□張 平 周 倩

（東北大學文法學院，遼寧 沈陽 110169）

一、問題的提出

政府向社會組織購買社區(qū)服務是指政府通過競爭性招標或定向委托、協(xié)商等非競爭性方式，向依法注冊登記且具備承接能力的社會組織購買面向居民的社區(qū)基本公共服務、便民利民服務和志愿服務等，并向其支付費用的活動，是健全社區(qū)管理和服務體制、增強社區(qū)公共服務能力的重要舉措。十二屆全國人大三次會議上的政府工作報告指出，“提供基本公共服務盡量采用購買服務的方式，第三方可提供的事務性管理服務交給市場或社會去辦”[1]。“十四五”規(guī)劃中也提出“發(fā)揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑，全面激發(fā)基層社會治理活力”[2]，進一步明確了社會組織在基層社會治理創(chuàng)新領域的時代使命。地方政府也紛紛開啟了向社會組織購買社區(qū)服務的創(chuàng)新之舉，為觀測基層治理工作改革效果提供了重要視窗。

在理論界，早期研究注重政府購買社會組織服務的理論引進、內(nèi)涵闡釋以及適用性分析，即回答政府購買服務“是什么”“為什么”；而后持續(xù)跟進政府購買社會組織服務的制度構(gòu)建，多從“國家—社會”關(guān)系、新制度主義的視角理解和探究政府購買社會組織服務中的政社關(guān)系、制度及機制困境等[3-4]，為進一步完善政府購買相關(guān)制度提供了參考。總體來看，現(xiàn)有研究存在一定不足：一是缺乏對政府購買服務政策落地效果的分析與評價。社區(qū)是黨和政府服務群眾的“神經(jīng)末梢”，向社會組織購買社區(qū)服務已然成為政府改革和社會治理創(chuàng)新的必然選擇，不同社區(qū)服務購買的實際效果也因政策規(guī)范度、約束力以及社區(qū)環(huán)境等不同而呈現(xiàn)差異化特征，從政策運行的微觀視角提煉和審視政府購買服務的梗阻仍然有待進一步探究。二是對委托代理理論的應用仍存欠缺。政府購買社會組織服務的基礎在于政府與社會組織達成的契約關(guān)系，實質(zhì)上是一種委托代理行為。學界更偏重以思辨路徑鑒別政府購買的潛在風險及其生成邏輯[5-6]，并基于理論從單一領域提煉委托代理風險的防范之策[7-8]，而當前對政府與社會組織間的委托代理現(xiàn)狀及現(xiàn)實互動缺乏深入研究，這不利于理解政府購買社會組織服務梗阻的生成邏輯。

因此，本文將基于委托代理理論，通過單案例研究法對政府購買主體的行動邏輯進行解構(gòu)，從項目運行的微觀視角刻畫政府購買社會組織社區(qū)服務現(xiàn)實樣態(tài)，試圖回答：委托代理關(guān)系建立之后，政府購買社會組織社區(qū)服務的現(xiàn)實堵點為何？其運行梗阻何以生成和疏解？以此為完善我國政府購買服務的體制機制助力，并為推動基層社區(qū)治理和服務改革創(chuàng)新提供借鑒。

二、政府購買社會組織社區(qū)服務的觀測思路

（一）委托代理理論的引入

委托代理理論興起于20世紀60年代末70年代初，是現(xiàn)代企業(yè)理論的重要分支。該理論研究的核心問題為：委托方如何在利益不一致和信息不對稱的情況下，通過合同設計激勵代理方提供其要求的服務[9]。委托代理關(guān)系的建立是委托代理理論的基礎，詹森和麥克林將此種關(guān)系定義為一種契約或合同關(guān)系，即“一個人或一些人（委托人）委托另一個人（代理人）代表他們履行某些服務的合同，包括將某些決策權(quán)委托給代理人”[10]。20世紀80年代以后，根據(jù)委托方、代理方以及任務的不同逐漸擴展出多代理人理論、共同代理理論、多任務代理理論等，由于該理論在契約關(guān)系研究中的較強適用性，隨著新公共管理運動的興起，西方眾多學者將其應用于公共行政、政府采購等領域，并把動態(tài)性、復雜性融入委托代理理論的研究進路之中。20世紀90年代以來，我國學者常借助該理論透視委托代理關(guān)系，并將其視為政府購買服務的重要理論基礎。

基于委托代理理論的核心問題可以看出，該理論遵循的兩個前提假定：一是主體目標的不一致性，即委托、代理方均是以實現(xiàn)自身效益最大化為目標的“經(jīng)濟人”[9]，雙方目標實現(xiàn)的路徑不同。在政府與社會組織所構(gòu)成的委托代理關(guān)系中，委托方政府將目標定位于為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)服務，而代理方社會組織則以獲取項目款為目的，滿足居民需求并非其實現(xiàn)目標的必要條件。二是委托、代理雙方存在信息不對稱，委托人難以時刻洞悉代理人為完成任務所付出的努力。政府無法有效觀測社會組織履行合同的行為，使得政府與社會組織的信息獲取失衡，可能引發(fā)逆向選擇、道德風險、公共財政風險以及目標置換等代理問題[11]，影響委托事項的完成質(zhì)量。為此，學者們對如何規(guī)避代理問題進行了大量的研究與討論。例如，達爾瓦德卡爾等人歸納出組織內(nèi)部監(jiān)督及外界激勵的控制機制通過相互配合或替代解決代理問題[12]，范·斯萊克強調(diào)信任和聲譽作為一種激勵機制提升非營利組織與政府的目標一致性[13]，國內(nèi)學者更加關(guān)注政府購買社會組織服務的制度、組織和社會環(huán)境的整體提升，通過法律法規(guī)政策制定、合同管理能力提升、三方評審與績效評估、社會治理結(jié)構(gòu)健全等途徑實現(xiàn)政府購買社會組織服務的風險防范[14-17]。

（二）分析框架：政府購買社會組織社區(qū)服務的觀測設計

總體來看，委托代理理論對于防范代理風險的基本邏輯在于通過合同、監(jiān)督等約束手段緩解信息不對稱，或者通過激勵方式構(gòu)建委托、代理雙方的共同目標，以減少代理方的投機行為，建立良好的合同關(guān)系，從而達成雙方效益的最優(yōu)解。對約束機制建立的策略觀點主要有三種：一是通過簽訂精細明確的合同建立事前約束，二是確立聲譽機制及全程性監(jiān)管機制規(guī)范社會組織行為，三是運用報酬分批撥付的事后支付手段，實質(zhì)仍是合同控制。對于激勵機制的構(gòu)建，主要思路是激發(fā)社會組織的服務自主性：一是物質(zhì)激勵方式，包括建立與社會組織的長期合作，提供政策、資金及培訓支持等；二是精神激勵手段，即培育社會組織的服務理念以提升服務效能。本文借助委托代理理論中風險防范的基本邏輯觀測政府購買社會組織社區(qū)服務的運行實效，還需考慮到購買服務與其“終端客戶”需求的匹配程度。社區(qū)居民是社區(qū)服務供給的直接受眾，居民本質(zhì)上還是社區(qū)服務購買的需求委托方，即居民既是服務供給的起點，又是接收服務的終點，對社會組織供給服務具有隱性激勵作用，因而，要準確把握治理創(chuàng)新效果和服務供給質(zhì)量就需對居民參與情況進行考察。民政部、中央組織部等十余個部門聯(lián)合印發(fā)的《城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2016—2020年）》指出，將“堅持人民主體、多元參與”作為首要基本原則，“引導社區(qū)居民參與政策制定、項目設計、服務供給和績效評估，促進社區(qū)服務與居民需求精準對接”[18]?；谡咭蠛臀写砝碚?，本文認為政府購買社會組織社區(qū)服務的現(xiàn)實堵點需從購買合同、監(jiān)督評估、社工意愿及居民參與四個維度透視，從而挖掘和闡釋政府購買社會組織社區(qū)服務運行堵點背后的潛在規(guī)律與理論邏輯（見圖1）。

圖1政府購買社會組織社區(qū)服務的委托代理分析框架

為了分析政府購買社會組織社區(qū)服務運行的堵點生成及其疏解，需結(jié)合現(xiàn)實實踐層層深入剖析。因此，本文采用單案例研究法，利用具有代表性的政府購買實踐形態(tài)進行探究，選取遼寧省S市S區(qū)D社區(qū)作為調(diào)查對象，依據(jù)在于：第一，S區(qū)名列于1999年民政部確定的26個全國城市社區(qū)建設試驗區(qū)之中，而后形成的社區(qū)治理組織體系及運行機制一直是我國社區(qū)發(fā)展的先進樣板，政府購買的探索與發(fā)展實踐相對較早，暴露出的弊端具有代表性和典型性。第二，D社區(qū)多次獲得國家級、遼寧省級示范獎項，社區(qū)文化特色突出、內(nèi)涵豐富，在S市社區(qū)治理中占據(jù)突出地位，社區(qū)基本公共服務供給較為規(guī)范，便民利民服務和志愿服務相對發(fā)達，對其購買困境及改進經(jīng)驗的梳理更具可推廣性和可借鑒性。第三，本研究在項目購買伊始即持續(xù)關(guān)注D社區(qū)服務供給進展，尤其自2021年始，先后4次進入現(xiàn)場系統(tǒng)觀察社區(qū)服務情境下的社工行為，運用目的抽樣、分層抽樣的方法選取社會組織人員、社區(qū)人員及社區(qū)居民若干人，采用半結(jié)構(gòu)式訪談進行深入交流，調(diào)查資料積累豐富。

三、政府購買社會組織社區(qū)服務的現(xiàn)實樣態(tài)

S市開展政府購買社會組織社區(qū)服務，系在社區(qū)運行和服務機制創(chuàng)新方面的有益探索，涉及合同管理、監(jiān)督評估、社工意愿、居民參與各方面的推進。

（一）為何購買：政府購買社會組織社區(qū)服務案例由來

為加快推進社會治理重心下移，提升基層服務能力，S市民政局于2018年開展了社區(qū)運行和服務機制創(chuàng)新的有益探索——通過定向委托的形式向社會服務機構(gòu)購買全市試點社區(qū)的服務，目的在于通過社會組織承接社區(qū)前臺服務，將社區(qū)工作者從行政工作中解放出來，使其回歸社區(qū)并更好地引導居民開展自治活動，推進還權(quán)賦能。2019年，D社區(qū)獲批成為較早的一批試點社區(qū)，服務由A機構(gòu)承接。

鑒于前期試點實踐收獲的良好成效以及專題調(diào)研結(jié)果，2020年2月，S市民政局印發(fā)《社區(qū)運行和服務機制創(chuàng)新試點工作實施方案（試行）》（以下簡稱《方案》），決定以點擴面，通過公開招標的方式在市區(qū)范圍內(nèi)向社會購買24個試點的社區(qū)服務，并將購買服務項目納入財政預算。作為前期試點單位，D社區(qū)繼續(xù)承擔了試點社區(qū)的“先鋒軍”角色，A機構(gòu)也憑借組織經(jīng)驗對此次招標勢在必得，兩先鋒并駕齊驅(qū)、先試先行。

《方案》印發(fā)后，S區(qū)統(tǒng)一組織區(qū)內(nèi)試點招標工作，根據(jù)市級《政府向社會組織購買社區(qū)服務指導性目錄》梳理出267項服務內(nèi)容，廣泛吸納社會組織參與試點競標。A機構(gòu)作為社區(qū)治理創(chuàng)新的先行者，自2019年就開始承接D社區(qū)服務，經(jīng)驗相對豐富且與政府保持著平穩(wěn)合作關(guān)系，待招標公告發(fā)布后立即組織參與投標。經(jīng)評審專家組對其經(jīng)濟實力、實操能力、人員儲備、服務能力、相關(guān)經(jīng)驗等指標進行綜合評估后，A機構(gòu)得以承接3個試點的社區(qū)服務，D社區(qū)的新一輪購買服務由此展開。然而，項目的實際運行卻出現(xiàn)了許多堵點，降低了社區(qū)服務購買的效果，也不斷制約著服務供給機制創(chuàng)新的向前推進。

（二）如何購買：政府購買社會組織社區(qū)服務過程直擊

1.購買合同：現(xiàn)實與文本的差異

委托代理理論認為，代理問題的解決在于建立起一套有效的合同以規(guī)范雙方行為，合同管理是最核心的環(huán)節(jié)。在D社區(qū)的政府購買服務項目中，其合同管理則暴露出一些問題。

首先，服務清單的主體和內(nèi)容混淆。前期S市民政局所梳理出的267項服務指導性文件題為《社區(qū)居委會依法依規(guī)協(xié)助政府工作事項》，清單主體并未涉及社會服務機構(gòu)，內(nèi)容上也不僅僅包括對口政府各職能部門的服務事項，還涉及社區(qū)治安、衛(wèi)生以及文體等方面的日常事務，區(qū)級及街道辦民政部門采取“整體移用”的手段將其用以社區(qū)服務的購買清單，而未進行服務內(nèi)容的適應性修繕?？傮w而言，由于清單制定混亂以及社區(qū)工作的繁雜性，服務清單對A機構(gòu)開展服務所發(fā)揮的指導作用較弱，雙方社工在具體工作中并無分別，僅作為社區(qū)人力資源的補充并根據(jù)社區(qū)安排來工作。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，A機構(gòu)服務三年來，主要作為社會力量參與社區(qū)治理創(chuàng)新項目，實際上與社區(qū)并沒有劃分具體化、明晰化的工作界限，唯一區(qū)別只在于是否參加社區(qū)民主選舉。合同中的服務內(nèi)容清單，甚至被視作一紙文書，對實際工作根本沒有體現(xiàn)指導價值或規(guī)制意義。

其次，合同設計簡化，政府存在缺位風險。根據(jù)S市民政局的公開內(nèi)容，合同中關(guān)于市政府、區(qū)政府、街道、社區(qū)及社會組織職責劃分的篇章簡略，且各相關(guān)單位合同職責履行略有不足：尤其在政府層面，由市、區(qū)、街道三級負責的社區(qū)業(yè)務培訓未逐級展開，區(qū)級對政策、場地等配套支持的協(xié)調(diào)不足，街道辦的日常管理監(jiān)督也較欠缺。合同內(nèi)容上沒有對各方責任義務的規(guī)約，對政府只說明了撥款的時間和要求。項目方案方面，政府也很少協(xié)調(diào)落實資源，比如市、區(qū)和街道三級的培訓沒有形成長效機制，尤其是項目社工服務能力基本是通過機構(gòu)傳授和社區(qū)實踐而非政府培訓得來。由于社區(qū)權(quán)力、資金受限，社會組織進駐的場地也未按合同給予落實。

最后，合同的約束力較弱，存在履約隨意現(xiàn)象。一是前一批試點項目的結(jié)款方面，政府曾因財政掣肘對部分經(jīng)費遲遲未結(jié)，這直接影響了社會組織內(nèi)部資金運轉(zhuǎn)，從而進一步影響社會組織正常招聘社工進駐社區(qū)。二是2020年初項目開局之時疫情暴發(fā)，S市各區(qū)組織開展全員核酸檢測，防疫壓力巨大。在此情形之下，S區(qū)領導采取分散使用社工的策略將A機構(gòu)的18名社工分派至8個社區(qū)，這在客觀上為穩(wěn)定供給服務制造了阻礙。合同明文規(guī)定A機構(gòu)應派駐D社區(qū)6個社工，但實際只有1名到崗，且長期如此。面對可用資源的匱乏，社會組織必然無力“賠本賺吆喝”，社區(qū)和社會組織只能全員行動、人隨事轉(zhuǎn)，跳出社區(qū)服務網(wǎng)格更是空談。

2.監(jiān)督評估：日常與迎檢的風貌

在政府購買服務的委托代理關(guān)系中，政府常通過中期評估、結(jié)項審查、分批撥款的方式來增強監(jiān)督約束，以預防和有效應對代理中容易出現(xiàn)的問題。2021年6月，D社區(qū)的政府購買項目已進入中期階段，即將迎來首次檢查評估，而只有中期考核等級為“優(yōu)秀”的社會服務機構(gòu)方可收到中標額全款的30%。

在涉及評估主體方面，一方面，此次項目資金由市、區(qū)各撥款50%，由于事關(guān)財政投入效益，市級相關(guān)部門對中期評估較為重視，提前向各方說明了中期檢查的重要性和嚴肅性，并將具體評估檢查工作交由規(guī)模較大的第三方機構(gòu)承擔；另一方面，社區(qū)也會對其服務效果進行評定。由于存在上述人員分布未達標的狀況，A機構(gòu)在多重主體評價的壓力下逐漸加緊與區(qū)級負責部門的溝通，順利在檢查前將分散的社工調(diào)回D社區(qū)。值得注意的是，第三方評估單位并非致力于社工領域，因此其評估專業(yè)性也有待考究，這為此后各方對中期檢查評審結(jié)果的不同評價埋下了伏筆。

從評估內(nèi)容來看，第三方機構(gòu)在D社區(qū)開展了為期一天的檢查評估工作，評估依據(jù)以社會組織所提供的項目運行至中期以來的文本形式的佐證材料為主。這自然會帶來一定弊端，文本論傾向必然滋生，機構(gòu)自供的紙質(zhì)材料成為檢查的重要內(nèi)容之一。事實上，機構(gòu)迎檢時的形式主義做法甚至所體現(xiàn)出的“心虛”，本質(zhì)上還是因為政府對機構(gòu)人力的干預行為損害了機構(gòu)社工在試點社區(qū)應有的熟悉度、流暢度和專業(yè)性。

從評審結(jié)果看，即使前期始終未配足社工，A機構(gòu)在組織社工依合同全員到崗后也順利獲得“優(yōu)秀”等級，能夠收到中期撥付全款，評估真實性有待商榷。人員到齊給A機構(gòu)帶來了新的“生機”，然而隨著檢查結(jié)束，社工又被安排回非試點社區(qū)，通過項目減負社區(qū)、推進還權(quán)賦能的意愿再次化作泡影。A機構(gòu)督導及D社區(qū)書記在本調(diào)研的訪談中均坦言，政府與社會組織的目標是存異的，肯定影響兩方行為。出于對政績的考慮，政府行為更傾向于如何使未來項目推廣更容易；但對社會組織而言，人力考核直接影響機構(gòu)資金，所以機構(gòu)必須先看眼前，通過各種渠道想方設法調(diào)人迎檢，而機構(gòu)是根本無力左右政府選擇的。不管怎么說，A機構(gòu)人員確實緩解了社區(qū)人少事多的現(xiàn)實困境，社區(qū)方面的評價肯定是基本滿意。但實際上，政策運行過程中出現(xiàn)的資金鏈斷裂、人員干涉、保障缺失等問題，是政府缺位、錯位的表現(xiàn)，導致了政策目標偏離、執(zhí)行偏差和效果偏移。

3.社工意愿：薪酬與身份的追求

有學者認為激勵機制有利于代理任務的平穩(wěn)運行，然而現(xiàn)實中政府購買的激勵機制并不完善[19]。項目社工的工資待遇較差、晉升空間狹窄，與社區(qū)工作者的薪酬差異更消耗了其對社區(qū)的歸屬感和認同感，社區(qū)的“劇場”中呈現(xiàn)出社工隊伍能力提升困難、責任意識淡薄、人員流動率高等景象。

一是社工薪資水平較低。A機構(gòu)招聘社工要求條件是，持有社工證或本科以上社會工作專業(yè)畢業(yè)生，且現(xiàn)有成員中還包括一位曾在發(fā)達城市從事社工項目經(jīng)理職位的碩士學歷人才。整體來看，A機構(gòu)社工團隊的文化素質(zhì)相對優(yōu)秀，社工對薪資的期望值與現(xiàn)實差距較大，自我實現(xiàn)的需求滿足程度偏低，缺乏能力提升和經(jīng)驗獲取的動力。具體而言，人員流動的根本原因還是在于工作強度與期望待遇不成比例。社工即使與同等環(huán)境下的社區(qū)工作者相比也存在較大的薪資差距，但兩類工作內(nèi)容卻沒實質(zhì)區(qū)別，肯定會影響社工工作意愿。

除了同工不同酬現(xiàn)象外，同一屋檐下的社工與社區(qū)工作者之間，薪資的差距也衍生出了對身份認同度的差異，以社區(qū)工作者作為“正式身份”的認知深入人心，并由此形成了兩類人員基于身份的“隱性隔閡”。這在社區(qū)場域的互動關(guān)系中便可得以洞察：日常社工和社區(qū)工作者是分別聚集形成“小團體”的，他們會覺得身份有差異。實際上同工同酬對于解決社區(qū)服務購買項目困境的意義還是很大的。

二是社工的晉升通道狹窄，離職成本較低，僅將社區(qū)工作視為“跳板”。2021年5月，S市民政局、財政局發(fā)布《關(guān)于做好2021年社區(qū)工作者招錄工作的通知》，各區(qū)按照常住人口每300戶配備一名社區(qū)工作者的標準進行招錄。社區(qū)工作者招錄的簽約對象為市民政局，薪資水平相對較高，具備“正式身份”的吸引力，因而成為項目社工能力范圍內(nèi)短期職業(yè)發(fā)展的最優(yōu)解。鑒于A機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)較為扁平，社工缺乏晉升渠道，且根據(jù)機構(gòu)要求，社工離職僅需提前一個月說明，無需承擔服務期內(nèi)解約的責任，項目社工紛紛投入社區(qū)工作者考試之中。據(jù)A機構(gòu)派駐D社區(qū)的小組長反映，社工普遍做到小組長就沒有上升空間了，3200元左右的月收入對于一個特大城市的生活水平來說確實是捉襟見肘。社工工作僅能提供最基礎的生存和溫飽需要，所以大部分應試人員都會同時準備別的考試。

三是基層社區(qū)工作量過于繁重助推了社工離職。2021年9月，S市開始創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市和全國文明城市，社工進入全天候工作模式之中，需要提前上班清理社區(qū)衛(wèi)生、入戶熟悉居民以及整理檔案材料等，工作強度過大加速了社工流動。調(diào)研組跟蹤一年時間，A機構(gòu)派駐D社區(qū)的6名社工中已有2名社工離職，社區(qū)工作的組織開展受到掣肘，社區(qū)治理創(chuàng)新效果有所損傷。社區(qū)在“上面千條線，下面一根針”的環(huán)境里，社工也是處于錢少事多的狀態(tài)，工作壓力負累重重的現(xiàn)狀與社工預期相差太遠，生存和安全感保障不到位也讓他們對社區(qū)工作缺乏責任感和主觀能動性。每到人口普查、創(chuàng)城等此類關(guān)鍵節(jié)點，都是對社工去留的一次考驗。

四是社工對社區(qū)歸屬感淡薄，情感維系的激勵缺失。社區(qū)是一個大熔爐，需要社工真正用心與民交往、溝通，年輕社工在能力、意愿不足的情形下難以自主開展對民服務，也成了社區(qū)的“心頭病”。如社會組織受訪者認為，社區(qū)占比最大的還是群眾工作，這種對人的工作的順利開展更多依靠熟人關(guān)系和社區(qū)領袖。一來社區(qū)實際與專業(yè)理論課程不是完全接軌的，甚至專業(yè)學習可能會脫離實際；再者，實際工作中難免會有社區(qū)居民將生活中的不滿遷怒于承接服務角色的社工，這會在一定程度上沖擊他們的歸屬感和積極性。

也有學者認為，聲譽建構(gòu)是目前我國社會組織去行政化、去私益化的根本要求[20]，為了增強代理方的自主性，從聲譽約束入手或許更為可取。從組織角度看，A機構(gòu)進駐D社區(qū)后并無其品牌體現(xiàn)，甚至習慣于將自身視為政府的“代表”，定位不清，存在一定的行政化傾向，因此其缺乏提升組織聲譽的內(nèi)在動力，內(nèi)部建設和管理也較為松散。社工辦理服務事項本可以算是代表政府的窗口，有一些偏向基層公務員的工作內(nèi)容，為此，機構(gòu)必須要求社工具備較高的政治素養(yǎng)，但社會組織承接政府項目之后，也滋生了掛靠政府的“架子”，反而會忽視本職工作能力的提升。

4.居民參與：熱情與漠視的分化

居民是社區(qū)服務購買的終端受益者，其意見和建議對服務提升的意義極大。然而現(xiàn)實中，社區(qū)居民呈現(xiàn)出兩極分化的趨勢。

一是在社區(qū)活動參與、意見表達等方面，社區(qū)普通居民的“冷漠”與骨干的“熱情”形成鮮明對比。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：D社區(qū)居民的“參與冷漠癥”比較普遍，參與群體以退休黨員、藝術(shù)團體等約60名社區(qū)骨干為主，整體積極性有待提升。提升參與度一方面要求從居民需要出發(fā)辦活動，另一方面也需要通過社區(qū)積極分子拉動和組織其他居民才行。未來仍需借助骨干隊伍的號召力強化社區(qū)“黏性”，進一步推動社區(qū)居民融入社區(qū)治理之中。

二是在居民對社工服務的滿意度上，由于社工較少與社區(qū)居民打交道，大多社區(qū)居民仍與原有的社區(qū)工作者更為親近，僅有部分社區(qū)骨干能夠與社工建立聯(lián)系和理解。有些社區(qū)居民認識到，這些工作人員來社區(qū)的途徑和待遇有不同，但都是為了居民服務，從這個角度看，對他們的工作都應該報以理解。但也有些居民對長期固定的社區(qū)工作者已經(jīng)比較熟悉了，認為跟他們溝通的成本低，也更習慣和便利，而年輕點的社工總是更換，居民聯(lián)系起來有著諸多不便。

四、政府購買社會組織社區(qū)服務堵點分析

通過對案例的深入分析，結(jié)合委托代理理論，可以看出在政府購買社會組織社區(qū)服務的推進中，表現(xiàn)出各條路徑上的堵點。

（一）合同管理欠缺規(guī)范性，實際履行隨意性強

合同管理的完備性與執(zhí)行的規(guī)范性是社區(qū)服務有序供給不可或缺的要素條件，對于規(guī)制委托代理行為、保證購買服務效果至關(guān)重要。然而政府作為向社會組織購買社區(qū)服務的委托者，在合同管理上還有很大提升空間。一是欠缺專業(yè)、規(guī)范的合同起草能力。由于政府“有限理性”的存在，社區(qū)服務的價格、數(shù)量、質(zhì)量及標準難以度量，增加了服務購買的不確定性[21]，促使政府熱衷于以文本簡化的策略擬定合同，使得相關(guān)部門間的權(quán)責劃分模糊，各方協(xié)調(diào)和責任落實困難。同時，社區(qū)服務事項的文本梳理與實際服務內(nèi)容存在較大出入，現(xiàn)實中社會組織與社區(qū)兩方的工作內(nèi)容無法分割，造成了一定程度的資源浪費。二是運行管理不健全，項目執(zhí)行隨意性大，這是由于委托代理雙方的“權(quán)力天平”失衡所致。政府在與社會組織的關(guān)系中掌握足夠的話語權(quán)，往往依據(jù)部門或領導個人的宏觀規(guī)劃調(diào)遣和干涉社會組織，忽視合同內(nèi)容對其產(chǎn)生的規(guī)制性約束，使得社會組織工作難以正常開展，政府購買服務效果大打折扣。

（二）全程性監(jiān)督評估弱，信息公開程度低

我國政府對社會組織提供社區(qū)服務的質(zhì)量和效果常通過政府專家組或第三方專業(yè)機構(gòu)的長期性綜合評估來測度，常態(tài)化的監(jiān)管機制尚未形成。首先，全程監(jiān)管欠缺影響了評估的真實性。評估主體缺乏深入調(diào)研探究，很難合理、科學、因地制宜地界定指標內(nèi)容并衡量權(quán)重比例，可能導致考評過度文本化、形式化。社會組織常常以“臨時應對”來避免給組織榮譽、資金獲取及未來發(fā)展帶來消極影響，而這就使得評估的真實性無法保障。其次，全程性的信息公開有待提升：一是政府對于購買服務的價格確定、考核過程及驗收結(jié)果等內(nèi)容的信息發(fā)布不及時、不全面；二是政府購買社區(qū)服務中，“社會組織則是公共職能的履行者，具有公的身份”，“這決定了承擔履行公共服務職能的社會組織必須承擔一定的信息公開義務，接受社會公眾監(jiān)督”[22]，但實踐中，社會組織卻不會對外公開預算管理、經(jīng)費使用等方面的信息，導致存在隱性灰色空間。這可能是政府的價值偏好使然，目前我國社會組織仍然“量高質(zhì)低”，有能力承接社區(qū)服務的機構(gòu)少之又少，因此政府更傾向于同固定的社會組織合作，久而久之可能形成行業(yè)壁壘，導致社會組織有序競爭格局無法形成，優(yōu)勝劣汰機制難以有效發(fā)揮作用。然而，政府購買社區(qū)服務屬于政府采購的重要內(nèi)容，信息公開機制不健全不僅制約政府購買服務的質(zhì)量和效果，同時更阻擋了社區(qū)治理優(yōu)化的步伐和透明政府的建設。

（三）社會組織缺乏自主性，激勵機制滯后

首先，在社會組織能動性層面，我國基層社區(qū)行政事務復雜繁多，社工常穿梭于文山會海之中，“通常按照合同要求的服務次數(shù)與時長進行數(shù)字指標化的服務”[23]，開展專業(yè)性服務的精力有限且意愿不高。一方面，社工整體待遇水平有限。近年我國社工總量雖有所增加，但社區(qū)社會工作仍然處于起步階段，社工薪資基數(shù)過低、晉升空間狹小，而工作強度巨大、與居民交往的阻礙較多，在經(jīng)濟和心理的雙重壓力之下，服務意愿逐漸被消磨。另一方面，由于激勵機制不完善，社工缺乏社區(qū)工作的歸屬感和責任感，提升服務能力的主動性弱，造成了人才資源浪費。

其次，從委托代理關(guān)系出發(fā)，目前我國政府購買社會組織服務的常規(guī)管理方式是通過“合同治理”實現(xiàn)對服務產(chǎn)出的結(jié)果控制[24]，然而現(xiàn)實中二者間往往呈現(xiàn)出一種政府絕對領導下的“伙伴關(guān)系”，政府行為與治理目標迥然相悖。因而許多社會組織行政化傾向嚴重，將自身定位于“政府人”，并習慣于以社區(qū)身份獲取居民信任、配合，甚至背離自身服務理念尋求依附以獲取組織資源。本質(zhì)上說，政府的過多干涉反映出了“政府強—社會組織弱”的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，此種權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡導致互動受阻、信任消耗加劇，給雙方同力推進社區(qū)治理帶來了重重挑戰(zhàn)，使得社會組織欠缺服務熱情，更有甚者會采取消極怠工策略。

（四）居民參與程度不高，購買服務質(zhì)量打折

政府向社會組織購買社區(qū)服務的目標之一就是以社區(qū)服務帶動社區(qū)治理現(xiàn)代化，目前社區(qū)居民更多承擔的是購買受益者身份，而非通過廣泛參與成為真正的需求委托人。一方面，公眾缺乏直接或間接對政府購買公共服務全過程進行監(jiān)督反饋的渠道和能力，由于難以表達服務需求，因此社區(qū)居民也不會對政府購買服務的質(zhì)量進行評價或反饋，導致政府購買質(zhì)量難以獲得提升的參照；另一方面，社區(qū)居民的個人理性逐漸成為社區(qū)服務質(zhì)量提升的阻礙因素：其出于理性選擇和“搭便車”心理，僅在社區(qū)獲取所需資源，且更樂于等待他人對公眾服務需求及質(zhì)量表達意見以節(jié)約己方成本，致使社區(qū)“參與冷漠”現(xiàn)象產(chǎn)生。

五、政府購買社會組織社區(qū)服務梗阻的疏解策略

針對上述問題，本研究從提升政府合同管理能力、構(gòu)建全程監(jiān)督評估體系、培育社會組織服務意愿以及喚醒社區(qū)公眾參與意識四個維度給出優(yōu)化方案。

（一）提升政府合同管理能力

政府購買機制的應用絕非意味著政府在公共服務供給領域的退出，而是對政府提出了角色轉(zhuǎn)變的更高要求，政府需要從服務的生產(chǎn)者、實施者轉(zhuǎn)為“精明買主（合同主體）”“監(jiān)管者”“擔保者”等多重角色[25]，因此，必須更聚焦于如何利用合同確定服務購買的范圍、方式、效率等，通過契約建構(gòu)起“委托—代理”雙方的責任框架，合同管理能力的提升則成為題中之義。提升政府的合同管理能力，一是要求合同設計遵循法定、明確、精細原則，依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》并結(jié)合地方條件、居民需求制定。合同是社會組織和政府對社區(qū)服務供給、考察的依據(jù)和憑證，當前社區(qū)服務購買時所顯露的現(xiàn)實堵點更多呈現(xiàn)出因合同權(quán)責不清、定價失當而引起服務低效的特點，確保購買契約合法性與合理性的統(tǒng)一是提升社區(qū)服務效果的重中之重。二是細化對社會組織的專業(yè)要求，科學界定服務質(zhì)量標準。對專業(yè)社工和社區(qū)工作者進行區(qū)分暗含著改變社會組織專業(yè)資源在社區(qū)被“邊緣化”的現(xiàn)狀，從而將政府主導的權(quán)力結(jié)構(gòu)向權(quán)力平衡過渡、擴展政社合作關(guān)系之意。三是要注重引進合同管理人才，加大政府購買培訓力度。合同管理能力影響著購買服務的質(zhì)量，要發(fā)揮具備議價能力、起草能力、監(jiān)督能力以及風險防范能力人才的經(jīng)驗，打造精良的政府合同管理隊伍，防止代理問題的產(chǎn)生。

（二）構(gòu)建全程監(jiān)督評估體系

社區(qū)服務購買是社區(qū)治理的重要一環(huán)，市場機制的引入代表著基于市場理性的契約與責任關(guān)系得以建立，必須對其予以動態(tài)監(jiān)管使其規(guī)范運行，需要圍繞服務購買的多方主體和各個環(huán)節(jié)對代理方進行審計、監(jiān)督和評估。利用第三方評估機構(gòu)，針對政府、社區(qū)、居民三方主體，從前期購買評審、中期實際運行以及后期成果驗收維度構(gòu)建全程監(jiān)督評估體系。一是確保購買前期的公開性、透明性，即建立購買服務的預算管理機制和信息公開機制，公開采購招標公告、預算金額、采購合同、招標結(jié)果及社會組織經(jīng)費使用等內(nèi)容，保障公眾的知情權(quán)。二是強調(diào)服務實際供給的平穩(wěn)性、連續(xù)性，利用社區(qū)與社會組織交際網(wǎng)絡的聯(lián)結(jié)，將社會組織的績效考核與社區(qū)評價掛鉤，通過運行性監(jiān)督提升社會組織服務效能。三是注重科學測定服務后效果測評的反饋，采集社區(qū)居民對政府購買社區(qū)服務質(zhì)量的滿意度及社會組織專業(yè)性發(fā)揮情況評價信息，掌握社區(qū)服務供給與居民需求的匹配動態(tài)。四是堅持結(jié)果使用導向，采取激勵與約束并行機制，根據(jù)績效評估結(jié)果調(diào)整社會組織承接服務的資質(zhì)和年限。

（三）培育社會組織服務意愿

社會組織活躍于社區(qū)服務供給領域的本質(zhì)是社會性的復興，即作為社會治理的先鋒推動社會多元主體共同致力于社區(qū)公共物品供給、滿足社區(qū)需求及優(yōu)化社區(qū)秩序，實現(xiàn)社會有序組織和運轉(zhuǎn)；逐步增強社會組織在接受行政主導時所缺失的主體主動意識，進而激發(fā)社會組織的服務意愿是使其成為更具活力和效率的社會治理主體不可或缺的條件。首先，與社會組織建立高度平等的共生型關(guān)系。共生型關(guān)系更強調(diào)價值性而非工具性，也就是將政府與社會的和諧發(fā)展本身作為目的而非手段[26]。在共生型發(fā)展中通過合作實現(xiàn)“雙向賦權(quán)、利益共容”，提升社會組織的“專業(yè)權(quán)威”，引導社會組織回歸服務。其次，政府介入社會組織的培育和能力提升過程。穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)是滿足社工安全需求、維持服務供給連續(xù)性的前提，通過政府購買、財政補貼、培訓孵化等方式彌補社會組織的資源和能力缺陷，注重激勵機制，推進社工與社區(qū)工作者同工同酬。最后，社會組織也要認識到自身在基層社會治理中的重要主體地位，推進社區(qū)、社會工作者、社區(qū)社會組織、社區(qū)志愿者與社區(qū)公益慈善資源優(yōu)勢互補、有機融合，為有效提供社區(qū)服務、精準滿足居民需求積聚力量，助力共建共治共享的社會治理格局構(gòu)建。

（四）喚醒社區(qū)公眾參與意識

政府向社會組織購買服務，具有國家、政府、社會共同改造，政府、市場和公民責任共同承擔的內(nèi)在機理[27]。城市治理的“最后一公里”在社區(qū)，社區(qū)服務購買自然演變?yōu)樯鐣卫碇匦南乱频闹饕嚨兀枰鐓^(qū)公眾的實質(zhì)參與。一方面，要培育社區(qū)居民的公共理性。公共理性的建立需要社區(qū)居民自愿、自主參與社區(qū)服務購買事務，真正將自身視為社區(qū)服務購買的需求委托方，社區(qū)居民既要主動維護參與政策制定和項目設計的基本權(quán)利，也要積極履行監(jiān)督、評估項目運行的義務，建立起參與社區(qū)公共事務的歸屬感和責任感。另一方面，要健全社區(qū)意見表達機制。社區(qū)服務的特殊性在于其關(guān)乎社區(qū)每個個體的切實需求和切身利益，政府購買社區(qū)服務需建立在社區(qū)居民需求和意見的基礎之上。通過入戶走訪調(diào)研、電子問卷、社區(qū)聽證會等形式收集居民、駐區(qū)單位等多方主體的訴求，借助大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建創(chuàng)新性的社區(qū)公眾表達載體，為社區(qū)公眾表達創(chuàng)造便利條件，也為其參與社區(qū)治理提供技術(shù)基礎，實現(xiàn)“以服務促治理”，助推社區(qū)治理創(chuàng)新。

結(jié)語

政府購買社會組織社區(qū)服務的起點為三方締約，歸根結(jié)底是一種基于合同的委托代理行為，必然牽涉各方的成本收益整體性思考，也面臨著合約關(guān)系確立后的效果識別與代理風險規(guī)避等難題。本研究在購買合同建立這個邏輯原點基礎上，以委托代理理論為指導，從約束與激勵二維視角提出了政府購買社會組織社區(qū)服務的合約、監(jiān)管、意愿、參與分析框架，并以S市D社區(qū)服務購買為例，探究政府購買服務委托代理關(guān)系建立后的現(xiàn)實效果，發(fā)現(xiàn)并剖析委托代理后的梗阻及其內(nèi)在機制。對該困境的解決需要從政府合同管理能力提升、全程監(jiān)督評估體系確立、代理人服務意愿培育以及公眾參與意識覺醒等層面加以鞏固，以促進此種非零和博弈中的“多贏”。值得注意的是，本文雖以個案作為實證研究對象，卻真切反映出購買服務嘗試中政社合作的權(quán)力半依附情態(tài)，有助于理解多地政府購買服務成效欠佳及陷入“減少敘事”窘境的原因。

在邁向第二個百年奮斗目標的新征程上，社會力量的日漸崛起是促進我國基本公共服務均等化、實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展和共同富裕的必要條件，需要更加注重挖掘、調(diào)動和發(fā)揮社會組織等廣泛社會力量在社會治理方面的能力和優(yōu)勢，從而助推我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。為此，未來可以以效能為支點，針對政府購買社會組織社區(qū)服務的治理效能構(gòu)建評價體系，以量化指標來把握政府與社會組織在社區(qū)服務供給領域的合作目標與功能的實現(xiàn)程度，以更精準地回應制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的呼喚。