儲(chǔ)德峰

(上海政法學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，上海 201701)

一、問題的提出

隨著全球化進(jìn)程的深入，全球性問題日益增多，以應(yīng)對(duì)人類共同面臨的危機(jī)與挑戰(zhàn)為核心的全球治理，正在全面規(guī)約人類的發(fā)展及其前景[1]94，“全球治理理論已成為理解我們時(shí)代核心問題的一個(gè)重要而有益的視角?！盵2]作為“國(guó)家層面的治理和善治在國(guó)際層面的延伸”，全球治理旨在以全球正義凝聚全球共識(shí)，通過構(gòu)建公正合理的全球治理體制，克服民族國(guó)家和集團(tuán)利益的限制，形成全球合力，應(yīng)對(duì)層出不窮的全球性挑戰(zhàn)和日益增多的全球性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)人類社會(huì)的共同利益和安全，推動(dòng)人類社會(huì)和諧發(fā)展。就此意義而言，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體既是全球治理的價(jià)值旨?xì)w，也是推進(jìn)全球治理的必由之路，這在應(yīng)然層面上原本不是一個(gè)需要深入探討的理論問題。然而，縱觀全球治理實(shí)踐的歷史進(jìn)程，不難發(fā)現(xiàn)，無論是“強(qiáng)權(quán)國(guó)家主導(dǎo)全球治理階段”，還是當(dāng)前新興市場(chǎng)國(guó)家積極介入的“新型全球治理階段”，全球治理似乎都難以克服“強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)膨脹”以及由此衍生的“其他行為體對(duì)強(qiáng)權(quán)國(guó)家的過度依附”雙重難題，致使全球治理日漸陷入治理失靈困境。那么，如何克服強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)膨脹已經(jīng)成為當(dāng)前全球治理理論研究和治理實(shí)踐中所遭遇的最為棘手的難題。

2017年，在對(duì)全球治理理論和全球治理實(shí)踐以及當(dāng)前全球治理失靈根源進(jìn)行全面分析和總結(jié)的基礎(chǔ)上，黨的十九大提出了以“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”為核心價(jià)值的新型全球治理觀，即全球治理的中國(guó)方案，強(qiáng)調(diào)秉承“打造人類命運(yùn)共同體”理念推進(jìn)全球治理，既是全球化時(shí)代人類整體命運(yùn)日益趨同的大勢(shì)所趨，也是矯治強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)膨脹和建立公正合理的全球治理新體制的必然要求。2021年7月1日，習(xí)近平總書記在“慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)”上再次重申：“開創(chuàng)未來，必須不斷推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，推動(dòng)歷史車輪向著光明的目標(biāo)前進(jìn)。”

馬克思說：“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創(chuàng)造?！盵3]“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”即全球治理的中國(guó)方案，不是憑空臆造的，而是基于全球治理理論及其實(shí)踐的發(fā)展歷程、寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其進(jìn)行大跨度回顧總結(jié)所形成的科學(xué)性和創(chuàng)造性結(jié)論，蘊(yùn)涵著廣闊的歷史背景、豐富的思想內(nèi)涵和博大的中國(guó)智慧。有鑒于此，本文擬從“全球治理理論及其實(shí)踐歷程”“全球治理失靈的本質(zhì)根源”以及“破解全球治理失靈難題的中國(guó)方案”等方面對(duì)本論題展開論述，當(dāng)具重要意義。

二、曲折前行：全球治理理論及其實(shí)踐歷程

恩格斯認(rèn)為：“每一個(gè)時(shí)代的理論思維，包括我們這個(gè)時(shí)代的理論思維，都是一種歷史的產(chǎn)物，它在不同的時(shí)代具有完全不同的形式，同時(shí)具有完全不同的內(nèi)容?！盵4]全球治理作為全球化時(shí)代處理國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)問題的全球性思維，無論是在理論層面還是在實(shí)踐層面，同樣都是歷史的產(chǎn)物，并隨著時(shí)代的發(fā)展和變遷而不斷演進(jìn)。

(一)全球治理理論的興起和發(fā)展

全球治理理論脫胎于一度被譽(yù)為“時(shí)代寵兒”的治理理論，其興起和發(fā)展與治理理論密不可分。作為新公共管理學(xué)的重要理論之一，治理理論是西方資本主義國(guó)家在發(fā)展過程中為了應(yīng)對(duì)政府和市場(chǎng)雙重失靈難題的理論反思成果。按照治理理論主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙(James N. Rosenau)的理論，治理與統(tǒng)治相對(duì)應(yīng)，“是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機(jī)制，但同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人和各類組織等得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要，并實(shí)現(xiàn)各自的愿望?！盵5]治理在國(guó)際層面的拓展和運(yùn)用即為全球治理。學(xué)者托尼·麥克格魯則進(jìn)一步把全球治理定位為多層全球治理，認(rèn)為：“多層全球治理指的是，從地方到全球的多層面中公共權(quán)威與私人機(jī)構(gòu)之間一種逐漸演進(jìn)的(正式與非正式)政治合作體系，其目的是通過制定和實(shí)施全球的或跨國(guó)的規(guī)范、原則、計(jì)劃和政策來實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)和解決共同的問題?！盵6]

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于全球治理的界說和研究，引證最多的文獻(xiàn)當(dāng)屬1995年全球治理委員會(huì)(Commission on Global Governance)在聯(lián)合國(guó)成立五十周年之際發(fā)布的研究報(bào)告《OurGlobalNeighborhood：TheReportoftheCommissiononGlobalGovernance》(《天涯若比鄰——全球治理委員會(huì)的報(bào)告》)。該研究報(bào)告認(rèn)為：“治理是各種各樣的個(gè)人、團(tuán)體——公共的或個(gè)人的——處理其共同事務(wù)的總和。這是一個(gè)持續(xù)的過程，通過這一過程，各種相互沖突和不同的利益可望得到調(diào)和，并采取合作行動(dòng)。這個(gè)過程包括授予公認(rèn)的團(tuán)體或權(quán)力機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，以及達(dá)成得到人民或團(tuán)體同意或者認(rèn)為符合他們的利益的協(xié)議”[7]2，“從全球角度來說，治理事務(wù)過去主要被視為處理政府之間的關(guān)系，而現(xiàn)在必須作如下理解：它還涉及非政府組織、公民的遷移、跨國(guó)公司以及全球性資本市場(chǎng)?！盵7]2也就是說，全球治理是指“在全球范圍內(nèi)的不同層面上，由各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)及個(gè)人，以管理和解決全球性問題和其他共同事務(wù)為目標(biāo)的諸多方式的總和”[8]，意指全球化時(shí)代全球公共事務(wù)的管理模式。

全球治理的興起及其理論研究均發(fā)軔于西方，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)全球治理的關(guān)注和全球治理理論的研究起步相對(duì)較晚，但隨著我國(guó)綜合國(guó)力的日益增強(qiáng)和國(guó)際地位的不斷攀升以及全球性問題對(duì)中國(guó)的影響日益直接，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)全球治理的研究不斷深入，諸多學(xué)者從不同的角度對(duì)全球治理提出了獨(dú)到的見解和主張，如俞可平先生認(rèn)為，所謂全球治理“指的是通過具有約束力的國(guó)際規(guī)制(regimes)解決全球性的沖突、生態(tài)、人權(quán)、移民、毒品、走私、傳染病等問題，以維持正常的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序”，“全球治理是國(guó)家層面的治理和善治在國(guó)際層面的延伸”[9]；蔡拓教授則從價(jià)值和目標(biāo)的角度對(duì)全球治理進(jìn)行了界定，他認(rèn)為“所謂全球治理，是以人類整體論和共同利益論為價(jià)值導(dǎo)向，多元行為體平等對(duì)話、協(xié)商合作，共同應(yīng)對(duì)全球變革和全球問題挑戰(zhàn)的一種新的管理人類公共事務(wù)的規(guī)則、機(jī)制、方法和活動(dòng)。”[1]95-96

由于學(xué)術(shù)立場(chǎng)和主張不同，因而中外學(xué)者關(guān)于全球治理的表述有所差異，但在全球治理的核心與指向上基本相同，反映了對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的變化和挑戰(zhàn)的共同感受，以及關(guān)于解決路徑的思考不斷趨同。在中國(guó)學(xué)者的理論視野中，所謂全球治理，是指在人類整體命運(yùn)不斷受到直接或長(zhǎng)遠(yuǎn)威脅與挑戰(zhàn)面前，多元行為體在持有共同理念即人類共有一個(gè)家園的基礎(chǔ)上，通過平等對(duì)話、民主協(xié)商制訂一整套自愿遵循的規(guī)則、機(jī)制、方案、協(xié)議等，構(gòu)建公正合理的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)新秩序，合力應(yīng)對(duì)全球性問題的挑戰(zhàn)，維護(hù)全球共同利益。

(二)全球治理實(shí)踐進(jìn)程的演進(jìn)

全球治理的興起與國(guó)際格局變化和人類社會(huì)發(fā)展密不可分。就全球治理實(shí)踐的發(fā)展歷程而言，總體上經(jīng)歷了以下三個(gè)階段，即全球治理舉步維艱階段、強(qiáng)權(quán)國(guó)家主導(dǎo)全球治理階段和新型全球治理階段。

1.全球治理舉步維艱階段：在時(shí)間跨度上是指從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到冷戰(zhàn)結(jié)束這一歷史時(shí)期。二元對(duì)立是這一歷史時(shí)期世界政治格局最鮮明的特征。以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營(yíng)與以美國(guó)為首的資本主義陣營(yíng)，在意識(shí)形態(tài)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域呈現(xiàn)出截然對(duì)立的樣態(tài)。世界被分割為兩大對(duì)立陣營(yíng)，處于冷戰(zhàn)思維陰影之下的全球治理僅僅存在于理論層面而難以付諸實(shí)踐。成立于1945年的聯(lián)合國(guó)作為這一時(shí)期全球治理的重要代表和主導(dǎo)力量，也被“冷戰(zhàn)”消磨了初始的雄心壯志[10]，逐漸淪為美蘇兩超級(jí)大國(guó)實(shí)現(xiàn)各自利益的工具。直至20世紀(jì)80年代末，隨著東歐劇變、第三次民族主義運(yùn)動(dòng)以及全球化浪潮的興起，對(duì)立的二元世界格局逐漸被打破，全球一體化趨勢(shì)日趨增強(qiáng)，與此同時(shí)，威脅到人類命運(yùn)和文明的全球性問題也急劇增多，不斷催生人類命運(yùn)共同體意識(shí)，全球治理日益成為人類共識(shí)，學(xué)界對(duì)全球治理的思考也日益自覺。但就其總體性而言，這一階段的全球治理實(shí)踐超前于規(guī)范的理論建構(gòu)，并沒有出現(xiàn)真正的全球治理理論，全球治理可謂舉步維艱[11]19。

2.強(qiáng)權(quán)國(guó)家主導(dǎo)全球治理階段：在時(shí)間跨度上指向冷戰(zhàn)后世界格局呈現(xiàn)“一超多強(qiáng)”這一時(shí)期。從20世紀(jì)90年代到2008年美歐金融債務(wù)危機(jī)，這一時(shí)期可以被稱為以美國(guó)為首的西方世界主導(dǎo)全球治理的黃金時(shí)代。隨著1991年蘇聯(lián)解體，國(guó)際格局演變?yōu)椤耙怀鄰?qiáng)”，美國(guó)等西方國(guó)家歡呼一時(shí)，更有甚者稱之為“歷史的終結(jié)”。在此期間，美國(guó)等西方強(qiáng)權(quán)國(guó)家基本把控了全球政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，從共同應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)治理到協(xié)商各種政治、安全及全球性議題，在全球治理中占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)地位，一度被譽(yù)為“超級(jí)聯(lián)合國(guó)”。盡管2001年“9·11事件”給美國(guó)帶來了一些所謂的沖擊，但未能從根本上改變這一局面。學(xué)界在這一階段的理論探索可謂成績(jī)斐然，形成了各種各樣的理論觀點(diǎn)和政策主張，對(duì)西方強(qiáng)權(quán)國(guó)家主導(dǎo)的全球治理格局不斷產(chǎn)生影響，為此后包括中國(guó)在內(nèi)的新興國(guó)家和其他行為體參與全球治理提供了良好的理論基礎(chǔ)。

3.新型全球治理階段：在時(shí)間跨度上則是指自2008年以來至今。毫不夸張地說，2008年金融危機(jī)的爆發(fā)，有力地?fù)魸⒘宋鞣綇?qiáng)權(quán)國(guó)家對(duì)全球治理權(quán)力的控制。八國(guó)集團(tuán)自身危機(jī)重重，無力帶領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)走出低迷。1999年，以八國(guó)集團(tuán)為基礎(chǔ)吸納了一些新興國(guó)家而成立的二十國(guó)集團(tuán)，開始凸顯力量，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與穩(wěn)定產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用，其地位也不斷上升，逐漸取代八國(guó)集團(tuán)而成為全球治理的新平臺(tái)。同時(shí)，2008年金融危機(jī)期間，金磚國(guó)家集團(tuán)也逐漸走上全球治理的舞臺(tái)。就此意義而言，從2008年至今，可以被認(rèn)為是新型全球治理時(shí)期，改革舊有國(guó)際制度、轉(zhuǎn)變?nèi)蛑卫矸绞?、建立新型全球治理機(jī)制成為該時(shí)期的主要特征。

30多年來，隨著綜合國(guó)力的不斷提升，中國(guó)參與全球化的程度不斷加深，與國(guó)際社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了深刻變化。中國(guó)積極參與全球治理，一方面，全球性問題和風(fēng)險(xiǎn)日益增多而全球治理日漸乏力，迫切需要快速崛起的中國(guó)積極參與全球治理，為全球治理注入新的生機(jī)和活力，提升全球治理效能，確保全球政治經(jīng)濟(jì)秩序的健康、有序運(yùn)行，這也是中國(guó)作為大國(guó)的責(zé)任所在；另一方面，身處全球化浪潮之中的中國(guó)必須以積極的心態(tài)參與全球治理，方能維護(hù)中國(guó)自身發(fā)展和安全利益[12]。但在當(dāng)今全球治理實(shí)踐中，國(guó)家主權(quán)意識(shí)強(qiáng)化、逆全球化、保守的經(jīng)濟(jì)區(qū)域化、保護(hù)主義、孤立主義及民粹主義等重新抬頭，不但阻礙了全球治理實(shí)踐的深入推進(jìn)，而且也給中國(guó)積極參與全球治理，維護(hù)本國(guó)利益和履行大國(guó)責(zé)任帶來了前所未有的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。因此，揭示全球治理之所以日漸陷入失靈困境的深層根源，探討如何構(gòu)建全球治理新秩序，是當(dāng)今全球治理理論研究的首要任務(wù)，也是中國(guó)參與全球治理所面臨且不容回避的嚴(yán)峻課題。

三、強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)膨脹：全球治理失靈的本質(zhì)根源

以蘇聯(lián)解體為標(biāo)志，冷戰(zhàn)結(jié)束后，世界格局開始步入“一超多強(qiáng)”時(shí)期。這一時(shí)期，西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家特別是美國(guó)牢牢把持了全球政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，西方強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)大行其道，全球治理隨之進(jìn)入“強(qiáng)權(quán)國(guó)家主導(dǎo)全球治理階段”[13]。盡管近年來隨著經(jīng)濟(jì)全球化和世界多極化的不斷縱深發(fā)展，特別是以“金磚國(guó)家”為代表的新興力量的崛起，使國(guó)際體系中權(quán)力分配格局發(fā)生了一些變化，但那些把持全球治理控制權(quán)的強(qiáng)權(quán)國(guó)家卻將這些新興國(guó)家積極參與全球治理的行為和主張視為對(duì)國(guó)際體系和全球治理權(quán)力分配格局的挑戰(zhàn)而加以拒斥，這實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)膨脹(1)強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)膨脹是指在處理國(guó)際事務(wù)即全球治理中，強(qiáng)行推進(jìn)本國(guó)以及本集團(tuán)的規(guī)則體系而無視他國(guó)以及全球整體利益，是國(guó)家主權(quán)意識(shí)的異化。的典型表現(xiàn)。強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)膨脹，一方面會(huì)直接引發(fā)民族國(guó)家主權(quán)意識(shí)的相互碰撞，加劇全球治理合作共贏共識(shí)的達(dá)成難度。另一方面也會(huì)間接導(dǎo)致全球治理的其他行為體對(duì)強(qiáng)權(quán)國(guó)家過度依附的局面的形成。易言之，正是強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)膨脹導(dǎo)致了全球治理日漸陷入治理失靈的尷尬境地。

(一)強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)膨脹：全球治理失靈的直接根源

隨著全球化的進(jìn)一步深入，日益增多的全球性問題和挑戰(zhàn)已經(jīng)不是單個(gè)民族國(guó)家所能獨(dú)立應(yīng)對(duì)的，迫切需要各民族國(guó)家通力合作，共同推進(jìn)全球治理。誠(chéng)然，強(qiáng)調(diào)多元共治的全球治理不可避免地涉及各種各樣的行為體，不僅包括各個(gè)主權(quán)國(guó)家(民族國(guó)家)以及主權(quán)國(guó)家間國(guó)際組織，而且還涉及國(guó)際非政府組織、跨國(guó)公司等非國(guó)家行為體，但在全球化條件下，以民族國(guó)家為主體的國(guó)家間組織在國(guó)際政治生活中仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位[14]，國(guó)際非政府組織以及全球公民社會(huì)組織等行為體并不能完全替代民族國(guó)家及其主導(dǎo)的國(guó)家間組織的作用。因?yàn)楫?dāng)且僅當(dāng)民族國(guó)家平等參與國(guó)際規(guī)則的制定并實(shí)質(zhì)性地支持這些規(guī)則在本國(guó)的實(shí)施時(shí)，這些建立在民族國(guó)家共識(shí)基礎(chǔ)上的處理國(guó)際事務(wù)的國(guó)際規(guī)則才會(huì)具有現(xiàn)實(shí)意義。因此，全球治理的關(guān)鍵歸根結(jié)底依舊在于以國(guó)家主權(quán)平等為基礎(chǔ)的國(guó)家間組織的合作共識(shí)。然而，在全球治理實(shí)踐中強(qiáng)權(quán)國(guó)家為了追求自身利益最大化而依據(jù)自身實(shí)力與他國(guó)展開權(quán)力博弈的行為，不但沒有遵從全球化的基本邏輯而相對(duì)退隱反而日益明顯，強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)愈加膨脹，全球治理所倡導(dǎo)的國(guó)家間組織合作缺乏以國(guó)家主權(quán)平等為基礎(chǔ)的必要共識(shí)而難以有所作為。

此外，強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)膨脹也是導(dǎo)致逆全球化思潮出現(xiàn)的重要原因之一。2008年金融危機(jī)之后，有關(guān)全球化的共識(shí)不但沒有增進(jìn)反而已經(jīng)開始出現(xiàn)了裂痕，而且這一裂痕至今不僅沒有彌合反而呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，以至于西方學(xué)者認(rèn)為：“我們不能在追求民主和國(guó)家自主的同時(shí)追求經(jīng)濟(jì)全球化?！盵15]2016年的美國(guó)總統(tǒng)大選和英國(guó)脫歐公投，數(shù)百萬人投票反對(duì)那些支持更多全球化的運(yùn)動(dòng)和機(jī)構(gòu)，為這一論斷提供了有力的證據(jù)。這深刻反映了近年來主權(quán)與領(lǐng)土意識(shí)強(qiáng)化、逆全球化、保守的經(jīng)濟(jì)區(qū)域化、保護(hù)主義等重新抬頭的跡象。與全球化相伴而生的全球治理，在這樣的現(xiàn)實(shí)面前，出現(xiàn)挫折是必然結(jié)果。同時(shí)也證明，缺乏人類命運(yùn)共同體理念支撐的全球治理并不具有穩(wěn)定性，其背后的決定力量仍是主權(quán)國(guó)家特別是那些強(qiáng)權(quán)國(guó)家。一旦那些強(qiáng)權(quán)國(guó)家抽身，全球治理就出現(xiàn)中斷。而這正是強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)膨脹導(dǎo)致全球治理失靈的深刻體現(xiàn)。

(二)其他行為體難以有所作為：強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)膨脹的必然結(jié)果

隨著全球治理的不斷推進(jìn)，國(guó)際組織和多邊機(jī)構(gòu)等行為體無論在數(shù)量上還是職能上都獲得了巨大的發(fā)展，其在全球治理中的地位和作用也越來越突出。但與此同時(shí)，由于強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)的日益膨脹，國(guó)際組織和多邊機(jī)構(gòu)等行為體愈加受制于強(qiáng)權(quán)國(guó)家，其治理機(jī)制在合法性和有效性方面存在的不足日益凸顯，嚴(yán)重制約了其他行為體在全球治理中自身作用的有效發(fā)揮。

以聯(lián)合國(guó)為例，其組成單位仍然是主權(quán)國(guó)家，沒有各個(gè)國(guó)家的授權(quán)或權(quán)力讓渡，聯(lián)合國(guó)的話語權(quán)必將大打折扣，它并非一個(gè)超國(guó)家的行為體。歷史經(jīng)驗(yàn)也一再證明，聯(lián)合國(guó)的決議得不到遵守并不會(huì)對(duì)強(qiáng)權(quán)國(guó)家造成多大的直接傷害，甚至在強(qiáng)權(quán)國(guó)家面前，聯(lián)合國(guó)變得可有可無。

包括聯(lián)合國(guó)在內(nèi)的其他多邊國(guó)際組織，盡管近些年來在全球治理問題上取得了不錯(cuò)的成績(jī)，但這一成績(jī)獲得的前提仍是來自強(qiáng)權(quán)國(guó)家的意愿。一旦強(qiáng)權(quán)國(guó)家撤銷了對(duì)這些國(guó)際多邊組織的支持，其合法性就受到削弱。

非政府組織(NGO)也面臨著同樣困境。非政府組織在參與全球治理過程中提出的一些方案，仍然要依賴具體國(guó)家特別是那些強(qiáng)權(quán)國(guó)家的意愿和行動(dòng)，因而非政府組織也面臨自主性與合法性基礎(chǔ)嚴(yán)重不足的窘境。此外，在一些問題領(lǐng)域，非政府組織由于種種原因而不得不淪為強(qiáng)權(quán)國(guó)家謀取自身利益的工具，并因此而背負(fù)了惡劣名聲。

總而言之，在強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)日益膨脹的大背景下，國(guó)際組織和多邊機(jī)構(gòu)等其他行為體由于在全球治理中缺乏必要的合法性與自主性，絕大多數(shù)情況下都只能通過對(duì)強(qiáng)權(quán)國(guó)家的依附參與全球治理。其他行為體參與全球治理的方案和行動(dòng)，由于無法繞開強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)而獨(dú)立自主行事，不可避免地帶有強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)的影子，因而也同樣無法避免治理失靈的結(jié)局。

四、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體：破解全球治理失靈難題的中國(guó)方案

2016年9月6日，新華網(wǎng)以“G20杭州峰會(huì)實(shí)現(xiàn)全球治理新突破”為標(biāo)題，概述了中國(guó)舉辦的G20杭州峰會(huì)的主要內(nèi)容和意義，尤其是在推進(jìn)全球治理方面的成就?？傮w而言，G20杭州峰會(huì)是近年來中國(guó)主辦的級(jí)別最高、規(guī)模最大、影響最深遠(yuǎn)的國(guó)際盛會(huì)，也是完善全球經(jīng)濟(jì)治理頂層設(shè)計(jì)、引領(lǐng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作新方向的重要里程碑[16]。從中國(guó)參與全球治理的進(jìn)程來看，這是中國(guó)實(shí)現(xiàn)從融入和適應(yīng)全球治理體系到設(shè)定全球治理規(guī)則的角色轉(zhuǎn)換的一次盛會(huì)。繼2016年G20杭州峰會(huì)之后，2017年黨的十九大明確提出了以“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”為核心價(jià)值的新型全球治理觀即全球治理的中國(guó)方案，為全球治理走出失靈困境明確了新的方向。

(一)人類命運(yùn)共同體構(gòu)想：全球治理中國(guó)方案的提出

實(shí)事求是地說，中國(guó)參與全球治理的步伐是漸進(jìn)式的，甚至是帶有試探性的。這一方面是中國(guó)自身發(fā)展過程以及國(guó)力所限，另一方面是由于全球化及全球治理對(duì)中國(guó)發(fā)展造成的影響是逐漸產(chǎn)生的。中國(guó)參與全球治理的歷史進(jìn)程，總體上可以劃分為兩個(gè)階段，角色則從“參與者”向“改革者、建設(shè)者”轉(zhuǎn)換。從改革開放至2008年為中國(guó)參與全球治理的第一階段。隨著改革開放的不斷推進(jìn)，中國(guó)與國(guó)際全面接軌，全球事務(wù)議事規(guī)則和全球治理規(guī)則以及全球治理中各行為體的態(tài)度和行為都給日益開放的中國(guó)帶來深刻而廣泛的影響，這一時(shí)期內(nèi)的中國(guó)通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)體制，提升自身綜合實(shí)力，積極加入各類國(guó)際組織，在國(guó)際地位和影響力不斷增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，開始有意識(shí)地參與各種全球治理活動(dòng)，并根據(jù)自身的發(fā)展情況制定相應(yīng)的政策規(guī)劃。如黨的十六大制定的中國(guó)參與全球治理的目標(biāo)和規(guī)劃：“我們主張順應(yīng)歷史潮流，維護(hù)全人類的共同利益。我們?cè)概c國(guó)際社會(huì)共同努力，積極促進(jìn)世界多極化，推動(dòng)多種力量和諧并存，保持國(guó)際社會(huì)的穩(wěn)定；積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化朝著有利于實(shí)現(xiàn)共同繁榮的方向發(fā)展，趨利避害，使各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家都從中受益?！盵17]這一表述被視為中國(guó)認(rèn)同和參與全球治理的重要宣言。不過，這一階段中國(guó)參與全球治理主要集中于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域、國(guó)內(nèi)和區(qū)域?qū)哟?，角色也基本定位為全球治理的“參與者”。

2008年金融危機(jī)爆發(fā)至今，是中國(guó)參與全球治理的第二階段。2008年，金融危機(jī)席卷全球，世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，中國(guó)“不但較快地扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟(jì)增速下滑的局面，實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體平穩(wěn)回升，率先走出世界經(jīng)濟(jì)衰退的陰影，成為全球經(jīng)濟(jì)的一大亮點(diǎn)”[18]，而且成為拉動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要引擎，為全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，以一己之力推動(dòng)了國(guó)際體系轉(zhuǎn)型和國(guó)際經(jīng)濟(jì)與金融領(lǐng)域的制度化變革。對(duì)此，龐中英認(rèn)為，中國(guó)對(duì)全球治理的重視主要是今日的中國(guó)想要改革目前的全球治理，做全球治理的“改革者”，同時(shí)中國(guó)又要建設(shè)未來的全球治理，即“建設(shè)者”[19]?？疾爝@一階段中國(guó)參與全球治理的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)主要通過兩種方式參與全球治理，一是通過積極發(fā)揮變革型作用參與全球治理，即在多個(gè)國(guó)際組織和多邊行為體內(nèi)積極推動(dòng)建設(shè)性改革。如黨的十八大報(bào)告指出，要“堅(jiān)定維護(hù)國(guó)家利益和我國(guó)公民、法人在海外合法權(quán)益，加強(qiáng)同世界各國(guó)交流合作，推動(dòng)全球治理機(jī)制變革，積極促進(jìn)世界和平與發(fā)展，增強(qiáng)在國(guó)際事務(wù)中的代表性和話語權(quán)，為改革發(fā)展?fàn)幦∮欣麌?guó)際環(huán)境。”[20]二是通過開展多領(lǐng)域、多層次的治理活動(dòng)，全面參與全球治理。有別于2008年之前的情況，現(xiàn)今中國(guó)參與全球治理的活動(dòng)具有全面性特征，從范圍上來看，表現(xiàn)出了全球、區(qū)域、跨國(guó)、國(guó)內(nèi)并重的特征。

客觀地說，經(jīng)過40多年的改革開放，中國(guó)涉入全球化的程度不斷加深，迫切需要建立一個(gè)對(duì)自身有利的國(guó)際環(huán)境，這是促使中國(guó)積極參與全球治理的主要?jiǎng)恿11]406。一方面，全球治理對(duì)快速發(fā)展的中國(guó)產(chǎn)生的影響日益廣泛，中國(guó)必須通過積極參與全球治理規(guī)則制定等活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身的發(fā)展；另一方面，日益強(qiáng)大的中國(guó)也正日益成為推動(dòng)全球治理體制變革的重要力量。換言之，中國(guó)綜合國(guó)力的日益提升為全球治理的發(fā)展和維護(hù)公平正義的全球秩序提供了強(qiáng)有力的保障。因此，中國(guó)在參與全球治理過程中，既要高度重視理論準(zhǔn)備，加強(qiáng)全球治理的知識(shí)儲(chǔ)備和知識(shí)共享，更需要注重在全球治理中積極發(fā)揮價(jià)值觀引領(lǐng)的作用[21]。全球治理中國(guó)方案的提出，既是對(duì)當(dāng)今全球治理體制中不公正、不合理的安排的積極回應(yīng)，也是制定符合中國(guó)大國(guó)地位和履行大國(guó)責(zé)任的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需求。

隨著中國(guó)的發(fā)展及世界形勢(shì)的變化，中國(guó)對(duì)全球治理的理解與其參與全球治理的程度也在不斷變化和調(diào)整，但其核心思想和主張是一脈相承的。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，在準(zhǔn)確把握當(dāng)今世界一體化進(jìn)程不可逆轉(zhuǎn)、人類命運(yùn)日益趨同的基礎(chǔ)上，順應(yīng)加強(qiáng)全球治理、推進(jìn)全球治理體制變革的時(shí)代潮流，提出了以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為核心價(jià)值的新型全球治理觀即全球治理的中國(guó)方案，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體是增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)能力、實(shí)現(xiàn)全球各國(guó)平等發(fā)展的必由之路[22]。而共建“一帶一路”，則正是中國(guó)不斷搭建全球治理新平臺(tái)和開拓全球治理新渠道的重要舉措。正如張春所言，“一帶一路”倡議是中國(guó)在全球化面臨重大沖擊背景下為國(guó)際社會(huì)提供的重要公共產(chǎn)品，其國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)意義遠(yuǎn)超國(guó)際經(jīng)濟(jì)或全球發(fā)展，構(gòu)成了全球治理的嶄新實(shí)踐[23]。

(二)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體：融合規(guī)則治理和關(guān)系治理的必然選擇

面對(duì)全球治理所遭遇的難題即強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)膨脹，無論是傳統(tǒng)的規(guī)則治理還是從經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域引進(jìn)的關(guān)系治理，事實(shí)證明都難具實(shí)效。因?yàn)?，?guī)則治理“需要以治理主體及治理對(duì)象認(rèn)同規(guī)則、具有較高的法制程度為前提”[24]106，針對(duì)特定的國(guó)際問題通過正式談判形成具有約束力的條約、協(xié)定等規(guī)則，并建立第三方機(jī)構(gòu)去保證規(guī)則的執(zhí)行和爭(zhēng)端的解決[25]214，對(duì)國(guó)際社會(huì)的制度結(jié)構(gòu)依賴性很強(qiáng)，但是全球治理中作為主要治理主體的民族國(guó)家的治理訴求具有多元性，在強(qiáng)權(quán)國(guó)家主導(dǎo)全球治理時(shí)期，全球治理所依賴的國(guó)際社會(huì)的制度結(jié)構(gòu)必然是民族國(guó)家主權(quán)意識(shí)的相互碰撞而最終由強(qiáng)權(quán)國(guó)家主導(dǎo)的必然結(jié)果。由此可見，規(guī)則治理顯然難以克服國(guó)家主權(quán)意識(shí)，注定難以大有作為。

和傳統(tǒng)的規(guī)則治理有別，從經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域引進(jìn)的關(guān)系治理，“并非依托規(guī)則和條例，而是通過討論、協(xié)商達(dá)成一致”[25]2。換言之，作為多元價(jià)值共存和不同文化交融的結(jié)果，關(guān)系治理在價(jià)值取向上具有包容性、治理方式上具有開放性，主張溝通、對(duì)話和協(xié)商解決問題，倡導(dǎo)和而不同、求同存異理念，沒有固定的治理模式，強(qiáng)調(diào)以利益共識(shí)和信任為基礎(chǔ)[24]100，但任何一種關(guān)系治理都需要以一定的規(guī)則共識(shí)為基礎(chǔ)，規(guī)則是關(guān)系的有效保障。因此，面對(duì)強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)膨脹難題時(shí)，關(guān)系治理和規(guī)則治理一樣，同樣無能為力。

從總體上看，當(dāng)今全球發(fā)展呈現(xiàn)“二元悖論”現(xiàn)象：一方面，主權(quán)國(guó)家的廣泛性和差異性日益顯著；另一方面，“各國(guó)相互聯(lián)系、相互依存的程度空前加深，人類生活在同一個(gè)地球村里，生活在歷史和現(xiàn)實(shí)交匯的同一個(gè)時(shí)空里，越來越成為你中有我、我中有你的命運(yùn)共同體。”[26]前者意味著民族國(guó)家主權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)，民族國(guó)家之間的排他性和利己性空前高漲，無論是依靠傳統(tǒng)的規(guī)則治理還是移植而來的關(guān)系治理，顯然都難以奏效；后者則意味著人類命運(yùn)日益趨同，各國(guó)要想獲得生存和發(fā)展就必須攜手合作，而攜手合作的困難依舊在于國(guó)家主權(quán)意識(shí)特別是強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)的自利性和排他性，無論是規(guī)則治理還是關(guān)系治理，都無法單方面解決該難題。因此，全球治理迫切需要一種融合傳統(tǒng)規(guī)則治理和關(guān)系治理的新的治理理念或治理方案。

馬克思說：“問題就是時(shí)代的口號(hào)?！盵27]習(xí)近平總書記認(rèn)為：“問題是創(chuàng)新的起點(diǎn)，也是創(chuàng)新的動(dòng)力源?！盵28]正是基于對(duì)強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)日益膨脹阻滯全球治理而規(guī)則治理和關(guān)系治理都無法予以克服這一問題的全面而深刻的把握，以習(xí)近平同志為核心的黨中央順應(yīng)全球治理變革大勢(shì)，提出了以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為核心價(jià)值的全球治理的中國(guó)方案，為維護(hù)世界和平、促進(jìn)世界各國(guó)共同發(fā)展開出了中國(guó)良方。站在21世紀(jì)全球治理新的歷史起點(diǎn)上，全球治理的中國(guó)方案內(nèi)在蘊(yùn)含“現(xiàn)實(shí)關(guān)懷”和“理論自覺”兩大維度：在現(xiàn)實(shí)層面，以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為核心價(jià)值的中國(guó)方案，是在全球性問題和挑戰(zhàn)日益增多、人類命運(yùn)休戚與共而全球治理日漸陷入治理失靈困境的時(shí)代背景下，對(duì)推動(dòng)變革全球治理體制中不合理、不公正的安排的現(xiàn)實(shí)關(guān)切；在理論層面，中國(guó)方案強(qiáng)調(diào)要以人類命運(yùn)共同體意識(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)民族國(guó)家主權(quán)意識(shí)的超越，破解強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)日益膨脹難題，規(guī)避傳統(tǒng)規(guī)則治理和關(guān)系治理的體制機(jī)制障礙，以人類命運(yùn)共同構(gòu)想融合規(guī)則治理和關(guān)系治理，提升全球治理效能，維護(hù)國(guó)際正義和全球利益，體現(xiàn)的是對(duì)全球治理失靈困境及其根源進(jìn)行深刻反思的理論自覺和破解全球治理失靈難題的中國(guó)智慧。

五、結(jié)語

在全球發(fā)展和全球化遭遇困境的形勢(shì)下，由全球化生發(fā)的全球治理同樣也遭遇了理論和實(shí)踐困境，全球共同價(jià)值觀的構(gòu)建步履艱難，全球治理的推進(jìn)愈發(fā)受到強(qiáng)權(quán)國(guó)家主權(quán)意識(shí)的掣肘。中國(guó)作為新興大國(guó)，一方面全球性問題給中國(guó)帶來的影響越來越大，另一方面中國(guó)參與全球治理的必要性與日俱增。這要求中國(guó)無論是從實(shí)踐還是從理念上，都必須作出自身力所能及的努力，重建全球治理秩序。習(xí)近平總書記倡導(dǎo)的“人類命運(yùn)共同體”，正是中國(guó)在積極參與全球治理過程中，以求同存異凝聚全球共識(shí)，塑造不同于西方中心主義的全球治理觀所作出的努力。但是，全球治理的核心歸根到底，仍然是國(guó)際合作，沒有全球認(rèn)可的理念，這一合作注定舉步維艱而難以修成正果。然而，歷史的車輪從不會(huì)因?yàn)槟承┤嘶蚰承?qiáng)國(guó)的阻擋而停止，現(xiàn)代科技的發(fā)展決定了全球不斷融合的趨勢(shì)不會(huì)逆轉(zhuǎn)。人類作為一個(gè)整體面對(duì)共同命運(yùn)終究會(huì)成為現(xiàn)實(shí)，盡管這或許是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過程。