韓 霞， 臧靜楠

(北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100083)

為推動中國低空空域管理改革進程，建立運營管理及服務(wù)保障體系、科學(xué)管理理論體系以及法律法規(guī)，國務(wù)院、中央軍事委員會于2010年發(fā)布了《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，將中國低空空域管理改革進程劃分為三個階段[1]。其后，《低空空域使用管理規(guī)定(試行)》《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》等一系列推動低空空域開放的文件也相繼出臺。然而，當前低空空域開放的形勢并未能較好地滿足通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)需求。

在中國低空空域管理改革的過程中，低空空域開放這一議題一直是理論與實踐中學(xué)者、專家們爭議的焦點，爭論的主要原因在于行動者的立場和偏好不同。不同立場的行動者對于低空空域開放的可行性、效率、范圍等一般有著不同的看法，因而對低空空域開放政策的發(fā)展也會產(chǎn)生不同的影響。為了更好地探究政策爭論背后的原因及不同行動者的立場和偏好，筆者擬從話語分析視角出發(fā)來進行探究，以期對有關(guān)低空空域開放的不同政策話語及其演變過程、原因等進行較為全面的了解。同時，結(jié)合費爾克拉夫話語實踐分析框架，探尋低空空域開放政策背后的價值偏好，以期進一步豐富低空空域開放領(lǐng)域的研究。

一、文獻綜述

自2008年“低空空域管理改革”這一概念被提出后，許多學(xué)者圍繞低空空域開放這一議題開展了研究。從國內(nèi)現(xiàn)有研究來看，有學(xué)者梳理了低空空域開放存在的問題，指出目前存在空域規(guī)劃不合理、法律法規(guī)不健全以及管理缺乏科學(xué)性等問題[2]。也有學(xué)者指出，低空空域開放會為空中管制帶來管理方面的困難[3]244；有學(xué)者則從低空空域開放對通用航空產(chǎn)業(yè)的影響入手進行分析，指出低空空域開放是通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及政策改革的重點，低空空域利好政策的出臺將會帶動通用航空產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展[4]；另有學(xué)者認為，低空空域開放改革進程較慢的現(xiàn)狀制約了通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此，應(yīng)擴大開放空域，簡化空域使用的審批流程，推動通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展[5]25-28；還有學(xué)者對低空空域管理改革的發(fā)展方向進行分析，指出低空空域改革要以發(fā)揮效益、民航管理為導(dǎo)向，并由“軍管民”模式發(fā)展為“軍民共管”模式[6]。

可見，國內(nèi)現(xiàn)有研究主要集中在低空空域開放存在的問題和對策建議、低空空域開放對通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響以及低空空域管理改革的發(fā)展方向等方面，而鮮有學(xué)者從話語分析的視角對低空空域開放政策進行研究，尤其對低空空域開放政策話語的演變及其內(nèi)在邏輯的研究尚顯不足。

政策話語是公共政策場景下的話語[7]15-22。政策話語是行動者基于自身文化背景對某一社會問題的詮釋。政策話語的理論基礎(chǔ)是本體論、認識論。政治話語的差異取決于本體論與認識論的差異。米歇爾·?？抡J為，話語是一種在特定歷史時刻討論特定話題的方式與陳述[8]；Hajer認為，話語是觀念、概念和范疇的集合，這些觀念、概念和范疇可以被賦予社會意義。話語分析將話語與社會政治實踐相結(jié)合，并且可以從觀念、概念和范疇三個方面來闡明話語所隱含的不同特征[9]；Ferranti等認為，話語會隨著時間、政策過程以及利益相關(guān)者的觀點變化而發(fā)生改變[10]。國內(nèi)有學(xué)者對政策話語分析的起源、理論基礎(chǔ)、研究主題及內(nèi)容進行分析，指出政策話語分析的發(fā)展方向，即要解決本體論與認識論的選擇、厘清概念以及整合理論研究與經(jīng)驗分析這三個問題[11]。同時，也有學(xué)者運用話語分析方法來解決實際問題，從耕地紅線話語爭論入手，探討政策話語背后的價值立場與認知框架，指出需要建立一種 協(xié)商機制來為不同話語搭建溝通平臺[7]15-22；有學(xué)者則結(jié)合教育部的《工作要點》，對中國職業(yè)教育政策話語的演變進行分析[12]；也有學(xué)者以話語實踐的理論框架為基礎(chǔ)，對產(chǎn)教融合政策中的生產(chǎn)、分配與消費進行了分析[13]；還有學(xué)者對媒介融合中的話語演變及其規(guī)律進行了分析，得出媒介融合話語演變過程中的內(nèi)在邏輯[14]。

低空空域開放政策的演變涉及價值觀、認知差異等問題，從話語分析視角入手，可以為低空空域開放政策搭建政策演變模型，并為深入分析其政策內(nèi)涵提供指引。

二、研究方法與數(shù)據(jù)分析

自2008年起，國家不斷加快低空空域管理改革進程，通過設(shè)置低空空域開放試點區(qū)域，推動通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其后，低空空域管理改革相關(guān)會議相繼召開，出臺了《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》《低空空域使用管理規(guī)定(試行)》等政策規(guī)定，并在濟南、重慶、珠三角、海南、四川等地區(qū)設(shè)立低空空域管理改革試點區(qū)域，不斷探索低空空域管理改革。但是，是否推動低空空域開放、如何推動低空空域開放以及低空空域開放進程等問題一直是學(xué)者爭論的焦點。

(一)話語分析

筆者將從話語分析視角出發(fā)來進行研究，原因如下：一是筆者所研究的問題涉及對政策內(nèi)涵的探究，不同利益群體對同一政策的理解存在差異，以話語分析視角為切入點，可以更好地幫助筆者探索不同利益群體對低空空域開放發(fā)展政策的理解；二是分析涉及價值觀、利益等內(nèi)容，在數(shù)據(jù)獲取上使用定性研究方法更為適合；三是筆者要構(gòu)建政策演變模型，話語分析視角與費爾克拉夫話語實踐分析框架有助于深挖政策內(nèi)涵，構(gòu)建話語演變模型。

筆者還結(jié)合費爾克拉夫話語實踐分析框架對低空空域開放話語演變進行分析。費爾克拉夫話語實踐分析框架從“文本、話語實踐以及社會實踐”[15]58-92三個維度進行分析，通過探索文本與實踐之間的關(guān)系，來探究話語背后的價值取向以及所隱含的權(quán)力關(guān)系。

在費爾克拉夫話語實踐分析框架中，話語具有兩層含義：第一層，話語是一種表現(xiàn)形式，語言使用是這種形式的體現(xiàn)，人們借助語言表達來與社會互動；第二層，話語與社會結(jié)構(gòu)之間存在辯證關(guān)系，話語既受到社會結(jié)構(gòu)的制約與限制，又可以改變社會結(jié)構(gòu)[15]58-80。

費爾克拉夫構(gòu)建了一個動態(tài)的話語分析框架，從文本-話語實踐-社會實踐三個維度出發(fā)去探討話語對社會的建構(gòu)意義[15]58-92。在這三個維度中，話語實踐是連接文本與社會實踐的橋梁，使得文本能夠具有社會性，讓兩者產(chǎn)生相互影響。話語實踐側(cè)重對文本的生產(chǎn)、分配與消費過程進行分析，即分析在不同的歷史階段及社會環(huán)境下，話語秩序是如何產(chǎn)生并被賦予社會意義的。筆者選用靜態(tài)分析與動態(tài)分析相結(jié)合的方式，對低空空域開放話語沖突進行分析，從文本-話語實踐-社會實踐三個維度入手，以不同時期低空空域開放會議發(fā)言和文章為文本，探討不同時期的話語實踐與社會實踐情況。

結(jié)合費爾克拉夫話語實踐分析框架，有助于分析不同歷史時期低空空域開放話語背后的價值取向，使話語爭論背后的政治隱喻得以展現(xiàn)。通過梳理低空空域開放話語爭論的發(fā)展階段，理解不同話語對低空空域開放的影響和作用，從而增強不同話語的政治參與力度，帶動低空空域管理改革政策的發(fā)展。

(二)數(shù)據(jù)來源與分析

為確保研究所用話語可以反映不同群體的價值觀與偏好，筆者在話語搜集過程中，以“低空空域開放發(fā)展政策”“低空空域開放矛盾沖突”“反對低空空域開放”為關(guān)鍵詞在中國民用航空網(wǎng)、《人民日報》官網(wǎng)、中國知網(wǎng)等網(wǎng)站上進行檢索，在檢索文件中出現(xiàn)高度重復(fù)時停止，共收集相關(guān)主題文件70份，經(jīng)去除重復(fù)和相關(guān)性較弱的文件后，余下49份文件。

通過對這49份文件中的話語進行整理分析發(fā)現(xiàn)，在低空空域開放過程中，可歸納為兩種主要政策話語：主張加快低空空域開放和主張謹慎低空空域開放。

1. 兩種政策話語分析——靜態(tài)分析

(1)主張加快低空空域開放的“自由市場”話語

通用航空產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)、私人飛機持有者以及部分學(xué)者認為，應(yīng)該加快低空空域開放進程，進一步開放低空空域以滿足通用航空發(fā)展的需求。中國第一位私人飛機持有者朱松斌表示，嚴厲的政策以及不暢通的手續(xù)辦理渠道影響了通用航空小飛機的使用，認為應(yīng)放寬政策并優(yōu)化手續(xù)辦理渠道[16]。孟祥凱建議，中國低空空域資源利用率低，不能滿足通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)進一步開放低空空域資源[17]。有學(xué)者認為，低空空域開放改革進程慢是導(dǎo)致通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、通用航空企業(yè)破產(chǎn)等的重要原因，因此，要進一步推動低空空域開放改革的進程，使其能夠滿足市場的預(yù)期[18]。

加快低空空域開放的主張可以被歸納為“自由市場”話語，這類話語將低空空域作為一種資源，低空空域的使用作為資源配置的形式?！白杂墒袌觥痹捳Z的行動者以通用航空企業(yè)、私人飛機持有者以及部分學(xué)者為主。他們認為，低空空域開放應(yīng)以市場的供需關(guān)系為導(dǎo)向，通過供需關(guān)系去調(diào)節(jié)資源配置，加快低空空域開放進程。

(2)謹慎低空空域開放的“宏觀調(diào)控”話語

在低空空域開放政策話語中，存在要謹慎低空空域開放的主張，強調(diào)要避免低空空域開放帶來領(lǐng)空、飛行等安全隱患。王文義曾強調(diào)，在低空空域開放試點區(qū)域，存在許多低空空域開放的問題，要對哪些區(qū)域可以進行低空飛行、哪些地方需要禁止低空飛行進行詳細規(guī)定，這樣才能保證低空飛行的安全[16]。蔡軍也曾表示，低空空域開放與低空空域放開不同，并從空防安全的角度指出，通用航空器在低空空域飛行時，較難對其進行防御，如果低空空域管理不當，不明飛行器則將難以識別，且易使低空飛行事故頻發(fā)，對空中飛行秩序、飛行安全存在威脅，因此要對低空空域管理進行明確[19]。馮昱強認為，由于低空空域開放政策的實施會帶來低空空域環(huán)境污染，所以要采取相關(guān)的措施對低空空域飛行帶來的環(huán)境污染進行管制[20]。馬丙才指出，領(lǐng)空安全是低空空域開放需要考慮的重要問題，低空空域開放應(yīng)該結(jié)合通用航空企業(yè)的實際情況，采取針對性的開放措施[21]。曾婧涵和周心陽提出，低空空域開放后，低空空域有限，飛行器在飛行過程中容易出現(xiàn)碰撞風險[22]。張宏宏等認為，隨著無人機產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)根據(jù)各地低空空域特點，在安全性評估的基礎(chǔ)上，為無人機開放低空空域并規(guī)劃航路[23]。王錫柱還指出，無人機進入低空空域確實存在風險，應(yīng)在法律中設(shè)置低空空域準入條件，有條件地開放低空空域[24]。

主張謹慎低空空域開放的觀點可被歸納為“宏觀調(diào)控”話語，這類話語的行動者為國家機關(guān)工作人員、民眾以及部分學(xué)者。他們認為，低空空域開放不應(yīng)僅考慮通用航空產(chǎn)業(yè)對低空空域的需求，還應(yīng)考慮領(lǐng)空安全、飛行安全、環(huán)境污染等方面的因素。因此，需要國家出臺相應(yīng)政策來保護低空空域開放后的安全問題，并對低空空域開放所帶來的環(huán)境問題進行治理。

從上述兩種政策話語的具體主張來看，“自由市場”話語所考慮的核心問題為行動者對低空空域開放的需求，強調(diào)將低空空域作為資源投入市場中，按照市場的供需關(guān)系進行資源配置；“宏觀調(diào)控”話語所考慮的核心問題為國家領(lǐng)空安全，國家應(yīng)為低空空域開放提供相關(guān)配套保障，保證在低空空域開放的同時規(guī)避安全隱患。雖然兩種政策話語的最終目標都是推動低空空域管理改革的發(fā)展，但是行動者的立場和偏好等方面的差異導(dǎo)致了爭論的出現(xiàn)，如表1所示。

表1 兩種政策話語對比

2. 兩種政策話語關(guān)系演變趨勢——動態(tài)分析

筆者通過對上述兩種政策話語進行靜態(tài)分析，對其所隱含的偏好與價值取向有了一定的了解，但要了解話語競爭的形成與演變，還需要從階段及時間維度對政策話語進行分析。由于政府文件具有權(quán)威性，不能體現(xiàn)低空空域開放改革過程中的話語爭論，因此，筆者選用不同時期較具特點的會議發(fā)言或文章中的觀點作為文本來進行分析。

從文本-話語實踐-社會實踐三個維度來進行分析，兩種話語之間關(guān)系的演變過程大致可分為三個階段，即對立階段(2008—2014年)、緩和階段(2014—2016年)以及共同發(fā)展階段(2016年至今)，如表2所示。

表2 兩種政策話語關(guān)系演變過程

(1)低空空域開放政策的生產(chǎn)過程

隨著通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，低空空域開放的程度已逐漸不能滿足通用航空企業(yè)的發(fā)展。2009年，全國低空空域管理改革研討會在北京舉行。有學(xué)者提出，應(yīng)適時有序開放低空空域，滿足相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要[25]。通用航空企業(yè)與私人飛機持有者也紛紛表示，低空空域開放的速度過低，已成為影響通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要阻礙因素[16-17]。

2010年11月，《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》發(fā)布，提出分三個階段持續(xù)推動低空空域管理改革[1]。但是，面對這一情況，也有學(xué)者指出了低空空域開放造成的問題，并主張不應(yīng)過快開放低空空域，甚至提出應(yīng)禁止低空空域開放[26]。此時，兩種政策話語之間的關(guān)系處于對立階段。

低空空域開放試點工作的持續(xù)推進，帶動了低空空域話語的變化。一方面，持“自由市場”話語的群體表示，應(yīng)加快低空空域開放的進程[27]；另一方面，持“宏觀調(diào)控”話語的群體則指出，低空空域不能全部開放，而是要有針對性地開放[21]。2014年7月，《低空空域使用管理規(guī)定(試行)》出臺，劃分了低空空域，并制定相應(yīng)的管理辦法[28]。2016年5月，《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》出臺，擴大了低空空域范圍并簡化了通用航空飛行相關(guān)審批手續(xù)[29]。此時，兩種政策話語的關(guān)系處于緩和階段。

隨著無人機、私人飛機以及通用航空觀光旅游等逐漸進入大眾的視野，人們對低空空域開放的態(tài)度逐漸變得積極。自2016年開始，兩種政策話語之間的關(guān)系進入共同發(fā)展階段?！蛾P(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》《低空空域使用管理規(guī)定(試行)》《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》等政策的出臺，低空空域開放已經(jīng)步入正軌，并有序發(fā)展。此時，持有“自由市場”話語的群體依然表達希望加快低空空域開放的進程[5]25-28，而持有“宏觀調(diào)控”話語的群體則由主張對低空空域開放進行劃分轉(zhuǎn)向主張建立健全低空空域開放相關(guān)保障措施[3]244,246。

(2)低空空域開放政策的分配過程

話語產(chǎn)生后，都需要經(jīng)過一個分配的過程。在低空空域開放話語實踐中，無論是持有“自由市場”話語的群體還是持有“宏觀調(diào)控”話語的群體都對低空空域開放提出了訴求，而他們的訴求又需要通過政府來實現(xiàn)。因此，低空空域開放政策話語實踐的分配也同樣需要通過政府來實現(xiàn)。

自2010年開始，政府先后出臺了4份文件，包括《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》《低空空域使用管理規(guī)定(試行)》《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》。涉及的部門包括：國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會、中國民用航空局空中交通管理局、地方政府等。

(3)低空空域開放政策的消費過程

話語文本被分配到不同領(lǐng)域之后，每個領(lǐng)域都會對話語文本有著各自的解讀方式，這就是話語實踐的消費過程。政府正是通過制定低空空域開放相關(guān)政策的方式來解決低空空域開放所帶來的矛盾，回應(yīng)上述兩種政策話語中的政治訴求與隱喻。

三、結(jié)論

(一)政策話語之爭源于不同的價值取向與認知

從兩種政策話語的組成來看，“自由市場”話語展現(xiàn)的是低空空域開放的獲利者將低空空域視為市場資源，尋求市場配置的需求；“宏觀調(diào)控”話語展現(xiàn)的是希望“看得見的手”對低空空域配置進行干預(yù)的觀點。兩種政策話語體現(xiàn)了不同立場的行動者所擁有的不同的價值觀、偏好以及對世界不同的認知模式。

(二)政策話語關(guān)系的演變與經(jīng)濟社會發(fā)展息息相關(guān)

從兩種政策話語關(guān)系演變的過程來看，政策話語的形成與改變不僅由人的認知與價值取向所決定，還受外界環(huán)境的影響，如經(jīng)濟社會發(fā)展。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，低空空域開放被廣泛關(guān)注，并且低空空域開放的需求者不斷增加，這影響了人們對低空空域開放的認知與看法。此外，隨著低空空域管理改革的推進，國家也出臺了相應(yīng)的政策用以解決低空空域開放所帶來的消極影響，這些政策的出臺也對人們的想法與觀念產(chǎn)生了一定的影響。在理解不同話語之間關(guān)系的演變時，要以動態(tài)的眼光來看待話語及其背后所隱藏的價值觀與認知模式，因為其會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化而改變。

(三)國家在政策話語變遷中起主導(dǎo)作用

從兩種政策話語之間關(guān)系的演變過程來看，政府發(fā)揮著巨大的作用。政府出臺的政策會對人們的認知模式、價值取向以及意識形態(tài)產(chǎn)生影響。兩種政策話語之間關(guān)系的演變過程，正是與出臺的相應(yīng)政策、召開的相關(guān)會議以及采取的相關(guān)措施密切相關(guān)。由此可見，國家在話語變遷中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

由于政府在話語變遷中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，這容易導(dǎo)致話語被權(quán)力壓制的現(xiàn)象產(chǎn)生。為了避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，需要建立一個溝通交流的平臺，利用協(xié)商機制來增強不同話語之間的交流與對話。

四、政策建議

中國低空空域管理改革是一個長期過程，為了更好地推動低空空域管理改革的發(fā)展，應(yīng)不斷增強話語之間的交流溝通。

首先，應(yīng)建立健全政策協(xié)商機制，充分發(fā)揮智庫作用。中國民用航空局空中交通管理局、地方政府等，一方面，可以搭建網(wǎng)上協(xié)商平臺或定期召開政策協(xié)商會議，邀請低空空域開放利益相關(guān)者與普通民眾參會，共同為低空空域開放政策的發(fā)展提出建議；另一方面，可以建立智庫，為低空空域開放政策協(xié)商與制定提供智力支持。

其次，應(yīng)形成政策協(xié)商反饋機制，提高民眾的協(xié)商參與度。政策協(xié)商機制不能僅是一個開放性的意愿收集渠道，還應(yīng)具有完善的政策協(xié)商反饋機制。政策制定后，中國民用航空局空中交通管理局、地方政府等還需積極反饋利益相關(guān)者及普通民眾有關(guān)低空空域開放的相關(guān)訴求，使政策協(xié)商形成一個閉環(huán)。一方面，通過提高政策制定者對民眾意愿的重視程度，從而調(diào)動民眾參與政策協(xié)商的積極性；另一方面，通過增進民眾對政策制定思路的了解，提高其參與政策分析的水平。

最后，提高政策敏感度，根據(jù)政策話語演變規(guī)律完善低空空域開放政策。從低空空域開放政策話語的演變過程來看，社會與經(jīng)濟的發(fā)展會影響人們的價值取向、偏好與認知，因此，政策制定部門需要提高對民眾價值取向與偏好變化的敏感度，把握不同利益群體話語之爭的內(nèi)涵，不斷完善低空空域開放政策，大力推動低空空域開放管理改革的發(fā)展。