侯立波

(中國鐵路北京局集團有限公司計劃統(tǒng)計部，北京 100860)

混合所有制改革是新時代深化國企改革的重要抓手和戰(zhàn)略舉措。當前，隨著國企改革三年行動的全面實施，改革進入深水區(qū)和攻堅期。鐵路改革步伐在同步快速推進，推進鐵路企業(yè)混合所有制改革成為深化行業(yè)改革的難點和突破口。2021年中央經(jīng)濟工作會議指出，要“完成國企改革三年行動任務，穩(wěn)步推進電網(wǎng)、鐵路等自然壟斷行業(yè)改革?！弊鳛榧婢呱虡I(yè)性和公益性特點的傳統(tǒng)壟斷型國有企業(yè)，鐵路企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著重要角色、承擔著重大責任，鐵路混合所有制改革受到社會廣泛關注。如何深入推進鐵路局集團公司混合所有制改革，確保實現(xiàn)預期改革目標，成為當前亟待解決的主要任務。

一、混合所有制的概念內(nèi)涵和政策背景

(一)混合所有制的概念內(nèi)涵

混合所有制是指按照一定的原則，以資本為紐帶，將不同性質的所有制實行聯(lián)合生產(chǎn)或經(jīng)營，使之相互融合而形成的一種所有制形態(tài)。從宏觀上講，混合所有制經(jīng)濟產(chǎn)生于國企改革過程中，是公有制與市場經(jīng)濟有機結合的形式和途徑。從微觀上看，混合所有制企業(yè)是伴隨著股份制企業(yè)和現(xiàn)代企業(yè)制度而出現(xiàn)的新型企業(yè)模式，是由不同屬性的資本在企業(yè)內(nèi)部進行組合，從而實現(xiàn)不同所有權成分的融合發(fā)展?？梢姡煌兄菩再|的資本交叉持股、相互融合的企業(yè)，均可納入混合所有制企業(yè)的范疇，股份制企業(yè)是混合所有制經(jīng)濟的一種典型形態(tài)。

(二)混合所有制的政策背景

在國家層面，黨的十五大首次提出了混合所有制經(jīng)濟的概念，黨的十八屆三中全會將混合所有制經(jīng)濟作為國有企業(yè)改革的重要抓手和著力點。2015年，《中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》《國務院關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》指出：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”，同時將分類分層作為推進國有企業(yè)混合所有制改革的基本途徑。2019年，國資委出臺《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》，為國有企業(yè)推進混合所有制改革提供了流程參考指導。在鐵路行業(yè)方面，2017年，原中國鐵路總公司《關于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》要求“推動國鐵資本與非國鐵資本(指其他國有資本、集體資本、非公有資本)共同發(fā)展”。2020年，國鐵集團《國鐵企業(yè)改革三年行動實施方案(2020—2022年)》明確“積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革”。

二、鐵路公司制改革情況和鐵路局集團公司實施混合所有制改革的必要性

(一)鐵路公司制改革情況

2013年3月，鐵路行業(yè)實行政企分開，中國鐵路總公司承接原鐵道部的企業(yè)職能，成為由中央管理的國有獨資企業(yè)。2017年11月，中國鐵路總公司所屬18個鐵路局相繼完成公司制改革，統(tǒng)一改為“中國鐵路××局集團有限公司”，簡稱“××鐵路局集團公司”。各鐵路局由廠長(經(jīng)理)負責制的“全民所有制企業(yè)”變成由董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會分工負責的“有限責任公司”；同時，各鐵路局組織實施并先后完成對所屬各級非運輸企業(yè)的公司制改革。2019年6月，中國鐵路總公司完成公司制改革，中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱國鐵集團)掛牌成立。至此，國鐵集團和鐵路局集團公司兩級企業(yè)順利完成公司制改革任務，鐵路正式邁入“公司制”時代，成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的市場主體，這為鐵路局集團公司推進混合所有制改革奠定了基礎。

(二)鐵路局集團公司企業(yè)情況及分類

鐵路企業(yè)數(shù)量眾多，按照功能定位和所從事業(yè)務的性質特點，可分為鐵路運輸類企業(yè)和非運輸企業(yè)。鐵路局集團公司主營業(yè)務為鐵路客貨運輸服務，主要由基層站段負責組織實施，各站段無獨立法人地位，為鐵路局集團公司的分支機構(分公司)；同時作為國鐵集團的出資人代表，鐵路局集團公司控股或參股部分合資鐵路公司，其主要資產(chǎn)為國鐵干線?？梢?，鐵路運輸企業(yè)是承擔客貨運輸經(jīng)營及公益性運輸任務的主體，兼具商業(yè)和公益兩重屬性。公司制改革后，作為國鐵集團的全資子公司，鐵路局集團公司還有所屬不同種類的各級非運輸企業(yè)，其中直屬(一級)公司由鐵路局集團公司作為出資人，各直屬公司作為出資人還有所屬的子公司，各級公司均具有獨立法人資格，實行多元化經(jīng)營。非運輸企業(yè)按照不同主營業(yè)務性質，可界定為“經(jīng)營保障類”和“關聯(lián)市場產(chǎn)業(yè)類”。從事勘察設計、建設施工、信息科研等業(yè)務的企業(yè)能為鐵路經(jīng)營發(fā)展提供技術、信息等支撐，屬經(jīng)營保障類企業(yè)；物流商貿(mào)、商旅服務、廣告?zhèn)髅?、地產(chǎn)酒店等板塊的企業(yè)與鐵路資源相關聯(lián)，通過市場化經(jīng)營獲取收入，為關聯(lián)市場產(chǎn)業(yè)類?？梢姡F路非運輸企業(yè)直接參與市場經(jīng)營，商業(yè)性特點較為突出。

(三)鐵路局集團公司實施混合所有制改革的必要性

鐵路局改制為鐵路局集團公司后，處于新舊體制轉型過渡期，傳統(tǒng)經(jīng)營管理模式已不適應新的市場環(huán)境要求，普遍存在著諸如公司治理結構還需持續(xù)優(yōu)化，治理機制有待進一步健全，現(xiàn)代企業(yè)制度還應完善，激勵機制還有所欠缺，市場競爭能力不強等問題，造成運行機制不夠靈活、效率效益不高、市場化轉型發(fā)展較慢。推進鐵路局集團公司混合所有制改革，有利于進一步推動現(xiàn)代企業(yè)制度建設，完善國有資本管理體制，提高國有企業(yè)經(jīng)營管理能力和創(chuàng)新發(fā)展能力，充分發(fā)揮國有企業(yè)引領帶動作用。同時鐵路局集團公司發(fā)展國鐵資本與非國鐵資本交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，有助于推進健全完善國鐵企業(yè)法人治理結構和現(xiàn)代企業(yè)制度，更好地適應市場化發(fā)展要求，推動鐵路局集團公司由運輸生產(chǎn)型向市場經(jīng)營型轉變，轉換經(jīng)營機制，增強企業(yè)內(nèi)生動力和市場活力，提升質量效益，放大國鐵資本功能，實現(xiàn)國鐵資本與非國鐵資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。

三、分類分層推進鐵路局集團公司混合所有制改革

根據(jù)不同企業(yè)的功能定位、規(guī)模狀況、戰(zhàn)略地位、經(jīng)營目標等，分類分層推進國有企業(yè)混合所有制改革是必須堅持的基本原則。鐵路局集團公司應按照完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率的要求推進混合所有制改革，對鐵路運輸企業(yè)持續(xù)深化公司制改革、股份制改造力度，對非運輸企業(yè)分層分類、積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革。

(一)鐵路運輸類企業(yè)

鐵路運輸類企業(yè)包括鐵路局集團公司和合資鐵路公司(鐵路局集團公司為國鐵出資人代表)。鐵路運輸業(yè)肩負客貨運輸服務重任，處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、承擔重大專項任務。推進鐵路運輸業(yè)混合所有制改革，一是對新建干線鐵路項目，堅持由國鐵資本控股，實行合資、合作等模式，積極引入非國鐵資本投資參與路網(wǎng)建設，同時在鐵路客貨運輸經(jīng)營領域引入非國鐵資本，推動鐵路投資、經(jīng)營主體多元化。二是拓展與鐵路運輸上下游企業(yè)合作，采取國鐵資本參股、設立專項業(yè)務合作平臺等方式，加大與鐵路上下游企業(yè)合作力度，延伸鐵路運輸產(chǎn)業(yè)鏈。三是對合資鐵路公司，推進既有公司重組整合，吸引非國鐵資本投資參股；民營企業(yè)與鐵路組成聯(lián)合體投資境外鐵路建設運營，培育境外產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，拓展國際市場。四是進一步完善鐵路局集團公司法人治理結構，加快健全完善現(xiàn)代企業(yè)制度，創(chuàng)新運行機制，形成有效制衡、靈活高效的市場化經(jīng)營機制，更好地承擔起保障國家戰(zhàn)略、安全、國民經(jīng)濟運行和服務人民群眾的重大社會責任。

(二)鐵路非運輸企業(yè)

鐵路非運輸企業(yè)主要分為經(jīng)營保障類和關聯(lián)市場產(chǎn)業(yè)類，實施混合所有制改革應堅持積極穩(wěn)妥、分層分類推進，實現(xiàn)“管資產(chǎn)”向“管資本”轉變。對經(jīng)營保障類企業(yè)保持國鐵資本控股地位，推進股權多元化，符合條件的有序推進；關聯(lián)市場產(chǎn)業(yè)類積極推進混合所有制改革，國鐵資本可控股、可參股。一是以效率效益最大化為前提，通過增資擴股、股權轉讓、股權置換、資產(chǎn)并購、戰(zhàn)略合作等方式，引入非國鐵資本，引進先進技術和管理機制，使非國鐵資本投資參股或控股非運輸領域，促進與社會企業(yè)融合發(fā)展。二是以市場化為前提，國鐵資本投資符合條件的非國鐵項目，與發(fā)展?jié)摿Υ?、成長性強的非國鐵企業(yè)建立股權融合、戰(zhàn)略合作機制，整合資源發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。三是從優(yōu)勢互補、互利共贏角度，通過投資入股、并購重組等方式，與非國鐵資本出資設立的公司進行戰(zhàn)略合作，發(fā)揮協(xié)同效應，促進共同發(fā)展。四是鐵路局集團公司所屬各級非運輸企業(yè)，按照實現(xiàn)技術管理、商業(yè)模式創(chuàng)新的方向，健全完善現(xiàn)代企業(yè)制度，不斷優(yōu)化資本結構，增強國鐵資本活力、控制力、影響力和抗風險能力。

四、多種途徑發(fā)展鐵路局集團公司混合所有制經(jīng)濟

混合所有制改革不是包治百病的神藥，也不一定適合所有國有企業(yè)。鐵路局集團公司在實施混合所有制改革過程中，應根據(jù)實際情況選擇適宜的途徑，因地制宜、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞“一刀切”和“拉郎配”，實事求是、多種途徑發(fā)展鐵路局集團公司混合所有制經(jīng)濟。

(一)引入非國鐵資本參與投資

在物流園項目建設、鐵路設備設施維修領域，通過投資入股、項目融資和戰(zhàn)略合作等方式引入非國鐵資本，推動投資經(jīng)營主體的多元化。在工業(yè)制造、信息技術、旅游酒店、商貿(mào)物流、建筑施工、土地開發(fā)等領域，通過參股、控股、資產(chǎn)收購等方式，引入非國鐵資本；對市場化程度較高、市場競爭充分的酒店餐飲、廣告?zhèn)髅?、物流服務等業(yè)務板塊，大力優(yōu)先吸引社會資本，推動非運輸企業(yè)向市場化轉換。

(二)推進企業(yè)債轉股

用好有關政策，從符合國鐵資本控股、債務負擔重、未來預期較好等條件的企業(yè)中，篩選出適合債轉股的標的公司，與相關債權人溝通協(xié)商一致，按照市場化、法治化的原則，開展債轉股，降低債務負擔，優(yōu)化資本結構，促進可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展。

(三)推動資產(chǎn)證券化業(yè)務

按照資本化、股權化、證券化的方向，推進資產(chǎn)證券化改革，通過多種創(chuàng)新方式加速國鐵資本和非國鐵資本的深度融合。符合條件的企業(yè)發(fā)行可轉換債券、可分離債券等創(chuàng)新融資工具，促使企業(yè)近期獲得債務融資，遠期進一步優(yōu)化資本結構。

(四)推進企業(yè)改制上市

積極推進非運輸企業(yè)股份制改造，為上市做好準備。以科技領域和專業(yè)市場前景良好的企業(yè)為重點，培育達到一定規(guī)模的上市后備企業(yè)。利用主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板等資本市場，推動具備條件的企業(yè)公開發(fā)行股票上市，積極引入各類投資者，提高融資能力和資源配置效率。

(五)實施員工持股

推進人才資本和技術要素貢獻占比較高且市場化程度較高的鐵路局集團公司直屬及以下高新技術企業(yè)和科技服務型企業(yè)開展員工持股試點，支持對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務骨干等持股。

鐵路局集團公司推進混合所有制改革是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)性工程，正處于起步階段，在實施過程中會遇到各種各樣的問題，目標任務不可能一步達成、一蹴而就。鐵路局集團公司混合所有制改革作為國企改革三年行動的“硬骨頭”，必須積極穩(wěn)妥、分類推進，同時要持續(xù)向縱深推動，不斷適應市場化轉型發(fā)展方向，充分發(fā)揮不同資本的優(yōu)勢互補效應，更好促進鐵路事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。