□張楠迪揚 劉明奇

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

一、我國政府機構設置的基本特征

（一）我國政府機構的縱向設置特征——職責同構

我國實行單一制的國家結構形式，依據(jù)《憲法》第八十九條，國務院“統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”①。1982年以來，我國政府的縱向職責、機構設置一致程度較高[1]。20世紀90年代，我國開始實行社會主義市場經(jīng)濟體制，為了刺激地方發(fā)展活力、鼓勵地方發(fā)展，中央與地方之間進行行政性分權，一定程度上賦予地方在經(jīng)濟、社會方面的發(fā)展權限。因此，我國在行政體制、政府機構類型、運作機制等方面都具有自己的特點，在行政機構設置上，我國中央與地方一直保持“職責同構”的模式。

“職責同構”是指不同層級的政府在職能、職責和機構設置上的高度統(tǒng)一，即通常所說的中央與地方各級政府“上下對口”[1]?！奥氊熗瑯嫛笔蔷哂兄袊厣恼畽C構設置方式，可具體體現(xiàn)在職責同構、機構同構兩個方面[2-4]：職責同構指下級政府和上級政府在相應部門及人員職能和職責上保持對應；機構同構指下級政府在部門設置的名稱、內(nèi)設處（科）室等結構性因素上保持對應。職責同構的部門設置邏輯強調(diào)通過構建縱向較為嚴整一致的職能部門，提升行政效率。有關職責同構的研究更多關注政府職能部門的縱向關系，較少研究關注議事協(xié)調(diào)機構等橫向協(xié)作機制的縱向同構性。橫向協(xié)作機制的職能側重促進跨部門合作聯(lián)動，更多研究關注機制設置上需要注重所聯(lián)動部門的特點，有效吸納相關部門人員，設置相應的工作機制。但橫向協(xié)作機制也可能具備縱向上傳下達的職能，具備通過縱向同構提高上下級協(xié)作機制行動一致性的實際需求，特別對于跨層級的協(xié)作機制，縱向機制設置特征關乎橫向協(xié)作機制的整體運行效果，而橫向協(xié)作機制的職責同構性是

①參見《中華人民共和國憲法》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/guoqing/2018-03/22/content_5276318.htm，訪問日期：2022年7月1日。以往研究較為薄弱的環(huán)節(jié)。

制度同構理論為理解我國政府機構“職責同構”提供了一定的理論視角，由保羅·J.馬焦和沃爾特·W.鮑威爾（Paul J.Maggio＆Walter W.Powell）兩位學者共同提出的“制度同構理論”（Institution Isomorphism Theory）關注為何組織的結構和實踐越來越趨同及其動因[5]。制度同構強調(diào)一種“約束性過程”，在面臨同樣環(huán)境下，組織機構在作用力下與其他機構變得相似。制度性同構（Institutional Isomorphism）是制度同構的一種類型，同構化的主要機制包括：強制性同構（Coercive）、規(guī)范性同構（Normative）、模仿性同構（Mimetic）。其中，強制性同構強調(diào)組織機構在正式或非正式的外力作用下，與其他組織變得一致，以符合社會期望[5]。規(guī)范性同構通過強調(diào)行業(yè)領域的規(guī)范價值、技術方法、專業(yè)訓練等提供了一致的認知基礎，成為促進組織同構化的力量[6]。模仿性同構指組織機構有意或無意受到周圍環(huán)境的影響主動或被動做出趨同于其他組織的改變[7]。

職責同構也被認為是一種地方自主理性選擇的行為結果，具備強制性同構、模仿性同構的某些特征。上級政府下發(fā)的政策文件具有較強的規(guī)范性和約束力，在整體上劃定了地方行為選擇范圍，省級及以下地方政府通常選擇依據(jù)頂層方案來設計地方改革方案，在地方機構設置上呈現(xiàn)出強制性趨同現(xiàn)象[8]。雖然多數(shù)頂層改革方案通常要求地方根據(jù)本地實際情況開展地方性改革，并未要求限制地方須與國家層面保持一致，但地方仍通常選擇在整體上與國家頂層設計保持一致，同時，各地之間也會相互借鑒學習。這既是中央方案對地方實際統(tǒng)合能力的體現(xiàn)，也是地方為確保推進工作上傳下達制度管道通暢的理性選擇。因此，我國政府機構職責同構是類似強制性同構、模仿性同構、規(guī)范性同構的結合。

（二）我國地方政府機構設置的自主性特征——職責異構

職責同構有利于上級政府對下級同職能部門的業(yè)務指導和行政管理，強化中央對地方的行政領導和管理權，提升中央對地方的行政管理效率，但也被認為會限制地方行政機構重構及自主性治理架構的建構[9]。由于不同層級政府在機構設置上存在高度結構化雷同，在條塊關系上，“條”縱向統(tǒng)合可能會在一定程度上限制“塊”功能，限制地方能力的發(fā)揮[10]。因此在職責同構的基礎上，我國各級政府機構設置也存在職責異構。職責異構是在維護中央對地方領導的前提下，根據(jù)地方自然稟賦、經(jīng)濟、社會等方面發(fā)展的實際水平，允許地方根據(jù)本地發(fā)展需求因地制宜進行政府機構配置，在一定程度上實行有別于中央或上級政府行政管理和機構設置的體制[11]。如果說職責同構是“上下一般粗”，職責異構就是“上下不一般粗”。

中央政府在保持對地方領導權威的同時，也在機構設置上給予了地方一定的自主空間，支持地方根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，設置具有地方特色的政府部門，促進中央和地方發(fā)揮雙方面的積極性[12]。職責異構被認為可鼓勵地方自主性，釋放地方發(fā)展活力[11]，有利于地方結合本地的實際情況設置行政機構[13]。比如，2018年政府機構改革中，四川省作為脫貧攻堅的主戰(zhàn)場之一，將原省扶貧移民局更名為扶貧開發(fā)局，以增強此領域的工作力度①參見《我省省級機構改革穩(wěn)步推進省直新組建和更名機構掛牌基本完成》，四川省人民政府網(wǎng)站，https：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10797/2018/11/16/10463130.shtml，訪問日期：2022年7月11日。。海南省近年來力推全域旅游，為更好構建國際旅游消費中心，將旅游、文化、體育等相關職能整合，組建了省旅游和文化廣電體育廳②參見海南省旅游和文化廣電體育廳網(wǎng)站，http：//lwt.hainan.gov.cn/jgjs/，訪問日期：2022年7月11日。。山東省具有豐富的海洋資源，為更好發(fā)展海洋經(jīng)濟，打造海洋高質量發(fā)展戰(zhàn)略要地，組建省委海洋發(fā)展委員會和省海洋局③參見《山東組建省委海洋發(fā)展委員會和省海洋局》，中華人民共和國自然資源部網(wǎng)站，http：//www.mnr.gov.cn/dt/hy/201810/t20181010_2333725.html，訪問日期：2022年7月11日。。

（三）我國政府機構設置的基本分析維度——職責同構性

我國各級政府機構設置通常兼具職責同構與異構的特征。深入理解不同類型政府機構職責同構與異構程度，需要把握機構設置的職責同構性。既有研究更多討論職責同構的類型化特征，較少依據(jù)系統(tǒng)的分析維度對政府機構職責同構性進行實證分析。

基于既有文獻，本研究構建了包括結構同構性、職責同構性、關系同構性三個方面的分析框架。結構同構性主要指政府機構設置在機構部門設置上的縱向對應程度。比如，上下級是否在機構名稱、組成部門類別、內(nèi)設處（科）室等結構性因素上保持對應[2]。職責同構主要指政府機構部門職責、人員職務崗位設置、人員安排等的縱向對應程度。比如，上下級部門職能是否對應，人員崗位設置是否一致，擔任同類崗位的人員是否職務對應等[2]。此外，關系同構也應被納入職責同構性的分析維度。一級政府機構的組成部門不一定都處于同等級別，可能存在多個亞層級的部門關系。相同部門在不同層級或不同地區(qū)的隸屬關系差異廣泛存在[3]，部門隸屬關系反映著機構職能特征[14]，可以體現(xiàn)出該部門地位的重要程度[15]。因此部門隸屬關系的同構度也是影響層級溝通和政令上傳下達的重要因素。比如，辦事機構隸屬關系上下不對應可能會阻礙“自上而下”的政策執(zhí)行，妨礙上級政府有效實現(xiàn)治理目標。基于此，根據(jù)結構同構、職責同構、關系同構三個方面構建包含機構名稱、組成部門、人員崗位、部門職責、人員職權、機構隸屬等六個要素的政府機構職責同構性分析維度（如表1）。

表1政府機構職責同構性分析維度

二、我國議事協(xié)調(diào)機構的職責同構性：以推進政府職能轉變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組為例

近年來，我國持續(xù)推進“放管服”改革。作為全國范圍的整體性、系統(tǒng)性改革，“放管服”改革的內(nèi)涵十分豐富，包括行政審批制度改革、營商環(huán)境、科技創(chuàng)新、政府監(jiān)管、公共服務等多領域改革，涉及發(fā)展改革、政務服務、人力資源社會保障、生態(tài)環(huán)境、交通運輸?shù)葦?shù)十個職能部門的業(yè)務。這意味著統(tǒng)籌推進“放管服”改革需要能夠橫向聯(lián)動多部門的高規(guī)格、廣跨度的議事協(xié)調(diào)機構。

本研究以“放管服”改革的議事協(xié)調(diào)機構“推進政府職能轉變和‘放管服’改革協(xié)調(diào)小組”為研究對象，通過梳理及對比分析國務院、代表性省、市三級議事協(xié)調(diào)機構的人員及部門構成、主要職責，分析央地之間的職責同構性及差異。研究選取廣東、江蘇、四川、河北4個省份作為代表性省進行分析，主要原因在于廣東、江蘇為我國改革前沿及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，改革力度大、創(chuàng)新程度高，四川及河北分別為西部及華北代表性省份。

本研究采用文獻研究法，以國務院、四省份省級和所屬市政府官方網(wǎng)站信息為基礎，以相關機構設置的通知文件、官方新聞報道、機構改革方案解讀等文獻資料作為信息補充，收集了國務院、4個省級、66個地級市共計約1100條相關信息，構建數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫涵蓋各級政府議事協(xié)調(diào)機構的名稱、機構設置時間、主要領導職務、辦事機構名稱、所屬部門、主要職能、職能承擔部門等信息。受各地信息公開水平差異的影響，數(shù)據(jù)庫中存在一些信息缺失的情況。本研究以四省及各市可獲得的政府公開信息為基礎進行分析。

（一）國務院推進政府職能轉變和“放管服”改革議事協(xié)調(diào)機構

國務院辦公廳于2018年7月19日成立了推進政府職能轉變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組，其前身是2015年4月成立的國務院推進職能轉變協(xié)調(diào)小組①參見《國務院辦公廳關于成立國務院推進政府職能轉變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組的通知》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/25/content_5309035.htm?trs=1，訪問日期：2022年7月18日。。協(xié)調(diào)小組是國務院專職負責政府職能轉變與“放管服”改革工作的議事協(xié)調(diào)機構，主要發(fā)揮推進政府職能轉變和“放管服”改革的統(tǒng)籌指導及督促落實作用（見圖1）。協(xié)調(diào)小組的主要職能包括：對改革重要領域與關鍵環(huán)節(jié)的重大政策措施進行研究；發(fā)現(xiàn)和研究切中改革要害的重難點問題提請國務院常務會議審議；確定階段性重點工作，制定時限明確、績效可察可考的目標任務；協(xié)調(diào)各地區(qū)各部門加強領域、部門與層級協(xié)同，解決改革推進阻塞并指導督促改革措施的有效落實；同時關注改革創(chuàng)新，及時總結地方和部門的改革經(jīng)驗，對具有廣泛借鑒意義的模式做法加以宣傳推廣②同上。。

該協(xié)調(diào)小組包括專題組和保障組。專題組是協(xié)調(diào)小組圍繞“放管服”改革重點工作設置的工作組，內(nèi)設精簡行政審批組、優(yōu)化營商環(huán)境組、激勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新組、深化商事制度改革組、改善社會服務組5個工作組，主要是調(diào)查情況，提出問題并進行研究，然后提出政策建議。保障組負責支撐保障專題組，包括綜合組、法治組、督查組、專家組4個子工作組，主要工作涉及調(diào)研、政策制定、法律審核、專家咨詢等。

協(xié)調(diào)小組辦公室是協(xié)調(diào)小組的辦事機構，設在國務院辦公廳，由國務委員、國務院秘書長擔任協(xié)調(diào)辦主任，實際職能由協(xié)調(diào)小組保障組中的綜合組承擔。具體職能上，協(xié)調(diào)小組辦公室是實際的日常工作部署及橫向部門協(xié)調(diào)機構，負責溝通各工作組推進改革實際工作并聯(lián)絡地方，發(fā)現(xiàn)并關注改革過程中遇到的重大問題，組織調(diào)研并提出意見建議。此外，協(xié)調(diào)小組辦公室負責協(xié)調(diào)各工作組及其各部門，督促解決重難點問題，促進創(chuàng)新①參見《國務院辦公廳關于成立國務院推進政府職能轉變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組的通知》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/25/content_5309035.htm?trs=1，訪問日期：2022年7月18日。。議事協(xié)調(diào)機構在國家層面的設置方案及其對地方自主性的鼓勵，成為地方機構設置職責同構與異構并存的基礎。

（二）省級議事協(xié)調(diào)機構與國務院議事協(xié)調(diào)機構的職責同構性分析

本研究關注的四個省份中，河北、廣東、江蘇、四川的省級改革推進機制大部分與國務院保持同構。我國的改革模式通常具有“自下而上”和“自上而下”相結合的特征，在省級議事協(xié)調(diào)機構的成立時間上，四省均晚于國務院協(xié)調(diào)小組的成立時間。四省在成立協(xié)調(diào)小組的文件名稱、方案內(nèi)容上與國務院文件保持一致程度較高。

1.省級議事協(xié)調(diào)機構與國務院議事協(xié)調(diào)機構的結構同構性

圖1國務院推進政府職能轉變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組架構圖（作者自制）

總體上，省級協(xié)調(diào)小組的結構與國務院的同構性較高，各維度基本與國務院上下對應，保持一致，同時存在微調(diào)。主干部門的主要崗位，如協(xié)調(diào)小組、專題組所涉部門，組長、副組長人員崗位等設置，因關乎協(xié)調(diào)小組的核心結構功能，與國務院同構性較高；輔助部門及崗位存在省級差異化設置。在結構同構性的三個分析維度中，四省在機構名稱上基本與國務院保持一致。在組成部門上，與國務院不同構的省份通常是在國務院的基礎上增設更多部門；而在人員崗位上，各省主要崗位基本與國務院同構。

首先，在機構名稱上，省級議事協(xié)調(diào)機構名稱基本與國務院的保持一致，一般命名為“推進政府職能轉變和‘放管服’改革協(xié)調(diào)小組”。廣東、河北、江蘇協(xié)調(diào)小組的名稱與國務院完全一致。四川在名稱中增添了政務公開要素，將“推進職能轉變協(xié)調(diào)小組”和“政務公開領導小組”合并調(diào)整成立了推進政府職能轉變和“放管服”改革暨政務公開協(xié)調(diào)小組。

其次，在組成部門上，在協(xié)調(diào)小組的案例中，組成部門既包括小組成員所在部門，也包括協(xié)調(diào)小組工作組的設置。成員所在部門通常是在國務院的基礎上納入更多部門。比如，河北增加了省編委辦、省法制辦等7個部門；廣東增加了省中小企業(yè)局；江蘇增加了省政務辦；四川增加的部門數(shù)量最多，包括省審改辦、省政務服務和資源交易服務中心、省經(jīng)濟合作局、省政府口岸物流辦等13個部門。此外，同時存在個別減少國務院相應部門的情況，比如河北沒有納入司法和民政主管部門，江蘇省沒有納入能源、銀行保險業(yè)、知識產(chǎn)權主管部門。在工作組上，各省基本與國務院保持一致，但在工組的類別、數(shù)量和名稱上存在微調(diào)。整體上，專題組作為協(xié)調(diào)小組主干工作組，省級或嚴格與國務院保持一致，或在國務院的基礎上增量設置。比如，江蘇增設了推進政務信息化和大數(shù)據(jù)發(fā)展組、四川增設了政務公開組。保障組的省際差異大于專題組。有的省份保障組作為外圍支撐工作組存在減量設置的現(xiàn)象，如廣東、河北與國務院保持一致，設置了全部4個工作組；四川、江蘇少于國務院的組別，四川未設置督查組，江蘇未設置專家組。

最后，在人員崗位上，省級人員崗位與國務院的保持一致，崗位設置采取組長制度，協(xié)調(diào)小組設置一位組長負責統(tǒng)籌議事協(xié)調(diào)機構，設置多位副組長協(xié)助組長推進工作，設置多位成員負責推進相關具體改革領域的工作。專題組設置組長、副組長兩類人員崗位，保障組只設置組長。

2.省級議事協(xié)調(diào)機構與國務院議事協(xié)調(diào)機構的職能同構性

省級議事協(xié)調(diào)機構職能同構性在整體上與國務院對應，但同構程度弱于結構同構性，各省呈現(xiàn)出不同于國務院的多元化設置特征。與結構同構性類似，主干部門職能、主要崗位職權的同構性相對較高，輔助部門職能及崗位職權存在更多差異化元素。協(xié)調(diào)小組的主要職責與國務院同構度較高，體現(xiàn)在協(xié)調(diào)小組和專題組的職能上。地方差異化設置主要體現(xiàn)在對各組人員的安排任命上。部門職責多為原則性規(guī)定，擔任具體崗位的人員的實際職務及主責范圍會在更大程度上決定工作組的實際職能。

首先，在部門職能上，省級協(xié)調(diào)小組的職能與國務院基本同構，主要包括三個方面：一是統(tǒng)籌，對改革的重要環(huán)節(jié)和關鍵領域進行統(tǒng)籌研究，提出政策措施建議；二是協(xié)調(diào)，對相關部門解決改革中遇到的重點難點問題進行協(xié)調(diào)；三是監(jiān)督指導，對各部門和地區(qū)落實改革措施進行監(jiān)督指導。省級協(xié)調(diào)小組下設的專題組、保障組職能也與國務院基本同構。專題組方面，5個專題組分別負責統(tǒng)籌推進所在領域的改革工作，由組長所在單位承擔專題組日常工作。保障組方面，綜合組承擔協(xié)調(diào)小組及其辦公室的日常工作；法治組負責對改革措施進行合法性審查，并推動相關立法將改革有益成果和模式制度化；專家組負責提供改革政策建議和第三方評估；督查組負責督辦改革中遇到的重大問題，監(jiān)督改革措施的貫徹落實。

其次，在人員職權方面，省級人員職權體現(xiàn)了更多地方自主設置的特色。一是協(xié)調(diào)小組的人員職權基本與國務院同構，由省委常委、常務副省長擔任組長。有的省份升高了人員配置規(guī)格，凸顯了地方對工作的重視程度，比如，廣東協(xié)調(diào)小組由省長掛帥，強化領導對改革的推動效果。二是專題組的人員職權，與國務院不一致的省份，或升高人員配置規(guī)格，或強化崗位的專業(yè)性。比如，精簡行政審批組組長在國務院層面由國務院副秘書長擔任，而河北、江蘇為了強化該崗位的專業(yè)性，由行政審批的業(yè)務主管部門省編委辦副主任和省政務辦主任擔任組長。再如，優(yōu)化營商環(huán)境組組長和激勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新組組長在國務院層面由國家發(fā)改委副主任擔任，而河北、廣東和江蘇三省對應的專題組的職務規(guī)格升高，該兩組組長均由省發(fā)改委主任擔任組長。三是保障組的人員職權，與國務院不一致的省份，或升高人員配置規(guī)格，或由地方認為更適合履行崗位職責的人員擔任，各省的部分設置與國務院部分同構。比如，綜合組組長在國務院層面由國務院副秘書長擔任，而河北、四川升格了人員配置規(guī)格，分別由省政府常務副秘書長、省政府秘書長擔任綜合組組長。再比如，法治組組長在國務院層面由司法部部長擔任，四省中與國務院一致的廣東、江蘇、四川三個省份由省司法廳廳長擔任，而河北則由省法制辦黨組書記擔任組長。

最后，在關系同構性方面的表現(xiàn)。本案例中，關系同構性主要體現(xiàn)在議事協(xié)調(diào)小組及其辦事機構的隸屬關系上。四省的議事協(xié)調(diào)小組均與國務院同構，在省政府辦公廳的層面成立協(xié)調(diào)小組。省級協(xié)調(diào)小組辦事機構的設置主要體現(xiàn)在協(xié)調(diào)小組辦事機構與具體職能承擔部門的設置。省級協(xié)調(diào)小組設立辦公室，作為議事協(xié)調(diào)機構的辦事機構。此外，省級協(xié)調(diào)小組辦公室通常設置職能承擔部門（如表2）。四省辦事機構及其職能承擔方式呈現(xiàn)出三種情形：第一種情形是辦事機構設置在省政府辦公廳，具體職能由省政府辦公廳承擔，廣東、四川屬于此種情形，廣東、四川協(xié)調(diào)小組辦公室均設在省政府辦公廳，由省政府秘書長擔任辦公室主任、協(xié)調(diào)小組副組長。第二種情形是辦事機構設置在省政府辦公廳，具體職能由省級政務服務管理部門的內(nèi)設處室承擔，河北省屬于此種情況，河北省的協(xié)調(diào)小組辦公室設置在省政府辦公廳，日常工作由政務服務管理辦公室下設的“放管服”改革協(xié)調(diào)處承擔。第三種情形是辦事機構設置在省級政務服務管理部門，具體職能由該部門的內(nèi)設處室承擔，江蘇省屬于此種情況，江蘇省協(xié)調(diào)小組辦公室設在江蘇省政務服務管理辦公室（以下簡稱“省政務辦”），由省政務辦主任擔任協(xié)調(diào)小組副組長、辦公室主任。省政務辦下設行政審批制度改革處，負責承擔省協(xié)調(diào)小組辦公室的日常工作。上述第一、二種情形可視為與國務院協(xié)調(diào)小組同構。國務院的設置模式為協(xié)調(diào)小組，辦公室設在國務院辦公廳。國家層面，協(xié)調(diào)小組辦公室的具體職能由綜合組承擔，這與省級的情況均不相同。

表2 省級推進政府職能轉變和“放管服”改革協(xié)調(diào)辦事機構

（三）市級政府職能轉變和“放管服”改革議事協(xié)調(diào)機構

1.結構同構性

如表3，首先，是從機構名稱上看，市級與省級和國務院在機構名稱上相似度較高，市級與國務院同構度在整體上低于省級。大多數(shù)市級議事協(xié)調(diào)機構被命名為“推進政府職能轉變和‘放管服’改革協(xié)調(diào)小組”，與國務院的設置保持一致。同時也存在與國務院不一致的省份，上述四個省份中四川與國務院的偏離程度較高。四川13 個市州的議事協(xié)調(diào)機構名稱與省級一致，個別市州具有較為鮮明的本地特色。比如，綿陽市的協(xié)調(diào)小組被命名為“深化‘放管服’改革優(yōu)化營商環(huán)境領導小組”。

其次，從組成部門上看，市級議事協(xié)調(diào)機構的組成部門與省級和國務院的基本同構。大多數(shù)議事協(xié)調(diào)機構都下設有專題組和保障組兩類工作組，其中專題組與省級和國務院完全一致。值得注意的是，市級議事協(xié)調(diào)機構的組成部門設置更傾向于參照省級。例如，四川協(xié)調(diào)小組額外設置了政務公開組，沒有設置督查組，四川大部分市（州）都沿用了該模式；江蘇常州市協(xié)調(diào)小組和江蘇省協(xié)調(diào)小組一致，額外設置了推進政務信息化和大數(shù)據(jù)發(fā)展組。

最后，從人員崗位上看，市級議事協(xié)調(diào)機構的人員崗位設置與省級和國務院基本同構，采取組長制度。每個協(xié)調(diào)小組都有一位組長、多位副組長以及若干成員；專題組設置一位組長和多位副組長；保障組則只設置組長。

2.職能同構性

首先是部門職能的同構性。市級協(xié)調(diào)小組的部門職能與國務院和省級存在明顯區(qū)別，與國務院同構度低于省級。市級協(xié)調(diào)小組職能主要聚焦于政策執(zhí)行、細化制定本級政策，包括政策建議、協(xié)調(diào)解決重大問題、督促改革措施落實等，在職能設置上存在不同于省級的差異化元素。比如，江蘇連云港市在協(xié)調(diào)小組職能中提出“圍繞市委、市政府‘高質發(fā)展、后發(fā)先至’主題主線”開展工作；四川省大部分市州參照省級協(xié)調(diào)小組增設了推動政務公開職能，但達州市并未將該職能納入，與省級協(xié)調(diào)小組存在職能差異。市級專題組、保障組與國務院同構度低于省級，市級職能多于或少于省級相應組別職能的情況均存在。比如，江蘇連云港市專題組下設的優(yōu)化營商環(huán)境組職能與省級職能有所區(qū)別，不包括省級“探索建立懲罰性賠償制度”“建立營商環(huán)境投訴舉報和查處回應機制”和“建立‘政府承諾+社會監(jiān)督+失信問責’機制”等內(nèi)容；四川涼山州保障組下設的法治組職能較省級和省內(nèi)其他市多出“持續(xù)開展減證便民行動”職能。

其次是人員職權的同構性。市級協(xié)調(diào)小組人員職權基本與省級保持一致。在省級任命與國務院保持規(guī)格對應的省份，市級任命也與國務院對應一致，由市委常委、常務副市長擔任協(xié)調(diào)小組的主要負責人。但在由職務更高的官員擔任省級協(xié)調(diào)小組負責人的省份中，該省份各市并非選擇與國務院同構，而選擇與所在省協(xié)調(diào)小組的規(guī)格保持一致，比如，廣東省各市由市長擔任協(xié)調(diào)小組組長。市級議事協(xié)調(diào)機構在專題組、保障組的人員職權上低于省級同構度，比如，河北省協(xié)調(diào)小組精簡行政審批組由省委編辦副主任擔任組長，而衡水市協(xié)調(diào)小組的組長為市審改辦主任，與國務院和省級均不相符。廣東省專家組組長長期未明確，惠州市由該市市政府副秘書長擔任專家組長，與國務院和省級任命均不同。河源市督察組組長由該市市委政研室、市政府研究室副主任擔任，與國務院和省級任命均不同。

表3四省與國務院協(xié)調(diào)小組同構度對比

再次是關系同構性。市級與國務院的關系同構度在整體上低于省級。一是市級協(xié)調(diào)小組與國務院在隸屬關系的同構度上低于省級。與省級協(xié)調(diào)小組均設置在省政府辦公廳不同，市級主要有兩種設置情形：設置于市政府辦公室（廳）和設置于政務服務管理部門。各省大部分市主要屬于第一種情形，比如河北石家莊市、秦皇島市，四川攀枝花市、遂寧市，廣東廣州市、珠海市都將市級議事協(xié)調(diào)機構設置在市政府辦公室（廳）。第二種情形是將協(xié)調(diào)小組設置在市級政務服務管理部門。比如江蘇常州市將協(xié)調(diào)小組設置于市政務辦；四川雅安市設置在市政務服務和大數(shù)據(jù)局，阿壩州設置在州行政審批局，涼山州設置在州政務服務管理局；廣東中山市、肇慶市設置在市政務服務數(shù)據(jù)管理局。二是市級議事協(xié)調(diào)機構的辦事機構關系同構度基本與省級一致，呈現(xiàn)出三種情形：第一種情形是協(xié)調(diào)小組辦公室設置在市政府辦公室（廳），辦公室具體職能由市政府辦公室（廳）承擔；第二種情形是協(xié)調(diào)小組辦公室設置在市政府辦公室（廳），辦公室具體職能由市級政務服務管理部門的內(nèi)設科室承擔；第三種情形是協(xié)調(diào)小組辦公室設置在市級政務服務管理部門，辦公室具體職能由政務服務管理部門的內(nèi)設科室承擔。第一種情形是市級主流模式，但是由于辦公室（廳）作為市政府的綜合協(xié)調(diào)部門，承擔的職能較為龐雜，需要有一個特定的機構來具體承擔協(xié)調(diào)小組辦公室的職能，以保證改革有效推進。有的市由市政府辦公室（廳）的內(nèi)設科室承擔市協(xié)調(diào)小組辦公室的具體職能，例如廣東大部分市政府辦公室（廳）的職能轉變協(xié)調(diào)科。第二種情形中，由市級政務服務管理部門的內(nèi)設科室承擔市協(xié)調(diào)小組辦公室的具體職能，比如，河北衡水市行政審批局的“放管服”和行政審批制度改革推進科、四川達州市政務服務管理局的政策法規(guī)科分別承擔該市的協(xié)調(diào)小組辦公室具體職能。第三種情形中，協(xié)調(diào)小組辦公室設置在市級政務服務管理部門，比如江蘇常州市協(xié)調(diào)小組辦公室設置在市政務辦，四川雅安市、涼山州協(xié)調(diào)小組辦公室分別設置在市政務服務和大數(shù)據(jù)局、州政務服務管理局，廣東肇慶市協(xié)調(diào)小組辦公室設置在市政務服務數(shù)據(jù)管理局。在實際職能的承擔上，此種情形由該市政務服務管理部門的內(nèi)設科室承擔，比如，江蘇常州市政務服務管理辦公室的行政審批制度改革處，四川雅安市政務服務和大數(shù)據(jù)局的政務服務和行政審批制度改革科、涼山州政務服務管理局的放管服改革科，廣東肇慶市政務服務數(shù)據(jù)管理局的審批協(xié)調(diào)服務科，分別承擔所在市協(xié)調(diào)小組辦公室的日常工作。

最后是各省內(nèi)各市議事協(xié)調(diào)機構設置的差異性。如表4，各省內(nèi)各市議事協(xié)調(diào)機構設置的多樣化程度，通常體現(xiàn)在省級統(tǒng)籌強度和該省對省內(nèi)差異水平的鼓勵程度。本研究中，四省份呈現(xiàn)出不同程度的省內(nèi)差異，展現(xiàn)了不同程度的省級統(tǒng)籌強度。省內(nèi)差異度由低到高分別是河北、廣東、江蘇和四川。河北省內(nèi)差異程度最低，省內(nèi)各市議事協(xié)調(diào)機構的名稱保持一致，且絕大部分市議事協(xié)調(diào)機構的辦事機構設置模式一致，除秦皇島市協(xié)調(diào)小組辦公室日常工作直接由市政府辦公室承擔以外，其他市協(xié)調(diào)小組辦公室均由行政審批局（政務服務管理辦公室）的放管服改革協(xié)調(diào)科承擔。廣東省內(nèi)差異程度位居第二，廣東省各市議事協(xié)調(diào)機構的名稱保持一致，除中山市和肇慶市直接將協(xié)調(diào)小組辦公室設置在政數(shù)局，具體職能分別由政務信息化管理科和審批協(xié)調(diào)服務科承擔之外，其他市的議事協(xié)調(diào)機構辦事機構都設置在市政府辦公室（廳），但承擔其職能的科室名稱各異。江蘇省內(nèi)差異程度位居第三，江蘇省各市的議事協(xié)調(diào)機構名稱也保持一致，江蘇省大部分市將協(xié)調(diào)小組辦公室設置在政府辦公室（廳），具體職能由市級政務服務管理部門的內(nèi)設科室承擔，但常州市和連云港市則將協(xié)調(diào)小組辦公室設置在市政務服務辦公室，由該部門的內(nèi)設科室承擔具體職能。四川省內(nèi)差異程度最高，21個市州中，13個市州的議事協(xié)調(diào)機構名稱為“推進政府職能轉變和‘放管服’改革暨政務公開協(xié)調(diào)小組”，成都市、內(nèi)江市、宜賓市、達州市、巴中市、眉山市將之命名為“推進政府職能轉變和‘放管服’改革協(xié)調(diào)小組”，綿陽市命名為“深化‘放管服’改革優(yōu)化營商環(huán)境領導小組”。此外，四川省議事協(xié)調(diào)機構的辦事機構設置模式較為多元，三種情形均存在。

表4省市同構度對比

三、我國議事協(xié)調(diào)機構設置邏輯：省級的職責同構與市級的地方自主性

議事協(xié)調(diào)機構作為我國政府橫向協(xié)作的基本形式之一，是跨領域、跨部門設立的行政領導及協(xié)作工作機制。作為一類特殊的嵌入性政府行政機構[16]，議事協(xié)調(diào)機構承擔著跨行政機構的重要業(yè)務工作的組織協(xié)調(diào)任務①參見《國務院行政機構設置和編制管理條例》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-12/26/content_5574883.htm，訪問日期：2022年7月11日。，具有無獨立編制、職能補充性、周期性等特征。這些特征使得議事協(xié)調(diào)機構在設置原因、程序、職能、機制特征上具備較高程度的靈活性和周期性。議事協(xié)調(diào)機構既可以作為政府非常設機構設立，應對某些臨時性、階段性或突發(fā)性的任務[17]；也可以為應對跨區(qū)域、跨部門相對較為長期穩(wěn)定的事務領域而設置[18]?？傮w上，議事協(xié)調(diào)機構更多作為工作機制，以解決單一組織資源稀缺的問題，實現(xiàn)組織間交流及交換資源[19]，發(fā)揮既有行政機構難以承擔的多跨協(xié)作功能。議事協(xié)調(diào)機構主要服務于促進橫向協(xié)作，部門設置、人員安排較為簡潔靈活，但由于同時需要具備自上而下的政策執(zhí)行職能，議事協(xié)調(diào)機構也具備高度的縱向職責同構性。

本研究發(fā)現(xiàn)，議事協(xié)調(diào)機構在設置邏輯上遵循省級更加注重對上同構、市級注重貼合本地情況的設置思路。為了便于政策上傳下達，省級議事協(xié)調(diào)機構在更大程度上跟中央政府保持一致，注重對上同構。為了結合本地工作重心、促進政策執(zhí)行，市級議事協(xié)調(diào)機構的設置更加多元，更加注重貼合地方特殊性及實際情況，重視延續(xù)地方前期改革路徑，比如四川省內(nèi)各州市，省內(nèi)差異與經(jīng)濟發(fā)展水平和開放程度并不直接相關，更多是各省在行政慣性之下的自主選擇。整體上，議事協(xié)調(diào)機構縱向職責同構程度逐級遞減，結構同構程度高于職能同構程度，主干部門、主要崗位的同構性強于輔助性部門、次要崗位。關系同構性地方不同模式各有優(yōu)劣。

第一，省級設置注重對上同構，便于上傳下達。本案例顯示，省級協(xié)調(diào)小組在政府機構職責同構性的三個分析維度中均呈現(xiàn)出與國家層面高度一致的同構特征。特別是在結構同構性、關系同構性兩個維度上，省級對上同構的程度最高。這背后的邏輯在于省級議事協(xié)調(diào)機構的職能更加側重對中央政策的上傳下達，省級與中央層級距離較近，在機構設置上與中央一致程度高，有利于提升機構上下對應程度，暢通央地信息溝通與政策上下傳遞的管道。結構同構性、關系同構性主要體現(xiàn)的是機構設置的形式骨架、關系紐帶方面的特征，機構設置在形式骨架、關系紐帶上保持同構，更便于下級政府機構在組織形態(tài)上與上級形成明確的對應關系，有助于新設機制具備上下貫通一致的行政架構，從而較為順暢地對接上級下達的行政指令和工作任務。

第二，市級設置更多體現(xiàn)地方特性，便于與本地重點工作銜接，促進政策執(zhí)行。市級協(xié)調(diào)小組本地化程度更高，存在較為明顯的地方特色。市級協(xié)調(diào)小組在職能同構性上的本地化程度高于結構同構性。本案例顯示，市級協(xié)調(diào)小組在結構同構程度上與省級的一致程度高于職能同構程度。市級協(xié)調(diào)小組的部門職能更多貼合本地的重點工作、專項工作。協(xié)調(diào)小組既承擔推進政府職能轉變與“放管服”改革的相關工作，同時負責執(zhí)行本地需要跨部門橫向協(xié)作的重要任務。這一設置邏輯使得市級議事協(xié)調(diào)機構既可以承接國家自上而下的工作部署，同時也可以通過本地化設置，承載更多功能。通過形式要素側重同構，功能要素側重差異，職責同構與地方自主性獲得有機結合。

第三，省市兩級與國家層面的職責同構程度逐級遞減，這與兩級議事協(xié)調(diào)機構側重不同的功能有關。省級議事協(xié)調(diào)機構功能更加側重與中央銜接，與國家層面同構程度較高，市級更多要結合本地實際情況將上級政策推行到位。本研究顯示，在省級與國家層面同構程度的基礎上，市級議事協(xié)調(diào)機構在機構名稱、組成部門、部門職能、人員職權、隸屬關系等多個維度上的同構程度低于省級，同構程度逐級遞減。市級議事協(xié)調(diào)機構的組成部門設置更傾向于參照省級進行設置，而非直接參照國家層面，以此為基礎增加自主設置的本地元素，形成逐級遞減的態(tài)勢。本研究中，國家、省、市三級議事協(xié)調(diào)機構在形式要素上同構程度高度一致。雖然三級之間的結構同構程度呈現(xiàn)出遞減趨勢，但遞減幅度較弱。逐級遞減主要體現(xiàn)在功能性要素上，比如省級在職能同構程度上低于國家層面，除協(xié)調(diào)小組的人員職權外，市級在職能同構性的多個維度的同構程度均低于省級。這一特征的設置邏輯在于將我國單一體制、政府機構設置的整體性特征與體現(xiàn)本地特色的地方自主性融合于行政層級之間，通過逐級遞減的方式使兩者在上下級之間漸進過渡。

第四，省市兩級的結構同構程度高于職能同構程度。本研究顯示，議事協(xié)調(diào)機構遵循形式特征更加體現(xiàn)組織同構、職能特征更加體現(xiàn)地方自主性的邏輯。地方議事協(xié)調(diào)機構兼具對上同構與地方自主特色，這不僅由上下級角色分工側重不同來體現(xiàn)，也體現(xiàn)在一級議事協(xié)調(diào)機構自身具備的雙重特征。雖然省市兩級在縱向職責同構程度上存在差異，但兩級均需要在一定程度上保持對上同構，也需要結合地方情況。一級議事協(xié)調(diào)機構內(nèi)部，結構同構程度高于職能同構程度。結構元素主要服務于職責同構，功能元素主要服務于地方自主性。結構同構性更多體現(xiàn)在機構的形式及結構特征上。在頂層設計方案的推動下，下級政府更容易首先在形式上與上級機構保持一致。相比之下，職能同構程度較低，這主要在于有的地方在和國家方案保持基本一致、實現(xiàn)對上承接相應任務的前提下，增設了帶有地方特色的部門，或者在與上級對應一致的部門內(nèi)部加入了其他職能。這也是為何在本案例中，省級協(xié)調(diào)小組的工作組雖然在工作組名稱、組別類型等形式要素上與國務院協(xié)調(diào)小組一致，但在實際承擔的功能上具有本地化特征。整體上，地方議事協(xié)調(diào)機構通過結構同構保持組織形態(tài)的對上一致，體現(xiàn)機構設置的整體性，通過機構職能設置進行自主調(diào)節(jié)，靈活設置，體現(xiàn)地方特色。

第五，主干部門、主要崗位的同構性強于輔助性部門、次要崗位。省市兩級議事協(xié)調(diào)機構在主干部門、主要崗位的同構性均強于輔助性部門、次要崗位，這體現(xiàn)了組織機構設置以主體功能職責同構為優(yōu)先的邏輯。本研究案例中，協(xié)調(diào)小組、專題組組成部門、人員崗位屬于議事協(xié)調(diào)機構的主干部門、主要崗位，對上的職責同構程度高于其他部門和崗位。相比之下，保障組及其崗位設置等輔助性部門和崗位的地方自主空間、地方差異化程度均處于較高水平。地方更多選擇在輔助性部門和次要崗位上增加本地元素。這既可以確保組織機構主體結構功能職責同構，又可以融入地方制度設計的考慮，體現(xiàn)了機構設置的地方自主性以服務于機構整體履職為優(yōu)先。

第六，關系同構性的不同模式各有優(yōu)劣。與結構同構性、職能同構性等顯在維度相比，關系同構性相對潛在，地方在機構設置上具備更大程度的自主性。關系同構性主要關注同一部門的上級隸屬關系。協(xié)調(diào)小組及其辦事機構的三種對上隸屬關系各有千秋，具體采用哪種設置方式更多出于地方希望協(xié)調(diào)小組及其辦事機構著重側重及加強的功能。由于議事協(xié)調(diào)機構及其辦公室不具備獨立編制，需要設置在其他既有行政機構，如果協(xié)調(diào)小組設置在本級政府綜合辦公部門，可以強化議事協(xié)調(diào)機構的綜合統(tǒng)籌能力，但專業(yè)性相對較弱；如果設置在政務服務管理部門，可更好發(fā)揮專業(yè)管理職能，但統(tǒng)籌能力不及綜合辦公部門。在辦事機構設置的三種模式中，第一種模式將辦事機構設置在本級政府綜合辦公部門，并由綜合辦公部門承擔小組辦公室職能，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力較強，但辦公部門機構及人員編制規(guī)模不及專業(yè)職能部門，且在推進具體工作的專業(yè)性上不及政務部門。第二種模式將辦事機構設置在市政府辦公室（廳），具體職能由市級政務服務管理部門的內(nèi)設科室承擔，既能發(fā)揮政府辦公室（廳）在綜合協(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢，也能發(fā)揮政務服務管理部門在專業(yè)領域的工作優(yōu)勢，但是辦公部門、政務部門分屬不同系統(tǒng)，兩部門溝通順暢才有利于改革推進。第三種模式是將辦事機構設置在政務服務管理部門，具體職能由政務服務管理部門的內(nèi)設科室承擔，有利于協(xié)調(diào)小組辦公室推進具體工作，但在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他同級職能部門上弱于第一種模式。

余論

以促進橫向跨部門協(xié)作為主要目的的議事協(xié)調(diào)機構同時具備較為嚴整的縱向職責同構性，本研究所關注的議事協(xié)調(diào)機構由自上而下多層級機構組成。通過將職責同構性細分為結構同構性、職能同構性、關系同構性，并從這些維度系統(tǒng)考察議事協(xié)調(diào)機構的職責同構性，可以發(fā)現(xiàn)，議事協(xié)調(diào)機構在不同維度的職責同構程度并不相同。整體上，形式同構程度大于功能同構程度。對于上級政府來說，職責同構的重要意義是下級機構在結構和功能上可以和上級對應，從而順暢傳導上級的行政指令。結構承載功能，結構對應是職責同構最為直接的維度，是上傳下達的制度性管道。上下對應的結構承載著相應的功能則可以實現(xiàn)上下級職責同構。在此基礎上，下級的這一結構是否同時承載其他更多功能，不會在根本上影響上級對下級的職責同構。同樣的邏輯，下級是否在對應的結構之外延展搭建了額外的結構，也不會實質影響職責同構的實現(xiàn)。這是地方自主性得以生長的結構空間，也使上下級職責同構與地方職責異構可以在同一組織機構中有機融合。

基于此，在政策建議方面，地方各級政府在設置議事協(xié)調(diào)機構時，應注意發(fā)揮好結構同構與職能同構的不同功能。上下級在組成部門、人員崗位等結構性維度上嚴整對應，有利于提升組織機構的銜接效率。下級在部門職能、人員職權等功能性維度自主化設置，有助于提升組織機構的地方適應性。在具體崗位的人員任職上，可結合本地情況靈活任命，選擇合適的人做適合的事。關系同構性方面，本研究的三種模式中，綜合辦公部門協(xié)調(diào)力度大，但業(yè)務牽頭能力不及政務部門；政務服務管理部門業(yè)務能力強，但協(xié)調(diào)同級職能部門力度不及綜合辦公部門。兩者相結合的模式則受制于綜合辦公部門和政務服務管理部門的合作順暢程度。這意味著為確保議事協(xié)調(diào)機構有效實現(xiàn)橫向協(xié)作，各級政府需要密切關注議事協(xié)調(diào)機構參與部門的內(nèi)部協(xié)作，并注重協(xié)調(diào)綜合部門與業(yè)務部門的協(xié)作關系。