◎陳 朋

江蘇省社會科學院 廉政與治理研究中心，南京210004

正確的路線確定以后，干部就是決定性因素。在中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，干部群體是一個重要的能動因素。干部具有自然人和政治人的雙重屬性。作為自然人，干部有其生命周期；作為政治人，干部有其特殊的職業(yè)追求。這兩者綜合在一起，導致干部在其職業(yè)發(fā)展過程中必然面臨職務(wù)更替的問題。職務(wù)更替原本是政治生活的常態(tài)現(xiàn)象，轉(zhuǎn)換到中國語境的一個特殊表達就是“換屆”。歷史和實踐表明，換屆是地方政治系統(tǒng)中人員更替的重要機制。當前恰逢地方政治系統(tǒng)集中換屆，因此，在換屆中實現(xiàn)職務(wù)及崗位變動成為一些干部的重要期待。從職業(yè)發(fā)展看，在換屆中脫穎而出是干部的正常期待，但問題是，干部的成長發(fā)展并不完全是個體的自主選擇行為。這就意味著，要從深層次思考到底哪些因素會影響干部在換屆中脫穎而出，以及如何讓這些影響因素轉(zhuǎn)化成實際推動力。基于此，本文以江蘇省218名市縣委書記、市長縣長的數(shù)據(jù)為面板，對這一問題作出初步分析。

一、任期：干部換屆的深層邏輯

從表面看，換屆是干部職務(wù)或崗位調(diào)整的一種表現(xiàn)形式，但實際上，它映射的是干部管理制度中的任期制。任期，也被稱為限期，原本是指“通過界定黨政領(lǐng)導干部的任職期限和連任期限，對領(lǐng)導干部任期目標進行考核以保證其積極履行領(lǐng)導職責的制度”[1]。從中國共產(chǎn)黨干部管理制度看，建立任期制是干部人事制度改革的重要內(nèi)容。最早涉及干部任期制的改革是1982年《中共中央關(guān)于老干部退休制度的決定》，這一制度的實施不僅標志著新中國成立以來一直實行的終身制的結(jié)束，而且預設(shè)著黨開啟了任期制改革的序幕。當時，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》中就作出過分析：“從黨和國家的領(lǐng)導制度、干部制度方面來說，主要弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象?！盵2]327進入90年代，為適應任期制建設(shè)的客觀需要，中央在多種場合多次強調(diào)要建立健全領(lǐng)導干部職務(wù)任期制。2002年，黨的十六大首次明確提出，要實行黨政領(lǐng)導干部職務(wù)任期制，這表明任期制正式提上黨和國家領(lǐng)導制度改革的議事日程。2004年，黨的十六屆四中全會通過的《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》再次重申任期制。2006年8月，中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》等管理辦法，進一步明確了任期制的目標、實施范圍、任期界定、考核等基本問題。至此，實行黨政領(lǐng)導干部職務(wù)任期制成為全黨的共識并逐漸穩(wěn)定下來。

那么，中國共產(chǎn)黨推行任期制主要出于什么考慮？實際上，作為換屆背后的深層邏輯，任期制之所以被需要，主要源于兩點。

1.源于權(quán)力需要接受監(jiān)督制約的客觀現(xiàn)實。權(quán)力是政治學的核心要素。盡管人們并不能看到權(quán)力的面貌，但它始終客觀存在于人們的日常生活之中。對于權(quán)力，有人認為它是“在個人或集團的雙方或多方之間發(fā)生利益沖突或價值沖突的形勢下執(zhí)行強制性的控制”[3]，也有人認為它是“是一個或更多行動者的需要、愿望、傾向或意圖影響另一個或其他更多行動者的行動或行動傾向”[4]。盡管人們的看法不盡一致，但大多認為它是“某一政治主體依靠一定的政治力量和資源，為實現(xiàn)某種利益或原則而在實際政治過程中體現(xiàn)出的對一定政治客體的制約能力”[5]。由此可見，權(quán)力是一種影響力、制約力和控制力，但是，不論是影響力還是控制力，權(quán)力都具有雙重屬性。作為一種公共事務(wù)治理的工具，權(quán)力可以體現(xiàn)治理者的意愿訴求，給公眾造福，這就是權(quán)力的公共性。權(quán)力亦具有擴張性、自利性。這種自利性的突出表現(xiàn)就是它總想試圖擴大自己的邊界范圍，在運行期限已滿時仍不想退出。正所謂“越是有權(quán)力就越是拼命想取得權(quán)力；正是因為他已經(jīng)有了很多，所以要求一切”[6]。當權(quán)力沒有受到約束時，腐敗行為就隨之滋生。古今中外，概莫如此。所以，法國著名法學家孟德斯鳩發(fā)出感慨：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！盵7]既然不受制約的權(quán)力容易滋生腐敗，那么就需要對它進行有效的監(jiān)督制約?！皺?quán)力的制約和監(jiān)督內(nèi)蘊于國家治理當中，是國家治理的重要組成部分”[8]。監(jiān)督制約權(quán)力的方式有很多，比如，以權(quán)力制約權(quán)力、以法律制約權(quán)力、以制度制約權(quán)力、以道德制約權(quán)力等?？陀^而言，這些方式都在不同層面發(fā)揮了作用，但是，從應用空間的廣闊性及可操作性等角度看，制度的約束作用更為直接。這是因為，諸多方面的經(jīng)驗教訓表明，權(quán)力的驕橫并不完全因為權(quán)力行使者的人性幽暗或者主觀故意，而是與制度缺陷或者制度惰性密切相關(guān)。在很多情況下，正是因為缺乏必要的制度設(shè)計，從而給權(quán)力行使者留下了妄為用權(quán)的空間。這就意味著，要從制度設(shè)計的角度對權(quán)力的行使過程及行為進行有效制約。換屆就是如此。它通過的明確制度規(guī)章，讓干部在崗位調(diào)整中實現(xiàn)職務(wù)更替，防止同一個人在同一個崗位長期任職，進而避免權(quán)力腐敗。這不僅是對權(quán)力行使慣性及路徑依賴的正視，而且是對人性幽暗的回應。實踐證明，如果讓一個干部在同一個崗位長期任職，就會給其利用制度漏洞制造便利，或者誘發(fā)其鉆營權(quán)力腐敗的動機，而且容易給外部對其進行“圍獵”的非法行為制造空間。近年來，筆者圍繞干部隊伍建設(shè)開展調(diào)研，一些受訪者就提出，如果一個干部在同一個崗位長期任職，一些期盼提拔的干部或本地商人就會通過多種方式試圖接近，或者進行赤裸裸的“圍獵”。如果通過換屆對干部進行職務(wù)、崗位調(diào)整，會增加這些人實施政治投資的不確定性，從而降低干部權(quán)力腐敗的概率。同時，對于干部本人而言，如果長期在同一個崗位或同一個地區(qū)任職，也會滋生職業(yè)倦怠，形成職業(yè)惰性，進而失去工作動能。由此可見，這些都是通過任期制推行干部換屆的重要原因。

2.源于領(lǐng)導生命周期規(guī)律的內(nèi)在要求。領(lǐng)導生命周期理論又稱作“領(lǐng)導壽命循環(huán)理論”。由美國心理學家卡曼首先提出，后來由赫西和布蘭查德共同創(chuàng)立。其主要觀點是：領(lǐng)導方式由領(lǐng)導者的工作行為、關(guān)系行為與被領(lǐng)導者成熟程度等因素共同決定。換句話說，當被領(lǐng)導者日趨成熟之際，領(lǐng)導者的行為方式和工作思路就要隨之作出相應調(diào)整，這樣才能構(gòu)成有效領(lǐng)導。隨著現(xiàn)代政治的不斷發(fā)展，人們逐漸發(fā)現(xiàn)，影響領(lǐng)導效能的因素并不完全受制于被領(lǐng)導者，還在于領(lǐng)導者自身。領(lǐng)導者的年齡、性別、綜合素養(yǎng)等都會對領(lǐng)導效能形成不可忽視的影響，然而，這些因素并不是一成不變的，而是隨著時空環(huán)境的變化而不斷變化的，這就意味著領(lǐng)導能力有其生命周期，比如，伴隨年齡等自然規(guī)律的變化，領(lǐng)導能力會隨之發(fā)生變化。這種變化并不完全是正向積極的，也可能是負面消極的，但是不管何種變化，領(lǐng)導者只能順應。正因如此，中國共產(chǎn)黨提出了任期制的構(gòu)想。根據(jù)年齡等自然因素及綜合素養(yǎng)等后天因素的綜合研判，黨確定的科學任期制為5年一個任期、連任不宜超過兩屆。應該說，無論是從理論還是實踐看，這都具有一定的合理性和必要性。對此，在20世紀80年代末，鄧小平就發(fā)出了警醒：“人老有老的長處，也有老的弱點。人一老，不知哪一天腦筋就不行了，體力到一定程度也要衰退。自然規(guī)律是不可改變的，領(lǐng)導層更新也是不斷的。退休成為一種制度，領(lǐng)導層變更調(diào)動也就比較容易?！盵9]316所以，“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領(lǐng)導干部(包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的)職務(wù)的任期以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當?shù)?、明確的規(guī)定。任何領(lǐng)導干部任職都不能是無限期的”[2]331-332。既然任期制是正視干部生命周期規(guī)律的表現(xiàn)形式，那么就要選擇科學合理的實現(xiàn)方式。其中，換屆是一種理性選擇。實踐表明，每五年一次的換屆回應了干部生命周期規(guī)律的內(nèi)在要求，讓干部隊伍能夠?qū)崿F(xiàn)職務(wù)崗位的有序更替。一個人的生命周期和工作能力是有限度的，讓一個人持續(xù)地、長期工作的想法既是錯誤的也是極其危險的，應該通過換屆等體現(xiàn)任期思維理念的方式將任期制貫徹下去。

二、數(shù)據(jù)掃描：樣本的基本面貌

當換屆成為任期制的重要實現(xiàn)形式，人們就有必要對它作出全面深入的分析，以了解其所承擔的重要功能。當前是全國各地黨委政府集中換屆之年，不少干部通過換屆走上新的工作崗位，也有很多人因為換屆而離開領(lǐng)導崗位。本文通過對江蘇省13個設(shè)區(qū)市和96個縣(市、區(qū))的共計218名黨政主官的數(shù)據(jù)分析，探究地方換屆的內(nèi)在邏輯。之所以選擇這些市縣主官為主要分析對象，是因為他們可以在一定程度上映射出一個地區(qū)換屆的總體面貌和基本導向。為此，先對這218個樣本的基本情況作出簡要掃描和分析。

1.年齡。作為一個自然因素，年齡在不附著其他元素時本身并無太大意義，但是，在政治生命周期規(guī)律下，年齡就具有重要的參考價值。諸多數(shù)據(jù)表明，在干部的職業(yè)生涯中，年齡是一個重要變量，直接影響著干部的生命周期及職務(wù)崗位變動情況。因此，在謀劃職業(yè)發(fā)展過程中，無論是干部本人還是上級領(lǐng)導都高度重視年齡因素。正因如此，在換屆時，年齡甚至可以成為決定取舍的直接杠桿。在218個樣本中，出生于60年代的46人，70年代的107人，80年代的17人。最年輕的市委書記出生于1976年，最年輕的縣委書記出生于1984年。數(shù)據(jù)分析亦發(fā)現(xiàn)，218個樣本的平均年齡是48歲，走上縣委書記、縣長領(lǐng)導崗位的平均年齡分別是49歲、43歲，走上市委書記、市長領(lǐng)導崗位的平均年齡分別是51歲、48歲。樣本從參加工作到擔任縣委書記領(lǐng)導職務(wù)，平均需要19.3年，最快者也需要9.8年。從縣長到縣委書記，平均需要2.9年；從市長到市委書記，平均需要4.7年。雖然從級別來看，在一般情況下，縣長、縣委書記同為正處職，市委書記、市長同為正廳職，但是，由于黨委書記崗位所內(nèi)附的政治權(quán)能資源和受益空間是同級別的行政首長所不能比擬的，因此，在換屆過程中，從縣長崗位調(diào)整到縣委書記崗位、從市長崗位調(diào)整到市委書記崗位，都可以看作晉升，而這個過程，一般需要3—5年不等。

2.性別。性別是與生俱來的自然因素，任何人都無法自主選擇。一些研究發(fā)現(xiàn)，性別對個體的職業(yè)發(fā)展具有不可忽視的影響。這種影響不僅源于自然人生理因素的內(nèi)在規(guī)制，而且同社會文化密不可分。古往今來的歷史經(jīng)驗表明，人們對不同性別的群體有不同的角色期待，在地方政治系統(tǒng)中亦是如此。在218個樣本中，男性156人，占89.2%；女性19人，占10.8%。再進一步細分，在縣(市、區(qū))委書記隊伍中，男性70人，占89.7%；女性8人，占10.2%。在縣(市、區(qū))長隊伍中，男性86人，占88.6%；女性11人，占11.3%。在市委書記隊伍中，男性19人，占86.3%；女性3人，占13.6%。在市長隊伍中，男性26人，占92.8%；女性2人，占7.1%。性別方面的數(shù)據(jù)偏差，在一定程度上反映出女性官員職業(yè)發(fā)展面臨的激烈競爭。

3.教育背景。面對日新月異的時空環(huán)境和錯綜復雜的公共事務(wù)，良好的受教育程度是地方官員有效開展治理活動的重要基礎(chǔ)。因此，一直以來中國共產(chǎn)黨都高度重視干部隊伍的教育情況，并早在20世紀80年代就提出干部隊伍建設(shè)的專業(yè)化命題。當然，專業(yè)化是一個多元內(nèi)涵的問題，既包括學歷層次，也包含知識維度的拓展和知識素養(yǎng)的提升。不論如何界定，干部受教育程度是一個重要議題。總體上看，近年來，各地方官員均在著力提升受教育程度。從最高學歷看，218個樣本全部接受本科及以上的高等教育(含繼續(xù)教育)。其中，有16人接受了全日制碩士研究生、黨校研究生或研究生課程班教育，占7.3%；20人獲得博士學位，占9.2%?？陀^而言，高學歷確實能在一定程度上表明地方官員的知識視野和專業(yè)素養(yǎng)，但是并不完全代表其綜合能力的高低。也就是說，學歷層次高并不意味著治理能力強。因此，一些研究者分析發(fā)現(xiàn)，在地方換屆中，雖然不斷出現(xiàn)高學歷干部，但是學歷并沒有成為組織選配干部的唯一標準。

4.崗位經(jīng)歷。實踐表明，“干部的治理能力并不完全取決于專業(yè)基礎(chǔ)，很大程度上講實踐歷練具有更重要的作用”[10]。換言之，崗位歷練對干部成長發(fā)揮著極為重要的作用。這種作用印證了“人在事上練，刀在石上磨”的俗語。分析218個樣本的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，多崗位歷練是干部在換屆中走上市縣黨政主官領(lǐng)導崗位的基本前置條件。以96名縣委書記為例，他們走上縣委書記崗位之前，平均經(jīng)歷了14個崗位，最多的是22個崗位，最少的也經(jīng)歷了7個崗位。從具體崗位看，鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)黨委書記、街道辦黨工委書記、主任、縣直部門一把手等崗位是晉升的“熱門崗位”。數(shù)據(jù)分析表明，多崗位經(jīng)歷是市縣主官職業(yè)發(fā)展的顯著特征。之所以如此，是因為多崗位經(jīng)歷對市縣主官的成長發(fā)展具有極為重要的作用。一方面可以讓干部在不同崗位上經(jīng)歷不同的人和事，接受不同治理場景的檢驗，進而提高應對各種錯綜復雜局面的綜合能力；另一方面，不同崗位的經(jīng)歷也可以成為組織考驗干部的重要參照，上級領(lǐng)導和組織可以通過將干部安排在不同崗位上工作，來檢驗其能力水平、信仰信念和綜合素養(yǎng)。正所謂，崗位是一塊“試金石”，能試驗出干部能力水平的高低。如果組織發(fā)現(xiàn)一個干部能應對不同崗位的各種要求，妥善應對各種局面，就會通過各種方式有意識地進行培養(yǎng)，所以在一定程度上講，崗位經(jīng)歷是組織挑選干部的重要載體。

三、影響干部在換屆中脫穎而出的主要因素

當基本數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出來后，就要思考到底哪些因素會影響干部在換屆中脫穎而出?？陀^而言，干部的職業(yè)發(fā)展是一個錯綜復雜的過程，外在影響因素較多。在剔除各種間接因素之后，主要有五大因素發(fā)揮著不可忽視的影響。

1.自然稟賦。干部首先是一個自然人。因此，其成長發(fā)展要受年齡、性別等自然稟賦的影響。就年齡而言，這是任何人都無法抗拒的自然規(guī)律。有研究表明，如果從鄉(xiāng)、縣、市、省等四個層級分析，地方各級黨委書記的最佳任職期是40歲至58歲之間。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是40歲左右、縣一級是45歲左右、市一級是52歲左右、省一級是58歲左右。雖然這不是剛性原則，但卻成為不少地方在換屆中的通常做法。從個體職業(yè)發(fā)展的內(nèi)在訴求和組織發(fā)展的基本需要來看，選拔使用年輕干部是理想預期。因此，在換屆過程中，不少地方將選拔使用年輕干部作為重點關(guān)注問題，有的地方甚至制定路線圖和任務(wù)分解表。由此可見，年齡成為換屆過程中組織挑選干部的重要參照。一大批優(yōu)秀年輕干部因此走上重要崗位，同時也有不少人因為年齡而卸任。因此，能否占據(jù)年齡優(yōu)勢是在換屆中脫穎而出的重要影響因素。比如，在218個樣本中，96名縣委書記中有82人是70后，14人是80后。這說明年齡的杠桿作用異常明顯。當然，優(yōu)化干部隊伍年齡結(jié)構(gòu)并不意味著提拔任用的每名干部都是年輕人，也不是每個班子都要硬性配備年輕干部，更不是不同層級領(lǐng)導班子成員的任職年齡必須層層遞減。

就性別而言，它在一般性場合并不具備標簽意義，但是，在政治系統(tǒng)中具有一定的參考價值，特別是對于女性干部而言。縱觀中國五大層級政權(quán)體系可以看出，每一層級都配有一定數(shù)量的女性干部。這既是對男女平等這一政治生活基本準則的回應，也是對女性政治參與權(quán)利的充分尊重。事實上，在中國共產(chǎn)黨的歷史上，一直注重兼顧婦女干部的比例。早在1933年，瑞金的中央蘇區(qū)就要求蘇維埃代表中有25%的女性。中華人民共和國成立以后，在第一屆中央人民政府機構(gòu)中，副部長級別以上的女性干部有20多人。其中，具有標桿性意義的是宋慶齡擔任了國家副主席。在黨的八大上，鄧小平明確指出：“黨必須用很大的決心培養(yǎng)和提拔婦女干部，幫助和鼓勵她們不斷前進，因為他們是黨的干部的最大的來源之一?！盵11]可以說，重視女性干部的培養(yǎng)使用，一直就是我國干部路線的重要內(nèi)容之一。正因如此，在干部換屆中，對性別特別是女性干部的考慮成為一個重要因素，甚至在一定程度上講，女性干部在換屆中占有一定優(yōu)勢。雖然在218個樣本中，女性干部的總體比例不高，但是，這并不影響女性干部在換屆中的優(yōu)勢，其重要原因就是考慮到班子隊伍結(jié)構(gòu)的性別搭配。

2.崗位閱歷。崗位既是干部施展才華、實現(xiàn)個人職業(yè)追求的重要舞臺，也是組織檢驗干部能力水平的“試金石”。因此，無論是對干部本人還是對于組織來說，都重視崗位所附有的作用。諸多研究表明，已有的職業(yè)發(fā)展路徑和崗位經(jīng)歷對一個干部的成長發(fā)展路徑具有不可忽視的影響。比如，戰(zhàn)偉萍和于永達研究發(fā)現(xiàn)，職業(yè)路徑顯著影響了一些市委書記的升遷，其具體表現(xiàn)就是省級部門工作經(jīng)歷與團委工作經(jīng)歷使干部在晉升中更具優(yōu)勢，而基層工作經(jīng)驗則表現(xiàn)出相對消極的影響[12]。Kou和Tsai等學者發(fā)現(xiàn)，一部分干部憑借共青團路徑、掛職鍛煉和破格提拔等途徑獲得了年齡上的優(yōu)勢，實現(xiàn)了“小步快跑”[13]。在一定程度上講，地方換屆更重視干部已有的崗位閱歷。換屆是將年齡、性別、教育背景、已有閱歷等各種要素均合適的干部安排到市縣擔任領(lǐng)導職務(wù)，實現(xiàn)基層治理隊伍結(jié)構(gòu)的合理化配備。在這種情況下，已有閱歷較為豐富、經(jīng)歷過多崗位鍛煉的人就容易脫穎而出；相反，崗位經(jīng)歷較為單一則會被視作“短板”，成為換屆中的“軟肋”。以218個樣本為例，從入職到走上市縣主官的領(lǐng)導崗位，80%的人有至少5個以上崗位的鍛煉經(jīng)歷。南京市所轄11個區(qū)的區(qū)委書記平均經(jīng)歷了15個崗位，區(qū)長平均經(jīng)歷13個崗位，其中，經(jīng)歷崗位最多的區(qū)委書記共經(jīng)歷了23個崗位。

崗位經(jīng)歷的影響如同制度經(jīng)濟學大師道格拉斯·諾思所講的路徑依賴。路徑依賴的原本含義是指人類社會發(fā)展過程中的制度變遷類似于物理運動中的慣性，這種慣性使得物體進入某種路徑就會依次形成一定的運動軌跡。干部晉升也存在類似的路徑依賴，已有經(jīng)歷和職位等因素會影響干部晉升等成長發(fā)展路徑。換屆亦是如此。其中，極為明顯的是基層工作經(jīng)歷。比如，對于縣(市、區(qū))主官而言，24.1%的樣本有鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)任職經(jīng)歷；對于市級主官而言，超過80%的樣本有縣(市、區(qū))任職經(jīng)歷。這同近年來中央一再強調(diào)基層治理的重要性不無關(guān)系。正所謂，基礎(chǔ)不牢，地動山搖。基層治理既是現(xiàn)代國家治理的根基，也是觀察國家治理水平的“取景框”，只有實現(xiàn)了基層善治，才能實現(xiàn)整個國家的長治久安。對于上級領(lǐng)導來說，只有治理好一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，才能治理好一個縣，只有治理好一個縣，才能治理好一個市。所以，在市縣換屆過程中，上級領(lǐng)導在考慮班子隊伍結(jié)構(gòu)時，大多按照此邏輯來推演。正因如此，基層崗位經(jīng)歷成為換屆中組織遴選干部的一個重要參考因素。

梳理樣本材料還發(fā)現(xiàn)，有過黨政綜合部門、組織部門任職經(jīng)歷的干部更容易在換屆中脫穎而出。比如，黨委辦公室或政府辦公室的干部長期在綜合部門工作，接觸面比較廣，掌握信息較多，視野相對更加開闊。更重要的是，相比其他部門而言，這些部門的干部更容易接近上級領(lǐng)導，更能讓領(lǐng)導對其形成全面認知和判斷，繼而在換屆等干部調(diào)整中占據(jù)優(yōu)勢。這在218個樣本中亦有體現(xiàn)，37.1%的樣本有過黨政綜合部門的任職經(jīng)歷。組織部門的崗位經(jīng)歷也有重要影響。由于組織部門長期從事干部管理工作，對于包括換屆在內(nèi)的干部任免程序比較熟悉，掌握、了解的相關(guān)信息較多，可謂“近水樓臺”，這自然使其搶占先機。在218個樣本中，有21人先后在組織部門任職。相比較而言，一直被認為“容易出干部”的團委崗位經(jīng)歷在干部換屆中的作用并不明顯。在218個樣本中，從團委崗位直接走向市縣主官崗位的人并不多。只是團組織的工作經(jīng)歷，在其整個職業(yè)生涯中發(fā)揮了一定支撐作用。比如，從正科級崗位走上副處級崗位，或者從正處級崗位走上副廳級崗位，團組織的崗位經(jīng)歷確實是重要一環(huán)，但是，在換屆中的直接影響作用并不明顯。

3.政績呈現(xiàn)?！爸袊尉⒌臅x升受競爭機制的影響，任期內(nèi)的經(jīng)濟業(yè)績與職位晉升存在正向關(guān)聯(lián)，下級官員為了獲得晉升而追求更高速的經(jīng)濟增長”[14]。在此邏輯下，地方官員為了晉升而努力創(chuàng)造政績，組織也會根據(jù)政績表現(xiàn)來考核、遴選官員。改革開放以來的實踐表明，無論是在換屆還是日常干部考核中，上級領(lǐng)導大多傾向于通過建立自上而下的政績考核體系并設(shè)立自下而上的各種評選比賽，把各級干部特別是基層干部引入政績考核的競技場，進而實現(xiàn)干部的甄別和遴選。所以，一段時間內(nèi)，在地方換屆或日常干部遴選過程中，政績成為重要參考。比如，在改革開放之初，鄧小平就指出：“用人的政治標準是什么？為人民造福，為發(fā)展生產(chǎn)力、為社會主義事業(yè)作出積極貢獻，這就是主要的政治標準?！盵9]151隨后，“政績決定晉升”一度成為地方干部在換屆中能否脫穎而出的重要變量。對于這種情況，有人稱之為“晉升錦標賽”。比如，周黎安等人認為，“以經(jīng)濟增長為基礎(chǔ)的晉升錦標賽結(jié)合了中國政府體制和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的獨特性質(zhì),提供了一種具有中國特色的激勵地方官員推動地方經(jīng)濟發(fā)展的治理方式”[15]。隨后，他通過建構(gòu)分析模型，闡釋了地方官員出于職務(wù)晉升的考慮而努力推動地方經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在邏輯。受其啟發(fā)，不少研究者對政績在干部換屆或日常晉升中的作用展開了分析。比如，田先紅通過實證研究發(fā)現(xiàn)，“錦標賽的政治激勵對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其主要領(lǐng)導來說非常重要，關(guān)涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導在晉升競爭中的成敗。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導會調(diào)動轄區(qū)主要資源集中到完成錦標賽的目標上來”[16]。這個“成敗”在很大意義上就是當事干部能否在換屆中脫穎而出。通過對218個樣本的梳理分析，亦可見政績之于干部換屆的重要影響。比如，南通市長吳新明在赴任新職之前，擔任昆山市委書記。昆山被稱為中國第一縣，在中國縣域經(jīng)濟與縣域競爭力百強縣(市)評選中長期居于名單榜首。在吳新明擔任昆山市委書記的任期里，昆山經(jīng)濟社會發(fā)展保持高位發(fā)展。工業(yè)總產(chǎn)值歷史性突破一萬億元大關(guān)，獲批建設(shè)全國首批創(chuàng)新型縣(市)、國家生態(tài)文明建設(shè)示范市、國家級創(chuàng)新人才培養(yǎng)示范基地、省級全域旅游示范區(qū)。僅在2020年，昆山市一般公共預算收入達428億元、增長5.1%。建成各類學校12所，新增學位1.2萬個；建成口袋公園24個，新增綠化面積405萬平方米；建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)2萬畝。正是基于良好的政績，其本人在2021年6月獲評“全國優(yōu)秀縣委書記”。其他樣本也充分說明了政績對于干部換屆晉升的重要作用，但是，隨著實踐發(fā)展，政績的內(nèi)涵也日漸豐富。它不再是指單純的GDP，還包括社會建設(shè)、民生福祉、黨風廉政建設(shè)、生態(tài)文明等多元要素。這就意味著，地方干部要樹立良好的政績觀。

4.組織關(guān)注度。干部晉升受主客觀等多重因素的影響，一方面是干部本人的成長成才意識和意愿態(tài)度；另一方面，是外部環(huán)境及條件的引導和支撐。正所謂，事物的發(fā)展是內(nèi)因與外因共同作用的結(jié)果，外因是重要條件。對于換屆中的地方干部來說，這個重要的外在條件就是組織的關(guān)注度。諸多經(jīng)驗表明，在個體成長成才意愿強烈的前提下，是否受到組織關(guān)注成為其能否在換屆中脫穎而出的重要變量。組織關(guān)注度一般體現(xiàn)在兩個方面：

第一，早發(fā)現(xiàn)早培養(yǎng)。根據(jù)人才學基本規(guī)律，人才的“基本成熟期”為30歲左右，“最佳年齡”為35—55歲，“峰值年齡”為45歲。從這個規(guī)律看，30歲左右是干部的最佳起用期，能否在這個時期快速、健康地成長起來，影響著干部的后續(xù)發(fā)展空間，但是，這并不完全取決于個體的主觀意愿，而是與能否被組織及早發(fā)現(xiàn)進而給予培養(yǎng)密切相關(guān)。何以被發(fā)現(xiàn)？在浸潤傳統(tǒng)中庸文化的政治生態(tài)下，毛遂自薦的方式顯然不多見，大多數(shù)情況是個體通過積極努力取得突出政績，然后被組織發(fā)現(xiàn)，進而選拔到重要崗位。梳理218個樣本可見，有23人在不到30歲就走上了副處級領(lǐng)導崗位，17人在35歲就走上了正處級領(lǐng)導崗位，11人在40歲左右經(jīng)歷了多個崗位鍛煉，這就為其在換屆中脫穎而出奠定了基礎(chǔ)。

第二，組織推動的“小步快跑”。當組織發(fā)現(xiàn)一個具備優(yōu)秀特質(zhì)的干部之后，就會通過多種方式推動其“小步快跑”。換言之，“小步快跑”是組織培養(yǎng)干部的重要方式，其突出作用是縮短優(yōu)秀干部的成長周期，助其實現(xiàn)“跨越式發(fā)展”。在經(jīng)常遭遇晉升“天花板”的市縣，一個干部若能趕上“小步快跑”的“順風車”，將對其后續(xù)發(fā)展產(chǎn)生極為重要的作用。何謂“小步快跑”？簡而言之，就是減少干部晉升不必要的隱性臺階。比如，按照一般性進路，在縣(市、區(qū))從副區(qū)長晉升到區(qū)長，往往需要經(jīng)歷“副區(qū)長—常委、副區(qū)長—常務(wù)副區(qū)長—區(qū)委副書記—區(qū)長”等常規(guī)路線。雖然在一般情況下，副區(qū)長、常委副區(qū)長、常務(wù)副區(qū)長、區(qū)委副書記等崗位都是副處級，從副區(qū)長晉升到區(qū)長于職級上僅一步之遙，但是囿于這些崗位所內(nèi)附的政治權(quán)能不盡相同，因此，在基層崗位職數(shù)較為有限的情況下，這些崗位通常被用作干部管理和調(diào)控的重要杠桿。此時，如果組織有意推動某人“小步快跑”，就會通過多種方式減少其晉升的中間環(huán)節(jié)。比如，可以將一個干部從副區(qū)長崗位調(diào)整到某市直部門擔任正職，解決其正處職級，隨后，再在換屆時將其推薦到縣(市、區(qū))擔任黨政主官，這就解決了干部成長周期過長的問題。在此次218個樣本中，就有不少人受益于此。比如，建湖縣委書記祁從峰在擔任響水團縣委組織部部長后，便迅速擔任了鹽城團市委科員、副主任科員、主任科員、青聯(lián)秘書長。兩年后又擔任團市委副書記、黨組成員，其間還掛任濱海縣政府副縣長。3年后如期升任團市委書記，解決了正處級。隨后，在10年內(nèi)先后經(jīng)歷了市縣兩個層級的7個崗位，最后于2018年12月，由鹽城經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會副主任、黨工委副書記轉(zhuǎn)任建湖縣長。2021年1月，由縣長升任縣委書記。這些崗位的變動足可見組織推動下的“小步快跑”的作用。

四、何以讓影響因素變成現(xiàn)實推動力

既然以上分析因素對干部在換屆中脫穎而出具有重要作用，那么，就應思考如何將這些因素變?yōu)楝F(xiàn)實推動力。在上述因素中，年齡、性別等自然稟賦顯然無法改變，此時就應重點考慮如何將其他影響因素轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實推動力。對此，總體上看，可以重點關(guān)注三個層面。

1.加強政治能力建設(shè)。政黨政治的基本理論表明，任何一個政黨都會要求其成員按照組織的意志來表達個體意愿、作出行為選擇。古今中外，概莫如此。在中國，政治考量是干部隊伍建設(shè)的首要標準，具體而言，就是“講政治”?？梢哉f，“講政治”是任何層級的干部都必須堅持的首要規(guī)則，一個干部要想謀生存、求發(fā)展，就必須“講政治”。對于市縣主官而言，其作為地區(qū)發(fā)展的領(lǐng)頭人，“講政治”不僅是根本性的大問題，而且是公眾對其作出形象研判的直接參照。因此，要想在換屆中脫穎而出，就必須始終把政治建設(shè)作為必修課并擺在首要位置。何謂政治建設(shè)？從政黨政治的一般理論來看，政治建設(shè)就是按照執(zhí)政黨的執(zhí)政理念來處理各種政治關(guān)系以及實現(xiàn)政治目標的過程。對于馬克思主義政黨而言，政治建設(shè)的內(nèi)涵更加豐富，還包括執(zhí)政黨在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路等方面進行的建設(shè)性活動。這就意味著，對于市縣干部而言，要把堅定理想信念作為重中之重。事實上，這也是組織在換屆過程中考慮的首要因素。正如習近平同志指出：“選人用人必須把好政治關(guān)，把是否忠誠于黨和人民，是否具有堅定理想信念，是否增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’，是否堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，是否全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策，作為衡量干部的第一標準。”[16]只有政治合格，才可能被組織選拔培養(yǎng)、走上領(lǐng)導崗位，才能有機會經(jīng)歷不同崗位的鍛煉，才能實現(xiàn)個人抱負、創(chuàng)造政績。

2.注重實踐歷練。實踐既是一個鍛煉干部的寬廣舞臺，也是組織檢驗考察干部的重要渠道。在很大程度上講，實踐歷練是解決政績呈現(xiàn)、組織關(guān)注、崗位閱歷等影響因素的重要載體。正所謂，“人在事上練，刀在石上磨”，有效的實踐歷練，是干部走向成熟、提升治理能力的必要途徑。正是從這個意義上講，實踐歷練成為干部和組織部門雙方共同關(guān)注的問題。對于實踐歷練，近年來從上到下都采取了多種措施。比如，一些地方推行的上下雙向掛職、駐村第一支部書記、科技鎮(zhèn)長團等，都是推動干部實踐歷練的重要載體。除此之外，還應從多渠道推動干部實踐歷練。比如，對于特別優(yōu)秀、發(fā)展?jié)摿Υ蟮哪贻p干部，要有計劃地安排到改革發(fā)展一線、民生服務(wù)一線、維護穩(wěn)定一線、急難險重一線等“四個一線”崗位鍛煉，為后續(xù)換屆提前做好準備。同時，還可以省域為單位，推動發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的干部雙向交流歷練工作，選派發(fā)達地區(qū)的思想解放、勇于創(chuàng)新、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膬?yōu)秀年輕干部到欠發(fā)達地區(qū)的各類園區(qū)、開發(fā)區(qū)任職或常駐工作。在實踐歷練中，不能只看顯性業(yè)績，還要綜合觀察其處事能力、公私觀念、是非判斷、群眾基礎(chǔ)等德才情況，為日后換屆考察或出現(xiàn)異議時提供綜合性依據(jù)或佐證。

3.構(gòu)建配套機制。干部換屆決不是孤立行為，而是一個涉及較廣的系統(tǒng)工程。要在換屆中脫穎而出，既需要干部本人的主觀努力，也離不開組織的系統(tǒng)化構(gòu)造。因此，在充分激發(fā)干部本人主觀自覺性的同時，組織部門還應構(gòu)建相應的配套機制。其中，極為重要的是要打破內(nèi)循環(huán)和消除隱性臺階。客觀而言，這兩個問題是影響一些干部在換屆中能否脫穎而出的重要因素。比如，受傳統(tǒng)思維局限而形成的隱性臺階讓一些優(yōu)秀干部錯失了黃金年齡，進而在換屆中“黯然離場”，為此，要將著力打破內(nèi)循環(huán)和消除隱性臺階。就打破內(nèi)循環(huán)而言，要拓寬視野，消除壁壘，暢通機關(guān)、高校、科研院所、企業(yè)之間干部流通渠道。正如習近平同志指出，要“打開視野、不拘一格，把干部隊伍和各方面人才作用充分發(fā)揮出來”[17]。其重要啟示就是，要堅決革除選人用人的部門化、屬地化等內(nèi)循環(huán)式的傳統(tǒng)做法，實現(xiàn)不同系統(tǒng)、不同領(lǐng)域間干部的互通互流。就消除隱性臺階而言，要理性認識到“講臺階不能唯臺階，論資歷不能唯資歷”。因此，應該重點從機制層面消除在職務(wù)、年齡、身份等方面存在的隱性臺階，盡力縮短優(yōu)秀干部的成長周期，同時合理使用各年齡段的優(yōu)秀干部，真正做到既打破“船到碼頭車到站，寶刀未老已過線”的“年齡一刀切”現(xiàn)象，又要讓年輕干部有奔頭，發(fā)揚“初生牛犢”的闖勁。

五、結(jié)論

作為干部任期制的重要形式，換屆既是對權(quán)力需要接受監(jiān)督制約的回應，也是對領(lǐng)導生命周期規(guī)律的正視。歷史和實踐證明，換屆既關(guān)涉地方政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化建設(shè)，進而影響現(xiàn)代國家治理的整體面貌，又事關(guān)干部本人的成長發(fā)展，因此，深受多方關(guān)注。對于上級領(lǐng)導而言，希望選配到合適的干部，完成換屆的職責使命；對于干部來說，希望通過換屆走上新的領(lǐng)導崗位。從根本上講，二者的目標具有一致性，都著眼于提高地方治理現(xiàn)代化的能力水平。那么，干部何以在換屆中脫穎而出？顯然，這決不是一個主觀性的問題，而是一個由主客觀多重因素共同作用的過程。諸多方面的數(shù)據(jù)表明，年齡、性別等自然稟賦以及崗位閱歷、政績狀況、組織關(guān)注程度等，都是影響地方干部在換屆中脫穎而出的重要因素。換屆是將年齡、性別、教育背景、崗位經(jīng)歷、政績等各種要素均合適的干部安排到相應崗位擔任領(lǐng)導職務(wù)，以實現(xiàn)干部本人的價值追求和基層治理隊伍結(jié)構(gòu)的合理化配備。從這個角度講，本文探討的問題無疑具有重要價值，不僅啟發(fā)學者研究和關(guān)注換屆中的人員變動情況，而且從深層次分析了換屆的內(nèi)在機理和影響因素，以及如何使這些影響因素轉(zhuǎn)化為實際生產(chǎn)力。

當然，換屆是一個主客觀因素共同作用的系統(tǒng)性工程。一個干部能否在換屆中脫穎而出，既與干部本人的個體因素有關(guān)，也離不開組織的關(guān)注與培養(yǎng)。就個體因素而言，年齡、性別、崗位閱歷、政績等重要因素分別占多大權(quán)重，需要進一步分析。一般情況下，崗位閱歷、政績表現(xiàn)往往更具顯性作用，也容易衡量，因而，在換屆過程中，它們更易被當作參照物。相比之下，年齡和性別屬于原則性要求。特別是在任何人都無法逃避生命自然規(guī)律的情況下，年齡有時會成為一些人走上領(lǐng)導崗位或卸任某一職務(wù)的重要原因。顯然，這些都是需要作出進一步研究的重要問題。比如，政績的權(quán)重如何區(qū)分，就是一個較為復雜的問題。政績的形成需要一定的時間和相應的時空環(huán)境，很難在一個較短的時間里將政績的歸屬劃分清楚，這就意味著組織部門要以久久為功的心態(tài)對待換屆中的人員調(diào)配，不能貿(mào)然以GDP等容易量化的政績來決定干部的升轉(zhuǎn)去留。