎn)業(yè)留人，增加就業(yè)崗位，提高就業(yè)質(zhì)量是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本措施，使農(nóng)業(yè)要有奔頭，非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)有充足的、體面的就業(yè)崗位，以此吸引本村外出打工人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、本村已進城落戶人口成為新鄉(xiāng)賢、村外人口三類人通過租賃住宅或承包土地等進村生活。這些人口是鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的主體，吸引這類人把更好的資源、社會關(guān)系帶到鄉(xiāng)村；環(huán)境留人，提升鄉(xiāng)村治理，加大力度改善基礎(chǔ)設(shè)施，改變居住環(huán)境，從封閉走向開放包容、個人權(quán)威與村規(guī)民約相結(jié)合、充分發(fā)揮新能人力量，對鄉(xiāng)村要素回流、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村資本擴展具有至關(guān)重要的作用。

三、結(jié)束語

在當(dāng)前鄉(xiāng)村規(guī)劃編制中，應(yīng)當(dāng)重視城鄉(xiāng)之間的差異性和每個鄉(xiāng)村的特色，聚焦鄉(xiāng)村潛在的吸引力和活力，以農(nóng)民為主體，以社會整體為研究對象，堅持特色導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，運用更加靈活的、科學(xué)的方式進行規(guī)劃編制。